Régimen sancionador para el incumplimiento de las medidas sanitarias de prevención y contención frente al COVID-19 adoptadas por la Comunidad de Castilla y León

Vigencia desde: 25-07-2020

-I-

La pervivencia de la situación de riesgo sanitario a consecuencia de la COVID-19, como acredita la evidencia científica disponible, y los rebrotes que diariamente se vienen sucediendo, y que son públicamente conocidos, determina que haya de utilizarse necesariamente en la lucha frente a esta pandemia todos los cauces que el ordenamiento jurídico ofrece.

El Real Decreto Ley 21/2020, de 9 de junio, de medidas urgentes de prevención, contención y coordinación para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 del Estado, estableció una serie de medidas y pautas generales de prevención, contención y coordinación para hacer frente a la crisis sanitaria.

Por su parte, la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de medidas especiales en materia de salud pública, establece en su artículo 1 que «al objeto de proteger la salud pública y prevenir su pérdida o deterioro, las autoridades sanitarias de las distintas Administraciones Públicas podrán, dentro del ámbito de sus competencias, adoptar las medidas previstas en la presente ley, cuando así lo exijan razones sanitarias de urgencia o necesidad».

Asimismo, la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad determina en su artículo 26.1 que «en el caso de que exista o se sospeche razonablemente la existencia de un riesgo inminente y extraordinario para la salud, las autoridades sanitarias adoptarán las medidas preventivas que estimen pertinentes».

Específicamente, en nuestra Comunidad Autónoma, la Ley 8/2010, de 30 de agosto, de Ordenación del Sistema de Salud de Castilla y León, dispone en su artículo 67 que «las autoridades sanitarias competentes podrán intervenir en cualquier actividad pública y privada que, directa o indirectamente, pueda repercutir en la salud individual o colectiva, a través de las medidas de control y limitación que se establecen en la presente Ley y las demás normas de aplicación».

De igual forma, la Ley 10/2010, de 27 de septiembre, de Salud Pública y Seguridad Alimentaria, determina en su artículo 45 que «en caso de que exista o se sospeche razonablemente la existencia de un riesgo inminente y extraordinario para la salud, las autoridades sanitarias y los agentes de la autoridad sanitaria adoptarán las medidas preventivas que estimen pertinentes en los términos previstos en la presente ley, la normativa básica estatal y demás disposiciones de desarrollo».

En definitiva, con carácter general, la legislación en materia sanitaria permite a las autoridades sanitarias de las distintas Administraciones Públicas -Estado, Comunidades Autónomas y Ayuntamientos-, dentro del ámbito de sus competencias, adoptar medidas cuando así lo exijan razones sanitarias de urgencia o necesidad, o exista o se sospeche razonablemente la existencia de un riesgo inminente y extraordinario para la salud.

En virtud de ello, desde la Junta de Castilla y León, como autoridad sanitaria, y al igual que el resto de Administraciones de las Comunidades Autónomas, ha adoptado el Acuerdo 29/2020, de 19 de junio, por el que se aprueba el Plan de Medidas de Prevención y Control para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 en la Comunidad de Castilla y León, que fue modificado mediante Acuerdo 33/2020, de 9 de julio, y mediante Acuerdo 35/2020 de 16 de julio.

En definitiva, en dichos Acuerdos se han adoptado importantes medidas generales preventivas de carácter personal, social y material.

Además, dado que la legislación autonómica atribuye también la condición de autoridad sanitaria, en todo caso, a la persona titular de la Consejería de Sanidad, a las personas titulares de los centros directivos centrales de la misma y a las personas titulares de las Delegaciones Territoriales, y también en determinados supuestos, a los alcaldes, siendo, por tanto, los competentes en sus respectivos ámbitos materiales y territoriales para la adopción, seguimiento y control de las medidas sanitarias necesarias, se pueden producir también la adopción de órdenes, resoluciones e instrucciones de intervención de carácter singular que afecten a la ciudadanía, las empresas, las actividades y los establecimientos, siempre respetando los principios de necesidad, motivación, proporcionalidad y precaución.

