Parámetros jurisprudenciales de las actuaciones en suelo urbano

Antes de entrar a examinar la evolución jurisprudencial que se ha producido en relación con las actuaciones en el suelo urbano, debemos empezar por poner de manifiesto, que, en el ámbito normativo, se ha producido un importante cambio operado en la definición del modelo de desarrollo urbano en nuestras ciudades.

En este sentido, tanto en la Ley 8/2007, de Suelo, como en el posterior Texto refundido, aprobado por RDLeg 2/2008, de 20 de junio, como el vigente RDLeg 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, tratan de implantar un modelo de desarrollo que desplace la tradicional concepción desarrollista impulsora de un crecimiento urbano ilimitado, por otra que lo controle, insistiendo en la regeneración de la ciudad existente, frente a las nuevas transformaciones de suelo.

Como afirma el Profesor Pomed Sánchez «Hasta 2007 el urbanismo fue una función pública sustancialmente consistente en la transformación del suelo para su incorporación al proceso de creación de ciudad. Se asumía como premisa irrefutable que el sentido económico productivo del suelo no era otro que servir de sustento para la creación, desarrollo y crecimiento de los asentamientos humanos. A partir de 2007, la legislación española incorpora plenamente los postulados de la «Estrategia Territorial Europea», acordada por los ministros responsables para la ordenación del territorio en la ciudad alemana de Postdam en mayo de 1999.

Esta estrategia europea ha auspiciado la adopción de una nueva óptica, de modo que, si hasta 2007 primaba, como ya se ha dicho, la aportación de más suelo al mercado, a partir de ese año el legislador estatal propugna un urbanismo en clave de ordenación racional de los usos del suelo».

En efecto, la Exposición de Motivos del texto refundido de 2008, era clara al señalar que:

Fiel a tal filosofía, la Ley del suelo estatal, establece con claridad que las políticas urbanas se deben basar en la regeneración y mejora de los tejidos existentes y no en nuevas ocupaciones de suelo. En la propia Ley el concepto de actuaciones de urbanización comprende tanto las actuaciones de reforma o renovación del suelo ya urbanizado como las de primera transformación del suelo rural, si bien estas últimas en lo sucesivo deberían ser, si no excepcionales, sí, al menos, suficientemente justificadas.

Esta nueva orientación de la política urbanística a la que acabo de referirme, ha planteado un problema jurídico rodeado de una cierta polémica y que gira alrededor de la discutida y discutible posibilidad de que el planificador procediera a desclasificar o descategorizar un suelo que en ejecución del planeamiento hubiera adquirido la condición de suelo urbano consolidado.

Pero junto a esta realidad normativa, no puede obviarse el efecto que la situación económica de las Haciendas locales ha tenido en este problema, en cuanto la situación de crisis económica, la disminución de ingresos y los criterios de austeridad presupuestaria, plantearon la necesidad de buscar vías de financiación de los procesos de regeneración o rehabilitación, ante la imposibilidad de las Administraciones de afrontarlos con sus propios recursos.

Como afirma Hervás Más «Probablemente, la clave de bóveda de todo el entramado que plantean las complejas operaciones de regeneración de la ciudad se encuentra en el análisis de la viabilidad económica y financiera de todo este tipo de actuaciones.

En este sentido, las operaciones de reurbanización (desmantelando la ciudad existente para crear una ex novo), las actuaciones de sustitución de la construcción (demoliciones, rehabilitaciones y construcción de nuevas edificaciones), sin olvidar los altos costes de indemnizaciones y realojamientos, pueden abocar, sino se cuenta con la suficiencia financiación, a la inviabilidad de la iniciativa.

Por tanto, la financiación se constituye como el eje central de todas estas políticas de regeneración de la ciudad y de cuya previsión dependerá, en gran medida, el éxito o fracaso de la actuación».

Tradicionalmente, el suelo urbano se ha clasificado en nuestro Derecho (art. 78 del TRLS de 1976) atendiendo a dos criterios: 1.º) el de la urbanización, de forma tal que se consideraba suelo urbano el ya transformado o urbanizado por contar con los adecuados servicios; 2.º) el de la consolidación por la edificación; esto es, constituían suelo urbano los terrenos en los que existían edificaciones en la forma y con las características que se estableciese en la legislación urbanística.

