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Lunes a Jueves: 10:00-14:00 y 16:00-18:00 / Viernes: 9:00-14:00Santiago González-Varas Ibáñez
RESUMEN: Este trabajo se enfrenta con las relaciones entre procesos judiciales y actos o procedimientos administrativos. Se trata de estudiar dos situaciones principales. La primera relativa a cuando existe un proceso judicial, suscitándose interés de un particular en impedir que la administración tramite un procedimiento que tiene relación directa con aquello que se sustancia en el proceso judicial. La segunda situación se refiere a esos casos en que se sustancia un proceso judicial pero existe un procedimiento administrativo, suscitándose interés de un particular en suspender el proceso judicial hasta que resuelva el órgano administrativo por ser una cuestión relevante para el proceso judicial.
PALABRAS CLAVE: prejudicialidad, procedimiento administrativo, lógica cautelar.
Este trabajo se enfrenta con las relaciones entre procesos judiciales y actos o procedimientos administrativos. Se trata de estudiar dos situaciones principales. La primera relativa a cuando existe un proceso judicial, suscitándose interés de un particular en impedir que la Administración tramite un procedimiento que tiene relación directa con aquello que se sustancia en el proceso judicial. La regla general, como veremos, es la suspensión de las actuaciones administrativas en estos casos.
La segunda situación se refiere a esos casos en que se sustancia un proceso judicial pero existe un procedimiento administrativo (por ejemplo, un dictamen pendiente de un Consejo Consultivo), suscitándose interés de un particular en suspender el proceso judicial hasta que resuelva el órgano administrativo por ser una cuestión relevante para el proceso judicial. La cuestión de si el proceso judicial puede suspenderse mientras se tramita el procedimiento administrativo como regla general, como veremos, merece una respuesta negativa.
Este tema de las relaciones entre procedimientos administrativos y procesos judiciales no parece haber sido objeto de estudio hasta el momento, pese a su importancia práctica y teórica, adoleciendo de falta de desarrollo aún.
Por tanto, en la práctica pueden presentarse problemas jurídicos relativos a actuaciones que lleva a cabo la Administración a pesar de que existe un proceso judicial sobre las mismas cuestiones. La cuestión podrá afectar a la tramitación de un procedimiento, pero también a la ejecución de un acto.
Seguidamente se aportan algunas referencias para valorar este tipo de casos, aunque la solución dependerá del supuesto concreto.
Las cuestiones que planteamos pueden verse bajo el trasfondo de la doctrina de la prejudicialidad. Téngase en cuenta que, cuando exista una instancia judicial que esté conociendo sobre una determinada materia de cuya solución dependa otro enjuiciamiento, parece lógico entender que este último deba suspenderse hasta que se resuelva aquel del que pende. Esto ocurre cuando por ejemplo, se examina por una determinada instancia jurisdiccional la validez de una ordenanza y en otra instancia de decisión se está enjuiciando una cuestión cuya resolución depende de aquello que determine la instancia judicial encargada de determinar la validez de la ordenanza.
En esto consiste, siguiendo la ilustrativa sentencia (citando otras) del TSJ de Cataluña de 2 de junio de 2005, la doctrina de la prejudicialidad homogénea que proclama el art. 43 de la Ley 1/2000, de Enjuiciamiento Civil (aplicable con apoyo de la disposición final primera de la LJCA): «Ésta exige, según el repetido precepto de la Ley Procesal Civil, que para resolver sobre el objeto del segundo proceso sea necesario decidir acerca de alguna cuestión que, a su vez, constituya el objeto principal de otro proceso pendiente (primer proceso). Tal prejudicialidad se produce, en el caso de impugnación de liquidaciones tributarias si la disposición general u Ordenanza en que se basan está pendiente de resolución de un recurso directo».
Si decimos esto aquí es porque con mayor motivo estas reglas elementales de Derecho habrán de regir cuando es la validez de la actuación de la Administración depende de un proceso judicial que se está tramitando. En idéntico sentido a la sentencia anteriormente mencionada se pronuncia la Sentencia del TSJ de Cataluña de 30 de enero de 2002.
El punto de partida será la del respeto de los ámbitos respectivos de competencia de cada una de las jurisdicciones, y, en caso de litigio, la resolución de los conflictos de competencia que se susciten (arts. 5 LJCA; 42 de la LOPJ). Es decir, el principio general es que cada jurisdicción conoce de materias adecuadas a su naturaleza conforme a los criterios legales de distribución de asuntos entre jurisdicciones. De plantearse una cuestión de otra jurisdicción, ha de decretarse la inadmisión para que conozca la jurisdicción adecuada.
Una primera referencia en el tema de las relaciones entre jurisdicciones, son las “cuestiones incidentales (o prejudiciales no devolutivas)”.
De forma coherente con la regla de competencia se plantea que la jurisdicción contencioso-administrativa pueda conocer incidentalmente de la cuestión litigiosa cuando ésta no pertenezca al orden administrativo, y ha de estar directamente relacionada con un recurso contencioso-administrativo (STS de 14 de julio de 2009, [RJ 2010, 571], justificando que la jurisdicción contencioso-administrativa conozca perjudicialmente de una materia laboral al referirse el asunto principalmente a la impugnación de un acto administrativo).
Por su parte, la STSJ 268/2016 de Aragón, de 18 de mayo de 2016 (JUR 2016, 178446), considera que se pronuncia sobre un tema de nacionalidad como cuestión incidental.
Lo determinante es que la cuestión prejudicial o incidental no constituya el fondo del asunto: «No es posible examinar la pretensión como cuestión prejudicial, cuando, como en el caso de los autos, la cuestión no es incidental, ni previa, sino que constituye el fondo del asunto, concretamente la determinación de la responsabilidad civil de unas entidades puramente privadas» (STS de 20 de mayo de 1996; igualmente, SSTS de 24 de septiembre de 1993 y 26 de octubre de 1998 ).
Como apunta el ATS (Sala de Conflictos de Competencia) de 30 de marzo de 2004 (JUR 2004, 137162) (rec. 54/2003), el conocimiento vía prejudicial de la jurisdicción civil tiene el límite el afectar de modo sustancial a la actuación administrativa llevada a cabo.
La regla general -en materia de prejudicialidad- es que a los solos efectos prejudiciales cada orden jurisdiccional podrá conocer de asuntos que no le estén atribuidos privativamente (art. 10.1 de la LOPJ).
Por tanto, estas situaciones se refieren a casos en que un órgano jurisdiccional conoce de un asunto, propio de su «jurisdicción o competencia», pero se plantea una cuestión incidental o menor, de otras naturalezas. En estos casos la regla general, coherente o sin romper con el principio de competencia, es poder conocer de tal materia incidental. Si la cuestión que se suscita tiene una mayor entidad, estaríamos ante un caso de incompetencia del órgano judicial.
