COVID-19. Nuevas excepciones a la suspensión temporal de apertura al público de establecimientos minoristas y actividades comerciales en Asturias

Ante la situación y el seguimiento de la evolución de la pandemia de COVID-19,

Antecedentes de hecho

Primero.—La Organización Mundial de la Salud elevó el pasado 11 de marzo de 2020 la situación ocasionada por el COVID-19 de emergencia de salud pública a pandemia.

Segundo.—El Consejo de Ministros en su reunión de fecha 14 de marzo de 2020 acordó mediante Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, declarar el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

Tras sucesivas prórrogas, el estado de alarma finalizó a las 00.00 horas del día 21 de junio de 2020, conforme a lo previsto en el artículo 2 del Real Decreto 555/2020, de 5 de junio, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

Tercero.—La entrada en vigor el 11 de junio de 2020 del Real Decreto-ley 21/2020, de 9 de junio, de medidas urgentes de prevención, contención y coordinación para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, está matizada por su disposición final octava, que se remite al artículo 2, relativo al ámbito de aplicación, cuyo apartado 3 señala que “Una vez finalizada la prórroga del estado de alarma establecida por el Real Decreto 555/2020, de 5 de junio, las medidas contenidas en los capítulos II, III, IV, V, VI y VII y en la disposición adicional sexta serán de aplicación en todo el territorio nacional hasta que el Gobierno declare de manera motivada y de acuerdo con la evidencia científica disponible, previo informe del Centro de Coordinación de Alertas y Emergencias Sanitarias, la finalización de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19. “ Cuarto.—Con la finalidad de proseguir de forma ordenada el proceso de desescalada en el Principado de Asturias, en el mismo intervalo de tiempo señalado en el artículo 3.3 del Real Decreto-ley 21/2020, de 9 de junio, reduciendo el riesgo de rebrote de la infección, mediante resolución del Consejero de Salud de fecha 19 de junio de 2020 (BOPA 19.06.2020), se aprobaron medidas urgentes de prevención, contención y coordinación necesarias para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 tras la expiración de la vigencia del estado de alarma.

En el apartado quinto de su parte dispositiva se establece que “Las medidas previstas en esta resolución serán objeto de seguimiento y evaluación continua con el fin de garantizar su adecuación a la evolución de la situación epidemiológica y sanitaria. A estos efectos, podrán ser objeto de modificación o supresión mediante Resolución de la Consejería competente en materia de sanidad.

Asimismo, la persona titular de la Consejería competente en materia de sanidad, como autoridad sanitaria, podrá adoptar las medidas necesarias para la aplicación de la presente resolución y podrá establecer, de acuerdo con la normativa aplicable y a la vista de la evolución de la situación sanitaria, todas aquellas medidas adicionales o complementarias a las previstas en este acuerdo que sean necesarias.” Por resolución del Consejero de Salud de 14 de julio de 2020 se efectúa la primera modificación de las medidas establecidas en el anexo de la citada Resolución de 19 de junio de 2020.

Por resolución de fecha 23 de julio de 2020 se efectúa la segunda modificación de dichas medidas, por resolución de fecha 29 de julio de 2020, la tercera modificación, y por resolución de fecha 18 de agosto de 2020, la cuarta modificación. Finalmente, por resolución de 9 de octubre de 2020, se efectúa la quinta modificación.

Quinto.—Por Resolución de 14 de octubre de 2020, de la Consejería de Salud, se adoptan medidas urgentes de carácter extraordinario, urgente y temporal de prevención, contención y coordinación, necesarias para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, con efectos durante un plazo de quince días naturales, desde las 00.00 horas del día 15 de octubre de 2020, hasta las 24.00 horas del día 29 de octubre de 2020.

