Nulidad del acuerdo que prevé gratificaciones por jubilación anticipada de funcionarios municipales

Tribunal Supremo , 30-03-2023
, nº 426/2023, rec.5496/2021,  

Pte: Teso Gamella, María del Pilar

ECLI: ES:TS:2023:1017

ANTECEDENTES DE HECHO 

El Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º 1 de Bilbao, ha dictado sentencia de 18 de febrero de 2020 en el recurso contencioso administrativo n.º 333/2019, interpuesto por don Eutimio, contra el Ayuntamiento de Bilbao.

En concreto, la citada sentencia dispuso:

"Estimo el presente recurso contencioso administrativo, formulado por el letrado Juan Carlos Pérez Cuesta en nombre y representación de Eutimio, contra la Resolución de 9 de octubre de 2019, de la Alcaldía Presidencia del Ayuntamiento de Bilbao, por la que se desestima el recurso de reposición contra la resolución de 19 de julio de 2019 por la que se desestimó la solicitud de petición de abono de la prima de jubilación voluntaria y anticipada efectuada por el recurrente, que anulo, reconociendo el derecho del recurrente a la percepción de la indemnización solicitada.

Con imposición de las costas causadas al Ayuntamiento de Bilbao."

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, se ha seguido el recurso de apelación n.º 315/2020, interpuesto por la parte apelante, el Ayuntamiento de Bilbao, y como parte apelada, don Eutimio, contra la sentencia de 18 de febrero de 2020, del Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º 1 de Bilbao.

En el citado recurso de apelación, se dictó sentencia el día 5 de mayo de 2021, cuyo fallo es el siguiente:

"Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de Apelación formulado por la representación procesal del Ayuntamiento de Bilbao contra la Sentencia n.º 34-2020 dictada el 18 de febrero por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º 1 de los de Bilbao en el Procedimiento Abreviado n.º 333-2019 y, en consecuencia, la confirmamos.

Las costas procesales de la Apelación se imponen a la parte apelante."

Contra la mentada sentencia el Ayuntamiento de Bilbao, preparó recurso de casación ante la Sala de apelación, que ésta tuvo por preparado, por lo que se elevaron los autos y el expediente administrativo a este Tribunal, ante el que la parte recurrente preparó el citado recurso de casación.

Mediante auto dictado por la Sección Primera de esta Sala el 13 de julio de 2022 se acordó admitir a trámite el recurso de casación preparado por el Ayuntamiento de Bilbao contra la sentencia de 5 de mayo de 2021 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el recurso de apelación n.º 315/2020.

En el escrito de interposición del recurso, presentado el día 26 de julio de 2022, la parte recurrente, el Ayuntamiento de Bilbao, solicitó que se dicte sentencia por la que:

"se estime plenamente nuestro recurso de conformidad con los razonamientos invocados en el mismo y, en consecuencia, se case y anule la sentencia impugnada dictándose una nueva en la que, entrando a conocer el fondo del asunto, se fije la doctrina de este Tribunal en los términos solicitados y se deje sin efecto el fallo dictado en la instancia, declarándose la conformidad a derecho de la resolución administrativa, con imposición a la parte demandante de las costas causadas en la primera instancia."

Conferido trámite de oposición mediante providencia de 15 de septiembre de 2022, la parte recurrida, don Eutimio, presentó escrito el día 24 de octubre de 2022, en el que solicitó que se dicte sentencia declarando no haber lugar al mismo y confirmando en todos sus extremos la sentencia recurrida e imponiendo al recurrente las costas del presente proceso.

Mediante providencia de 18 de enero de 2023 se señaló para la votación y fallo del presente recurso el día 28 de marzo del corriente y se designó magistrada ponente a la Excma. Sra. doña María del Pilar Teso Gamella.

En la fecha acordada, 28 de marzo de 2023, han tenido lugar la deliberación y fallo del presente procedimiento.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

La sentencia impugnada

En el presente recurso de casación se impugna la sentencia dictada por la Sala de nuestro orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, que desestimó el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Bilbao, contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 1 de Bilbao que, a su vez, había estimado el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la Resolución de 9 de octubre de 2019 de la Alcandía- Presidencia del Ayuntamiento de Bilbao que desestimó el recurso de reposición contra la anterior Resolución de 19 de julio de 2019, que había denegado la solicitud de abono de prima por la jubilación anticipada voluntaria del allí recurrente.