Por lo tanto, en el Derecho procesal administrativo se reconoce expresamente que la competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo se extiende al conocimiento y decisión de las cuestiones prejudiciales o incidentales no pertenecientes al orden administrativo, directamente relacionadas con un recurso contencioso-administrativo (art. 4.1 de la LJCA).
En estos casos puede hablarse de cuestiones prejudiciales no devolutivas, cuando el Juez administrativo está facultado para resolver las cuestiones de índole no administrativo, sin perjuicio de que esta decisión no produzca efectos fuera del proceso (art. 4.2 de la LJCA; STS de 21 de enero de 1995).
Una segunda referencia son las cuestiones prejudiciales devolutivas. Por referencia a las cuestiones de carácter constitucional y penal y lo dispuesto en los Tratados internacionales, debiéndose por tanto deferir su enjuiciamiento a otra instancia (prejudicialidad devolutiva; art. 4 de la LJCA de 1998).
No tienen un tratamiento procesal igual (1) la cuestión prejudicial europea que se plantea en un proceso contencioso-administrativo, (2) la cuestión que haya de plantearse al TC, o (3) la remisión a la jurisdicción penal.
Esta regulación puede completarse con el art. 44 de la LOPJ: «El orden jurisdiccional penal es también preferente. Ningún Juez o Tribunal podrá plantear conflicto de competencia a los órganos de dicho orden jurisdiccional». Esta regla clásica, de preferencia del orden jurisdiccional penal, se corrobora en la LECr (art. 114): «promovido juicio criminal en averiguación de delito o falta, no podrá seguirse pleito sobre el mismo hecho, suspendiéndose, si lo hubiese, en el estado en que se hallare, hasta que recaiga sentencia firme en causa criminal».
Asimismo, la existencia de una cuestión prejudicial penal de la que no pueda prescindirse para la debida decisión o que condicione directamente el contenido de ésta determinará la suspensión del procedimiento mientras aquélla no sea resuelta por los órganos penales a los que corresponda, salvo las excepciones que la ley establezca (art. 10.2 de la LOPJ).
Esta doctrina de la LOPJ es seguida fielmente por la jurisdicción contencioso-administrativa. Así, la STS de 27 de junio de 1995 declara lo siguiente: «Resulta de todo punto evidente que la admisión de la querella criminal dirigida contra las personas responsables de dichos actos (aprobación de un Plan de ordenación e iniciación de un expediente expropiatorio) constituye una cuestión prejudicial penal cuya decisión está vedada a la jurisdicción contencioso-administrativa (…)». Otro ejemplo jurisprudencial es la STS de 20 de mayo de 1996 cuando declara «que la jurisdicción contencioso-administrativa no puede conocer siquiera incidentalmente de las cuestiones de índole penal, debiendo suspender el procedimiento hasta que se decida el juicio penal» (1).
No obstante lo anterior, se admite que no se suspenda el procedimiento contencioso-administrativo, existiendo una cuestión prejudicial penal, si puede perfectamente prescindirse de ésta para «dictar la debida decisión» por parte de la jurisdicción contencioso-administrativa sin que «tampoco condicionara directamente el contenido de la misma» (STS de 9 de junio de 1998; STSJ de Cataluña de 11 de febrero de 2000, [JUR 2000, 164327] FJ tercero) (2).
Una cuestión que se pregunta habitualmente, en distintos ámbitos jurídicos, es la de qué puede hacerse, en términos de defensa, cuando el órgano jurisdiccional no plantea la prejudicialidad requerida de parte. Sin perjuicio de otras soluciones (también en vía de recurso contra la propia sentencia), según la STC 1/2014 se produce la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva cuando las resoluciones judiciales rechazan una cuestión de prejudicialidad penal incurriendo en error patente.
El estudio de la prejudicialidad nos llevaría a profundizar en la prejudicialidad homogénea y en la prejudicialidad heterogénea. El presupuesto común, como puede observarse, es la prejudicialidad, cuando por tanto se está sustanciando un proceso cuya causa se relaciona con el juicio que se ventila en otro juzgado, tribunal o incluso jurisdicción. La diferencia entre ambas formas se produce, dependiendo de si el segundo proceso se tramita en una misma jurisdicción o en otra diferente, respectivamente a ambas figuras. Nos desviaría demasiado de nuestro tema profundizar en el asunto que realmente hemos planteado de las relaciones entre procesos judiciales y procesos administrativos, si bien era conveniente realizar estas apreciaciones sobre la teoría general de la prejudicialidad para mejor comprensión de cuánto va a decirse seguidamente. Faltaría también un tratamiento de las cuestiones de prejudicialidad resueltas o cosa juzgada extensiva [que se produce en el supuesto en que se sustancia un proceso y ha habido sentencia en otro órgano jurisdiccional que se relaciona con el caso que se está juzgando (3)].
El Consejo de Estado expresa que la Administración ha de cesar en cualquier empeño de actuación cuando existe un proceso judicial abierto. Así se declara en el Dictamen con número de expediente 873/2001, de 25 de abril de 2001:
«El alcance del derecho que sobre los terrenos tiene el Ayuntamiento de H., según resulta del expediente, es una cuestión que en este momento está sub iudice, es un tema jurídicamente dudoso que debe clarificarse antes de que la Administración ejerza el derecho de declarar la caducidad de la concesión. Ha de tenerse en cuenta además que contra lo que se afirma en el dictamen mayoritario, existe una amplia doctrina jurisprudencial en esta materia favorable en principio, en situaciones como la presente, a la conversión en propiedad privada de derechos previos de aprovechamiento de marismas de tipo concesional, otorgados conforme a legislación anterior a la Ley Cambó.
Resulta por ello prematuro y supone una cierta interferencia en un procedimiento judicial en curso el que la Administración del Estado decida en este momento sobre la caducidad de una concesión de unos terrenos cuyo carácter actual de dominio marítimo terrestre se encuentra cuestionado».
Igualmente, en el Dictamen con número de expediente 3242/2003, de 11 de diciembre de 2003, se somete al Consejo de Estado la cuestión de determinar si procede o no resarcir a una UTE por los daños y perjuicios que dice haber sufrido como consecuencia de su relación contractual con la Administración. La controversia entre las partes contratantes está pendiente de resolución ante la jurisdicción contencioso-administrativa, al haber interpuesto la UTE recurso contencioso-administrativo tras la resolución por la Administración de la relación contractual por incumplimiento y su posterior desestimación del recurso de alzada contra dicha resolución del contrato. Esta circunstancia de la pendencia de un proceso judicial impide, a juicio del Consejo de Estado, en tanto no recaiga sentencia, entrar a examinar el fondo de la reclamación formulada, de modo que habrá que esperar a los términos en que la sentencia resuelva el recurso interpuesto para pronunciarse sobre la concurrencia o no concurrencia en el presente caso de los requisitos exigidos por la legislación en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración.
