Nulidad de los acuerdos que prevén gratificaciones por jubilación anticipada de funcionarios municipales

Tribunal Supremo , 13-04-2023
, nº 473/2023, rec.7463/2021,  

Pte: Pico Lorenzo, Celsa

ECLI: ES:TS:2023:1449

ANTECEDENTES DE HECHO 

En el recurso de apelación número 20/2021, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, dictó sentencia el 30 de septiembre de 2021, cuyo fallo dice literalmente:

"ESTIMAMOS el recurso de apelación interpuesto por el Letrado D. Emilio José Aparicio Santamaría, en nombre y representación de D. Sergio, contra la Sentencia nº 195/2020, de 11 de noviembre de 2020, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 4 de Bilbao, y en su virtud:

1.- REVOCAMOS la Sentencia impugnada.

2.- ESTIMAMOS la demanda interpuesta en su día, y por ello:

i) Declaramos la disconformidad a Derecho de la Resolución de la Concejala Delegada del Área de Gobernanza y Proyectos Estratégicos de 24 de enero de 2020, por la que se desestima la solicitud de indemnización prevista en la normativa municipal para los supuestos de jubilación voluntaria anticipada.

ii) Reconocemos a D. Sergio el derecho a percibir la indemnización señalada en el apartado 19 del Plan Estratégico de Generación de Empleo del Ayuntamiento de Bilbao; esto es, que se le indemnice con 30 mensualidades brutas, debiendo estar y pasar el Ayuntamiento de Bilbao por la referida declaración y, en consecuencia, abonar la misma, así como los intereses devengados por la referida suma desde el 11 de febrero de 2020.

3.- Con imposición de las costas, tanto de la instancia como de la apelación, al EXCMO. AYUNTAMIENTO DE BILBAO."

Contra la referida sentencia preparó la representación procesal del Ayuntamiento de Bilbao recurso de casación, que la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco tuvo por preparado mediante auto de 25 de octubre de 2021 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Recibidas las actuaciones y personadas las partes, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, dictó auto el 15 de septiembre de 2022, cuya parte dispositiva dice literalmente:

" PRIMERO. - Admitir a trámite el recurso de casación preparado por el Letrado del Ayuntamiento de Bilbao contra la sentencia de 30 de septiembre de 2021 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, dictada en el recurso de apelación núm. 20/2021.

SEGUNDO. - Precisar que las cuestiones en la que entendemos que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia son las siguientes:

Determinar la naturaleza de los incentivos a la jubilación anticipada de los empleados públicos municipales acordados por las Corporaciones Locales, que tienen reconocidos un coeficiente reductor de la edad de jubilación por razón de su actividad y si, en el caso concreto, ha lugar a su percepción.

TERCERO.- Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación las contenidas en los artículos 67.2, 3 y 4 del R.D. legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se regula el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del empleado Público (TREBEP), y los artículos 206.1 y 208 del R.D. legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se regula el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, así como el artículo 2 del RD 383/2008, de 14, de marzo, por el que se establece el coeficiente reductor de la edad de jubilación en favor de bomberos al servicio de administraciones y organismos públicos.

Todo ello, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras normas o cuestiones jurídicas, si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso.

CUARTO. - Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.

QUINTO. - Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.

SEXTO. - Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto."

Admitido el recurso, por diligencia de ordenación de 20 de septiembre de 2022, se concedió a la parte recurrente un plazo de treinta días para presentar el escrito de interposición, lo que efectuó la Letrada del Ayuntamiento de Bilbao por escrito de 22 de septiembre de 2022, en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

"dicte sentencia por la que, revocando la sentencia de la Sección Tercera, de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, número 316/2021, de 30 de septiembre de 2021, se estime plenamente nuestro recurso de conformidad con los razonamientos invocados en el mismo y, en consecuencia, se case y anule la sentencia impugnada dictándose una nueva, por la que entrando a conocer el fondo del asunto, se fije la doctrina de este Tribunal en los términos solicitados y se deje sin efecto el fallo dictado en la instancia, declarándose la conformidad a derecho de la resolución administrativa, con imposición a la parte demandante de las costas causadas en la primera instancia."

Por providencia de 30 de septiembre de 2022, se acordó dar traslado del escrito de interposición a la parte recurrida a fin de que, en el plazo de treinta días, se opusiera al recurso, lo que efectuó la representación procesal de don Sergio por escrito de 16 de noviembre de 2022, en el que tras efectuar las manifestaciones que consideró oportunas, terminó suplicando que se desestime el recurso y se confirme la sentencia recurrida.