Por Resolución de 23 de octubre de 2020, de la Consejería de Salud, se establecen medidas urgentes de prevención en los núcleos urbanos de Oviedo, Gijón y Avilés, como consecuencia de la evolución de la situación epidemiológica derivada de la COVID-19 y se modifican las medidas urgentes de carácter extraordinario, urgente y temporal de prevención, contención y coordinación, necesarias para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19, establecidas en la Resolución de 14 de octubre de 2020.

Por Resolución de 29 de octubre de 2020, de la Consejería de Salud, se prorrogan las medidas especiales de carácter extraordinario, urgente y temporal de prevención, contención y coordinación, necesarias para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19, por un plazo de quince días naturales, hasta las 24.00 horas del día 13 de noviembre de 2020.

Por Resolución de 13 de noviembre de 2020 de la Consejería de Salud, se prorrogan las medidas especiales de carácter extraordinario, urgente y temporal de prevención, contención y coordinación, necesarias para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, por un plazo de quince días naturales, hasta las 24.00 horas del día 28 de noviembre de 2020.

Sexto.—El Consejo de Ministros en su reunión de fecha 25 de octubre de 2020 aprobó el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2. En el mismo, en su artículo 2.2, se dispone que “la autoridad competente delegada será quien ostente la presidencia de la comunidad autónoma.” El Presidente del Principado de Asturias dictó, el 26 de octubre de 2020, el Decreto 27/2020, por el que se adoptan medidas para contener la propagación de infecciones causadas por el SARSCoV-2 en el marco del estado de alarma, modificado por el Decreto 28/2020, de 30 de octubre, del Presidente del Principado de Asturias, de primera modificación del Decreto 27/2020, de 26 de octubre, de primera modificación, y por el Decreto 29/2020, de 3 de noviembre, del Presidente del Principado de Asturias, de segunda modificación.

En el citado decreto se adoptan medidas para contener la propagación de infecciones causadas por el SARSCoV-2 en el marco del estado de alarma, estableciendo una serie de limitaciones que afectan a la libertad de circulación o el derecho de reunión, precisando que corresponde, en el marco establecido, a las autoridades competentes delegadas precisar cuestiones tales como (i) limitación de circulación de las personas en horario nocturno (ii) limitar la entrada y salida del territorio autonómico (iii) plantear cierres perimetrales o (iv) fijar medidas sobre el número de personas que pueden reunirse o los aforos para la asistencia a lugares de culto.

El mencionado decreto se prorroga por el Decreto 30/2020, de 6 de noviembre, y el Decreto 32/2020, de 18 de noviembre.

Por el Decreto 33/2020, de 19 de noviembre, del Presidente del Principado de Asturias, se limita la entrada y salida en los concejos de Langreo, San Martín del Rey Aurelio y Laviana como medida de prevención ante la evolución de la situación epidemiológica derivada de la COVID-19.

Séptimo.—El documento “Actuaciones de respuesta coordinada para el control de la transmisión de COVID-19” ha sido elaborado por la Ponencia de Alertas y Planes de Preparación y Respuesta, aprobado por la Comisión de Salud Pública del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud y acordado por el Pleno del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud con fecha de 23 de octubre de 2020.

En dicho documento se establecen criterios comunes para la interpretación de los indicadores básicos en el Sistema Nacional de Salud, que permitan realizar una evaluación en cada territorio y establecer unos niveles de alerta que determinen actuaciones proporcionales a cada territorio, con el fin de garantizar la contención y disminución en la transmisión del virus.

Según la evaluación propuesta por dicho documento se tendrán en cuenta los indicadores relativos a la situación epidemiológica, la capacidad asistencial y la capacidad de salud pública, las características y vulnerabilidad de la población susceptible expuesta y la posibilidad de adoptar medidas de prevención y control, como son las medidas no farmacológicas con intervenciones parciales o completas que afecten a parte o todo el territorio evaluado.