La sentencia del Juzgado, tras identificar el acto administrativo impugnado y el marco jurídico de aplicación, señala que << Tal argumento sostenido por el Ayuntamiento debe llevar a la estimación del recurso, toda vez que las causas de la prima de jubilación son, como se indica en el Plan Estratégico, "la renovación de la plantilla, incentivando la excedencia voluntaria y la jubilación anticipada"; en definitiva, el rejuvenecimiento de la plantilla, la racionalización de los recursos y el control del gasto público, sin que quepa introducir ahora un supuesto de exclusión basado en el hecho de que el recurrente no sufre pérdida retributiva en el cobro de la pensión. Esta hipótesis no está contenida en la normativa citada, por lo que su falta de previsión legal excluye su aplicación. >>

La sentencia de la Sala de apelación desestima el recurso por remisión a sus precedentes, al considerar que << Se trata de remuneraciones distintas de las previstas para los funcionarios de las corporaciones locales por la legislación básica del Estado. Se debe reparar en que estos premios no responden a una contingencia o infortunio sobrevenidos, sino que se devengan simplemente por la extinción de la relación de servicio funcionarial cuando se alcanza la edad de la jubilación forzosa o la necesaria para obtener la jubilación anticipada. No se dirigen pues a compensar circunstancias sobrevenidas de la naturaleza de las que inspiran las medidas asistenciales --esto es, determinantes de una situación de desigualdad-- sino que asocian a un supuesto natural, conocido e inevitable de la relación funcionarial, por lo demás no específico del Ayuntamiento de Icod de Los Vinos sino común a toda la función pública, una gratificación. >>.

La cuestión de interés casacional

En la admisión del presente recurso de casación, mediante auto de 13 de julio de 2022, se identificó la siguiente cuestión de interés casacional:

<< determinar la naturaleza de los incentivos a la jubilación anticipada de los empleados públicos municipales acordados por las Corporaciones Locales, que tienen reconocidos un coeficiente reductor de la edad de jubilación por razón de su actividad y si, en el caso concreto, ha lugar a su precepción >>.

Identificando las normas que en principio debieran ser objeto de interpretación, como las contenidas en los 67.2, 3 y 4 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se regula el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del empleado Público (TREBEP), y los artículos 206.1 y 208 del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se regula el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, así como el artículo 2 del RD 383/2008, de 14, de marzo, por el que se establece el coeficiente reductor de la edad de jubilación en favor de bomberos al servicio de administraciones y organismos públicos. Todo ello, sin perjuicio de que la sentencia pueda extenderse a otras cuestiones y normas jurídicas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.

La determinación del tipo de jubilación

Sobre la misma cuestión de interés casacional que acabamos de transcribir nos hemos pronunciado, como conoce la parte recurrida a tenor de su escrito de oposición, en las sentencias de 16 de marzo de 2022 (recurso de casación n.º 4444/2020), 5 de abril de 2022 (recurso de casación n.º 850/2021), 7 de junio de 2022 (recurso de casación n.º 2258/2021), 20 de julio de 2022 (recurso de casación n.º 7446/2020), y 15 de noviembre de 2022 (recurso de casación n.º 2954/2021), entre otras. De modo que, por razones de seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la CE) y de igualdad en la aplicación de la Ley ( artículo 14 de la CE), además de la coherencia de nuestra doctrina jurisprudencial, debemos ahora reiterar lo que entonces declaramos.

En la primera sentencia citada señalamos que << la respuesta a la cuestión de interés casacional pasa por determinar, antes de cualquier otra consideración, la naturaleza de la jubilación que ha servido de presupuesto para la solicitud del cobro de incentivos cuya denegación se impugnó en el recurso contencioso-administrativo.

El artículo 19 del Plan Estratégico de Generación de Empleo del Ayuntamiento de Bilbao prevé, bajo el rótulo de "jubilaciones voluntarias anticipadas", que "el Ayuntamiento indemnizará con cinco mensualidades brutas por cada año que el funcionario/a anticipe la edad de jubilación".