Como este conjunto de disposiciones normativas, medidas y actos administrativos dan lugar a verdaderas obligaciones para los ciudadanos, su incumplimiento no puede verse privado de la correspondiente sanción.

Concretamente, el régimen sancionador existente hasta ahora se encuentra disperso en varios textos legales, y regulado de forma completa, pero con un carácter de generalidad que, si no impide, al menos, dificulta el conocimiento ciudadano de aquellas conductas u omisiones que son reprochables jurídicamente desde el punto de vista administrativo.

Así, encontramos conductas tipificadas como infracciones en la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad del Estado -Capítulo VI-, en la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública del Estado -Título VI-, en la Ley 8/2010, de 30 de agosto, de ordenación del sistema de salud de Castilla y León -Título X-, en la Ley 10/2010, de 27 de septiembre, de Salud Pública y Seguridad Alimentaria de Castilla y León -Título V-, así como su desarrollo en las respectivas ordenanzas municipales sobre salud pública. A lo que habría que añadir el artículo 6 del Decreto Ley 21/2020, de 9 de junio, de medidas urgentes de prevención, contención y coordinación para hacer frente a la crisis sanitaria, que tipifica en su artículo 31.2 como infracción leve el incumplimiento de no llevar mascarillas en los casos exigibles.

En otro ámbito, también pueden señalarse los incumplimientos, tanto de empresarios como de trabajadores, en sus centros de trabajo de las medidas aprobadas frente a la COVID 19, que serán sancionadas conforme a la legislación laboral al amparo del Real Decreto legislativo 5/2000, de 4 de agosto, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de infracciones y sanciones en el orden social.

En definitiva, este régimen sancionador particulariza comportamientos punibles y hechos sancionables específicos ante incumplimientos de obligaciones impuestas por normas dictadas para prevenir la pandemia de la COVID 19, que con este decreto ley se clarifican y pormenorizan. Además, se da cumplimiento al principio de legalidad y tipicidad de las infracciones y sanciones respecto a aquellas obligaciones establecidas en las correspondientes medidas acordadas, y que está consagrado por la Constitución en su artículo 25 cuando prescribe que nadie puede ser condenado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en cada momento. Y todo ello sin perjuicio de poder resultar de aplicación del régimen general de infracciones y sanciones en materia sanitaria o de otro tipo previstos en el ordenamiento jurídico vigente.

De velar por el necesario cumplimiento de las medidas por parte de los ciudadanos se ocuparán los inspectores autonómicos en los diferentes sectores de actividad, pero también, en su caso, los inspectores del Estado y los propios de los Ayuntamientos, así como, en funciones de colaboración, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, incluyendo las Policías Locales municipales. Si las medidas acordadas fueran incumplidas por cualquier persona, y así fuesen denunciados, se aplicará, por tanto, el régimen sancionador correspondiente, según sean infracciones leves, graves o muy graves.

-II-

Por su parte, el artículo 25.4 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León determina que «en caso de extraordinaria y urgente necesidad, la Junta podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-leyes y que no podrán afectar a la reforma del Estatuto, a la regulación y fijación de la sede o sedes de las instituciones básicas de la Comunidad, al régimen electoral, al presupuestario, al tributario y al de los derechos previstos en el presente Estatuto. Tampoco podrá utilizarse el Decreto-ley para la regulación de materias para las que el presente Estatuto exija expresamente la aprobación de una ley de Cortes».

Como se ha indicado, el establecimiento de un régimen sancionador apropiado, en los términos legalmente previstos, frente a los incumplimientos de las previsiones autonómicas contenidas en las medidas de prevención, intervención y control citado, es lo que constituye el objeto de esta norma.

En relación a la concurrencia del presupuesto de extraordinaria y urgente necesidad, tiene señalado el Tribunal Constitucional que se exige no solamente la presentación explicita y razonada de los motivos que han sido tenidos en cuenta por el gobierno en su aprobación, es decir, lo que ha venido a denominarse la situación de urgencia, sino también la existencia de una necesaria conexión entre la situación de urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a ella.