Octavo.—Por Resolución de Consejero de Salud de 3 de noviembre de 2020, se acuerdan medidas especiales de carácter extraordinario, urgente y temporal de prevención, contención y coordinación necesarias para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 en el territorio del Principado de Asturias, con efectos desde las 00.00 horas del 4 de noviembre de 2020, durante un plazo de quince días naturales, hasta las 24 horas del día 18 de noviembre de 2020.

Por Resolución de 18 de noviembre de 2020, de la Consejería de Salud, se prorrogan las medidas urgentes de carácter extraordinario, urgente y temporal de prevención, contención y coordinación, necesarias para hacer frente a la crisis ocasionada por el Covid-19, durante un plazo de quince días naturales, hasta las 24 horas del día 3 de diciembre de 2020, sin perjuicio de las prórrogas que, en su caso, pudieran acordarse de forma sucesiva, tal como señala el apartado octavo de su parte dispositiva.

De acuerdo con el apartado tercero de la citada parte dispositiva, las medidas serán objeto de seguimiento y evaluación continua y, en todo caso, en un plazo no superior a quince naturales, con el fin de garantizar su adecuación a la evolución de la situación epidemiológica, pudiendo, prorrogarse, modificarse o dejarse sin efecto, en función de la situación epidemiológica.

En particular, las medidas que afectan al comercio minorista podrán modificarse o dejarse sin efecto, en función de la situación epidemiológica, en un plazo no superior a siete días.

Noveno.—De acuerdo con el Informe de la Dirección General de Salud Pública de 24 de noviembre de 2020, la situación epidemiológica en el Principado de Asturias presenta la siguiente evolución.

Con fecha de 23 de noviembre la incidencia acumulada es de 233 casos diagnosticados en los últimos 7 días por 100.000 habitantes, siendo los datos para la media de España para el mismo período de 148. Esta situación junto con el resto de indicadores de transmisión y de utilización de servicios asistenciales todavía mantienen a nuestra comunidad autónoma en nivel de alerta 4 según la clasificación propuesta por el Ministerio en su documento “Actuaciones de respuesta coordinada para el control de la transmisión de COVID-19” (22 octubre 2020).

El incremento de tendencia de nuevos casos observado desde principios de octubre ha comenzado a estabilizarse desde el 13 de noviembre.

Este descenso puede observarse en las incidencias acumuladas a siete días que han evolucionado, de forma descendente, de la siguiente forma

En este contexto, la Dirección General de Comercio, Emprendedores y Economía Social ha planteado con fecha 24 de noviembre de 2020 la revisión de las medidas relativas el comercio minorista, proponiendo a la Dirección General de Salud Pública la modificación de las mismas.

Fundamentos de derecho

Primero.—El Principado de Asturias tiene competencias en materia de sanidad e higiene de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 11.2 del Estatuto de Autonomía del Principado de Asturias, correspondiendo su ejercicio a la Consejería de Salud, en virtud del Decreto 13/2019, de 24 de julio, del Presidente del Principado de Asturias, de reestructuración de las Consejerías que integran la Administración de la Comunidad Autónoma, y del Decreto 83/2019, de 30 de agosto, por el que se establece la estructura orgánica básica de la Consejería de Salud. Por su parte, el artículo 5.b) de la Ley del Principado de Asturias 7/2019, de 29 de marzo, de Salud, atribuye a la Consejería competente en materia de sanidad el ejercicio, como autoridad sanitaria, de las competencias en materias de intervención pública, inspectoras y sancionadoras que recoge dicha ley.

