Repercusiones de la reforma de la Ley Foral 6/1990, de Administración Local de Navarra, por Ley Foral 4/2019. El nuevo mapa local

La Comunidad Foral de Navarra constituye un caso absolutamente singular en la organización territorial del Estado. Como es sabido existen varias Comunidades Autónomas uniprovinciales (es el caso, además de Navarra, del Principado de Asturias, de las Illes Balears, de Cantabria, de La Rioja, de Madrid y de la Región de Murcia) y de algunas Diputaciones Forales (como son, además de Navarra, de los territorios históricos de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya), pero es Navarra, la Comunidad Foral de Navarra la única que reúne esa doble condición de territorio foral y de Comunidad Autónoma uniprovincial.

El art. 46.1 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Foral de Navarra (Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Amejoramiento del Fuero de Navarra -LORAFNA-) establece que:

• “En materia de Administración Local, corresponden a Navarra:
• a) Las que actualmente ostenta (al amparo de lo establecido en la Ley Paccionada de 16 de agosto de 1841, en el Real Decreto-ley Paccionado de 4 de noviembre de 1925 y en las disposiciones complementarias)
• b) Las que, siendo compatibles con las anteriores, puedan corresponder a las Comunidades Autónomas o a las Provincias, conforme a la legislación básica del Estado.”

El propio art. 46 LORAFNA añade, en su aptdo. 2º, que:

Sin perjuicio de la jurisdicción de la Administración de Justicia, corresponde a la Diputación Foral el control de legalidad y del interés general de las actuaciones de los Municipios, Concejos y Entidades Locales de Navarra, de acuerdo con lo que disponga una ley foral.

Y, de igual manera, se dispone en el aptdo. 3º de ese mismo art. 46 LORAFNA que:

Los Municipios de Navarra gozarán, como mínimo, de la autonomía que, con carácter general, se reconozca a los demás Municipios de la Nación.

Previsión que remite, en cuanto a la autonomía garantizada constitucionalmente a las entidades locales (art. 2.1 LRBRL), a los arts. 137 y 140 CE y a la interpretación que, de esos preceptos, ha realizado el TC (véanse, en este sentido, las Sentencias nº 32/1981, de 2 de abril, y nº 40/1998, de 19 de febrero).

Se trata, como he señalado, de una competencia privativa de derecho histórico que la LORAFNA no califica de manera estricta y expresa como exclusiva. La delimitación de facultades y competencias que se efectúan en la LORAFNA no ubican a la materia “Administración Local” entre aquellas sobre las que Navarra tiene competencia exclusiva en virtud del reparto establecido en la Constitución (art. 44 LORAFNA) ni las que les corresponden en virtud del Régimen Foral (arts. 49 y 50 LORAFNA). Tampoco hace uso el art. 46 LORAFNA de los términos “competencia plena” para referirse a la materia de Administración Local (como hace en el art. 47 LORAFNA para referirse a la enseñanza).

El régimen de la Administración Local de Navarra se encuentra regulado por la Ley 6/1990, de 2 de julio, de Administración Local -LFALN-, norma que se dicta con el objeto de “conjugar las peculiaridades históricas de la misma con los planteamientos que dimanan del nuevo orden constitucional, de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra y de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local, introduciendo las innovaciones que, sin alterar aquellos presupuestos básicos, se han estimado necesarias para el logro del mejor cumplimiento de los principios de desconcentración, eficacia y coordinación en la gestión de los intereses públicos que las Entidades locales tienen encomendados” (párrafo 6º del Preámbulo de la LFALN).

La promulgación de la LFALN se enmarca en el régimen constitucional y en las competencias que, por derecho histórico, se atribuyen a Navarra en el régimen foral y se recogen en la LORAFNA.

La LFALN regula la Administración Local Navarra en el marco de las competencias forales de conformidad a lo establecido en la Constitución, la LORAFNA y la LRBRL.

La LFALN (a diferencia de lo que sucede en el resto de Comunidades Autónomas) “organiza su Administración Local conforme a lo dispuesto en esta Ley Foral” (art. 1 LFALN) y así lo contempla la LRBRL al disponer que lo en ella dispuesta únicamente estará vigente en cuanto no se oponga al régimen foral.

