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Lunes a Jueves: 10:00-14:00 y 16:00-18:00 / Viernes: 9:00-14:00Francisco Javier Martín del Corral
“A la Estrella que me guía, con toda mi admiración y gratitud"
La Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL-, ha consagrado como funciones necesarias en todas las Corporaciones Locales reservadas a funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, las funciones de secretaría, comprensiva de la fe pública y el asesoramiento legal preceptivo, y de control y fiscalización interna de la gestión económico-financiera y presupuestaria, y contabilidad, tesorería y recaudación.
El RD 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional -RJFALHN- se dicta en el ámbito de las competencias otorgadas al Estado por el art. 149.1.14ª, sobre Hacienda general y Deuda del Estado, y el art. 149.1.18ª, sobre Bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, de la Constitución Española de 27 diciembre de 1978 -CE-, y trae causa de la propia Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local -LRSAL-, que modificó la LRBRL para incorporar un extenso art. 92.bis, que constituye el más inmediato precedente “reglamentario” de la norma que nos ocupa, con el fin de, entre otros objetivos, de garantizar la profesionalidad y la eficacia de las funciones de control interno en las Entidades Locales.
Así, después de varios años de espera e incertidumbre, por fin ha visto la luz el desarrollo reglamentario al que remitía la Ley 7/1985, de 2 de abril, refundiendo en una sola norma reglamentaria todas las materias que venían reguladas en distintos reglamentos y otras disposiciones de desarrollo, los cuales han sido objeto de derogación en su totalidad, tal y como recoge la Disp. Derog. Única:
La rápida entrada en vigor del reglamento, al día siguiente de su publicación, tampoco ha estado exenta de polémica, al estar pendiente multitud de nombramientos provisionales, comisiones de servicios y demás traslados de los funcionarios de habilitación nacional derivados del resultado del último concurso unitario aprobado por Resolución de 2 de marzo de 2018 de la Dirección General de la Función Pública (BOE nº 62, de 12 de marzo), sin que el mismo se haya cerrado, al día de la redacción de estas líneas, habiendo cogido por sorpresa a todos los operadores implicados, los propios funcionarios interesados y los aplicadores autonómicos y estatales de la norma.
Los principales objetivos de este Real Decreto, según determina la propia Exposición de Motivos del nuevo reglamento, son los siguientes:
El RJFALHN constituye norma básica estatal (Disposición final primera. Título competencial) y, tal y como establece su Título preliminar, tiene por objeto el desarrollo del régimen jurídico de la escala de funcionarios de Administración Local con habilitación nacional, de conformidad con lo previsto en el art. 92.bis LRBRL, y lo dispuesto en el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público -TREBEP-, aprobado por RDLeg 5/2015, de 30 de octubre, y en particular:
El Título I RJFALHN regula la delimitación de las funciones necesarias y puestos reservados a la escala de funcionarios con habilitación de carácter nacional, efectuando una descripción tanto de las funciones como de los puestos reservados en todas las Corporaciones Locales, siendo destacable la pormenorización casi al detalle de las funciones públicas reservadas, tanto de Secretaría, como de Intervención y Tesorería.
Este objetivo del RJFALHN de ofrecer la más detallada descripción del contenido básico de las funciones reservadas y, al tiempo, garantizar su desempeño por habilitado nacional, constituye el sello de identidad del régimen jurídico de los habilitados, tal y como se ha puesto de manifiesto por el TC al resolver el conflicto en defensa de la autonomía local planteado por más de dos mil municipios respecto de diversos preceptos de la LRSAL, en Sentencia Pleno de 21 septiembre de 2017:
En la misma línea de defensa y salvaguarda del régimen jurídico de estos funcionarios se pronuncia la Sentencia del TSJ Madrid de 31 octubre de 2017, al afrontar la legalidad del régimen de asignación de funciones reservadas de fe pública de los actos y acuerdos de los órganos unipersonales a los titulares de los órganos directivos o personal funcionario al servicio del Ayuntamiento que se hacía en la reordenación del régimen especial de capitalidad de la Villa de Madrid mediante la Ley 22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad y de Régimen Especial de Madrid, sentenciando el tribunal autonómico en contra de la posibilidad de que estas funciones de fe pública reservadas se escapen del régimen jurídico de los habilitados nacionales, afirmando que son funciones públicas necesarias en todas las Corporaciones locales y la Ley las reserva a funcionarios con habilitación de carácter estatal (FJ 6º y 7º):
De este modo, la previsión que hacía el art. 13.2 del RD 1174/1987, de 18 de septiembre, por el que se regula el Régimen jurídico de los Funcionarios de Administración Local con Habilitación de carácter nacional, a cuyo tenor, las funciones de fe pública y asesoramiento legal preceptivo, recogidas en los arts. 2 y 3 y concordantes de dicho Real Decreto, respecto de Juntas, Órganos o Entidades dependientes de la Corporación distintas del Alcalde, Pleno o Comisión de Gobierno decisoria, podrían ser encomendadas por la Corporación a funcionarios propios de la misma carentes de la habilitación de carácter nacional, a propuesta del titular de la Secretaría y actuando como delegados de éste, queda ahora expulsada del régimen jurídico de los habilitados nacionales si la confrontamos con el nuevo desarrollo reglamentario que hace el RJFALHN, a la luz de los pronunciamientos reseñados, tanto del Tribunal Constitucional, como de la jurisdicción ordinaria, que abogan por garantizar el contenido básico de las funciones reservadas y, al tiempo, su desempeño por habilitado nacional.
De la misma manera, tampoco está prevista la posibilidad de encomendar a funcionarios propios de la Corporación, carentes de la habilitación de carácter nacional, a propuesta del titular de la Intervención y actuando como delegados de éste, las funciones de control y fiscalización interna de la gestión económico-financiera y presupuestaria respecto de Juntas, Entidades, Órganos desconcentrados o Servicios especializados, como también estaba previsto en el art. 17 del derogado reglamento de régimen jurídico de 1987.