A estos efectos, el presente decreto ley, como señala el máximo interprete constitucional, constituye un instrumento constitucionalmente lícito, en tanto que persigue la consecución del fin que justifica la legislación de urgencia, que no es otro que subvenir a situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que requieren una acción normativa inmediata en un breve plazo de tiempo, mayor que el requerido utilizando el procedimiento legislativo ordinario o incluso el previsto para supuestos de urgencia par al tramitación parlamentaria de las leyes.

Por tanto, puede decirse que todo ello concurre en el caso que nos ocupa, dada la necesidad de establecer, de modo urgente, un régimen sancionador específico para garantizar la eficacia de las medidas adoptadas por la Junta de Castilla y León con el fin de prevenir y controlar con mayor inmediatez la crisis sanitaria provocada por la COVID-19, que además permitirá un mejor conocimiento ciudadano de las conductas reprochables jurídicamente y, con ello, su mejor cumplimiento.

-III-

En la elaboración de este decreto-ley se han observado los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia, exigidos por el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y los de coherencia, accesibilidad y responsabilidad, que añade la Ley 2/2010, de 11 de marzo, de Derechos de los Ciudadanos en sus relaciones con la Administración de la Comunidad de Castilla y León y de Gestión Pública.

A estos efectos, se pone de manifiesto el cumplimiento de los principios de necesidad y eficacia, dado el interés general en el que se fundamentan las medidas que se establecen, siendo el decreto-ley el instrumento más inmediato para garantizar su consecución.

La norma, además, es acorde con el principio de proporcionalidad, al contener la regulación imprescindible para alcanzar los objetivos previamente mencionados.

Igualmente, se ajusta al principio de seguridad jurídica y al de coherencia, guardando armonía con el resto del ordenamiento jurídico y siendo coherente con el cumplimiento de las políticas públicas autonómicas.

La disposición cumple también con el principio de transparencia, ya que identifica claramente su propósito y ofrece una explicación detallada, sin que se hayan realizado los trámites de participación pública que se establecen en el artículo 75 de la Ley 3/2001, de 3 de julio, del Gobierno y de la Administración de Castilla y León. Todo ello es conforme con lo dispuesto en el artículo 76 bis.1 b) y 3 b) de dicha ley, que excepciona los tramites de consulta previa y participación previstos en los apartados 2 y 4 del artículo 75, en el supuesto en que en la norma en tramitación concurran circunstancias extraordinarias que no hayan podido preverse con anterioridad y que exijan la aprobación urgente de la norma.

En relación con el principio de eficiencia, en este decreto-ley se pretende regular el régimen sancionador ante las medidas acordadas en prevención de la COVID-19, clarificándolo, y establecer las medidas transitorias del mismo.

Y por último, se garantiza la accesibilidad de la presente norma, mediante una redacción clara y comprensible, y el principio de responsabilidad, que supone la determinación de los órganos responsables del control y de la ejecución de las infracciones y sanciones previstas.

-IV-

Sobre el ejercicio competencial propio de la Comunidad Autónoma, la Comunidad de Castilla y León ostenta competencias en mataría de sanidad, y así el artículo 74 del Estatuto de Autonomía determina que «son de competencia exclusiva de la Comunidad de Castilla y León, sin perjuicio de las facultades reservadas al Estado, las funciones en materia de sanidad y salud pública, la promoción de la salud en todos los ámbitos, la planificación de los recursos sanitarios públicos, la coordinación de la sanidad privada con el sistema sanitario público y la formación sanitaria especializada».

Además, según el apartado tercero del mismo precepto «la Junta de Castilla y León podrá organizar y administrar para aquellas finalidades, y dentro de su territorio, todos los servicios relacionados con las materias antes mencionadas, y ejercerá la inspección y control de las entidades en materia de sanidad, reservándose al Estado la alta inspección para el cumplimiento de las funciones y competencias contenidas en este artículo».