Así lo señala expresamente el párrafo 1º de la Disp. Adic. 3ª LRBRL al establecer que la LRBRL “regirá en Navarra en lo que no se oponga al régimen que para su Administración local establece el art. 46 LORAFNA” y que “a estos efectos, la normativa estatal que, de acuerdo con las Leyes citadas en el mencionado precepto, rige en Navarra, se entenderá modificada por las disposiciones contenidas en la presente Ley”.

De esta forma, la LFALN ordena la competencia privativa de Comunidad Foral en materia de administración local y desarrolla los preceptos de la LRBRL que resultan de directa aplicación a Navarra en aquellas materias ajenas a su competencia privativa (tal y como advierte el penúltimo párrafo del preámbulo de la propia LFALN), siendo aplicable la normativa estatal en caso de ausencia de regulación propia en materias cuya competencia corresponda a Navarra.

En este sentido, el art. 4 LFALN dispone que las entidades locales de Navarra se regirán por las normas que dicte la Comunidad Foral en las materias cuya competencia corresponda a Navarra conforme al art. 46 LORAFNA y por las de las propias entidades dictadas en ejercicio de su potestad reglamentaria y de autoorganización (art. 4.1 LFALN), y en el resto de materias por lo dispuesto con carácter general para las entidades locales del resto del Estado, normativa (la estatal) que será la aplicable en defecto de derecho propio regulador de las materias que corresponden a Navarra (art. 4.2 LFALN).

La Disp. Adic. 2ª de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local -LRSAL-, determina el régimen aplicable a Navarra y la competencia de la Comunidad Foral para:

• Decidir sobre la forma de prestación de servicios a la que se refiere el art. 26.2 LRBRL.
• Atribuir competencias como propias a los municipios de su territorio así como del resto de las Entidades Locales de Navarra (con sujeción en todo caso, a los criterios señalados en los aptdos. 3, 4 y 5 del art. 25 LRBRL).
• Ejercicio de las funciones de tutela financiera.
• Desarrollar los criterios de cálculo del coste efectivo de los servicios que prestan las Entidades Locales de Navarra y recibir las comunicaciones sobre dicho coste (art. 116 ter LRBRL).

Determinar los límites máximos totales del conjunto de las retribuciones y asistencias de los miembros de las Corporaciones Locales, del personal eventual y del resto del personal al servicio de las mismas y su sector público (determinación que atenderá a los principios y estructura establecidos, en su caso, por la legislación estatal).

La actual redacción de la LFALN es fruto de las diferentes modificaciones que en él se ha ido introduciendo en los veinticinco años de vida de la norma, reformas que incidiendo en sus diferentes partes y han dado lugar al texto hoy vigente:

De igual manera, es preciso tener en cuenta el desarrollo reglamentario que en ese mismo período de tiempo se ha ido realizando de las diferentes materias que se integran en la LFALN:

También resulta preciso tener en cuenta que la previsión efectuada en el art. 259 LFALN, conforme a la que serían regulados en una Ley Foral de Haciendas Locales como materia propia del régimen local de Navarra previsto en el art. 18.2 LORAFNA, se vio cumplida con la promulgación de la Ley Foral 2/1995, de 10 de marzo, de Haciendas Locales de Navarra -LFHLN-.

Modificaciones que, hasta el momento, culminan con la reforma efectuada por la Ley Foral 4/2019, de 4 de febrero, como plasmación en la Ley de la encomienda realizada en el año 2011 por el Parlamento de Navarra al Gobierno para la presentación de un proyecto de ley foral que propusiera una nueva organización del por aquel entonces, denominado “mapa local de Navarra”, lo que ha conduce, en términos del propio Preámbulo de la Ley Foral 4/2019 a que “se modifican sustancialmente las principales leyes reguladoras de nuestra administración local y se abre, con su aprobación, un período de elaboración de modificaciones normativas que irán concretando la forma definitiva de esta reforma local en todos sus detalles”.

La reforma comienza con un cambio en la esencia del sistema que afecta a las entidades a las que se les reconoce la condición de entes locales de Navarra que, además del Municipio, serán:

• a) Las comarcas.
• b)Los concejos.
• c) La Comunidad de Bardenas Reales de Navarra, la Comunidad del Valle de Aezkoa, la Mancomunidad del Valle de Roncal, la Universidad del Valle de Salazar, la Unión de Aralar y el resto de corporaciones de carácter tradicional titulares o administradoras de bienes comunales existentes a la entrada en vigor de esta ley foral.
• d) Las mancomunidades de ayuntamientos.
• e) Las mancomunidades de planificación general.