Esta situación cobra especial relevancia respecto a las funciones de control interno de la gestión económico-financiera y presupuestaria que ha de llevar a cabo titular de la Intervención encomendadas por el art. 213 y ss del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, desarrollado en el RD 424/2017, de 28 de abril, por el que se regula el régimen jurídico del control interno en las entidades del Sector Público Local, en vigor a partir del 1 de julio de 2018, cuyo fin, entre otros objetivos, es lograr un control económico-presupuestario más riguroso y reforzar el papel de la función interventora en las Entidades Locales.
De este modo, en función de los tipos de controles a realizar en función de la estructura organizativa o características de la entidad, el control interno (función interventora y control financiero) y sus regímenes de ejercicio (control permanente y la auditoría pública) así como, el control de eficacia, cargarán de trabajo al interventor sin posibilidad de acudir al remedio de la delegación.
Siendo así, aquellas Corporaciones locales que crean oportuno aliviar la carga de trabajo que supone para el habilitado nacional el desempeño personal de todas las funciones/tareas que ahora detalla escrupulosamente el actualizado régimen jurídico, deben acudir a la propuesta de creación de otros puestos de trabajo que tengan atribuidas funciones de colaboración inmediata y auxilio a las de Secretaría, de conformidad con el art. 15 RJFALHN; que, además, presenta como novedad una regulación detallada de los supuestos posibles de clasificación de los mismos, a cuyos titulares les corresponderá las funciones que le sean encomendadas y la sustitución de los titulares de los puestos de Secretaría, Intervención y Tesorería, según corresponda. Así, en entidades locales con puestos de Secretaría e Intervención de clase primera, potestativamente podrán crearse puestos de colaboración que pueden estar clasificados en 1ª, 2ª o 3ª clase, reservados a las Subescalas de Secretaría, categoría de superior o de entrada, Intervención-Tesorería, categoría superior o de entrada, y/o Secretaría-Intervención, respectivamente. En entidades locales con puestos de Secretaría o Intervención de clase segunda, o Tesorerías se limita la posibilidad de crear puestos de colaboración a aquellos que se clasifiquen en 2ª o 3ª clase, reservados a las Subescalas de Secretaría, categoría de entrada, Intervención-Tesorería, categoría de entrada, o Secretaría-Intervención, respectivamente; mientras que en las entidades locales con secretarías de clase tercera, los puestos de colaboración tan sólo podrán reservarse a la Subescala de Secretaría-Intervención.
Por último, destacar que para los puestos de colaboración, en caso de supresión, se garantiza al titular un puesto del mismo nivel de titulación y con complemento de destino no inferior en más de dos niveles al que tenía asignado el puesto para el que fue asignado.
Otras novedades incluidas en el Título I en materia de puestos, es la posibilidad de clasificar un puesto de secretaría en clase inferior a la que corresponda por número de población o presupuesto, con motivo de reducción de cargas administrativas como consecuencia de la asunción de la gestión de determinados servicios por parte de las Diputaciones provinciales, Cabildos, Consejos Insulares, Mancomunidades u otras entidades supramunicipales.
El Título II RJFALHN regula la estructuración de la escala de estos funcionarios en subescalas y categorías (Secretaría, Intervención- Tesorería y Secretaría-Intervención), desarrollando la regulación de su régimen jurídico en cuanto a selección, promoción interna, registro integrado en el que se inscribirá este personal y los actos relacionados con su vida administrativa; sistema de provisión de puestos y sus peculiaridades y convocatorias.
En materia de acceso a la escala de habilitación nacional se permite participar en las pruebas selectivas con cualquier titulación universitaria exigible para el acceso al grupo de titulación A1, de acuerdo con lo que al efecto dispone el TREBEP.
La gran novedad en materia de acceso a la Escala de Habilitación nacional es la asignación de un primer destino a todos los aspirantes que hayan superado el proceso selectivo y sean nombrados funcionarios de nuevo ingreso en dicha Escala; el primer destino vendrá dado en la Resolución de nombramiento de la subescala y categoría correspondiente, para ello, el Ministerio ofertará a los funcionarios de nuevo ingreso los puestos que hayan resultado vacantes en el último concurso unitario, quienes previamente remitirán solicitud de primer destino y orden de prelación, asignando destino atendiendo al orden obtenido por el funcionario en el proceso selectivo y el orden de preferencia solicitado; por otro lado, se establece la preferencia, en todo caso, de los que accedan por el turno de promoción interna; y si se tratara de personas que accedan por el turno de discapacidad podrán solicitar la alteración del orden de prelación para la elección de plazas por motivos de dependencia personal, dificultades de desplazamiento u otras análogas, que deberán estar suficientemente acreditadas y que serán valoradas y estimadas por el órgano convocante, si bien, como dice el reglamento, deberá limitarse a realizar la mínima modificación en el orden de prelación. El destino tendrá carácter definitivo y en él se deberá permanecer un mínimo de dos años.
Respecto a los sistemas de provisión, además de los ya establecidos, como son el concurso unitario y ordinario, y el excepcional de la libre designación, se relacionan de manera expresa como otras formas de provisión definitiva los siguientes:
Otra novedad, que desarrolla la previsión del art. 92.bis LRBRL, es la diferente baremación de los méritos valorables en los concursos de provisión, generales y autonómicos, y para el concurso ordinario también los locales, que difieren respecto a los que establecía el ya derogado RD 1732/1994, de 29 de julio, sobre provisión de puestos de trabajo reservados a funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, en cuanto sobre un total de 30 puntos, los méritos generales se han incrementado, pasando a tener una puntuación máxima de 24 puntos, que representa un 80%, frente a los 19,50 puntos anteriores; las CCAA podrán fijar hasta un 15% de la puntuación global, lo que representa un total de hasta 4,5 puntos, frente a la puntuación anterior que representaba un 10% del total, y en relación con los méritos específicos que puedan establecer las entidades locales, desciende hasta una 5% (1,5 puntos) frente al 25 % que se podían fijar anteriormente. Se establece expresamente que la valoración de los méritos vendrá referida en todo caso a la fecha de convocatoria del concurso.