Asimismo, dispone de competencias de desarrollo normativo y ejecución en materia de ordenación farmacéutica (artículo 71.1.4), y la competencia de ejecución en materia de productos farmacéuticos (artículo 76.7).

También ostenta competencias de desarrollo normativo y de ejecución en materia de Seguridad Social, exceptuando el régimen económico, y respetando los principios de unidad económico-patrimonial y de solidaridad financiera (artículo 71.1.3).

El decreto ley se estructura en trece artículos, organizados en tres capítulos, una disposición adicional, una disposición transitoria, y una disposición final.

El primer capítulo se refiere a las disposiciones generales del decreto-ley, el segundo al régimen de infracciones y sanciones, y el tercero al procedimiento sancionador.

En su virtud, la Junta de Castilla y León, a propuesta de la Consejera de Sanidad, y previa deliberación del Consejo de Gobierno en su reunión de 23 de julio de 2020

DISPONE

CAPÍTULO I. 
Disposiciones generales

Artículo 1. 
Objeto.

1. El presente decreto ley tiene por objeto la regulación específica del régimen sancionador aplicable a los incumplimientos de las medidas sanitarias adoptadas por la Comunidad de Castilla y León para hacer frente a la situación de crisis sanitaria derivada del COVID-19.

2. Lo previsto en este decreto ley, no excluye la posibilidad de aplicación, cuando resulte necesario según el caso concreto, del régimen sancionador previsto en la normativa general estatal y autonómica de sanidad, salud pública y seguridad alimentaria, e infracciones en el orden social, sin que en ningún caso pueda sancionarse un mismo hecho o conducta dos veces.

3. La aplicación del régimen sancionador previsto en este decreto ley no excluye la responsabilidad civil, penal o de otro orden que, en su caso, pudiera exigirse.

Cuando se aprecie que una infracción pudiera ser constitutiva de delito o falta, se dará traslado inmediato de la denuncia al Ministerio Fiscal, suspendiéndose la tramitación del procedimiento sancionador mientras en el orden jurisdiccional no se dicte resolución firme o se ponga fin al procedimiento.

Artículo 2. 
Ámbito de aplicación y personas responsables.

1. Las disposiciones contenidas en el presente decreto ley serán de aplicación a los hechos, acciones u omisiones tipificadas como tales realizados en el territorio de la Comunidad de Castilla y León por cualquier persona física o jurídica, pública o privada, que supongan el incumplimiento o la resistencia a la aplicación de las medidas acordadas, ya sean generales o específicas, a las órdenes, resoluciones o actos dictados, y a los protocolos, planes o instrucciones adoptados, por las autoridades competentes en la situación de riesgo sanitario.

2. Sin perjuicio de lo anterior, los incumplimientos por parte de los empleadores o empleadoras como titulares de las actividades económicas, de los centros o de las entidades, respecto de sus trabajadores y trabajadoras, de las medidas establecidas sobre ventilación, limpieza y desinfección, disposición de agua y jabón o geles hidroalcohólicos o desinfectantes, condiciones de trabajo y uso de lugares comunes, y coincidencia masiva de empleados, en el artículo 7.1 del Real Decreto Ley 21/2020, de 9 de junio, de medidas urgentes de prevención, contención y coordinación para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, serán sancionables en los términos fijados por el artículo 31.5 de dicha norma como infracción grave en materia de prevención de riesgos laborales.

3. La persona titular de la explotación, empresa o actividad turística o comercial es responsable administrativamente de las infracciones que cometan sus trabajadores y trabajadoras durante la prestación de los servicios.

4. Son responsables principales de las infracciones cometidas por menores de hasta catorce años los padres, tutores, acogedores o guardadores legales o de hecho.

Sin perjuicio de lo establecido en el punto anterior, cuando cometa la infracción un menor de edad, son responsables subsidiarios los padres, tutores, acogedores o guardadores legales o de hecho.

CAPÍTULO II. 
Régimen de infracciones y sanciones

Artículo 3. 
Infracciones muy graves.