Segundo.—De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública, “Al objeto de proteger la salud pública y prevenir su pérdida o deterioro, las autoridades sanitarias de las distintas Administraciones Públicas podrán, dentro del ámbito de sus competencias, adoptar las medidas previstas en la presente Ley cuando así lo exijan razones sanitarias de urgencia o necesidad.” El artículo 2 de la citada ley orgánica señala que “Las autoridades sanitarias competentes podrán adoptar medidas de reconocimiento, tratamiento, hospitalización o control cuando se aprecien indicios racionales que permitan suponer la existencia de peligro para la salud de la población debido a la situación sanitaria concreta de una persona o grupo de personas o por las condiciones sanitarias en que se desarrolle una actividad.” Finalmente, su artículo 3 dispone que “Con el fin de controlar las enfermedades transmisibles, la autoridad sanitaria, además de realizar las acciones preventivas generales, podrá adoptar las medidas oportunas para el control de los enfermos, de las personas que estén o hayan estado en contacto con los mismos y del medio ambiente inmediato, así como las que se consideren necesarias en caso de riesgo de carácter transmisible”.

Tercero.—La Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, en su artículo 26.1 previene que, en el caso que exista o se sospeche razonablemente la existencia de un riesgo inminente y extraordinario para la salud, las autoridades sanitarias adoptarán las medidas preventivas que estimen pertinentes tales como la incautación o inmovilización de productos, suspensión del ejercicio de actividades, cierres de Empresas o sus instalaciones, intervención de medios materiales y personales y cuantas otras se consideren sanitariamente justificadas.

Cuarto.—La Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública, establece en su artículo 54.1 que, sin perjuicio de lo previsto en la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, y en la Ley 14/1986, de 25 de abril, con carácter excepcional y cuando así lo requieran motivos de extraordinaria gravedad o urgencia, la Administración General del Estado y las de las comunidades autónomas y ciudades de Ceuta y Melilla, en el ámbito de sus respectivas competencias, podrán adoptar cuantas medidas sean necesarias para asegurar el cumplimiento de la Ley.

Añade el apartado 2 del mismo artículo que, en particular, sin perjuicio de lo previsto en la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, la autoridad competente podrá adoptar, mediante resolución motivada, las siguientes medidas:

a) La inmovilización y, si procede, el decomiso de productos y sustancias.

b) La intervención de medios materiales o personales.

c) El cierre preventivo de las instalaciones, establecimientos, servicios e industrias.

d) La suspensión del ejercicio de actividades.

e) La determinación de condiciones previas en cualquier fase de la fabricación o comercialización de productos y sustancias, así como del funcionamiento de las instalaciones, establecimientos, servicios e industrias a que se refiere esta ley, con la finalidad de corregir las deficiencias detectadas.

f) Cualquier otra medida ajustada a la legalidad vigente si existen indicios racionales de riesgo para la salud incluida la suspensión de actuaciones de acuerdo a lo establecido en el Título II de esta ley.

Quinto.—Debido a los cambiantes escenarios de la pandemia de COVID-19, las medidas de protección de la salud deben adaptarse a la evolución de la situación epidemiológica y de las capacidades del sistema sanitario.

En este sentido, como señala el informe de la Dirección General de Salud Pública de 24 de noviembre de 2020, las medidas adoptadas el 3 de noviembre y prorrogadas posteriormente tienen los siguientes objetivos:

1. Limitar la interacción social manteniendo sólo cierta actividad laboral básica.

2. Limitación de la movilidad. Esta se conseguiría de forma directa al reducir actividad social pero también haciendo un llamamiento a realizar confinamientos domiciliarios voluntarios.

3. Mantener la actividad educativa como un elemento fundamental de soporte del sistema social y de conciliación.

Se garantizará en todo momento los mecanismos de protección y prevención de la comunidad educativa y se establecerán las medidas pertinentes ante la aparición de casos y/o brotes.

4. Mantener y reforzar toda la actividad relacionada con el cuidado de personas más vulnerables. Es necesario garantizar la realización de cuidados y de actividades imprescindibles sociales y sociosanitarias para personas con mayores riesgos, pero siempre con las máximas medidas de protección.

Por tanto, las acciones van encaminadas a enlentecer la actividad, interacción y movilidad social en Asturias durante un período de al menos quince días para disminuir la circulación y la transmisión del virus y disminuir la presión asistencial en el sistema sanitario.