Previsión que supone la desaparición de los distritos administrativos (ahora sustituidos por las comarcas) y de las entidades que agrupen varios municipios instituidas mediante ley foral por la Comunidad Foral de Navarra y las agrupaciones de servicios administrativos y de los consorcios locales (reemplazadas por las mancomunidades de interés general).

Por un lado, se trata, como pone manifiesto el propio Preámbulo de la Ley de reforma, de dar cumplimiento al compromiso adquirido por la Comunidad Foral de Navarra mediante Acuerdo de la Junta de Cooperación Administración General del Estado-Comunidad Foral de Navarra de fecha 9 de septiembre de 2015 y, por otro, de suprimir el carácter como entidades locales de las agrupaciones de servicios administrativos, cuyo ámbito territorial, sin embargo, podrá tomarse como referencia para la prestación de dichos servicios por parte de la comarca correspondiente.

El municipio, como entidad local básica, ve afectada su regulación en diferentes aspectos, entre los que conviene destacar:

1º. Dispensa de la obligación de prestar los servicios mínimos obligatorios. Dispone la nueva redacción del art. 31.3 LFALN que el Gobierno de Navarra determinará la entidad que se hará cargo del servicio objeto de dispensa, a efectos de garantizar su prestación de forma satisfactoria, pudiéndose atribuir su establecimiento y prestación a la comarca.

Y que la asistencia, cooperación jurídica, económica y técnica, a los municipios que hayan obtenido la dispensa de la obligación de prestar los servicios mínimos corresponderá al Gobierno de Navarra o a la Comarca correspondiente.

2º. Supresión de los Distritos administrativos. Se suprime el contenido íntegro del art. 33 LFALN (precepto que queda sin contenido) en el que se regulaba como sistema de agrupación voluntaria de los municipios rurales de menos de 5.000 habitantes en el que se podían delegar el ejercicio de todas sus competencias para la realización de actividades y prestación de servicios público.

1. Concepto y Naturaleza

La reforma introduce, como ente local de Navarra, a las comarcas, como agrupación de municipios limítrofes vinculados por características e intereses comunes (art. 352.1 LFALN) y que se definen como “entidades locales territoriales, de carácter supramunicipal, que tienen personalidad jurídica propia y gozan de capacidad y autonomía para el cumplimiento de sus fines” (art. 352.2 LFALN), comarcas a las que el Preámbulo de la propia Ley Foral 4/2019 viene a considerar herederas de las agrupaciones forzosas.

En este sentido, se regulan detalladamente las comarcas (arts. 352 a 384 LFALN) y, en su seno, se establece la posibilidad de “la existencia, dentro de la comarca, de una o dos subcomarcas cuando concurran características de orden social, geográfico o administrativo comunes sólo a una parte de los municipios de dicha comarca, que los diferencien claramente del resto, aunque sin llegar a dotarlos de cualidad suficiente como para constituir una comarca propia”, para lo cual resulta preciso que “dichos municipios deberán tener continuidad territorial” (art. 369 LFALN), subcomarcas a las que, en ningún caso, se les reconoce la condición de entes local de Navarra.

El proceso de creación de las comarcas podrá comenzar a propuesta de los ayuntamientos implicados o por el Gobierno de Navarra (art. 357 LFALN), creación que se realizará mediante ley foral que determinará su denominación, ámbito territorial, sede, recursos económicos y competencias.

2. La distribución territorial

Para ello, como piedra angular del sistema iniciado cuando en el año 2011, el Parlamento de Navarra aprobó encomendar al Gobierno de Navarra la presentación de un proyecto de ley foral que propusiera una nueva organización del por aquel entonces, denominado “mapa local de Navarra” y que lleva al establecimiento de “una distribución territorial que divide Navarra en doce comarcas, tomando como punto de partida las subzonas propuestas en su día por la Estrategia Territorial de Navarra, si bien, para su configuración definitiva, se tiene en cuenta la voluntad de los ayuntamientos implicados, que podrán presentar propuestas y alternativas, teniendo como objetivo que, finalizado el proceso de creación de comarcas, todos los ayuntamientos navarros se encuentren integrados en alguna de ellas”.