El Consejo Consultivo de Canarias en su Dictamen 113/2001 de fecha 22 de octubre de 2001 (relativo al procedimiento de revisión de oficio de una serie de actos dictados por la Consejería de Política Territorial en relación con la revisión del Plan Especial del Parque Marítimo de J. y las adjudicaciones de parcelas realizadas a raíz de esa revisión) invoca, en el fundamento V, la concurrencia de litispendencia, que impide a la Administración revisar de oficio un acto cuando sobre la legalidad de ese acto se halle pendiente la resolución de un proceso ante los Tribunales de Justicia competentes. Ello significa que, mientras no finalicen los recursos pendientes contra la Orden de 5 de julio de 1999 del Consejero de Política Territorial y Medio Ambiente por la que se aprueba definitivamente la revisión del Plan Especial del Parque Marítimo de J. y contra los actos posteriores, no podrá prosperar ningún intento de revisar de oficio tales actos.
El Consejo Consultivo de La Rioja en su Dictamen 5/1999, de 8 de marzo, entiende aplicable la excepción de litispendencia que haría inviable la revisión de oficio de un acto por la Administración al encontrarse sub iudice el tema controvertido. Obsérvese este régimen, pese a que en puridad no nos encontramos ante dos procedimientos judiciales, sino ante un procedimiento judicial y otro administrativo. El Consejo de Estado ha tenido ocasión de abordar este tema en su Dictamen 1487/1993, de 28 de diciembre, en el que se afirma la imposibilidad de enjuiciamiento administrativo de una cuestión debatida ante un Tribunal de Justicia, porque, además de que el fundamento último de dicho principio de litispendencia (que no es otro que el de ahorrar esfuerzos procesales innecesarios y evitar posibles fallos contradictorios) es perfectamente válido y aplicable en los procedimientos administrativos, «si los órganos jurisdiccionales que están llamados a decir la última palabra en punto a la legalidad de los actos administrativos (art. 106 de la CE) tienen que sujetarse a la regla inexorable del “non bis in idem”, no hay ninguna razón para que la Administración, al hacer uso del privilegio que la Ley le otorga de revisar en primera instancia la legalidad de sus propios actos, disponga de mayores facultades que los propios órganos jurisdiccionales que son los que tienen que decidir en última instancia». Y concluye el Dictamen señalando que el procedimiento administrativo se rige por unos principios análogos, cuando no idénticos, a los que se aplican en los procesos judiciales.
Este tipo de situaciones, que estamos comentando, puede en su caso relacionarse con aquellas otras situaciones en que la Administración dicta actos «con la finalidad de eludir el cumplimiento de la sentencia».
Interesante es la STS de 18 de octubre de 2013 (RJ 2013, 7192) (recurso de casación 4016/2012) cuando insiste en la firmeza como presupuesto de la ejecución. Según esto, todo acto administrativo que dicte la Administración, estando recurrida una sentencia o bien presupone una sentencia firme, o bien podrá justificarse en el marco de una ejecución provisional. El caso es interesante porque con la apariencia de un «propósito loable» de cumplir la sentencia, en realidad la Administración la incumplía dictando actos de ejecución cuando el asunto se encontraba subjudice.
Estamos ante situaciones de manifiesta nulidad de pleno derecho (sentencia del TSJ de Castilla y León de 6 de junio de 2006). Expresión de este principio general, que rige los destinos de esta materia, es el art. 103.4 de la LJCA cuando afirma que «serán nulos de pleno derecho los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias, que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento».
También podrán estos supuestos relacionarse, evidentemente, con la posibilidad de solicitar la ampliación del recurso (por el demandante) respecto de los nuevos actos de la Administración cuando concurran los presupuestos del art. 36 de la LJCA de 1998.
Bajo este enfoque general puede plantearse la en principio no procedencia del inicio de un procedimiento administrativo de ejecución de un acto una vez que el asunto ha llegado al tribunal o juzgado porque se ha planteado el pertinente recurso contencioso-administrativo instando la suspensión del acto. Es este un tema que origina debate en la práctica y que tiene varias relaciones o remisiones. En general remite a la LPAC 39/2015 y de donde se deduce la suspensión hasta que el órgano jurisdiccional se pronuncia siempre que se plantee el pertinente recurso contencioso-administrativo y se adjunte la petición de cautelar. Cabría debatir la opción a favor de que la Administración, estratégicamente, si lo requiere el interés público, provoque la presentación sin mayor demora del recurso contencioso-administrativo haciendo ver al afectado que va a ejecutar el acto porque hay urgencia, causando que el particular acuda antes a los tribunales pidiendo cautelar y saliendo las partes de dudas. Otra relación posible se produce cuando la suspensión del acto se hubiera ganado por silencio, ya que en estos casos es más clara la suspensión (4).
Ahora bien, en estos momentos estamos tratando este tema desde el punto de vista del respeto de la función judicial (5).
Una cosa es que deba suspenderse un acto, por el hecho de haberse recurrido, o haberse sentenciado la causa, y otra distinta es que la Administración pretenda la ejecución de un acto, incidiendo indirectamente un proceso judicial, sobre la materia que se relacione con la ejecución del acto. ¿Ha de suspender -la ejecución del acto- la Administración, por el hecho de que exista un proceso que interfiere en tal acto, pese a que no estamos en la situación en que dicho acto haya sido recurrido o sea susceptible de suspensión cautelar?
Es cierto que al final la no ejecución del acto, más que por interés de la Administración, se suscita por interés del particular sobre quien recaen las consecuencias negativas de tal ejecución. La prejudicialidad, en este ámbito, no puede convertirse en un medio para eludir el cumplimiento de los fallos, suscitando incidentes para provocar una inejecución, pese a que una lógica garantista y de evitar perjuicios siempre es adecuada. Por contrapartida, otras veces el interés de la ejecución residirá en la Administración, planteándose el debate de la necesaria paralización de sus actuaciones. En estos casos, no está desarrollada la lógica de la prejudicialidad, y por eso es preciso prestar atención a estas situaciones, contando con criterios jurídicos desarrollados.
Estas incidencias se plantean habitualmente, por ejemplo, cuando se trata de un derribo que se relaciona con un proceso donde se está ventilando la posible legalización de la obra objeto de demolición, pese a haber sido esta sentenciada. O casos en que se practican apremios afectados por debates que se suscitan en otros procesos judiciales. O procedimientos sancionadores afectados por prejudicialidad penal.