El planteamiento del cierre temporal al público de la actividad comercial planteada en la resolución anterior, teniendo en cuenta la situación de extrema alerta sanitaria en nuestra Comunidad Autónoma, no se hace teniendo en cuenta una valoración del riesgo de dicha actividad, sino en base a esa necesidad de detener de forma temporal, prioritaria y urgente la interacción y la movilidad social.

Un elemento clave para acelerar la detención de esta actividad social hubiera sido la adopción de un confinamiento parcial de fase 1 modificada. Teniendo en cuenta la normativa vigente, este confinamiento no podía ser realizado desde nuestro marco jurídico. Al no poder materializarse el confinamiento de forma obligatoria, se recogió como medida la recomendación del confinamiento voluntario domiciliario. Al tratarse solamente de una recomendación fue preciso mantener de forma más estricta las medidas de limitación de interacción y movilidad social.

Con todas esas medidas se ha conseguido, como se ha descrito, y tal como describen los documentos de Scientific Advisory Group for Emergencies (SAGE) del Reino Unido, un descenso progresivo de la incidencia en el período de uno o dos ciclos de incubación de virus. Este hecho, y tal como se ha ido demostrando a lo largo de la pandemia, no supone una recuperación completa y es preciso mantener una vigilancia y un control adecuado en medidas de contención, vigilancia, detección precoz y protección.

Por tanto, el cierre de la actividad laboral el 3 de noviembre y el mantenimiento de la misma durante este tiempo se hace en base a dos cuestiones fundamentales: (1) la extrema situación de presión asistencial notificada por el sistema sanitario el 28 de octubre con una ocupación muy elevada de hospitalizaciones y (2) la imposibilidad de realizar de forma obligatoria un confinamiento parcial, lo que debilita la fuerza de otras medidas, al no tener un marco normativo para imponer la limitación de la libertad de circulación de las personas por la calle.

La puesta en marcha de ciertas medidas de intervención no farmacológica (confinamientos, cierres de actividad laboral, etc) hay que hacerlas siempre en un ejercicio de balance beneficio-riesgo. El balance beneficio-riesgo en términos de salud-enfermedad corresponde a la autoridad sanitaria.

Por su parte, la Dirección General de Comercio, Emprendedores y Economía Social propone una reapertura del pequeño comercio minorista basándose en la importancia económica de dicho sector:

“El sector comercial, que tiene un peso aproximado del 15% del PIB, que representa entorno al 18% del empleo total de la región, de los cuales un 75% son trabajadores fijos y con una fuerte presencia del empleo femenino en su estructura. Y es un instrumento vertebrador de las ciudades y pueblos de esta CCAA, en su formato de comercio minorista de menos de 300m², tal y como viene reflejado en la Ley 1/2004 de 21 de diciembre, de horarios comerciales”.

En consecuencia, la flexibilización, en el escenario epidemiológico actual, de las medidas que afectan al comercio minorista respeta el principio de proporcionalidad al que deben ajustarse, de acuerdo con el artículo 54.3 de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública.

RESUELVO

Primero. 
Objeto.

El objeto de esta resolución es modificar el apartado primero.1 de la parte dispositiva de la Resolución del Consejero de Salud de 3 de noviembre de 2020, por la que se establecen medidas urgentes de carácter extraordinario, urgente y temporal de prevención, contención y coordinación, necesarias para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, en el siguiente sentido:

Segundo. 
Control del cumplimiento de las medidas y régimen sancionador.

Los servicios de inspección municipales y autonómicos, en el ámbito de sus competencias, serán los encargados de vigilar el cumplimiento de las medidas, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 3 del Real Decreto-ley 21/2020, de 9 de junio, de medidas urgentes de prevención, contención y coordinación para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

Los posibles incumplimientos serán sancionados por las autoridades competentes de acuerdo con la legislación sectorial aplicable.