1. Constituyen infracciones muy graves, por producir un riesgo o daño muy grave para la salud de la población, entendiendo por tal los incumplimientos que supongan un riesgo de contagio a 150 personas o más.

2. También constituyen infracciones muy graves:

Artículo 4. 
Infracciones graves.

1. Constituyen infracciones graves, por producir un riesgo o daño grave para la salud de la población, entendiendo por tal los incumplimientos que supongan un riesgo de contagio a más de 15 personas y menos de 150 personas.

2. También constituyen infracciones graves:

Artículo 5. 
Infracciones leves.

1. Constituyen infracciones leves, por producir un riesgo o daño leve para la salud de la población, entendiendo por tal los incumplimientos que supongan un riesgo de contagio a 15 personas o menos.

2. También constituyen infracciones leves:

Artículo 6. 
Sanciones.

1. A las infracciones muy graves les corresponde una sanción de multa entre 60.001 y 600.000 euros.

2. A las infracciones graves les corresponde una sanción de multa entre 3.001 y 60.000 euros.

3. A las infracciones leves les corresponde una sanción de multa entre 100 y 3.000 euros.

No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, al incumplimiento de la obligación de uso de mascarillas o uso inadecuado de las mismas le corresponderá una sanción de multa de 100 euros.

Artículo 7. 
Sanciones accesorias.

1. Sin perjuicio de las multas a que se refiere el artículo anterior, en los casos de infracciones muy graves de los apartados del artículo 3.1.a), b) y c), y de los apartados del artículo 3.2.b) y c), siempre previa audiencia al interesado se podrá acordar como sanción accesoria, el cierre temporal del establecimiento, instalación o servicio donde se haya producido la infracción o la prohibición de realizar la actividad, durante el plazo máximo de cinco años.

2. Dicha sanción accesoria podrá ser igualmente acordada en los supuestos de infracciones graves recogidas en los apartados del artículo 4.1.a) y b) y del apartado del artículo 4.2.b), también previa audiencia del interesado, pudiendo tener una duración máxima de dos años.

Artículo 8. 
Reducción de la sanción.

Cuando la sanción propuesta consista en una multa, el abono del importe de la misma antes de dictarse resolución en el expediente sancionador, supondrá el reconocimiento de la responsabilidad en la comisión de los hechos, reduciéndose el importe de la sanción en un cuarenta por ciento de su cuantía.

CAPÍTULO III. 
Procedimiento sancionador

Artículo 9. 
Funciones inspectoras.

1. Las Administraciones públicas con competencias en las materias afectadas por el presente decreto ley deberán desarrollar sus respectivas funciones de vigilancia, inspección y control, debiendo además prestarse mutuamente la asistencia y colaboración requerida para garantizar su cumplimiento y eficacia, incluyendo la cooperación y apoyo de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y de las policías locales.

2. De forma específica, y sin perjuicio de las competencias de las demás Administraciones públicas, corresponde a cada Ayuntamiento la vigilancia, el control y, en su caso, denuncia, del posible incumplimiento por los ciudadanos de la obligación del uso de las mascarillas o uso inadecuado de las mismas en las vías, lugares públicos, espacios al aire libre y en los vehículos, cuando el uso sea obligatorio, dentro de su término municipal, de acuerdo con los artículos 3.2 y 6 del Real Decreto Ley 21/2020, de 9 de junio, de medidas urgentes de prevención, contención y coordinación para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

Artículo 10. 
Medidas Provisionales.

1. En los supuestos de imputación de infracciones muy graves o de imputación de las infracciones graves previstas en los artículos 4.1 a) y b) y 4.2 b) de este Decreto Ley, el órgano competente para resolver el procedimiento puede ordenar cualesquiera de las medidas provisionales previstas en el artículo 56.1 y 3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, incluido el cierre del establecimiento o la suspensión de la actividad o acto objeto de infracción.

2. Excepcionalmente, las medidas provisionales previstas en el apartado anterior podrán adoptarse, con carácter previo a la iniciación del procedimiento, en los términos previstos en el artículo 56.2 de la Ley 39/2015.