Dentro de los méritos generales, se incrementa la valoración por servicios prestados como funcionario de habilitación nacional, en servicio activo en la misma subescala, en otras o en situación asimilada; la valoración de las titulaciones académicas se reduce, y se introduce como novedad la valoración de méritos referidos a la conciliación de la vida personal, familiar y laboral.
Por otra parte, desaparece en el actual reglamento la posibilidad que establecía el RD 1732/1994, en cuanto los municipios en cuyas relaciones de puestos de trabajo figurasen puestos reservados a funcionarios con habilitación de carácter nacional de categoría superior podían establecer una puntuación mínima para la adjudicación de las vacantes, que en ningún caso podía superar el 25 por ciento de la puntuación total.
En cuanto a los sistemas de provisión temporal, si bien se mantiene la misma relación de nombramientos temporales, como son, el nombramiento provisional, comisión de servicios, acumulación de funciones, nombramiento interino y accidental, hay una serie de novedades que difieren mucho de la anterior regulación.
1. Nombramientos provisionales
El art. 49 del nuevo reglamento, cuando regula los nombramientos provisionales distingue entre dos tipos: el que podríamos denominar “nombramiento provisional ordinario”, que será el que otorgan las Comunidades Autónomas, y el “nombramiento excepcional”, que efectuará el Estado cuando concurran determinadas circunstancias.
En primer lugar, la novedad más destacable es el hecho de que, a partir de ahora, los nombramientos provisionales que puedan otorgar las Comunidades Autónomas tan sólo podrán efectuarse cuando el funcionario lleve más de dos años en el último destino obtenido con carácter definitivo, pues, en caso contrario, la competencia pasa a ser del Ministerio de Hacienda y Función Pública (nombramiento provisional excepcional) y por causas tasadas, que no están recogidas en la norma y que tendrá que determinar la Dirección General de Función Pública, cuando concurran una serie de circunstancias:
No obstante, también se prevé una excepción respecto a los nombramientos "excepcionales" que puede conferir el Estado, como es la posibilidad de que puedan otorgarse por las propias Comunidades Autónomas, sin que el funcionario lleve más de dos años en el último destino definitivo, cuando el mismo se realice para un puesto reservado de la misma entidad local.
En segundo lugar, a diferencia de la regulación contenida en el derogado RD 1732/1994, según la redacción dada al nuevo precepto, parece que es necesaria la conformidad de la entidad local interesada y del funcionario, así como informe favorable de la entidad local donde éste se halle destinado. La exigencia del requisito de conformidad de la entidad local para la que se solicita el nombramiento provisional da un giro radical a lo que hasta ahora venía ocurriendo con los nombramientos provisionales, en los que el órgano autonómico competente estaba obligado a otorgarlos cuando se hubiera solicitado un nombramiento de esta clase. Así lo establecía el derogado art. 30, cuando decía:
Esta redacción dada al art. 49 RJFALHN lleva a pensar que el nombramiento provisional, en cuanto preferente sobre los otros nombramientos temporales, se convierte en un nombramiento estéril, ya que la garantía que ofrecía a los habilitados nacionales en la anterior regulación deja de tener razón de ser si para cualquier nombramiento de esta clase se necesite la conformidad de la entidad local correspondiente, como se deduce de su redacción literal.
En tercer lugar, se establecen tres casos en los que se debe garantizar al funcionario un nombramiento provisional, si bien también es necesario el previo informe de la entidad local correspondiente:
En estos tres casos, la norma establece que la Comunidad Autónoma "garantizará" un nombramiento provisional, aunque determina que deberá emitirse un previo informe de la entidad local, lo que entendemos no tiene por qué significar que tenga que ser necesariamente favorable.
Por otro lado, llama la atención el hecho de que en ningún momento se refiera el texto a la potestad de conferir nombramientos temporales por la "respectiva" Comunidad Autónoma, como hacía el art. 30 RD 1732/1994, cuando decía que "se efectuarán por el órgano competente de la Comunidad Autónoma respectiva...", y de la misma manera tampoco está recogido expresamente, aunque se sobreentiende, que cuando afecten los nombramientos a ámbitos territoriales diferentes será el Estado quien deba efectuarlos.
Por último, indicar que el texto diferencia entre nombramientos provisionales a favor de funcionarios de la misma subescala y categoría, con carácter preferente, y cuando ello no fuera posible establece un orden de prioridad para efectuarlos, en primer lugar, entre funcionarios de distinta categoría pero dentro de la misma subescala y, en su defecto, de diferente subescala, lo cual debe quedar suficientemente acreditado en el expediente. Esta nueva redacción es más clarificadora que la que recogía el anterior reglamento, en cuanto éste sólo hacía dos distinciones, por un lado, los nombramientos de la subescala y categoría correspondientes y, en su defecto, de cualquier otra subescala o categoría, sin aclarar la prelación y preferencia entre unos y otros en caso de concurrencia y que por lógica debían tener cuando se dieran a favor de funcionarios de la misma subescala que la del puesto, aunque no fueran de la misma categoría; prelación que ya tuvo ocasión el Ministerio de aclarar en los informes que se emitieron con ocasión de la modificación introducida en las formas de provisión por el RD 834/2003, de 27 de junio, por el que se modificó la normativa reguladora de los sistemas de selección y provisión de los puestos de trabajo reservados a funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional.