Para el acceso a la indemnización que establece dicho artículo 19, resulta capital determinar, por tanto, si concurre o no el supuesto de hecho al que se anuda la indemnización allí prevista, esto es, si la jubilación ha sido o no anticipada por voluntad del afectado. Procede determinar, en definitiva, si estamos ante una jubilación ordinaria de este concreto colectivo, el de los bomberos, que tiene adelantada su edad de jubilación ordinaria por una norma específica, o si, por el contrario, se trata simplemente de una anticipación voluntaria de la jubilación general prevista legalmente. Repárese en que el citado artículo 19 se refiere al funcionario que "anticipe la edad de jubilación", de ahí la relevancia por determinar si ha tenido lugar uno u otro tipo de jubilación.

Adelantando la conclusión, consideramos que en el caso examinado no ha tenido lugar una jubilación anticipada por voluntad de interesado, en los términos que se regula en el artículo 67 del Estatuto Básico del Empleado Público y en el artículo 208 del Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social , atendidas las razones que seguidamente expresamos.

La singularidad del caso radica en que los miembros de este colectivo se jubilan a los 59-60 años, según el tiempo de cotización, y pasan a percibir íntegramente la pensión de jubilación, sin la tradicional merma que tienen, con carácter general, el resto de los funcionarios públicos. Así se regula en el Real Decreto 383/2008, de 14 de marzo, por el que se establece el coeficiente reductor de la edad de jubilación en favor de los bomberos al servicio de las administraciones y organismos públicos.

En el preámbulo del citado Real Decreto se indica la concreta habilitación legal ofrecida por el entonces artículo 161 bis.1 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social , aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, incorporado por la Ley 40/2007, de 4 de diciembre, de medidas en materia de Seguridad Social, que preveía que la edad mínima de 65 años exigida para tener derecho a pensión de jubilación en el Régimen General de la Seguridad Social podría ser rebajada por real decreto, a propuesta del Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales, en aquellos grupos o actividades profesionales cuyos trabajos sean de naturaleza excepcionalmente penosa, tóxica, peligrosa o insalubre y acusen elevados índices de morbilidad o mortalidad, siempre que los trabajadores afectados acrediten en la respectiva profesión o trabajo el mínimo de actividad que se establezca. Añadiendo que en relación con el colectivo de bomberos, de los estudios llevados a cabo se desprende que existen índices de peligrosidad y penosidad en el desarrollo de su actividad, y que los requerimientos psicofísicos que se exigen para su ingreso en el colectivo y el desarrollo de la actividad no pueden cumplirse a partir de unas determinadas edades, dándose de esta forma los requisitos exigidos en la legislación para la reducción de la edad de acceso a la jubilación, como consecuencia de la realización de trabajos de naturaleza excepcionalmente penosa, tóxica, peligrosa o insalubre. Téngase en cuenta, además, la vigente habilitación en el artículo 206, que regula la jubilación por razón de la actividad, del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social , aprobado por Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre (TRLGSS).

Pues bien, el citado Real Decreto 383/2008, de 14 de marzo, establece en el artículo 2 la reducción de la edad de jubilación por aplicación del coeficiente reductor, fijando que, en virtud de dicha reducción, la edad de jubilación pasa a ser a los 60 o 59 años, según se acrediten 35 años o más de cotización efectiva, sin que pueda accederse, se añade, a la pensión de jubilación con una edad inferior a la señalada. La jubilación a dicha edad de 59 o 60 años comporta, como antes adelantamos, el cobro integro de pensión de jubilación.

Se establece, en consecuencia, un régimen específico para este colectivo, atendida la naturaleza de la actividad que desempeñan, que impide, entre otras cosas, acceder al régimen general para alcanzar la jubilación anticipada que establecen los artículos 67.2 del Estatuto Básico del Empleado Público y 208 del texto refundido de la Ley General de Seguridad Social , pues debe haberse cumplido una edad que sea inferior en dos años a la edad que resulte de aplicación en cada caso.

Conviene recordar al respecto que entre los tipos de jubilación que prevé el citado artículo 67 del Estatuto Básico junto a la voluntaria, la forzosa y la que tiene lugar por incapacidad, se hace mención también a la que tiene lugar por razón de la actividad, toda vez que el apartado 3 "in fine", del indicado artículo 67, señala que de lo dispuesto en los dos párrafos anteriores, que regulan la edad de jubilación forzosa, quedarán excluidos los funcionarios que tengan normas estatales específicas de jubilación, como acontece en este caso mediante el Real Decreto 383/2008 .