Un primer ejemplo, en torno al debate de si procede suspender la ejecución de un acto de demolición cuando se enjuicia la posible legalización de la obra en otro proceso. Puede citarse la Sentencia 470/2019 del TSJ de Baleares de 18 de octubre de 2019, haciendo imposible que la Administración continúe con una demolición si se ha otorgado licencia de legalización: “no es así. La orden de demolición como la que nos ocupa, aunque mantiene su validez y eficacia pese a que se solicite licencia de legalización fuera del plazo de los dos meses, deviene inejecutable a partir del momento en que se otorga licencia de legalización que comprenda la totalidad de las obras para las que se había ordenado la demolición. Aunque dicha legalización se hubiera solicitado fuera del plazo de los dos meses. En este punto: SSTS 22.06.1993 y 24.02.1988: "sería del todo punto absurdo que unas obras que pudiesen ser legalizadas fuesen demolidas porque se haya pedido su legalización extemporáneamente".
El fallo que vamos a citar ahora permite la suspensión de la demolición, siempre y cuando estemos en la fase terminal de ejecución: confirmando la resolución recurrida en apelación del Juzgado la STSJ de Galicia de 1 marzo de 2019 considera que no se precisa suspender la ejecución de una demolición realizada por la administración, en tanto en cuanto se halla en fase de redacción del proyecto de demolición, con lo cual no es incompatible proseguir tales actuaciones con el hecho de que exista un proceso paralelo donde se está enjuiciando la legalización de la construcción. Ahora bien, aprovecha el TSJ para reafirmar el criterio del juzgado en el sentido de que si se entra en una fase más ejecutiva habría que esperar: "...no resultaba predicable una suerte de prejudicialidad entre el resultado de la impugnación del rechazo del proyecto de legalización y la aprobación del proyecto de demolición (en fase de ejecución subsidiaria). Si la solicitud de los propietarios finalmente resultare respaldada judicialmente, automáticamente quedaría ineficaz la actuación preparatoria de la demolición forzosa acometida por el Concello; desde la óptica contraria, si el expresado proyecto es definitivamente inviable, al menos la Administración municipal ya habría acortado plazos de ejecución mediante la aprobación de esos actos preparatorios, máxime teniendo en cuenta que este Juzgado le había otorgado, en octubre de 2014, el plazo de dos meses para ejecutar completamente lo debido."
Este criterio parece un poco ilógico, porque ¿para qué seguir tramitando un proyecto que puede devenir inútil? Parece más convincente esperar, desde el momento en que se planteaba la acción. No obstante, somos conscientes de que muchos están muy deseosos de que haya demoliciones, para observar la eficacia de la jurisdicción contencioso-administrativa; posición esta que debatimos en mi libro Contencioso-administrativo, praxis y propuestas, Editorial Aranzadi, 2019 (6).
En cambio, la STSJ de Madrid de 3 de octubre de 2017 (recurso 738/2018) “rechaza la posibilidad de apreciar litispendencia o prejudicialidad en recursos en los que ha sido objeto de impugnación una orden de demolición estando pendiente el recurso entablado contra la resolución denegatoria de la legalización".
En esta línea la STC 22/2009 da primacía a la vertiente de intangibilidad de las resoluciones judiciales firmes y revoca el auto que suspendió la ejecución de una sentencia, en cuanto a la demolición de una construcción ilegal, con el argumento de la existencia de una propuesta normativa que podría afectar a la posible legalización de la construcción. “No puede admitirse que suponga un supuesto de imposibilidad legal o material la mera expectativa de un futuro cambio normativo, toda vez que ello no implica alteración alguna de los términos en los que la disputa procesal fue planteada y resuelta”.
En el caso que vamos a comentar seguidamente, la STSJ, en apelación, considera que deben paralizarse o suspenderse las obras por posible prejudicialidad, habida cuenta de que en otro proceso se está enjuiciando la validez de la adjudicación del contrato de tales obras. La Administración debe por tanto paralizar las obras por la existencia de un proceso que incide en su ejecución. Se paraliza una ejecución por prejudicialidad con otro proceso en la STSJ de Madrid de 2 de marzo de 2016 cuando estima el recurso de apelación y ordena al juzgado, previa retroacción de actuación, a que decida sobre la suspensión por posible prejudicialidad. El caso se refería a la impugnación, por el titular de una concesión, pidiendo la suspensión de unas obras que le afectaban, alegando que debían suspenderse tales obras, ya que en otro proceso contencioso-administrativo se estaba enjuiciando la legalidad de la adjudicación de las obras con posible anulación de la misma. El juzgado llegó a rechazar la petición de suspensión razonando que había litispendencia.
Otros casos podrán tener interés como debate general de esta problemática de si suspender la ejecución del acto o no en estas circunstancias. Para la sentencia del TSJ de Madrid 41/2020 de 13 de febrero de 2020: "la citada resolución judicial deniega la autorización de entrada solicitada al considerar la existencia de una controversia judicial sobre la expropiación del inmueble". El Ayuntamiento en su recurso de apelación contra la resolución del Juzgado alega que en el procedimiento sobre la expropiación no se había solicitado por los recurrentes la suspensión del acto recurrido. La sentencia citada da la razón al juzgado y mantiene que la Administración no puede entrar en la finca objeto de controversia, ya que "la actuación que se pretende llevar a cabo por el Ayuntamiento apelante no tiene prima facie una apariencia de legalidad".
Otra referencia es la STSJ 49/2016 de Castilla y León de 4 de marzo de 2016 (n.º de recurso: 9/2016) cuando entiende que la Administración puede «acordar una orden de expulsión de un extranjero mientras éste está cumpliendo una pena de prisión, al amparo del art. 57.2 LODLE, si bien no ejecutar la medida, ya que entonces la actuación administrativa interferiría en la actuación judicial consistente en hacer ejecutar las penas impuestas, art. 118 CE, provocando, básicamente, la salida del país del reo y la consiguiente imposibilidad de éste de cumplir su condena». Por lo que sin que dicho sometimiento impida dictar la orden de expulsión, que no quedará viciada de invalidez como postula la actora, sino que su eficacia quedará condicionada al cumplimiento de la pena.
Según el ATS de 19 de mayo de 2016 (JUR 2016, 119889) (N.º de Recurso: 734/2014) ha de mantenerse la suspensión del procedimiento administrativo por el hecho de estar tramitándose un conflicto de competencias en el TC.
Los órganos jurisdiccionales afirman que la posibilidad de que la Administración actúe contra un establecimiento a efectos de decretar su cierre está condicionada a que no exista un proceso judicial donde se esté tratando este asunto. De este modo, si la sentencia de 8 de mayo de 2001 del TSJ de Castilla y León da la razón a la Administración es porque «lo que se pide por la Administración es la posibilidad de ejercitar sus competencias en materia urbanística y ambiental en cuanto a una situación que ya ha sido declarada conforme por los tribunales de justicia. El hecho de que exista un recurso de casación frente al auto declarando la sentencia ejecutada no le quita firmeza a la situación ilegal en la que se encuentra la instalación de la recurrente, y es indiscutible la recuperación de la tutela de sus propios actos por parte de la Administración, desde el momento en que al ser desestimatoria y firme la sentencia…».