2. Comisiones de servicios
La nueva regulación que de las comisiones de servicios se hace introduce dos cambios importantes: el primero es que a partir de ahora están permitidas entre distintas subescalas y/o categoría, mientras que en el anterior reglamento no se contemplaban expresamente, lo que produjo agravios comparativos dependiendo de cual fuera el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma, pues, en algunas no se concedían, mientras que en otras sí porque, o bien así estaba previsto en su propia normativa de desarrollo, o bien, porque debido a las necesidades de provisión, se venían confiriendo haciendo un ejercicio de interpretación extensiva; mientras, si la comisión de servicios afectaba a entidades de diferente ámbito autonómico, el Ministerio las ha venido denegando alegando que las mismas no estaban expresamente previstas y por entender que, conforme a la normativa general de aplicación, el funcionario no reunía los requisitos para su desempeño. Ahora ya está solventado el problema para suerte de los habilitados nacionales que han venido protestando frente a tal negativa.
El segundo cambio importante en las comisiones de servicio es la posibilidad de otorgarlas para puestos no reservados en entidades locales, a diferencia de la anterior regulación que sólo las contemplaba para puestos no reservados en el Estado o en las Comunidades Autónomas, en definitiva, otro logro que había sido muy demandado por el funcionario habilitado nacional.
Por lo demás, se debe también acreditar suficientemente en el expediente que no haya sido posible otorgar un nombramiento provisional, aunque, como ya hemos indicado, la posibilidad de otorgar nombramientos provisionales se ve reducida desde el mismo momento en que es necesaria la conformidad de la entidad.
En definitiva, tal y como han sido regulados los nuevos nombramientos provisionales, la idea es que éstos se reduzcan a lo estrictamente necesario y en los supuestos excepcionales, fomentando las comisiones de servicios para que los funcionarios puedan tener movilidad pero sin perder los destinos definitivos que hubieran obtenido mediante concurso. El problema surge, como ya se ha apuntado, por la circunstancia de que éstas deben solicitarse por la propia entidad local interesada, con lo cual, vuelve a ser necesario el beneplácito de la entidad, con la dificultad que de ello se deriva en determinados municipios o para algunos funcionarios.
3. Acumulación de funciones
Las acumulaciones de funciones se regulan de la misma manera, si bien se recoge expresamente, para que no haya ninguna duda, que pueden otorgarse entre funcionarios de distinta subescala y/o categoría que la que tenga el puesto. También se exige que quede garantizada la imposibilidad de haber podido otorgar un nombramiento provisional o una comisión de servicios. Se determina igualmente el porcentaje a que puede ascender la gratificación por el desempeño de las funciones en acumulación, que es hasta un 30 por 100 de las retribuciones fijas del puesto principal, si bien excluye expresamente la cantidad que corresponda en concepto de trienios.
La gran novedad a destacar es que se prohíbe expresamente el desempeño de más de una acumulación; cuestión que ha sido muy cuestionada entre el colectivo, pues había opiniones que defendían que al no venir expresamente prohibido y entendiendo que no se trataba del desempeño de un segundo puesto de trabajo, como determina la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del Personal de las Administraciones Públicas -LIPAP-, era perfectamente viable disfrutar de varios nombramientos en acumulación.
4. Nombramientos interinos
En la regulación de los nombramientos interinos que prevé el art. 53, los cuales tendrán carácter subsidiario respecto a las anteriores nombramientos temporales a favor de habilitados nacionales, se recoge la necesidad de seleccionar a la persona que vaya a ser propuesta con respeto a los principios generales de acceso al empleo público, indicando expresamente que deberá estar en posesión de la titulación exigida al subgrupo A1. Esta indicación expresa puede obedecer a que en un tiempo anterior los funcionarios de habilitación nacional que accedían a la Subescala de Secretaría-Intervención se les permitía participar sólo con tres años de licenciatura en Derecho, Económicas, Ciencias Políticas o Sociales, mientras que a partir de la modificación operada por el citado RD 834/2003, de 27 de junio, en los que ya se exigió el título de licenciado, pasaron a ser declarados como funcionarios de habilitación nacional en la categoría de "a extinguir". De esta manera queda aclarado que los aspirantes que superen un proceso selectivo para cubrir de forma interina un puesto reservado vacante, deberá acreditar la titulación universitaria correspondiente al subgrupo A de titulación, no cabe, pues, conferir nombramientos interinos a favor de aspirantes con otras titulaciones universitarias inferiores.
Por otro lado, se contempla la posibilidad de que las Comunidades Autónomas constituyan en su ámbito territorial una relación de candidatos para cubrir posibles vacantes con nombramientos interinos, mediante la celebración de las correspondientes pruebas de aptitud conforme a los requisitos que determine la respectiva normativa autonómica, exigiendo expresamente el deber de dar preferencia a aquellos aspirantes que hayan superado algún ejercicio de las pruebas de acceso a la Subescala. Aunque esto es novedoso respecto al anterior reglamento, en la práctica, varias Comunidades Autónomas han venido elaborando sus propias listas de interinos para dar solución al importante número de vacantes.
Ahora también se recoge que sólo podrá otorgarse nombramiento interino del aspirante procedente de una lista de espera confeccionada por la Comunidad Autónoma, cuando la entidad local no haya hecho uso de su potestad de convocatoria y selección propias.
5. Nombramientos accidentales
La regulación de los nombramientos accidentales difiere también de la anterior en cuanto distingue entre los accidentales para municipios de menos de 5.000 habitantes o superior, en función del funcionario que vaya a desempeñar las funciones reservadas, debiendo en todo caso pertenecer al grupo A1 el funcionario que vaya a ser nombrado con carácter accidental en los municipios de más de cinco mil habitantes; para los de población inferior se exigirá que el funcionario propuesto cuente con una titulación universitaria, a ser posible, y con la necesaria preparación técnica adecuada.