En todo caso, en el supuesto previsto en el párrafo anterior, la medida provisional debe ser ratificada, rechazada o modificada en la resolución iniciadora del procedimiento sancionador, que debe dictarse en los quince días siguientes a la adopción de la medida. Quedarán sin efecto aquellas que, vencido el plazo, no se hayan ratificado.

Artículo 11. 
Procedimiento sancionador.

El procedimiento sancionador debe instruirse y resolverse de acuerdo con el régimen sancionador que se contiene en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y los principios y disposiciones que se contienen en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

Artículo 12. 
Competencia sancionadora.

1. La instrucción y resolución de los procedimientos sancionadores que procedan, corresponderá a los órganos competentes del Estado, de la Comunidad de Castilla y León y de las entidades locales en el ámbito de sus respectivas competencias.

De forma específica, y sin perjuicio de las competencias de las demás Administraciones públicas, corresponde a cada Ayuntamiento la instrucción y resolución de los procedimientos sancionadores y de los recursos administrativos, debidos al incumplimiento por los ciudadanos de la obligación del uso de las mascarillas o uso inadecuado de las mismas en las vías, lugares públicos, espacios al aire libre y en los vehículos, cuando el uso sea obligatorio, dentro de su término municipal, de acuerdo con lo previsto en los artículos 8.2.a) y 77.2 de la Ley 8/2010, de 30 de agosto, de Ordenación del Sistema de Salud de Castilla y León, artículos 22.h) y 64.2 de la Ley 10/2010, de 27 de septiembre, de Salud Pública y Seguridad Alimentaria de Castilla y León, y artículo 31 del Real Decreto Ley 21/2020, de 9 de junio, de medidas urgentes de prevención, contención y coordinación para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

Las Diputaciones Provinciales, a solicitud de los Ayuntamientos menores de 20.000 habitantes que carezcan de los recursos personales precisos para la tramitación de los procedimientos sancionadores, entendiéndose por tales a estos efectos aquellos de mil habitantes o menos, les prestarán la asistencia jurídica y técnica necesaria, y sin perjuicio de poder darles soporte mediante la realización de las actividades de gestión cuando aquellos se las encomienden, de acuerdo con los artículos 36.1.b) y 36.2.d) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local.

2. Corresponderá la resolución de los expedientes sancionadores en materia sanitaria dentro de la Administración de la Comunidad de Castilla y León a los órganos previstos en el artículo 77 de la Ley 8/2010, de 30 de agosto, de Ordenación del Sistema de Salud de Castilla y León y en el artículo 64 de la Ley 10/2010, de 27 de septiembre, de Salud Pública y Seguridad Alimentaria, sin perjuicio de las desconcentraciones aprobadas.

Artículo 13. 
Prescripción.

1. Las infracciones leves prescriben al año, las graves a los dos años y las muy graves a los tres años.

2. Las sanciones impuestas por infracciones leves prescriben al año, las impuestas por infracciones graves a los dos años y las impuestas por infracciones muy graves a los cinco años.

DISPOSICIONES ADICIONALES 

Disposición Adicional. 

El régimen sancionador en materia de protección civil como consecuencia de la lucha contra la COVID-19, será el establecido en la Ley 4/2007, de 28 de marzo, de Protección Ciudadana de Castilla y León.

DISPOSICIONES TRANSITORIAS 

Disposición Transitoria. 

Los procedimientos de carácter sancionador iniciados antes de la entrada en vigor de este decreto ley se seguirán tramitando, y se resolverán de acuerdo con la normativa vigente en el momento de cometerse el hecho o actuación.

DISPOSICIONES FINALES 

Disposición Final. 

Este decreto ley entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial de Castilla y León.

Valladolid, 23 de julio de 2020.

El Presidente de la Junta de Castilla y León, Fdo.: Alfonso Fernández Mañueco

La Consejera de Sanidad, Fdo.: Verónica Casado Vicente