Con la aprobación de la Ley del Suelo de 1998 el legislador estatal puso en manos de los legisladores autonómicos, competentes por razón de la materia, y de los planificadores urbanísticos, una nueva delimitación del suelo urbano que les permite diferenciar las situaciones del suelo urbano en función de su grado de consolidación, si bien y esto es lo importante, tal diferenciación tenía especial trascendencia a la hora de establecer el diferente alcance de los deberes que han de satisfacer los propietarios de uno u otro tipo de suelo urbano, según sean precisos instrumentos de equidistribución para la culminación del proceso de transformación urbanística.

Al regular el estatuto jurídico del propietario del suelo urbano, en el art. 14 de la Ley 6/1998, se establecía que el suelo urbano podría ser consolidado o no consolidado. El consolidado era aquel suelo terminado, sobre el cual ya no pesaban obligaciones ni de urbanización ni de equidistribución, equivalente a lo que se ha venido denominando solar; mientras que el no consolidado, era aquel suelo urbano no terminado, por lo que quedaban pendientes obligaciones de equidistribución y urbanización, normalmente a través de una ejecución integrada en unidades de ejecución.

Consecuentemente con tal diferenciación, los propietarios de suelo urbano consolidado tenían únicamente dos cargas: completar a su costa la urbanización necesaria para que los inmuebles alcanzasen la condición de solar y edificar en plazo. En el caso del suelo urbano no consolidado, los propietarios de suelo debían asumir, además, deberes de cesión de aprovechamiento, urbanización y equidistribución homologables a los de los propietarios del suelo urbanizable.

Como señala el Tribunal Constitucional, en su sentencia 94/2014, de 12 de junio de 2014, diferenciando entre ambas clases de suelo: «El suelo urbano consolidado es el transformado o consolidado por la urbanización, es decir, el que cuenta con todos los servicios propios del suelo urbano, ya los haya adquirido en ejecución del planeamiento, o con el devenir del tiempo, como es el caso de la mayoría de los cascos antiguos de las ciudades actuales. El suelo urbano no consolidado es el integrado por los suelos que, aun formando parte de la ciudad –consolidados por la edificación–, carecen de una urbanización completa, es decir, no cuentan con todos los servicios urbanos. Son los denominados suelos urbanos no consolidados de primera urbanización, bolsas de suelo dentro de la ciudad ya formada, más o menos edificadas, pero apenas urbanizadas o no urbanizadas por completo».

En definitiva y tal y como afirmara el Tribunal Constitucional en su sentencia 164/2001, de 11 de julio de 2001,«la distinción entre suelo urbano consolidado y no consolidado los establece – en los límites de la realidad – cada Comunidad Autónoma. En consecuencia, era cada Comunidad Autónoma, al fijar los criterios de consolidación por urbanización, quien determinaba también qué suelo urbano soportaba deberes de cesión y cuál no».

A partir, de esta idea era posible que se clasificaran suelos en situación fáctica de consolidado, o que incluso anteriores planeamientos les daban ese carácter, como suelo urbano no consolidado (SUNC), con el objetivo de afectar esos suelos a operaciones de reforma interior, de tal modo que terrenos ya urbanizados podrían volver a ser objeto de reurbanización, y al pasar a la categoría de no consolidado, volvían a surgir las obligaciones de urbanización y equidistribución para los propietarios del suelo.

Ha de reconocerse que, en la mayoría de los casos estas operaciones se diseñan mediante un cambio de uso o un aumento de la edificabilidad con la que financiar la operación, dadas las ventajas o plusvalías que se generaban para los propietarios, sin embargo, estos aducían que ya habían contribuido, en su momento, a sufragar los gastos de urbanización y realizar la equidistribución, y por tanto, aunque hubiera un cambio de ordenación, no debían pasar de nuevo por dichos costes, que en todo caso deberían de ser asumidos por la Administración.