Queda aclarado que sólo funcionarios de carrera de la propia entidad, no interinos, y menos aún personal laboral, puedan ser nombrados con carácter accidental, lo cual, en la aplicación práctica va a generar problemas de aplicación práctica en algunas entidades locales si necesitan acudir a este tipo de nombramiento, dado que la realidad es que las poblaciones inferiores adolecen de personal funcionario y en las de población superior a cinco mil habitantes, si bien, por regla general, cuentan con personal funcionario, no es seguro que en plantilla se cuente con funcionarios del grupo A1, con lo cual, no sabemos cómo se va a gestionar dicha carencia, que seguro la habrá.
Además, se contempla la posibilidad de efectuar nombramientos accidentales para cubrir suplencias en caso de ausencias del titular, por vacaciones, asuntos propios u otras causas, por periodos inferiores a un mes, remitiendo a lo que al efecto determine la respectiva normativa autonómica. Aunque este tipo de nombramientos tiene una aplicación práctica para cubrir pequeñas ausencias del titular, el problema se plantea cuando la ausencia continuada supere el mes, como pudiera ocurrir con una incapacidad laboral temporal, que además es imprevisible, en cuyo caso habrá que ver cómo las Comunidades Autónomas instrumentarán un nuevo nombramiento accidental que enlace el accidental por suplencias concedido a un funcionario con un nombramiento accidental ordinario por vacante o ausencias prolongadas; habrá que esperar, pues, al desarrollo que haga la respectiva Comunidad Autónoma.
A los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional les será de aplicación la normativa que rija en esta materia a los funcionarios de la Administración General del Estado con las particularidades comentadas a continuación.
Como no puede ser de otra manera, prevé el art. 57.1 RJFALHN que se considerará en situación de servicio activo a los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional que ocupen puestos de trabajo a ellos reservados en Entidades Locales, en las Comunidades Autónomas uniprovinciales y en las ciudades de Ceuta y Melilla, añadiendo el aptdo. 2 luna nueva previsión para los funcionarios a los que se haya adscrito a un puesto de su grupo de titulación en la misma Corporación, como consecuencia de haber sido cesados por libre designación en un puesto reservado, o por haberse suprimido un puesto de colaboración del que era titular. Situación de servicio activo no regulada en el anterior RD 1174/1987.
Asimismo, se extiende el abanico de la anterior regulación que preveía la situación especial de servicios en otras administraciones tan sólo para las Comunidades Autónomas, ampliándose ahora al servicio en cualesquiera otras Administraciones Públicas, rigiéndose por la legislación de la Administración donde estén destinados.
La tradicional excedencia por incompatibilidad, recibe atención detallada en la forma de excedencia voluntaria por prestación de servicio en otro cuerpo o escala, correspondiendo a los funcionarios en una determinada subescala de la escala de habilitación de carácter nacional, cuando se encuentren en situación de servicio activo en otra subescala de la misma.
Por su parte, el art. 59 coloca en situación de reingreso al servicio a los funcionarios sin reserva de puesto que soliciten un nombramiento provisional a estos efectos, o que participen en un concurso de traslados o en un procedimiento de libre designación.
No obstante, en el supuesto de que el funcionario se encontrase en situación de servicios en otra Administración Pública por estar desempeñando un puesto no reservado a su escala de pertenencia y al que hubiera accedido por el procedimiento de libre designación, en caso de cese en dicho puesto, transcurrido el plazo establecido en el art. 84.3 TREBEP, deberá solicitar su reingreso al servicio activo mediante la solicitud de un nombramiento provisional a un puesto reservado a la escala de funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, preferentemente en la Comunidad Autónoma en la que hubiese sido cesado. En todo caso, deberá concursar en el primer concurso unitario que se convoque.
No aclara el nuevo reglamento si, mientras tanto, el funcionario queda en la situación de expectativa de nombramiento sin derecho a percibir remuneración alguna que preveía el anterior art. 53 RD 1174/1987.
Es destacable de este régimen especial disciplinario para los funcionarios con habilitación de carácter nacional, también aplicable a los interinos (en cuanto adecuado a la naturaleza de su condición, art. 10 TREBEP), que constituye un régimen garantista que no solo se desenvuelve en el aspecto punitivo, sino que pretende proteger al funcionario frente a cualquier arbitrariedad que pudiera tentar a los responsables políticos más cercanos al desempeño de sus tareas, pues de otro modo bastaría una propuesta de corrección disciplinaria que llevare aparejada la destitución para conseguir sustituir al "incómodo" funcionario que trabaja con excesivo celo (Sentencia del TSJ Andalucía de 17 de enero de 2017).
El Título IV RJFALHN aclara y desarrolla este régimen peculiar y el procedimiento disciplinario de estos funcionarios, con distintos órganos y Administraciones competentes para la apertura de los expedientes y para la sanción disciplinaria de las infracciones acreditadas, según la gravedad de las mismas, en un discurso continuista respecto a la reciente modificación operada por la LRSAL.
Como empleados públicos integrados en la Administración Local, la RJFALHN se remite al TREBEP, cuyo art. 3 sitúa en el mismo plano de regulación a la legislación estatal aplicable al personal funcionario de las Entidades Locales y al propio TREBEP; siendo así, y acudiendo en primer lugar al régimen estatal local, la primera referencia la encontramos en el art. 92.bis.10 LRBRL, en su redacción dada por la LRSAL, que señala que son órganos competentes para la incoación de expedientes disciplinarios a los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional los siguientes:
Dicha norma se debe completar con las previsiones del art. 150 del RDLeg 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local -TRRL-, que concreta que el órgano competente para la incoación de expedientes disciplinarios a los funcionarios de la Administración Local es el Presidente de la Corporación, en todo caso, o el miembro de ésta que, por delegación de aquél, ostente la jefatura directa del personal, y la Dirección General de Administración Local, cuando se trate de funcionarios con habilitación de carácter nacional , por faltas cometidas en Corporación distinta de aquélla en la que se encuentren prestando servicios, o cuando por la gravedad de los hechos denunciados pudiera dar lugar a sanción de destitución o separación del servicio.