Según informa la STSJ de Cataluña 216/2014 de 25 de marzo de 2014 (JUR 2014, 151314), si bien es cierto que la jurisprudencia ha declarado que la Administración tiene el deber de paralizar el procedimiento sancionador (disciplinario) incluso aun cuando no exista identidad de hechos sancionables y punibles (STSJ de 2 de junio de 2005 [RJ 2005, 5531] y STS de 10 febrero de 2004 [RJ 2004, 1918]) cuando esté actuando la Jurisdicción penal, a los efectos de permitir la vinculación de los hechos probados que pudieran dictarse en una sentencia penal en una posterior resolución sancionadora, también lo es que ha de acudirse al estudio del caso por caso. En el caso enjuiciado por dicha STSJ 216/2014 no existe ni identidad de hechos ni tampoco de fundamento. Y ello ha de determinar que en ningún caso pueda considerarse que se infringe el art. 25 CE ni el art. 24 en cuanto al derecho a la tutela judicial efectiva. «Este Tribunal conoce la Suprema Jurisprudencia Constitucional que emana de la STC 2/2003, pero en este caso está claro que nos encontramos antes hechos distintos y que los bienes jurídicos protegidos también los son».
La STSJ de Galicia 19/1998 de 23 de enero de 1998, se enfrenta con un caso en que interesaba la suspensión de la ejecución de un acto administrativo como consecuencia de la introducción de un proceso laboral:
“La aquí recurrente, en fecha 30 de marzo de 1995, formuló reclamación económico-administrativa ante el Tribunal Económico-Administrativo Regional de Galicia contra resolución de la Tesorería General de la Seguridad Social, confirmatoria de sendos requerimientos de pago de cuotas debidas al Régimen General de la Seguridad Social, interesando la suspensión del acto objeto de reclamación, aduciendo en apoyo de tal pretensión que dichos requerimientos traían causa u origen del alta de oficio de dos profesionales libres que, mediante contrato de arrendamiento de servicios, realizaban para la recurrente la actividad descrita en el contrato, alta que derivaba de la actuación de la Inspección de Trabajo, que motivara, a su vez, el inicio de oficio del proceso laboral previsto en el art. 148.1 de la Ley de Procedimiento Laboral (RCL 1990922y 1049), en orden a determinar la naturaleza jurídica de la relación que vinculaba a las partes en virtud de aquel contrato, proceso en el que, si bien, recayera sentencia del Juzgado de lo Social, en la que se estimaba la naturaleza laboral de dicha relación, la misma fuera recurrida en suplicación ante la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, hallándose en trámite la resolución de dicho recurso, por lo que procedía, en tanto no fuera firme aquella resolución de la Jurisdicción de lo Social, la suspensión de la resolución objeto de la reclamación económico-administrativa, suspensión concorde o consecuente con lo acordado por resolución del Director Provincial de Trabajo y Seguridad Social que acordara, a la vista del planteamiento de aquel proceso, la suspensión del referido expediente, identificado con el núm. 13/1994 sobre «sanciones y liquidación de la Seguridad Social». El TEAR, por Providencia de fecha 20 abril 1995, resolución que es la que aquí se impugna, denegó la suspensión solicitada «al no haberse aportado ninguna de las garantías a que se refería el art. 81 del RPEA (RCL 19816, 2471 y ApNDL 8295)».
(…) Pues bien, en el presente caso, no puede pasar desapercibida la circunstancia de que la presentación de la demanda de oficio a que se refiere aquel precepto de la Ley de Procedimiento Laboral determinara, por ministerio de la ley, la suspensión del expediente administrativo, debiendo entenderse por tal el que de forma coordinada debe seguirse cuando median por los mismos hechos sendas actas de infracción y liquidación, y si bien es cierto que en el caso que se analiza no medió acta de liquidación, pues la exacción de cuotas se encauzó por la vía de requerimiento o certificado de descubierto emitidos por la Tesorería, consecuente al alta de oficio operada por la aludida actuación de la Inspección de Trabajo, al apreciarse la falta absoluta de cotización, lo que determina el carácter autónomo o separado de dichos actos recaudatorios, ajenos, por tanto, a la suspensión del aludido expediente administrativo, también lo es que el interés público aquí subyacente hace exigible la suspensión interesada, ya que sobre el transitorio perjuicio que pueda representar para el sistema de la Seguridad Social la no ejecución de los requerimientos mientras se sustancia la reclamación económico-administrativa, debe prevalecer otra faceta del interés público, personificado en razones de seguridad jurídica que es preciso preservar, a las que no es ajeno el derecho del recurrente a que por los distintos órganos aquí involucrados se dé una respuesta jurídica uniforme u homogénea sobre unos mismos hechos, al concurrir una prejudicialidad de orden normativo determinante de que la integridad de los referidos requerimientos de la TGSS (actos-consecuencia, de naturaleza recaudatoria, que tienen su causa en el aludido expediente, que se halla en estado de suspensión) quede condicionada por el sentido en cómo la Jurisdicción de lo Social defina aquel elemento de orden normativo (naturaleza jurídica de la referida relación jurídica), cuya resolución sería vinculante tanto para la TGSS como para el Tribunal Administrativo de instancia, en virtud del principio de cosa juzgada y de prevalencia de la Jurisdicción sobre la Administración. Consecuentemente, si bien es cierto que no se da aquí, con la entidad exigible, la nota de irreparabilidad de los perjuicios que se derivarían para el recurrente de la inmediata ejecutividad de los actos objeto de reclamación, también lo es que el interés público exige, aquí, que se sacrifique la ejecutividad de los actos recurridos en favor de la prevalencia del principio de seguridad jurídica, defiriendo la ejecutividad hasta en tanto aquella Jurisdicción se pronuncie sobre tal elemento normativo”.
Para la STS 1323/2017 de 19 de julio de 2017 (RJ 2017, 3552) procede la suspensión del apremio en tanto esté pendiente de resolución la solicitud de suspensión de ejecución de la liquidación que sirvió de base para dictarla.
Asimismo, puede citarse la STS 2249/2016 de 18 de octubre de 2016 (RJ 2016, 5531) (en un recurso de casación para la unificación de doctrina ya que había sentencias de la jurisdicción contencioso-administrativa con criterios diferentes) estableciendo la necesidad de que la Administración tributaria paralice sus actuaciones, por prejudicialidad penal, al estar tramitándose un proceso penal sobre los mismos hechos.