Ante el problema suscitado y la confrontación de intereses entre la Administración y los propietarios del suelo a quiénes se les quería imponer nuevas cargas, en la jurisprudencia del Tribunal Supremo surgieron dos tendencias acerca de la posible descategorización del suelo urbano consolidado, la posición mayoritaria y mantenida a lo largo de largo tiempo rechaza tal posibilidad, mientras que la primeramente fijada y luego abandonada, admitía que cuando es objeto de actuaciones de urbanización, regeneración o reforma interior, el suelo urbano se debe considerar no consolidado.

En efecto, la jurisprudencia del Tribunal Supremo admitió en un primer momento que el suelo urbano consolidado pudiera «descategorizarse» por el planeamiento urbanístico en supuestos de operaciones sistemáticas de reforma interior, esto es, era posible desclasificar el suelo urbano consolidado cuando el mismo, por voluntad del planificador iba a ser sometido a operaciones integrales de reurbanización o regeneración urbanas, lo que suponía la necesaria imposición a los propietarios de las correspondientes obligaciones de urbanización, equidistribución y cesión de dotaciones y de aprovechamiento urbanístico.

Esta primera tesis jurisprudencial, tuvo su reflejo más evidente en la sentencia de 31 de mayo de 2006, en la que, al margen de las anteriores consideraciones, se afirmaba que «en el plano de los principios justifica la imposición de la obligación de cesión, la plusvalía que esa nueva ordenación genera para el propietario del suelo, con la consecuente participación en ella de la comunidad por imponerlo así el artículo 47, párrafo segundo, de la Constitución», esto es, según esa sentencia para justificar la imposición de nuevas cargas, se pone el foco en la plusvalía que esa nueva ordenación genera para el propietario del suelo, lo que en una interpretación contraria, permitiría sostener que, cuando tal plusvalía no se genera o se genera no sólo para el propietario, sino para toda la comunidad, no parecía justificada tal imposición.

La sentencia del 23 de septiembre de 2008 (RC 4731/2004), Asunto “Guanarteme” y la posterior de 9 de febrero de 2012, modifican tal criterio y establecen que, si se admitiera esta posibilidad, nunca finalizaría el proceso urbanizador, situándolo en una posición de continua interinidad, derivada de la necesidad de una permanente posibilidad de exigir el cumplimiento de unos deberes urbanísticos con causa en esa modificación del estatus del suelo afectado, y se concluye que «aunque es posible actuar sistemáticamente en suelo urbano por unidades de actuación y a cargo de los propietarios, sin embargo no puede exigirse a estos, que ya cedieron y costearon la urbanización, mejoras y reformas sucesivas y reiteradas, a modo de "urbanización inacabable", es decir, mediante la imposición de actuaciones de mejora de servicios que no responden a nuevas concepciones globales urbanísticas, sino a cambios y mejoras puntuales de los servicios urbanísticos. Resalta el Tribunal Supremo que "alcanzar la condición de solar" sólo se produce una vez, y que, a partir de entonces, el suelo es ya para siempre suelo urbano consolidado».

No obstante, el Tribunal Supremo era consciente de que dicha interpretación podría impedir las actuaciones de reforma interior en el suelo urbano, y por ello señalaba: «Un pronunciamiento de esta naturaleza, no niega el ejercicio de la potestad de planeamiento, ni impide las operaciones de transformación en suelo urbano consolidado, sino que, lo que significa es la imposibilidad de alterar la categorización en el suelo urbano (…) lo que se rechaza es que, en tales casos, sea posible exigir a los propietarios de las parcelas afectadas por la operación que cedan parte de ellas para la operación planificada, correspondiendo a la Administración adquirir, mediante compra o expropiación, la propiedad de los suelos que considere necesarios y hacerse cargo de los costos de su urbanización».

En síntesis, la doctrina tradicional del Tribunal Supremo se basaba en los siguientes principios:

Como afirma la doctrina (Velasco), «Esta jurisprudencia era claramente tuitiva de la propiedad urbana, pero su reverso estaba en que la misma limitaba severamente las operaciones de renovación urbana o la necesidad de adaptación de los usos del suelo (incluso urbano) a las nuevas necesidades de la ciudad».