Por su parte, el art. 150.2 TRRL señala que el órgano competente para acordar la incoación del expediente lo será también para nombrar instructor del mismo, si bien, decretada por el Presidente de la Corporación la instrucción de expediente disciplinario a un funcionario con habilitación de carácter nacional, aquél podrá solicitar de la Dirección General de Administración Local la instrucción del mismo si la Corporación careciera de medios personales para su tramitación.
En definitiva, en el caso de los funcionarios nacionales el inicio del trámite de responsabilidad disciplinaria corresponde:
La instrucción del expediente se efectuará por un funcionario de carrera de cualquiera de los Cuerpos o Escalas del Subgrupo A1 de titulación, incluida la Escala de funcionarios con habilitación de carácter nacional, que cuente con conocimientos en la materia a la que se refiera la infracción.
Ésta es la situación que viene a consagrar el RJFALHN, si bien es oportuno destacar el especial detenimiento que hace el legislador en la figura de la destitución, regulada de una forma distinta a la establecida en el TRRL, y la peculiaridad que supone en este régimen el hecho de que la sanción impuesta se ejecutará en sus propios términos, aun cuando en el momento de la ejecución, el funcionario se encontrara ocupando un puesto distinto a aquel en el que se produjeron los hechos que dieron lugar a la sanción, que aun cuando es una consecuencia lógica de la ejecución de las sentencias, se ha querido dejar claro, haciendo una mención a ello en el propio texto de la ley.
La destitución del servicio
El tipo de la sanción denominada destitución fue objeto de matización inicial por el TS, Sala 3ª, en su Sentencia de 25 de mayo de 1979, dibujando una figura punitiva más flexible y laxa que la que ahora regula el RJFALHN:
El art. 64 RJFALHN concreta las distintas sanciones que por razón de las faltas cometidas podrán imponerse a los habilitados nacionales: a) Separación del servicio de los funcionarios, que sólo podrá sancionar la comisión de faltas muy graves; b) Destitución, que implicará la pérdida del puesto de trabajo, con la prohibición de obtener destino en la misma Corporación en la que se cometieron las faltas que dieron lugar a la sanción, en el plazo que se fije, con el máximo de seis años, para las faltas muy graves, y de tres años, para las faltas graves; c) Suspensión firme de funciones, con una duración máxima de seis años. La suspensión firme de funciones implica la pérdida del puesto de trabajo cuando es superior a seis meses; y, d) Apercibimiento.
La destitución, por tanto, implicará la pérdida del puesto de trabajo, con la prohibición de obtener destino en la misma Corporación en la que tuvo lugar la sanción, en el plazo que se haya fijado al imponer la sanción.
El funcionario destituido, mientras dure la sanción, no podrá obtener puesto de trabajo en la misma Corporación donde fue sancionado, mediante ninguna clase de nombramiento.
El funcionario destituido podrá obtener nombramiento provisional en puestos reservados a funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional en otra Corporación distinta a aquella donde fue sancionado, mientras dure el plazo fijado en la sanción de destitución.
Igualmente, podrá participar una vez destituido y durante el plazo fijado en la sanción, en concursos de traslados de puestos reservados a funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional de su subescala y categoría, siempre que lo haga a puestos de diferente Corporación a aquella en la que fue sancionado.
En las disposiciones adicionales RJFALHN se mantienen aspectos que ya fueron recogidos en los anteriores reglamentos, como en las Disp. Adic. 1ª, 2ª y 7ª, relativos a las modificaciones en las clasificaciones y/o formas de provisión, la situación de los habilitados en caso de expedientes de agrupaciones de puestos reservados, o la previsión de que el Ministerio pueda convocar un proceso de integración en el subgrupo A1, a aquellos habilitados nacionales que estuvieran incluidos en el subgrupo A2, tal y como ya estaba previsto en el RD 522/2005, de 13 de mayo, por el que se modifican los requisitos para la integración de los funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional pertenecientes a la Subescala de Secretaría-Intervención.
Por su parte, cabe destacar la Disp. Adic. 3ª, que contempla la aplicación del mismo a la Comunidad Autónoma del País Vasco y a la Comunidad Foral de Navarra por su régimen específico; en la Disp. Adic. 4ª se recogen las especialidades de los puestos reservados existentes en los municipios de gran población, en cuanto se determina la necesaria clasificación que deben tener esta clase de puestos, como es, la obligada clasificación en primera, tanto del puesto de Secretario General del Pleno, como el puesto de titular del órgano de apoyo a la Junta de Gobierno Local y al Concejal-Secretario y el de Interventor General municipal, mientras que para los puestos de colaboración que se creen para el desempeño de las funciones de contabilidad, tesorería y recaudación o, en su caso, presupuestación, podrán clasificarse como de primera o segunda clase, reservados a funcionarios de la Subescala de Intervención-Tesorería, pertenecientes a la categoría superior o de entrada, respectivamente. Por tanto, conforme a las nuevas prescripciones en materia de clasificación para los puestos reservados en esta clase de municipios, deberán efectuarse las oportunas adaptaciones por las entidades afectadas, pudiendo determinarse el sistema de provisión por concurso o libre designación, indistintamente; dependerá lo que al efecto determine la relación de puestos de trabajo de la entidad.
En cuanto a las entidades de ámbito territorial inferior al municipio, se establece una forma distinta de desempeño de las funciones reservadas para aquéllas que gocen de personalidad jurídica y tengan la condición de entidad local, de acuerdo con lo establecido en la disposición adicional quinta.