De conformidad con el artículo 92.6 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por providencia de 10 de febrero de 2023 se señaló este recurso para votación y fallo el día 11 de abril de 2023, fecha en que tuvo lugar el acto, y se designó Magistrada Ponente a la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Planteamiento del recurso y sentencia de instancia y de apelación?.

La representación procesal del Ayuntamiento de Bilbao interpone recurso de casación contra la sentencia dictada el día 30 de septiembre de 2021 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco que estimó el recurso de apelación número 20/2021, interpuesto por don Sergio contra la que había sido dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 4 de Bilbao el 11 de noviembre de 2020 desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por aquel contra la resolución de 24 de enero de 2020 de la Concejala Delegada del Área de Gobernanza y Proyectos Estratégicos.

La resolución administrativa había desestimado el recurso administrativo deducido por aquel contra la dictada el 24 de enero de 2020, por la Concejala Delegada del Área de Gobernanza y Proyectos Estratégicos, que desestimó la solicitud de petición de abono de la prima de jubilación voluntaria y anticipada.

Esta petición la había formulado un funcionario miembro de la Policía Local del Ayuntamiento con apoyo en el artículo 19 del Plan Estratégico de Generación de Empleo en el Ayuntamiento de Bilbao, aprobado por acuerdo plenario de 25 de octubre de 2000, tal cual plasma el fundamento CUARTO de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco.

El Ayuntamiento de Bilbao rechazó la petición de abono del complemento de la pensión por entender que a través de la indemnización por jubilación anticipada se preveía compensar a quien se jubile anticipadamente, por la merma en la pensión, en relación con la que le correspondería si se hubiera jubilado a la edad reglamentaria.

La sentencia de la Sala de apelación (completa en Cendoj Roj: STSJ PV 2440/2021 - ECLI:ES:TSJPV:2021:2440) revoca la de instancia al aplicar lo vertido en su sentencia de 6 de febrero de 2020 (recurso de apelación 1103/2019).

La cuestión de interés casacional en el auto de 15 de septiembre de 2022 .

Entiende que se trata de:

"determinar la naturaleza de los incentivos a la jubilación anticipada de los empleados públicos municipales acordados por las Corporaciones Locales, que tienen reconocidos un coeficiente reductor de la edad de jubilación por razón de su actividad y si, en el caso concreto, ha lugar a su precepción".

Identifica como normas que en principio debieran ser objeto de interpretación, como las contenidas en los artículos 67.2, 3 y 4 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se regula el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, y los artículos 206.1 y 208 del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se regula el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, así como el artículo 2 del Real Decreto 383/2008, de 14, de marzo, por el que se establece el coeficiente reductor de la edad de jubilación en favor de bomberos al servicio de Administraciones y organismos públicos.

La posición de la Sala. Reiteración de lo vertido en sentencias de 5 de abril de 2022 ( recurso de casación 850/2021), de 20 de julio de 2022 ( recurso casación 7446/2020 ) y de 30 de noviembre de 2022 ( recurso de casación 2417/2021 ).

Omitimos los argumentos del Ayuntamiento recurrente y de la parte recurrida en cuanto la misma cuestión de interés casacional objetivo ha sido analizada y resuelta por esta Sala y Sección en sentencias dictadas el día 5 de abril de 2022 (recurso de casación 850/2021), 20 de julio de 2022 (recurso casación 7446/2020) y de 30 de noviembre de 2022 (recurso de casación 2417/2021), en los que también se cuestionaba la actuación del Ayuntamiento de Bilbao en relación con la misma petición formulada al amparo del artículo 19 del Plan Estratégico de Generación de Empleo.

No se plantean en los escritos de las partes cuestiones que alteren sustancialmente el debate allí trabado y, desde luego, no lo hace el Ayuntamiento de Bilbao, que es la parte recurrente en ambos casos.

Por razones derivadas de los principios de seguridad jurídica y de tutela judicial efectiva - artículos 9.3 y 24 de la Constitución Española- y de la necesaria coherencia de nuestra jurisprudencia damos la misma respuesta, transcribiendo los argumentos allí empleados:

"CUARTO.- La determinación del tipo de jubilación

La respuesta a la cuestión de interés casacional pasa por determinar, antes de cualquier otra consideración, la naturaleza de la jubilación que ha servido de presupuesto para la solicitud del cobro de incentivos cuya denegación se impugnó en el recurso contencioso-administrativo.

El artículo 19 del Plan Estratégico de Generación de Empleo del Ayuntamiento de Bilbao prevé, bajo el rótulo de "jubilaciones voluntarias anticipadas", que "el Ayuntamiento indemnizará con cinco mensualidades brutas por cada año que el funcionario/a anticipe la edad de jubilación".