Para la SAN de 20 de junio de 2019 (nº de recurso 300/2016) la existencia de un proceso penal con incidencia en un procedimiento administrativo suspende la actuación ejecutiva administrativa:
“TERCERO.- La parte recurrente impugna la resolución del TEAC, alegando en primer término, que debió haberse suspendido el procedimiento sancionador por existir prejudicialidad y litispendencia, toda vez que el ejercicio de 2.002 había sido objeto del proceso penal, respondiendo a los mismos hechos que el de 2.004 por el que se ha impuesto la sanción indicada. Lo mismo cabe decir, analógicamente del ejercicio de 1998, conforme a la sentencia de esta Sala de fecha 18 de marzo de 2.015, recurso 139/2012, en línea con la de sentencia 9.2.2012, recurso 117/2009. El mencionado efecto prejudicial deriva de lo dispuesto en el art. 32 del Reglamento Sancionador, aprobado por RD 2063/2004, de 15 de octubre, antes de la última redacción dada, cuando expresa que: "También quedará suspendido el procedimiento administrativo cuando la Administración tributaria tenga conocimiento de que se está desarrollando un proceso penal sobre los mismos hechos...". E igualmente de lo dispuesto en el art. 180 de la LGT 58/200 en la redacción de aplicación al caso. Aun cuando pudiera pensarse en la irrelevancia de dicho efecto suspensivo cuando ya ha concluido el procedimiento penal respecto del ejercicio de 2.002 a la fecha de esta sentencia -a diferencia del supuesto de la sentencia de 9 de febrero de 2.012, recurso 117/2009 , y aunque en un caso se sanciona penalmente una conducta de dejar de ingresar, y en la vía administrativa otra de acreditar bases o partidas improcedentes resulta claro y evidente que la Administración tributaria incumplió, aunque desconociese la doctrina después dictada en las sentencias de fecha 9.2.2012 y 16.10.2014, recurso 291/2011, el deber de suspensión establecido en el artículo 180.1. apartado tercero de la LGT en la redacción de aplicación al caso a la fecha en la que se resuelve el procedimiento sancionador, toda vez que dicho precepto dispone que "las actuaciones administrativas realizadas durante el periodo de suspensión se tendrán por inexistentes". Nos encontramos, por tanto, ante un precepto que consagra una regla de nulidad de pleno derecho por vulneración del efecto prejudicial, que no por litispendencia, porque no requiere identidad de objeto entre el ámbito penal y tributario, sino la existencia de un efecto prejudicial sobre los mismos hechos, desde el momento en que se inicia la causa con la presentación de la querella el 3.2.2006 que dio origen a las D.P 543/2006, del Juzgado de Instrucción nº 25 de Barcelona, hasta que concluye el procedimiento penal con la sentencia de la Audiencia Provincial en fecha 30.1.2012 , terminando en este momento la prejudicialidad. Esta sanción de nulidad por desconocimiento del precepto ha de afectar tanto a las propiamente actuaciones liquidatorias, como a las actuaciones de carácter sancionador. Así lo entendimos en la sentencia de 18 de marzo de 2015, recurso 139/2012, confirmada por otra del Tribunal Supremo de fecha 21.11.2016, recurso 1889/2015. Y en este sentido ha de afirmarse que no es que se esté dando especial relevancia a un mero incumplimiento de un efecto suspensivo derivado de un procedimiento penal ya concluido, sino que por el propio mandato legal la Administración tributaria quedaba impedida en ese momento de realizar cualquier tipo de actuaciones administrativas, sin distinción entre las mismas durante el periodo de dicha suspensión. A ello respondía la sentencia de esta Sala de 18.3.2015, y en consecuencia, siguiendo el mismo criterio, procederemos a la anulación de la resolución impugnada, al haber tenido lugar el incumplimiento de lo dispuesto en dicho precepto. Y ello teniendo en cuenta que en relación con lo expuesto el art. 32 del Reglamento sancionador, tal como expusimos en la sentencia de 9 de febrero de 2012, se puede hablar de unos mismos hechos, aunque nos encontramos en ejercicios diferentes o impuestos distintos con tal de provengan de unos mismos presupuestos fácticos, como la transmisión de las parcelas constitutivas de las cesiones obligatorias y que fueron contabilizadas en 2002 y 2004. CUARTO. - Por consiguiente, y sin necesidad de entrar en el examen de los demás motivos examinados, y conforme a todo lo expuesto, debemos estimar el recurso contencioso- administrativo formulado, y en consecuencia, anular la resolución impugnada en autos y expresada en el fundamento jurídico primero, así como el acuerdo sancionador que ratifica”.
Puede citarse también la STS de 28 de abril de 2014 (recurso de casación 4900/2011):
“SEGUNDO.- Nuestra jurisprudencia [pueden consultarse las sentencias de 6 de marzo de 2000 (casación 3986/95, FF.JJ. 3º a 6º); 7 de marzo de 2005 (Pleno, casación 715/99 , FJ 5º); 14 de abril de 2005 (casación 1829/00, FF.JJ. 3 º y 4º) ; 29 de abril de 2005 (casación 4534/00, FJ 4º) ; 16 de marzo de 2006 (casación 7705/00, FJ 4º); 29 de abril de 2008 (casación 6800/02, FJ 3º); 15 de junio de 2009 (casación 3474/03. FJ 4º); y 27 de diciembre de 2010 (casación 182/07, FJ 3º), entre otras] sostiene que la Administración no puede iniciar la vía ejecutiva en tanto la decisión sobre la suspensión penda de los órganos económico- administrativos. Lo mismo cabe decir en los supuestos en que la solicitud de suspensión se produzca en vía judicial. La posibilidad de que la Administración tributaria dicte providencia de apremio sobre una liquidación impugnada en la vía económico- administrativa (y con mayor motivo si lo ha sido en la jurisdiccional), y respecto de la cual se ha solicitado la suspensión de la ejecución, sin haber resuelto sobre esa suspensión conculca los artículos 9, 24.1 y 106.1 de la Constitución, contraviniendo la seguridad jurídica, el derecho a la tutela judicial efectiva y la prohibición de indefensión, así como el sometimiento de la actividad administrativa al control de legalidad. Tal vez por ello, el artículo 167.3 de la Ley General Tributaria de 2003 contempla, en la letra b), como uno de los motivos tasados de oposición a la providencia de apremio la solicitud de aplazamiento, fraccionamiento o compensación en periodo voluntario y «otras causas de suspensión del procedimiento de recaudación».
Interesante es asimismo la STS de 18 de octubre de 2016, recurso 1287/2015, cuando estima el recurso afirmando que la Administración tributaria estaba obligada a suspender los procedimientos administrativos, tanto el liquidador como el sancionador considerando que tenía que pronunciarse una autoridad judicial.