En los Anexos de la Ley Foral 4/2019, se establece la distribución territorial que, sintéticamente, puede resumirse en el siguiente cuadro:

3. Finalidad y potestades

Se señala como finalidad de las Comarcas el “obtener una mejora en la organización de los servicios locales de gestión supramunicipal, más eficaz en la consecución de sus objetivos y con mayor eficiencia en el aprovechamiento de sus recursos tanto humanos como materiales, respetando en todo momento el ámbito competencial municipal y la autonomía local”.

Y, para ello, se les atribuyen una serie de potestades que vienen a coincidir con las previstas en el art. 4.1 LRBRL al municipio, provincia e isla, con expresa inclusión de la potestad expropiatoria.

4. Competencias

El art. 361 LFALN establece las competencias que se atribuyen a las comarcas, sobre las que el Preámbulo de la Ley señala que se configuran como competencias propias comarcales y sin que dichas competencias propias coincidan, en ningún caso, con las competencias que la normativa básica reconoce con tal carácter a los municipios, pudiendo además ejercer las comarcas aquellas otras que se les atribuyan por delegación.

Ahora bien, a diferencia de lo que sucede en la regulación de las competencias de municipio (recogidas en el art. 29 LFALN, precepto que se remite al régimen general establecido en la LRBRL al determinar que “los municipios de Navarra tienen las competencias, potestades y prerrogativas que la legislación general reconoce a todos los del Estado”) carecen de ese carácter necesario al establecerse importantes excepciones a su ejercicio por la comarca (como es el caso de las previsiones efectuadas para los servicios sociales o para el abastecimiento de agua).

En este sentido resulta preciso señalar que el art. 370 LFALN viene a establecer (entre otras cuestiones) que:

1º. Las comarcas sucederán a las entidades supramunicipales existentes a la entrada en vigor de la ley foral de creación de cada comarca como sujetos públicos titulares de las funciones mancomunadas, de conformidad con lo establecido en los artículos siguientes, con excepción de lo referido a las Agrupaciones Tradicionales; y

2º. Cada ley foral de creación regulará los correspondientes traspasos de personal, funciones, bienes y servicios de las entidades supramunicipales cuyo ámbito territorial coincida total o parcialmente con el de la comarca.

Y ello porque tal y como se encarga de poner de manifiesto el propio Preámbulo de la Ley Foral 4/2019 “en el corazón de la propuesta de comarcalización radica el tránsito de una planificación sectorial de los servicios supramunicipales a una concepción territorial del planteamiento de los mismos, lo que refuerza el principio de equilibrio territorial”.

La reforma introduce nuevos elementos para tener la condición de concejo, no siendo suficiente con la existencia de quince habitantes empadronados de tres unidades familiares. A partir de ahora es preciso que se acredite “la suficiencia de recursos para el adecuado ejercicio de las competencias” que les atribuye la propia LFALN (art. 39), suficiencia de recursos que se presumirá cuando “el concejo disponga de ingresos suficientes, ya sean propios o procedentes de transferencias corrientes del Gobierno de Navarra o del ayuntamiento en que se integre, correspondiendo al Gobierno de Navarra la valoración de dicha suficiencia (art. 37.2 LFALN).

Por otra parte, la nueva redacción del art. 38 LFALN permite la constitución en concejo abierto en los concejos cuya población sea inferior a 50 habitantes, o en aquéllos con mayor población que decidan voluntariamente constituirse como tales.

De igual manera, y como nueva previsión, se dispone que La Junta estará formada por la Presidencia y por cuatro vocales en los concejos de población inferior a 1.000 habitantes, y por la Presidencia y seis vocales en los concejos de población igual o superior a 1.000 habitantes (art. 38.4 LFALN), regulándose la posibilidad de presentar moción de censura contra la persona que ostente la presidencia del concejo (art. 41 LFALN).

El nuevo art. 42 bis LFALN establece que, al objeto de aprovechar las estructuras administrativas existentes, los concejos podrán convenir con su ayuntamiento un sistema de gestión competencial compartida.

Finalmente, en cuanto a las causas que dan lugar a la extinción de los concejos, el art. 44 LFALN dispone que esa extinción tiene lugar:

• Por petición escrita de la mayoría de los vecinos y vecinas residentes.
• Por petición del órgano de gobierno del concejo adoptado por la mayoría de dos tercios del número legal de componentes del mismo.
• Cuando no se hayan presentado candidaturas en dos procesos electorales concejiles sucesivos, sin que a efectos del cómputo se tenga en consideración la celebración de elecciones parciales.
• Cuando carezcan manifiestamente de recursos económicos, humanos o materiales suficientes para el ejercicio de sus competencias y el cumplimiento de los fines que le sean propios.