Para el acceso a la indemnización que establece dicho artículo 19, resulta capital determinar, por tanto, si concurre o no el supuesto de hecho al que se anuda la indemnización allí prevista, esto es, si la jubilación ha sido o no anticipada por voluntad del afectado. Procede determinar, en definitiva, si estamos ante una jubilación ordinaria de este concreto colectivo, el de los bomberos, que tiene adelantada su edad de jubilación ordinaria por una norma específica, o si, por el contrario, se trata simplemente de una anticipación voluntaria de la jubilación general prevista legalmente. Repárese en que el citado artículo 19 se refiere al funcionario que "anticipe la edad de jubilación", de ahí la relevancia por determinar si ha tenido lugar uno u otro tipo de jubilación.

Adelantando la conclusión, consideramos que en el caso examinado no ha tenido lugar una jubilación anticipada por voluntad de interesado, en los términos que se regula en el artículo 67 del Estatuto Básico del Empleado Público y en el artículo 208 del Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social, atendidas las razones que seguidamente expresamos.

La singularidad del caso radica en que los miembros de este colectivo se jubilan a los 59-60 años, según el tiempo de cotización, y pasan a percibir íntegramente la pensión de jubilación, sin la tradicional merma que tienen, con carácter general, el resto de los funcionarios públicos. Así se regula en el Real Decreto 383/2008, de 14 de marzo, por el que se establece el coeficiente reductor de la edad de jubilación en favor de los bomberos al servicio de las administraciones y organismos públicos.

En el preámbulo del citado Real Decreto se indica la concreta habilitación legal ofrecida por el entonces artículo 161 bis.1 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, incorporado por la Ley 40/2007, de 4 de diciembre, de medidas en materia de Seguridad Social, que preveía que la edad mínima de 65 años exigida para tener derecho a pensión de jubilación en el Régimen General de la Seguridad Social podría ser rebajada por real decreto, a propuesta del Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales, en aquellos grupos o actividades profesionales cuyos trabajos sean de naturaleza excepcionalmente penosa, tóxica, peligrosa o insalubre y acusen elevados índices de morbilidad o mortalidad, siempre que los trabajadores afectados acrediten en la respectiva profesión o trabajo el mínimo de actividad que se establezca. Añadiendo que en relación con el colectivo de bomberos, de los estudios llevados a cabo se desprende que existen índices de peligrosidad y penosidad en el desarrollo de su actividad, y que los requerimientos psicof��sicos que se exigen para su ingreso en el colectivo y el desarrollo de la actividad no pueden cumplirse a partir de unas determinadas edades, dándose de esta forma los requisitos exigidos en la legislación para la reducción de la edad de acceso a la jubilación, como consecuencia de la realización de trabajos de naturaleza excepcionalmente penosa, tóxica, peligrosa o insalubre. Téngase en cuenta, además, la vigente habilitación en el artículo 206, que regula la jubilación por razón de la actividad, del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre (TRLGSS).

Pues bien, el citado Real Decreto 383/2008, de 14 de marzo, establece en el artículo 2 la reducción de la edad de jubilación por aplicación del coeficiente reductor, fijando que, en virtud de dicha reducción, la edad de jubilación pasa a ser a los 60 o 59 años, según se acrediten 35 años o más de cotización efectiva, sin que pueda accederse, se añade, a la pensión de jubilación con una edad inferior a la señalada. La jubilación a dicha edad de 59 o 60 años comporta, como antes adelantamos, el cobro integro de pensión de jubilación.

Se establece, en consecuencia, un régimen específico para este colectivo, atendida la naturaleza de la actividad que desempeñan, que impide, entre otras cosas, acceder al régimen general para alcanzar la jubilación anticipada que establecen los artículos 67.2 del Estatuto Básico del Empleado Público y 208 del texto refundido de la Ley General de Seguridad Social, pues debe haberse cumplido una edad que sea inferior en dos años a la edad que resulte de aplicación en cada caso.

Conviene recordar al respecto que entre los tipos de jubilación que prevé el citado artículo 67 del Estatuto Básico junto a la voluntaria, la forzosa y la que tiene lugar por incapacidad, se hace mención también a la que tiene lugar por razón de la actividad, toda vez que el apartado 3 "in fine", del indicado artículo 67, señala que de lo dispuesto en los dos párrafos anteriores, que regulan la edad de jubilación forzosa, quedarán excluidos los funcionarios que tengan normas estatales específicas de jubilación, como acontece en este caso mediante el Real Decreto 383/2008.