La anterior previsión, recogida en el art. 8 RD 1732/1994, establecía:
A diferencia de dicha anterior previsión, ahora ya no hay remisión a la normativa propia de la respectiva Comunidad Autónoma, se encomiendan las funciones reservadas, con carácter general, a un funcionario habilitado nacional que desempeñe tales funciones en el municipio matriz al que pertenezca la entidad de ámbito territorial inferior, y se excepciona el desempeño de las funciones reservadas por un funcionario habilitado nacional cuando la entidad local menor cuente con población inferior a 5.000 habitantes, en cuyo caso podrán optar por ser desempeñadas por un funcionario de carrera de la propia Corporación, que preferentemente pertenezca al grupo de titulación A1, o cuente con titulación universitaria.
En este sentido, indicar que antes, como formas subsidiarias de desempeño, cuando no se hubiera regulado expresamente, podría ejercer las funciones el propio Secretario del municipio matriz, un funcionario de la Corporación o cualquier persona con capacitación suficiente; actualmente, sólo en las entidades con población inferior a la indicada podrá ser desempeñadas por un funcionario de carrera de la entidad matriz, sin que quepa recurrir al nombramiento de personas ajenas a dicha entidad; todo ello, sin perjuicio de que pueda la entidad proponer la clasificación de un puesto independiente, que necesariamente se establece la pertenencia a la Subescala de Secretaría-Intervención, y no otra.
La Disp. Adic. 6ª prevé la situación de los puestos reservados en consorcios locales creados con anterioridad a la LRSAL, en cuanto se podrán declarar a extinguir o reclasificar en puestos de colaboración de la entidad local a la que queden adscritos.
Previsión acorde con la reciente regulación que de los Consorcios efectúa la normativa específica sobre los mismos, que se halla contenida en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público -LRJSP-, arts. 118 a 127, y los define en el art. 118.1 como “entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia y diferenciada, creadas por varias Administraciones Públicas o entidades integrantes del sector público institucional, entre sí o con participación de entidades privadas, para el desarrollo de actividades de interés común a todas ellas dentro del ámbito de sus competencias”.
Respecto a su régimen jurídico, señala el art. 119.1 y 119.3 LRJSP, respectivamente, que los Consorcios “se regirán por lo establecido en esta Ley, en la normativa autonómica de desarrollo y sus estatutos” y que “Las normas establecidas en la Ley 7/1985, de 2 de abril, y en la Ley 27/2013, de 21 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local sobre los Consorcios locales tendrán carácter supletorio respecto a lo dispuesto en esta Ley”.
Efectivamente, los Consorcios, aunque tengan personalidad jurídica propia y diferenciada, estarán adscritos a alguna de las Administraciones Públicas que lo integran, y, de acuerdo con el art. 120.1 LRJSP, “los Estatutos de cada consorcio determinarán la Administración Pública a la que estará adscrito”. No obstante, hay que tener en cuenta que el Consorcio no es un “ente dependiente”, sino que se encuentra “adscrito” a la Entidad Local.
Respecto al personal del Consorcio y, por lo tanto, respecto a las posibilidades que abre la Disp. Adic. 6ª RJFALHN , dispone el art. 121.1 LRJSP que:
La Disp. Adic. 8ª introduce una determinación necesaria para el ejercicio electrónico de las funciones reservadas a los funcionarios regulados en el RJFALHN, a cuyos efectos los puestos a ellos reservados tendrán la consideración de órganos, sin perjuicio de lo dispuesto en el título X LRBRL.
Importante previsión que ha de ser puesta en relación con la obligación de adhesión a la Plataforma de Contratación del Estado exigida en el art. 347 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público -LCSP-, que prescribe la obligación para todas las entidades de las Administraciones locales de alojar de forma excluyente y exclusiva la publicación de sus perfiles de contratante en el servicio de información que a tal efecto estableciera la Comunidad Autónoma de su ámbito territorial, o bien en la Plataforma de Contratación del Sector Público, a efectos de poder publicar, en todo caso, bien directamente por los órganos de contratación municipales o por interconexión con dispositivos electrónicos de agregación de la información de las Diputaciones Provinciales, las convocatorias de licitaciones y sus resultados; lo que amplía el abanico de atribuciones en materia de Administración electrónica de los fedatarios públicos municipales que se ven abocados a desempeñar el rol de Administrador del órgano de contratación frente a las plataformas de contratación, en ejecución de las responsabilidades enunciadas en el art. 3.2.j) RJFALHN:
Asimismo, esta atribución del carácter de órgano a los puestos de los habilitados perfila la responsabilidad de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional de impulsar la conexión entre la transparencia y la administración electrónica en aras de implementar el procedimiento administrativo como una herramienta de mejora de la calidad democrática de las instituciones, en aplicación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno -LT-, previendo el art. 2.3 RJFALHN:
Para entender la Disp. Trans. 6ª RJFALHN debemos partir de las previsiones del art. 2.1.c) del mismo, a cuyo tenor, son funciones públicas necesarias en todas las Corporaciones Locales, cuya responsabilidad administrativa está “reservada” a funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, entre otras, la Secretaría-Intervención, a la que corresponden las funciones de la fe pública y el asesoramiento legal preceptivo y las funciones de control y fiscalización interna de la gestión económica-financiera y presupuestaria, y la contabilidad, tesorería y recaudación
Como vengo defendiendo, el citado Real Decreto parte de la premisa de garantizar en todas las corporaciones locales el desempeño de esas funciones “reservadas” previendo diversas alternativas antes de asignar residualmente su desempeño al titular de la secretaría-intervención de la Entidad Local.
La primera alternativa es la señalada el art. 14.4 RJFALHN, de modo que las Entidades Locales que nos ocupan, las de Secretaría clase 3ª, deben intentar agruparse entre sí para el sostenimiento en común de un puesto único de Tesorería, al que corresponderá la responsabilidad administrativa de las funciones propias de tesorería-recaudación en todos los municipios agrupados.