Por otra parte, el art. 19 LFALN dispone que los municipios que se extingan como consecuencia de los procesos de alteración de términos municipales podrán quedar integrados en el municipio resultante con la condición de concejos (siempre, eso sí, que se acredite la suficiencia de recursos para el adecuado ejercicio de las competencias contempladas en el art. 39 de la propia LFALN).

De esta forma, los consorcios ven modificada su regulación (efectuada en el art. 212 LFALN), retirándoseles la condición de entidades locales y manteniéndose, de conformidad con lo previsto en los arts. 118 a 127 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público -LRJSP-, la consideración de entidades públicas con personalidad jurídica propia y potestad plena para el cumplimiento de sus fines que podrán prestar los servicios de su competencia a través de cualquiera de las formas previstas por la legislación de régimen local, requiriéndose la constitución del consorcio requerirá el previo trámite de municipalización cuando tenga por objeto la prestación de servicios o ejecución de actividades sujetas a dicho trámite.

La nueva redacción del art. 3 LFALN distingue, al establecer los tipos de entes locales, entre “Mancomunidades de ayuntamientos” y “Mancomunidades de planificación general”. Las Mancomunidades de Ayuntamientos son objeto de regulación en los arts. 47 a 53 LFALN en tanto que a las Mancomunidades de planificación general se dedica el art. 216.

1. Mancomunidades de Ayuntamientos

La regulación de las Mancomunidades de Ayuntamientos se mantiene en los términos fijados por la reforma efectuada en la LFALN por la Ley Foral 11/2004, con una única excepción, como es la supresión del art. 53 LFALN (precepto que queda sin contenido) en el que se disponía que “el Gobierno de Navarra fomentará la creación de Mancomunidades para una más racional y económica prestación de los servicios. A tal efecto, utilizará las medidas de fomento que, para la fusión de municipios, se establecen en el artículo 20”.

2. Mancomunidades de planificación general

La reforma introduce un nuevo tipo de entidad local, con la denominación de Mancomunidades de planificación general, para la coordinación de la prestación de servicios de competencia local.

Estas Mancomunidades de planificación general son reguladas, al lado de los consorcios, en el art. 213 LFALN, precepto en el que se establece que:

1º. La iniciativa para su constitución corresponde al Gobierno de Navarra en virtud de sus facultades de coordinación de la prestación de determinados servicios de competencia local que fomentará la creación de mancomunidades de planificación general, y que (al igual que las comarcas; art. 367 LFALN) tienen preferencia para la inclusión en los planes de la Comunidad Foral para obras y servicios de interés supramunicipal, conforme a los baremos que se establezcan con carácter general.

2º. Tienen personalidad y capacidad jurídica para el cumplimiento de sus fines específicos y se rigen por sus estatutos propios.

3º. Están constituidas por entidades locales navarras y la Administración de la Comunidad Foral y, en atención a la materia objeto de coordinación, forman parte de la misma, la Administración de la Comunidad Foral, las comarcas y los municipios de población inferior a 20.000 habitantes (presencia obligatoria), pudiendo también integrarse en ella, así mismo, aquellos municipios con población superior a 20.000 habitantes que así lo soliciten (presencia voluntaria).

4º. Mediante Ley Foral y en el ámbito de sus facultades, se les puede atribuir competencias de gestión, recaudación e inspección tributaria, relativas a las funciones que realice y a los servicios que, en su caso, preste.

5º. Las entidades locales participantes en la mancomunidad de planificación general, tienen siempre, en conjunto, mayoría de votos en su órgano superior de gobierno, que está integrado por representantes de la Administración de la Comunidad Foral y de las entidades mancomunadas.

6º. Las mancomunidades de planificación general cuentan con puestos propios específicos de secretaría e intervención, con habilitación de la Comunidad Foral de Navarra.

7º. Pueden prestar los servicios de su competencia, así como aquellos que les encomienden sus entidades asociadas a través de cualquiera de las formas previstas por la legislación de régimen local.

La Ley Foral 4/2019 procede a realizar modificaciones en otras leyes Forales, como son:

- La Ley Foral 2/1995, de 10 de marzo, de Haciendas Locales de Navarra.