Una vez asentada dicha doctrina, la cuestión que se planteaba era, si tras la aprobación de la Ley de 2007 y las normas posteriores, resultaba posible seguir manteniendo la doctrina de la desclasificación del suelo urbano consolidado.

Había que ser conscientes de que en la nueva ley estatal, que tiene por objeto entre otros ,garantizar la igualdad en el ejercicio de derecho de propiedad en todo el territorio nacional, en virtud del art. 149.1.1ª de la Constitución, la clasificación del suelo ya no es una técnica urbanística necesaria y el estatuto jurídico del propietario del suelo ya no deriva de la clase y categoría de suelo (si es SUC o si es SUNC) sino de la actuación que se vaya a desarrollar sobre el suelo urbanizado, que es el nuevo concepto de situación del suelo que recoge la ley estatal vigente, sin perjuicio de que la clasificación del suelo como técnica urbanística, sin embargo al día de hoy pervive en todas las legislaciones autonómicas.

La exposición de motivos de la LS/07 ofrece las razones de la reforma, señalando que «la clasificación ha contribuido históricamente a la inflación de los valores del suelo, incorporando expectativas de revalorización mucho antes de que se realizaran las operaciones necesarias para materializar las determinaciones urbanísticas de los poderes públicos y, por ende, ha fomentado también las prácticas especulativas, contra las que debemos luchar por imperativo constitucional» (apartado 1, párrafo 6). De ahí que se haya concluido con la necesidad de abandonar la clasificación del suelo y acudir a otro instrumento -las situaciones básicas de suelo- que obedece a parámetros diferentes.

En definitiva, la nueva legislación, al tiempo que abandonaba la técnica de la clasificación del suelo, establecía y esto es lo importante, los derechos y deberes de la propiedad del suelo tomando como base las actuaciones de transformación urbanística previstas en el planeamiento. Entre esas actuaciones, se incluyen «las que tengan por objeto reformar o renovar la urbanización en un ámbito de suelo urbanizado».

A partir de esta nueva regulación, desde diversos sectores se venía a sostener que, había dejado de tener vigencia la regla, basada en la Ley 6/1998 de que la equidistribución, obligatoria en SUNC, no es admisible en SUC, por cuanto, el estatuto jurídico del suelo urbano no derivaba ya de tal clasificación, sino del tipo de actuación que se vaya a realizar, siendo patente que se estaba produciendo un cambio de orientación de las políticas urbanas hacia las actuaciones sobre la ciudad existente, pasando a segundo plano las de nueva urbanización.

En definitiva, de la nueva regulación se derivan dos consecuencias importantes:

a) Se supera el régimen de clasificación, dando paso a las situaciones básicas rural y urbanizado.

b) La regulación de deberes se realiza partiendo del tipo básico de actuación y no con base a la clasificación del suelo.

En consonancia con esta nueva regulación, el art. 2 del Texto Refundido de 2015, define las «Actuaciones sobre el medio urbano», como «las que tienen por objeto realizar obras de rehabilitación edificatoria, cuando existan situaciones de insuficiencia o degradación de los requisitos básicos de funcionalidad, seguridad y habitabilidad de las edificaciones, y las de regeneración y renovación urbanas cuando afecten, tanto a edificios, como a tejidos urbanos, pudiendo llegar a incluir obras de nueva edificación en sustitución de edificios previamente demolidos», añadiendo que «A todas ellas les será de aplicación el régimen estatutario básico de deberes y cargas que les correspondan, de conformidad con la actuación de transformación urbanística o edificatoria que comporten, a tenor de lo dispuesto en el artículo 7».

El problema que a la Sala Tercera se le planteaba era el de intentar en lo posible, buscar una nueva interpretación, capaz de integrar el nuevo marco normativo, permitiendo que las administraciones puedan justificadamente planificar la regeneración de la ciudad existente y con la urbanización ya consolidada, mediante actuaciones de transformación urbanística, al tiempo que se impidiera lo que las Sentencias de 23 de septiembre de 2008 (Casación 4.731/2004) y de 17 de diciembre de 2009 (Casación 3992/2005), consideraban como constitucionalmente inaceptable, esto es, que los propietarios de terrenos cuya consideración como urbanos había sido indubitada según un planeamiento anterior, quedaran nuevamente sujetos, por un cambio de planeamiento, a un nuevo régimen de deberes y cesiones, en tanto tal consecuencia no resulta respetuosa con la exigencia de que la distribución de derechos y deberes resulte justa y equitativa.