La segunda alternativa que tienen las Entidades Locales para garantizar estas funciones reservadas la prevé el art. 15 RJFALHN; de este modo, también podrán optar por crear en sus relaciones de puestos de trabajo un puesto que tenga atribuido funciones de colaboración inmediata y auxilio a la secretaría-intervención, el colaborador necesario al que aludimos líneas más atrás, correspondiéndole las funciones reservadas que, previa autorización del Alcalde o Presidente de la Corporación, les sean encomendadas por el titular del puesto reservado de Secretaría-Intervención, con la salvedad de que estos puestos de colaboración a las funciones de secretaría-intervención, tesorería y recaudación únicamente podrán ser clasificados en 3.ª clase, adscritos a la subescala de Secretaría-Intervención.
Por último, el art. 16 RJFALHN prevé la tercera de las alternativas reguladas para garantizar estas funciones reservadas en determinados municipios que reúnan las características señaladas (“aquellos que tengan eximida la obligación de clasificar el puesto de secretaría intervención, y aquellos de menos de 1.000 habitantes”), acudiendo a los servicios de asistencia de las Diputaciones Provinciales, Cabildos, Consejos insulares o entes supramunicipales, o, en su caso, mediante el procedimiento de acumulación de funciones (art. 50 RJFALHN) o agrupación para sostenimiento en común del puesto reservado (de conformidad con la legislación autonómica, según dispone el art. 14.4 RJFALHN).
Pues bien, aclaradas estas tres alternativas que prevé la nueva regulación del régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional para garantizar el desempeño de las tareas reservadas de tesorería y recaudación en los municipios cuya secretaría este clasificada en 3ª clase, donde corresponde, en cualquier caso, su desempeño a funcionarios adscritos a la subescala de Secretaría-Intervención, debemos traer a colación el más reciente precedente normativo a esta regulación respecto al desempeño transitorio por funcionario propio de la Entidad local de las tareas de tesorería.
Una breve reseña al respecto. El art. 3 RD-ley 10/2015, de 11 de septiembre, por el que se conceden créditos extraordinarios y suplementos de crédito en el presupuesto del Estado y se adoptan otras medidas en materia de empleo público y de estímulo a la economía, modificó la letra c) del apartado 2 del art. 92.bis LRBRL para suprimir las palabras “salvo la función de tesorería ” del final del párrafo de la letra c), con lo que quedaba legalmente asignada a la Secretaría-intervención las funciones de tesorería y recaudación.
Ante las dudas interpretativas que surgían respecto a la nueva regulación y en defecto de un desarrollo reglamentario como el que ahora nos ocupa, la Dirección General de la Función Pública -DGFP- dictó una Circular en el mes de octubre de 2015 sobre los criterios de aplicación de la citada modificación para el desempeño de las funciones de tesorería y recaudación, en tanto no existiese un desarrollo del régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional que aclarase la situación; previendo dicha Circular las alternativas que ahora han tenido reflejo en los citados arts. 14, 15 y 16 RJFALHN:
La citada Circular se encargó también de regular el procedimiento para la aplicación de la Disp. Trans. 7ª LRSAL, en su redacción dada por la Ley 18/2015, de 9 de julio, por la que se modifica la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público, que amparaba el desempeño de las tareas reservadas de tesorería por funcionarios de carrera que prestaren servicios en la Corporación Local, en los siguientes términos:
Con ello ya estamos en disposición de transcribir e interpretar la Disp. Trans. 6ª RJFALHN, reguladora del régimen transitorio de las funciones de tesorería., cuyo tenor dice:
A la vista de los antecedentes expuestos y con el mejor de los criterios hermenéuticos de interpretación de las normas derivados del art. 3 CC, consideramos que la interpretación de esta disposición transitoria, según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquéllas, nos lleva a entender que la asignación a funcionario propio de la entidad local para el desempeño de las tareas “reservadas” de tesorería y recaudación, sólo cabe en el caso de que concurra la imposibilidad de su desempeño por un funcionario de Administración Local con habilitación de carácter nacional adscrito a la subescala de Secretaría-Intervención, ya sea, por la imposibilidad de su desempeño por el titular de un puesto de colaboración en la propia corporación, ya sea por imposibilidad de acudir al habilitado nacional de otro municipio en agrupación o en acumulación de tareas o, en su defecto, al habilitado nacional del puesto del servicio de asistencia técnica de la Diputación, ya sea, en última instancia, ante la imposibilidad de su desempeño por el titular de la secretaría-intervención de la Entidad Local interesada.
Sólo así cabría que, de manera transitoria, dichas funciones reservadas fueran desempeñadas por un funcionario de carrera de la propia Entidad Local, que actuará, en todo caso, bajo la coordinación de funcionarios del grupo A1 de las Diputaciones Provinciales o entidades equivalentes, con independencia de su titulación y de su nivel, y hasta tanto se resuelva cualesquiera de las alternativas previstas con carácter preferente.
Como habilitado nacional con casi veinticinco años en el ejercicio de esta noble y, al tiempo, denostada profesión, en la que navegamos en un mar de dudas a diario armados, la mayoría de las veces, tan sólo con la razón que da la lógica en la aplicación de las normas desde el necesario distanciamiento a los intereses particulares implicados, recibo este reglamento, que he tenido ocasión de escudriñar, con el desasosiego de ver cómo hemos vuelto a la situación previa al RD 1174/1987, antes de su modificación por el RD 834/2003, poniéndonos nuevamente ante la arbitraria voluntad del gestor político que quiera o no quiera aceptar con su informe preceptivo la movilidad tan necesaria que ha caracterizado esta profesión, como válvula de escape de un trabajo apresurado y solitario; y al tiempo, en la confianza de que serán las próximas generaciones las que lograrán el respeto debido a la labor bien hecha y la loable tarea desempeñada por los cuerpos de funcionarios de administración local con habilitación nacional. Amén.