El TC reconoce la legalidad de las prestaciones patrimoniales públicas no tributarias

El Tribunal Constitucional ha dictado Sentencia en fecha 9 de mayo de 2019 por la que desestima el recurso de inconstitucionalidad nº 739/2018, interpuesto por el Grupo Parlamentario Unidos Podemos contra el art. 289.2, la Disp. Adic. 43ª y las Disp. Finales 9ª, 11ª y 12ª que modifican, respectivamente, la Ley 8/1989, de Tasas y Precios Públicos, la Ley 58/2003, General Tributaria, y el Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales de 2004.

Los recurrentes alegaban que la contraprestación de los usuarios por la utilización de obras y de servicios públicos de recepción coactiva había de tener necesariamente la naturaleza tributaria de tasa y, por lo tanto, ser un ingreso público. Y si la Administración gestiona la obra o servicio público mediante empresas públicas, mixtas o concesionarias, las ha de financiar o retribuir directamente, sin que perjuicio de que, con el producto de la recaudación de las tasas satisfechas por los usuarios, la Administración financie o retribuya a los gestores.

Las principales conclusiones que se pueden extraer de las sentencias citadas son las siguientes:

133. a) Una interpretación sistemática de la Constitución lleva necesariamente a no considerar como sinónimas la expresión "tributos" del art. 133.1 CE y la más genérica de "prestaciones patrimoniales de carácter público" del art. 31.3 CE, de manera que, si bien puede afirmarse que todo tributo es una "prestación patrimonial de carácter público'', no todas estas prestaciones patrimoniales, para cuyo establecimiento el art. 31.3 CE exige la intervención de una Ley, tienen naturaleza tributaria. Es decir, el tributo es una especie, dentro de la más genérica categoría de prestaciones patrimoniales de carácter público.

El hecho de que las citadas tarifas se califiquen de prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario no determina, de forma automática, que estemos ante prestaciones encuadrables en el  31.3 CE, pues ello dependerá de su verdadera naturaleza. Al mismo tiempo, la mera calificación como "tarifa" no excluye la naturaleza tributaria.

1. b) El alcance de la reserva de ley es distinto tanto entre las diferentes prestaciones patrimoniales de naturaleza tributaria, como entre las que son tributarias y las que no lo son.

Con carácter general, el art. 31 CE exige que se establezcan con arreglo a la ley las "prestaciones patrimoniales de carácter público". Entre ellas se encuentran los tributos, categoría a la que se refieren los arts. 31.1, 133.l y 3, 134.2 y 7, 142, 156.2 y 157.2 CE. Por su parte, el art. 157.1 .b) CE, al establecer el listado de recursos posibles de las comunidades autónomas, cita "sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales". Ahora bien, si en general la reserva de ley del art. 31.3 CE tiene carácter flexible en función del tipo de prestación patrimonial de carácter público, se ha dicho que sólo en el caso de los tributos la Constitución limita, además, los instrumentos normativos a través de los cuales se puede cumplir con aquella reserva, limitando el uso del Decreto-ley (art. 86.1 CE), o impidiendo su creación mediante ley de presupuestos (art. 134.7 CE) y excluyendo la materia tributaria de la iniciativa popular (art. 87.3 CE).

31. c) En el caso de las prestaciones patrimoniales de carácter público en general, sean o no tributarias, se ha reiterado también que el hecho de que la ley permita que normas reglamentarias fijen la cuantía de la prestación patrimonial de carácter público no vulnera por sí misma el principio de reserva de ley, aunque es cierto que la cuantía "constituye un elemento esencial de toda prestación patrimonial con lo que su fijación y modificación debe ser regulada por ley, ello no significa, sin embargo, que siempre y en todo caso la ley deba precisar de forma directa e inmediata todos los elementos determinantes de la cuantía; la reserva establecida en el art. 31.3 CE no excluye la posibilidad de que la ley pueda contener remisiones a normas infra ordenadas siempre que tales remisiones no provoquen, por su indeterminación, una degradación de la reserva formulada por la Constitución en favor del legislador.

En el específico supuesto de las prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias, lo esencial es que su establecimiento se lleve a cabo bien por la propia ley, bien con arreglo a la misma, lo que exige que sea una norma legal la que establezca los criterios a partir de los cuáles deben cuantificarse, de acuerdo con los fines y principios de la legislación sectorial en la que en cada caso se inserte.

31. d) Por tanto, lo esencial para determinar el régimen jurídico constitucionalmente exigible a una prestación pública es la doble concurrencia de la nota de coactividad y acción pública, razón por la que se reserva a la ley el establecimiento de prestaciones patrimoniales de carácter público en el art. 31.3 CE. Además, el alcance de la reserva de ley difiere en función de las diferentes clases de prestaciones patrimoniales de carácter público, precisamente porque también es distinta la coactividad que encierran sus presupuestos de hecho.
32. e) Las prestaciones patrimoniales de carácter público subsumibles en el ámbito del art. 31.3 CE, no son propiamente una categoría homogénea de prestación en sí misma, sino que obedecen a diferentes finalidades y únicamente tienen en común, además de no ser tributos (delimitación negativa), la coactividad y el hecho de que su finalidad no es la de financiar todos los gastos públicos, sino que se trata de prestaciones con "inequívoca finalidad de interés público".
33. f) En cuanto a la supuesta obligación de las Administraciones de financiar, necesariamente, los servicios públicos coactivos mediante ingresos presupuestarios, la Sentencia establece que ello no se desprende en absoluto del art. 134.2 CE; que el legislador y la Administración titular de cada servicio, por más coactivo que sea, son libres de configurar las formas de gestión y de financiación que entienda más oportunas, incluidas las prestaciones patrimoniales públicas de carácter no tributarias; y que no corresponde a la jurisdicción constitucional establecer cuál deba ser el modelo a seguir. Además precisa, luego, que las prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias no son necesariamente un ingreso público en sentido estricto lo que, lógicamente, implica que no figuren en el estado de ingresos de los presupuestos públicos.
34. g) Finalmente y por lo que se refiere a la supuesta vulneración del principio de igualdad del art. 14 CE, indica la Sentencia que la referencia genérica al principio de igualdad, en relación con la forma de gestión y de financiación no puede ser atendida, puesto que parte de una premisa no demostrada y con respecto a la cual no se aporta ningún dato ni término de comparación; y que la mención del supuesto impacto sobre el abastecimiento de agua potable no se concreta en términos que permitan su enjuiciamiento constitucional. El razonamiento se remata observando que el carácter tributario o de tarifa de la participación de los usuarios en el coste del servicio depende de la previa decisión del legislador de cómo deba prestarse y financiarse el servicio; opción que, formulada en términos genéricos –como hace la LCSP– no puede calificarse de irrazonable, arbitraria o carente de justificación sino que, por el contrario, entra dentro del margen de configuración del que goza el legislador y del que luego este otorga a la Administración.