Desde esta perspectiva es interesante, en primer lugar, la Sentencia del TSJ de la Comunidad Valenciana nº 319/2006 de 6 de abril de 2006 (JUR 2007, 34765), en relación con un caso en que se recurría una resolución del TEAR por la que se desestimaba la reclamación interpuesta contra la providencia de apremio expedida contra la recurrente, en relación con IVA. Consideraba la actora que la liquidación de que la providencia de apremio trae causa era inejecutable, habida cuenta que dicha liquidación había sido recurrida mediante el pertinente recurso contencioso administrativo y se había abierto pieza de medidas cautelares. Lo más significativo de esta sentencia son las citas a otros pronunciamientos que contiene. No vamos sin embargo a reproducir tales textos, remitiéndonos a su lectura y estudio. No obstante, seleccionamos este párrafo:
«Ahora bien, el TS también ha afirmado, por ejemplo, en su sentencia de 26 de enero de 2004, que una vez se solicita a un órgano judicial que se pronuncie sobre la suspensión de un acto administrativo, la Administración pierde la facultad de pronunciarse sobre ello. Pero, mucho más significativamente, la STS de 24 de noviembre de 2004, relativa precisamente a una liquidación tributaria (no a una sanción) considera aplicable a dichos actos administrativos la doctrina de la STC 78/1996 ; y ello, con base en la diferenciación entre la inmediata ejecutividad del acto administrativo (la capacidad que éste tiene para imponerse de modo unilateral a sus destinatarios) y su ejecutoriedad, que, si bien tiene fundamento constitucional en el principio de eficacia de la Administración, sin embargo debe poderse siempre someter al control judicial; lo que comporta la imposibilidad de ejecutar el acto administrativo si se ha abierto la pieza de medidas cautelares correspondiente y la misma todavía no se ha resuelto».
Es censurable la práctica de acudir directamente a la ejecución de un acto obviando (la Administración) la revisión de oficio o la interposición de un recurso contencioso-administrativo. Es ilustrativa la sentencia 82/2019 del Juzgado de lo contencioso-administrativo n°1 de Pontevedra de 25 de marzo de 2019 anulando una orden directa de paralización de obras eludiendo la revisión de oficio o el recurso contra la licencia de obras: “en definitiva, la tesis sostenida por la APLU de considerar que puede ordenar directamente la demolición de una edificación construida conforme a la licencia municipal de obras previamente otorgada (vigente y eficaz), con el subterfugio de que en su opinión ésta adolece de un vicio de nulidad, sin impugnarla ni revisarla de oficio, es incompatible con los principios más básicos de nuestro Derecho urbanístico y administrativo antes reseñados, generando además una grave inseguridad jurídica en el tráfico inmobiliario”.
Igualmente, cabe preguntarse si procede la suspensión de un procedimiento administrativo por prejudicialidad con otro procedimiento administrativo (7).
Recapitulando, existen diversas situaciones que pueden plantearse en la práctica procesal:
- Una cosa es que la Administración se tenga que abstener de actuar por estar enjuiciándose una causa judicialmente.
- Otra diferente es que se produzca un conflicto de jurisdicción.
- Además, evidentemente, es preciso considerar los casos de prejudicialidad.
Pero también puede hacerse una reflexión respecto del valor que se otorga al acto administrativo en los procesos no contencioso-administrativos. Veamos dos referencias en las que los jueces civiles se reservan su poder de enjuiciar el caso, si bien considerando la presunción de legalidad del acto.
Una primera referencia es el Auto de la Audiencia Provincial de Madrid de 31 de octubre de 2005 (JUR 2005, 1581): en el contexto de los actos separables, «eso no impide que el orden jurisdiccional civil, a los solos efectos prejudiciales, haya de conocer de asuntos que no le estén atribuidos privativamente, por lo que nada obsta a la competencia de la jurisdicción civil para interpretar y valorar el alcance del contrato, la cual ha de partir de la presunción de legalidad de los actos administrativos, mientras no sean anulados por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo».
Como apuntan las SSTS de 26 de febrero de 1998 -civil- [RJ 1998, 966] y de 17 de marzo de 2004 -civil- [RJ 2004, 1901], el orden jurisdiccional civil es competente para valorar el alcance del contrato, si bien debe partir siempre de la presunción de legalidad de los actos administrativos, que seguirán desplegando efectos mientras que los mismos no sean anulados por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
Respecto de conductas de los particulares que puedan en principio encajar en el tipo penal, pero que se amparan en un acto administrativo, no han faltado quienes han defendido que la jurisdicción penal puede enjuiciar este tipo de supuestos con plena autonomía pudiendo por tanto conocer de todas las incidencias del asunto (y por tanto de la legalidad del propio acto administrativo a efectos de determinar la responsabilidad penal).
Sin embargo parece lógico que si un particular cuenta con licencia, no habría base para la responsabilidad penal. En este contexto, sobre delitos ecológicos, sentencia de 26 de mayo de 1994, de la Audiencia Provincial de Murcia; sentencia de la Audiencia Provincial de Zaragoza, de fecha 14 de noviembre de 1994, Actualidad penal, Audiencias provinciales, número 3, marzo de 1995 § 80 p. 215).
Esta situación, conducta amparada por acto administrativo, puede considerarse, por otra parte, como una situación típica subyacente a los delitos penales-administrativos. El ciudadano debe contar con la debida certeza de que, respetando el acto administrativo (que regula la conducta objeto del pleito penal), su conducta queda al margen de responsabilidad penal.
Cosa distinta es la actuación del particular sin licencia o contraviniendo la licencia.
Una tercera situación se referiría al caso en que la licencia o acto fuera sea nulo de pleno derecho: la nulidad de pleno derecho de los actos o negocios jurídicos, por el carácter tan sumamente grave como claro del vicio del que adolecen, no vinculan a nadie ni por tanto al Juez penal, quien puede entrar a conocer sobre la posible responsabilidad penal. Por tanto, como hace la sentencia de 20 de febrero de 1988 de la Sección 3.ª de la Audiencia Provincial de Barcelona, se aplica el delito ecológico porque el acuerdo administrativo incurría en «nulidad plena sobre la base del principio de jerarquía normativa».
Diferente es asimismo que el sujeto realice la actividad sin licencia y después de la introducción del proceso penal solicite aquélla, iniciando un litigio administrativo. En estos casos cabe enjuiciar la posible responsabilidad penal, cuando menos respecto del período que ha realizado la actividad sin licencia (conforme a las SSTC 24/1996;201/1996 y 203/1996).
La regla general es que no. La Administración, si se sustancia un proceso judicial con influencia en el procedimiento administrativo, ha de suspender actuaciones como regla general, según ya nos consta. No así a la inversa.
Tampoco, según tendríamos ocasión de comprobar, si estudiáramos la litispendencia (en torno al art. 69 de la LJCA), es suficiente causa para invocar litispendencia el hecho de que se estén realizando actuaciones administrativas que puedan incidir en el asunto que se esté tramitando judicialmente.