La jubilación de este colectivo a los 59 o 60 años, según el tiempo de cotización, con la pensión de jubilación íntegra, es, por tanto, una excepción al régimen general, que, por lo que ahora interesa, no prevé una jubilación voluntaria por voluntad del interesado, sino un adelanto o reducción de la edad de jubilación. Este adelanto de la edad de jubilación tiene lugar por la aplicación del Real Decreto 383/2008, que, mediante la correspondiente habilitación legal, establece un régimen jurídico especifico al respecto.

Sin que, por lo demás, podamos establecer singulares composiciones, por referencia a la finalidad del plan estratégico, que puedan distorsionar el sistema, situando a dicho plan por encima del régimen jurídico de aplicación para determinar si el solicitante ha anticipado por su mera voluntad, en cumplimiento de las exigencias legales, la edad de jubilación, que no es el caso.

En definitiva, la jubilación no ha sido anticipada por la voluntad del afectado, ha sido la fijación de la edad de jubilación lo que ha resultado anticipada por la norma reguladora de ese colectivo.

QUINTO.- La jurisprudencia de esta Sala Tercera

La conclusión que hemos expuesto es la que resulta compatible con los precedentes de esta Sala Tercera sobre asuntos similares al examinado, respecto de análoga cuestión de interés casacional. Nos referimos a la reciente sentencia de 16 de marzo de 2022 (recurso de casación n.º 4444/2020), relativo a las gratificaciones por jubilación anticipada de agentes de policía local, para el rejuvenecimiento de la plantilla. Pues bien, en dicha sentencia declaramos que: "El problema de fondo que late en este recurso de casación ha sido ya resuelto por esta Sala en una pluralidad de sentencias, incluida la citada en la sentencia de primera instancia. Es criterio jurisprudencial claramente establecido que las gratificaciones - cualquiera que sea su denominación en cada caso- por jubilación anticipada previstas en acuerdos de entidades locales tienen naturaleza de retribución y, por consiguiente, sólo pueden considerarse ajustadas a Derecho en la medida en que tengan fundamento en alguna norma legal de alcance general, relativa a la remuneración de los funcionarios de la Administración local. Dado que en los casos resueltos hasta la fecha no se había identificado ninguna norma de cobertura, la conclusión fue que dichos acuerdos de las entidades locales eran inválidos. Véanse a este respecto, entre otras, nuestras sentencias n.º 2747/2015, n.º 2717/2016, n.º 459/2018 y n.º 1183/2021. (...) A este mismo criterio debe ahora estarse, pues en este caso no se aprecia ninguna diferencia relevante. En este orden de consideraciones, debe señalarse que la arriba mencionada disposición adicional 21ª de la Ley 30/1984, aun previendo medidas de incentivación de la jubilación anticipada, no hizo una regulación precisa para el supuesto de que dichas medidas tuvieran carácter retributivo y, por ello, no satisface la exigencia de que las gratificaciones por jubilación anticipada tengan cobertura en una norma legal de alcance general. (...) Por todo lo expuesto, en respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo, procede reiterar el criterio jurisprudencial establecido por esta Sala en los términos que se han descrito. Ello conduce a desestimar el recurso de casación, confirmando la sentencia impugnada".

Por cuanto antecede procede estimar el recurso de casación interpuesto contra la sentencia impugnada, anulando las sentencias dictadas por la Sala y por el Juzgado, y desestimar el recurso contencioso administrativo."

A la vista de lo argumentado, debemos estimar el recurso de casación y anular la sentencia dictada por la Sala de Bilbao, desestimar el recurso de apelación de don Sergio y confirmar de la sentencia del Juzgado Contencioso-Administrativo número 4 de Bilbao.

Costas.

De conformidad con el dispuesto en el artículo 139.3, en relación con el artículo 93.4, de la LJCA, cada parte abonará las costas de la casación causadas a su instancia y las comunes por mitad.

Respecto de las costas procesales del recurso de apelación, no se hace imposición por las dudas de Derecho que pudieron surgir.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

PRIMERO.- Estimar el recurso de casación interpuesto por la Letrada municipal en representación del Ayuntamiento de Bilbao contra la sentencia de 30 de septiembre de 2021, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco y anularla.

SEGUNDO.- Desestimar el recurso de apelación número 20/2021, deducido, a su vez, contra la sentencia de 11 de noviembre de 2020, del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 4 de Bilbao dictada en el procedimiento abreviado 107/2020, sentencia que se confirma.

TERCERO.- En cuanto a las costas estar a los términos señalados en el último fundamento de Derecho.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.