- La Ley Foral 12/2006, de 21 de noviembre, del Registro de la Riqueza Territorial y de los Catastros de Navarra.

- La Ley Foral 20/2005, de 29 de diciembre, por la que se modifica la Ley Foral 2/1995, de 10 de marzo, de Haciendas Locales de Navarra, y se actualizan las tarifas del Impuesto sobre Actividades Económicas.

Nos encontramos ante una modificación del régimen local de navarra que se efectúa en virtud de las facultades que, sobre esta materia, tiene atribuidas la Comunidad Foral de Navarra, competencias que, sin embargo, no han dado lugar (hasta al momento) al establecimiento de un régimen diferenciado del establecido, de manera general para el resto del Estado, en la LRBRL.

Prueba evidente de ello son las remisiones que, en la Ley Foral se realizan a la LRBRL, como es la previsión contenida en el art. 31 LFALN en la que se dispone que “los municipios de Navarra, por sí o agrupados, deben prestar en todo caso los servicios que con carácter mínimo se establecen en la legislación general”, referencia a la “legislación general” que se encuentra en otros muchos lugares, como las atribuciones de los órganos de gobierno y administración de los Municipios se ejercerán de conformidad con lo establecido en la legislación general (art. 9), competencias, potestades y prerrogativas de los municipios (art. 29), régimen jurídico de las delegaciones (art. 30), determinación de miembros de los Ayuntamientos y supuestos de inelegibilidad e incompatibilidad (art. 54), exigencia de mayoría cualificada para la adopción de acuerdos (art. 87)… referencias que también aparecen en la nueva regulación efectuada sobre las Comarcas, como es el caso de las normas sobre inelegibilidad e incompatibilidad previstas para las personas que integren las Asambleas de las Comarcas que el art. 382 LFALN remite a las establecidas en la legislación general.

La solución adoptada por la Ley Foral 4/2019 se sustenta en la regulación de dos nuevos tipos de entidad local, como son las Comarcas y las mancomunidades de interés general, que vienen a reemplazar a los distritos administrativos y de las entidades que agrupen varios municipios instituidas mediante ley foral por la Comunidad Foral de Navarra y las agrupaciones de servicios administrativos y a los consorcios locales.

Regulación que, desde el punto de vista de la ordenación normativa, rompe con la sistemática de la Ley, alterando esa ordenación natural de la norma, al llevar fuera de la parte de la LFALN destina a ordenar la organización y administración de las entidades locales de Navarra, las cuestiones relativas tanto a las Comarcas como a las Mancomunidades.

Ambas figuras (Comarcas y Mancomunidades) se encuentran previstas en el régimen general, sin que se trate, por tanto, de una revolución normativa en el ámbito del régimen local.División territorial en Comarcas que, a la vista de los datos cuantitativos, en especial a los relativos a los habitantes de cada una de ellas, ofrecen un panorama desconcertante cuando no desolador. Y es que de las doce Comarcas planteadas solo tres de ellas superan los 30.000 habitantes, y cuatro de ellas ni siquiera agrupan a 10.000 habitantes, lo que supone un minifundismo poblacional que resulta difícil de entender desde el principio de eficiencia al que se encuentran sometidas las Administraciones Públicas y que antepone otros intereses a los de los auténtico protagonistas de las competencias y servicios prestados por las entidades locales que no son otros sino los ciudadanos.

Más aún si tenemos en cuenta la existencia, en la Comunidad Foral de Navarra, de otras divisiones territoriales, como son las Merindades, delimitadas en el Siglo XIII en torno a los territorios de Pamplona, Sangüesa, Tierrra Estella y Tudela (o Ribera) y a las que, a principios del Siglo XV se añadió la de Olite (por agregación de territorios que, hasta ese momento, pertenecían a las Merindades de Sangüesa, Estella y Tudela. Organización administrativa en Merindades que ha llegado a nuestros días desde el momento en que esa división territorial dela Comunidad Foral se viene a corresponder (en cierta medida) con la de la Administración de Justicia de la Comunidad Foral y los actuales partidos judiciales.

No parece, por tanto, que se sustente en el ciudadano, como destinatario de los servicios públicos que se pretenden organizar, lo que, como ya se ha puesto de manifiesto, determina que nos encontremos ante una nueva preterición del principio de eficiencia.