No obstante, a mi juicio, no puede entenderse esta regla como un criterio absoluto. Cada vez más, en la práctica procesal se observan situaciones en las que se hace necesario el debate de la posible suspensión del proceso judicial por el hecho de que la Administración esté tramitando un procedimiento que pueda tener influencia decisiva en el proceso judicial en cuestión. Piénsese en actos declarativos de Hacienda, o, en el marco del proceso del art. 29.2 de la LJCA cuando esté dictaminando el Consejo Consultivo sobre una posible revisión de oficio y, en el proceso judicial, se esté dilucidando la ejecución de un acto firme que pueda tener un vicio de nulidad en el marco de una revisión de oficio. ¿Hasta qué punto puede ser conveniente suspender el proceso judicial en estos casos? En definitiva, en cuanto “lógica”, la cuestión tampoco difiere de aquellos casos, esencialmente hablando, en que se tramitan, en fase judicial probatoria, “oficios” quedando obviamente en suspenso el proceso judicial ante la necesidad de que un órgano administrativo conteste al requerimiento
De hecho, parece abrirse vía esta posibilidad compleja. Así, un procedimiento de legalización de una vivienda ¿podría evitar una demolición, decretada por un juez penal? Si bien este tipo de procedimientos no inciden sobre la sentencia penal que se hubiera dictado, en el caso de que, antes de que se tenga que llevar a cabo la demolición, se consigue la total legalización como resultado de los procesos de regularización, podría el juez de lo penal dejar sin efecto la ejecución de la demolición (sobre este debate, Auto de la Audiencia Provincial de Cáceres de 6 de febrero de 2020 recurso 72/2020, comentado por F. Renau Faubell, blog, marzo 2020).
Notas:
(1) No pudiendo, pues, prescindirse de la resolución que recaiga en el juicio ante la jurisdicción penal, la consecuencia inexorable es la suspensión del trámite del proceso contencioso-administrativo de instancia «desde que la Sala no pudo tener duda de la trascendencia de la cuestión prejudicial penal sobre su decisión final, lo que sucedió desde que los hechos debatidos en la instancia quedaron allí definitivamente fijados, tras la finalización del período de alegaciones o antes del de prueba, momento al que debe retrotraerse la necesaria declaración de nulidad de la sentencia impugnada, que hemos de decretar» (STS de 27 de junio de 1995).
(2) E. García de Enterría, REDA, 98, 1998; L. Rodríguez Ramos, «¿Hacia un Derecho penal privado y secundario?» (Las nuevas cuestiones prejudiciales suspensivas), AJA, 251, 1996; del mismo autor, «Cuestión prejudicial devolutiva, conflicto de competencia y derecho al Juez predeterminado por la Ley. Actualización de la prejudicialidad en el proceso penal», AJA, 285, 1997; del mismo autor, «¿Atestado, pericia o cuestión prejudicial? Sobre ciertas corruptelas en la tramitación de causas por injustos administrativos criminalizados», AJA, 310, 1997; del mismo autor «Riesgos de una involución inquisitiva», La Ley, Tomo 6, 1997, D-317, p. 1464. En este contexto, puede citarse la STSJ de Asturias de 22 de mayo de 2019, n.º de recurso 111/2019: «por otra parte, para apreciar la existencia de prejudicialidad penal es preciso que para resolver la cuestión planteada, no pueda prescindirse del resultado definitivo de las diligencias penales o que condicione la decisión de aquel, supuestos que no se dan en el supuesto de autos pues como decimos, la sentencia apelada, no se apoya exclusivamente en los hechos que determinaron la incoación de las diligencias penales, ni el resultado de éstos tiene influencia alguna sobre el fondo de la cuestión aquí discutida, pues nada se acredita sobre la posible participación del apelante en las referidas actuaciones penales».
(3) Para todos estos temas, así como para la litispendencia, acumulación, etc. me remito al tomo 2 de mi tratado de Derecho administrativo. Comentarios a la LJCA artículo por artículo, editorial Civitas, Madrid 2020, 2ª edición.
(4) Puede citarse también la sentencia de la Audiencia Nacional de 6 de mayo de 2004: «hay que partir de que lo recurrido no es la resolución sancionadora principal sino el acuerdo de ejecución inmediata o sea el telegrama de fecha de 14 de marzo de 2003». De lo anterior se deriva que la ejecución inmediata de la sanción impuesta, sin esperar a su firmeza y aun sin haber resuelto ni el recurso de reposición (ni haber transcurrido el plazo para entenderlo desestimado por silencio) ni la solicitud de suspensión, supone la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva «ya que supone sustraer al amparo judicial la decisión sobre la suspensión de la ejecución del acto».
(5) Puede citarse la STS nº1307/2020, de 15 de octubre de 2020 (rec 315/2018) en el contexto del art. 233.8 LGT: si la Administración conoce, o puede conocer, a través de su representante procesal -aquí, el abogado del Estado, los datos que deben comunicarse a través de dicho precepto -la existencia de un proceso y la petición en él de la suspensión del acto-, no puede pretextar ignorancia de tales circunstancias para anudar a la inobservancia de esa carga del litigante la apertura del periodo voluntario, cuando se mantiene aún sub iudice la decisión cautelar sobre lo pedido.
Las exigencias de este tipo aumentan cuando se pueden generar perjuicios de difícil reparación al interesado, como tiene reconocido la jurisprudencia del Alto Tribunal que es seguida a su vez por los distintos Tribunales Superiores de Justicia, siendo ejemplificativa la STSJ de la Comunidad Valenciana de 29 de septiembre de 2004 cuando dispone que «toda orden de demolición de un edificio o parte de él, por su propia naturaleza, si se ejecuta prematuramente antes de la culminación del proceso judicial que ha de decidir acerca de su procedencia y legalidad, es susceptible, en el supuesto de quedar revocada, de generar perjuicios de evidente difícil reparación, con la consiguiente frustración de la finalidad del recurso que ello entraña (art. 130.1 LJCA), por generar una previa e inútil destrucción de un bien material». (Puede verse, igualmente, el Dictamen del CE n.º 1906/1996 de 13 de junio).
(6) Las exigencias de este tipo aumentan cuando se pueden generar perjuicios de difícil reparación al interesado, como tiene reconocido la jurisprudencia del Alto Tribunal que es seguida a su vez por los distintos Tribunales Superiores de Justicia, siendo ejemplificativa la STSJ de la Comunidad Valenciana de 29 de septiembre de 2004 cuando dispone que «toda orden de demolición de un edificio o parte de él, por su propia naturaleza, si se ejecuta prematuramente antes de la culminación del proceso judicial que ha de decidir acerca de su procedencia y legalidad, es susceptible, en el supuesto de quedar revocada, de generar perjuicios de evidente difícil reparación, con la consiguiente frustración de la finalidad del recurso que ello entraña (art. 130.1 LJCA), por generar una previa e inútil destrucción de un bien material». (Puede verse, igualmente, el Dictamen del CE n.º 1906/1996 de 13 de junio).
(7) Esta cuestión la abordamos igualmente en el tomo 1 de mi Tratado de derecho administrativo, 4ª edición, Madrid 2020, comentario al art. 22 de la LPAC.