La jubilación de este colectivo a los 59 o 60 años, según el tiempo de cotización, con la pensión de jubilación íntegra, es, por tanto, una excepción al régimen general, que, por lo que ahora interesa, no prevé una jubilación voluntaria por voluntad del interesado, sino un adelanto o reducción de la edad de jubilación. Este adelanto de la edad de jubilación tiene lugar por la aplicación del Real Decreto 383/2008, que, mediante la correspondiente habilitación legal, establece un régimen jurídico especifico al respecto.

Sin que, por lo demás, podamos establecer singulares composiciones, por referencia a la finalidad del plan estratégico, que puedan distorsionar el sistema, situando a dicho plan por encima del régimen jurídico de aplicación para determinar si el solicitante ha anticipado por su mera voluntad, en cumplimiento de las exigencias legales, la edad de jubilación, que no es el caso.

En definitiva, la jubilación no ha sido anticipada por la voluntad del afectado, ha sido la fijación de la edad de jubilación lo que ha resultado anticipada por la norma reguladora de ese colectivo.

(...) La conclusión que hemos expuesto es la que resulta compatible con los precedentes de esta Sala Tercera sobre asuntos similares al examinado, respecto de análoga cuestión de interés casacional. Nos referimos a la reciente sentencia de 16 de marzo de 2022 (recurso de casación n.º 4444/2020 ), relativo a las gratificaciones por jubilación anticipada de agentes de policía local, para el rejuvenecimiento de la plantilla. Pues bien, en dicha sentencia declaramos que: "El problema de fondo que late en este recurso de casación ha sido ya resuelto por esta Sala en una pluralidad de sentencias, incluida la citada en la sentencia de primera instancia. Es criterio jurisprudencial claramente establecido que las gratificaciones -cualquiera que sea su denominación en cada caso- por jubilación anticipada previstas en acuerdos de entidades locales tienen naturaleza de retribución y, por consiguiente, sólo pueden considerarse ajustadas a Derecho en la medida en que tengan fundamento en alguna norma legal de alcance general, relativa a la remuneración de los funcionarios de la Administración local. Dado que en los casos resueltos hasta la fecha no se había identificado ninguna norma de cobertura, la conclusión fue que dichos acuerdos de las entidades locales eran inválidos. Véanse a este respecto, entre otras, nuestras sentencias n.º 2747/2015 , n.º 2717/2016 , n.º 459/2018 y n.º 1183/2021 . (...) A este mismo criterio debe ahora estarse, pues en este caso no se aprecia ninguna diferencia relevante. En este orden de consideraciones, debe señalarse que la arriba mencionada disposición adicional 21ª de la Ley 30/1984 , aun previendo medidas de incentivación de la jubilación anticipada, no hizo una regulación precisa para el supuesto de que dichas medidas tuvieran carácter retributivo y, por ello, no satisface la exigencia de que las gratificaciones por jubilación anticipada tengan cobertura en una norma legal de alcance general. (...) Por todo lo expuesto, en respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo, procede reiterar el criterio jurisprudencial establecido por esta Sala en los términos que se han descrito. Ello conduce a desestimar el recurso de casación, confirmando la sentencia impugnada" >>.

Por cuanto antecede procede, en consecuencia, estimar el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento contra la sentencia impugnada, anulando las sentencias dictadas por la Sala y por el Juzgado, y desestimar el recurso contencioso administrativo.

Las costas procesales

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.3, en relación con el artículo 93.4, de la LJCA, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad. Respecto de las costas procesales del recurso contencioso-administrativo y apelación no se hace imposición por las dudas de Derecho que pudieron surgir.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

1.- Estimar el recurso de casación n.º 5496/2021, interpuesto por el Letrado Municipal don Bruno Alonso, en nombre y representación del Ayuntamiento de Bilbao, contra la sentencia, de 5 de mayo de 2021, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el recurso de apelación n.º 315/2020, deducido, a su vez, contra la sentencia de 18 de febrero de 2020, del Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º 1 de Bilbao, en el recurso contencioso administrativo n.º 333/2019. Sentencias que se casan y anulan.

2.- Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal del ahora recurrido, contra la anterior Resolución de 19 de julio de 2019, Alcandía-Presidencia del Ayuntamiento de Bilbao que denegó la solicitud de abono de prima por la jubilación anticipada voluntaria, y contra la desestimación del recurso de reposición interpuesto contra tal denegación.

3.- No se hace imposición de costas en los términos previstos en el último fundamento de esta resolución.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.