Tercero. 
Seguimiento y aplicación de las medidas.

Las medidas serán objeto de seguimiento y evaluación continua y, en todo caso, en un plazo no superior a quince naturales, con el fin de garantizar su adecuación a la evolución de la situación epidemiológica, pudiendo, prorrogarse, modificarse o dejarse sin efecto, en función de la situación epidemiológica.

Asimismo, la persona titular de la Consejería competente en materia de sanidad, como autoridad sanitaria, podrá adoptar las medidas necesarias para la aplicación de la presente resolución y podrá establecer, de acuerdo con la normativa aplicable y a la vista de la evolución de la situación sanitaria, todas aquellas medidas adicionales o complementarias a las previstas en esta resolución que sean necesarias.

Cuarto. 
Comunicaciones.

Poner en conocimiento de la Delegación del Gobierno en la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias la presente resolución, para que en el supuesto de incumplimiento de la misma velen por su exacta aplicación.

Quinto. 
Otras medidas.

En todo lo no previsto en la Resolución del Consejero de Salud de 3 de noviembre de 2020, incluida la presente modificación, y en lo que sea compatible con ella, serán de aplicación las medidas que, con carácter general, se establecen en la Resolución del Consejero de Salud de 19 de junio de 2020, por la que se adoptan medidas urgentes de prevención, contención y coordinación necesarias para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 tras la expiración de la vigencia del estado de alarma, incluidas sus modificaciones, así como en la Resolución de 14 de octubre de 2020, de la Consejería de Salud, por la que se adoptan medidas urgentes de carácter extraordinario, urgente y temporal de prevención, contención y coordinación, necesarias para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, incluidas sus modificaciones y prórrogas correspondientes, mientras mantenga su eficacia, todo ello sin perjuicio de la aplicación de lo dispuesto en el Decreto 27/2020, de 26 de octubre, del Presidente del Principado de Asturias, por el que se adoptan medidas para contener la propagación de infecciones causadas por el SARSCoV-2 en el marco del estado de alarma, y sus modificaciones posteriores.

Sexto. 
Principio de precaución.

En tanto se mantenga la actual situación de crisis sanitaria provocada por la pandemia de COVID-19, todos los ciudadanos deberán desarrollar sus actividades, de cualquier índole, conforme al principio de precaución con objeto de prevenir la generación de riesgos innecesarios para sí mismos o para otros y de evitar la propagación del virus causante de la pandemia.

Séptimo. 
Colaboración ciudadana.

La ciudadanía deberá colaborar activamente en el cumplimiento de las medidas sanitarias preventivas prorrogadas por esta resolución.

Octavo. 
Eficacia.

La modificación acordada en la presente resolución producirá efectos desde su publicación en el Boletín Oficial del Principado de Asturias, durante el plazo de eficacia de la Resolución del Consejero de Salud de 3 de noviembre de 2020, por la que se establecen medidas urgentes de carácter extraordinario, urgente y temporal de prevención, contención y coordinación, necesarias para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, incluidas sus prórrogas.

Noveno. 
Publicación.

Ordenar la publicación de la presente resolución en el Boletín Oficial del Principado de Asturias.

Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, podrá interponerse recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias en el plazo de dos meses, contados desde el día siguiente al de su publicación, sin perjuicio de la posibilidad de previa interposición del recurso potestativo de reposición ante el mismo órgano que dictó el acto, en el plazo de un mes contado desde el día siguiente al de su publicación, no pudiendo simultanearse ambos recursos, conforme a lo establecido en el artículo 28 de la Ley 2/1995, de 13 de marzo, sobre Régimen Jurídico de la Administración del Principado de Asturias y en los artículos 123 y 124 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

No obstante, los interesados podrán ejercitar, en su caso, cualquier otro recurso que estimen procedente.

Oviedo, a 24 de noviembre de 2020.—El Consejero de Salud, Pablo Ignacio Fernández Muñiz.