Ha de reconocerse que, la doctrina jurisprudencial imperante, partía del régimen del suelo recogido en la legislación de 1998, en el que se determinaba la exclusión de los propietarios de suelo urbano consolidado de cualquier obligación de cesión, sin abordar el problema desde la perspectiva de la nueva legislación. Así lo expresa el propio Tribunal Supremo en su sentencia de 8 de octubre de 2014 (recurso de casación n° 484/2012), en la que, tras invocar la jurisprudencia mayoritaria, advierte hasta en dos ocasiones que se trata de jurisprudencia vertida «en relación con la LRSV de 1998, y antes de la entrada en vigor la posterior Ley de Suelo de 2007 y el vigente TRLS08».

El debate fue planteado igualmente por el Ayuntamiento de Santiago de Compostela con ocasión del recurso de casación n° 525/2012, pero el Tribunal Supremo, en su sentencia de 16 de junio de 2014, no entra en la cuestión por haber sido planteada por el recurrente ex novo en vía casacional.

La única mención a esta cuestión la encontramos en la sentencia de 4 de mayo de 2016, en relación con el Plan General de Andoain, si bien no se sacaron consecuencias innovadoras en cuanto a la tradicional doctrina judicial. En la referida sentencia se decía exclusivamente que «Interesa con carácter previo señalar -en relación con la declaración contenida en la sentencia recurrida en orden a que el legislador estatal ha dejado en manos del legislador autonómico todo lo referente a la clasificación del suelo, dado que la Ley 8/2007, de 28 de mayo, no dispone nada sobre la clasificación del suelo ni sobre las categorías del suelo urbano- que ésta Sala, partiendo desde luego de la competencia de las Comunidades Autónomas para fijar los criterios de categorización del suelo urbano en consolidado y no consolidado, tiene declarado -así sentencias de 8 de octubre de 2014 (recurso de casación 484/2012) y 15 de julio de 2015 (recurso de casación 3118/2013)- que la delimitación entre una y otra categoría habrá de realizarse siempre no sólo "en los límites de la realidad" a que se refieren las sentencias del Tribunal Constitucional 164/2001, de 11 de julio, y 54/2002, de 27 de febrero, sino también en términos comparables con la normativa básica estatal, establecida, en lo que ahora interesa, en el Texto Refundido 2/2008, de 20 de junio, y disposiciones posteriores, en cuanto regulador de las condiciones básicas del suelo y, por ende, de las condiciones esenciales que garantizan la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales -artículo 149.1.1ª».

Por último, la sentencia de 22 de junio de 2017 (recurso nº 1477/2016), pese a referirse y citar las condiciones básicas del suelo recogidas en el texto de 2008, ratifica la doctrina tradicional, si bien, como argumento de refuerzo afirma que, la degradación de los terrenos no ha ido acompañada “de justificación explicativa en cuanto a la incidencia para los afectados por tal degradación, derive en términos de mejora, desde la perspectiva del aprovechamiento o utilidad urbanística.”

En definitiva, pese al cambio legislativo, la jurisprudencia se mantuvo inamovible, hasta que, la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de julio de 2017 (RC. 2168/2016), que confirma la anulación del APR Mahou-Vicente Calderón, reabrió el debate acerca de tan controvertida cuestión.

La sentencia de 30 de mayo de 2016 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid había estimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Asociación Ecologistas en Acción Madrid- Aedenat contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid, adoptado en su sesión de 26 de noviembre de 2014, por el que fue aprobado definitivamente el Plan Parcial de Reforma Interior (PPRI) de Desarrollo del Área de Planeamiento Remitido 02.21 «Mahou- Vicente Calderón»; e, indirectamente, también contra la Modificación Puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid (PGOUM) de 1997 en el ámbito «Mahou- Vicente Calderón», definitivamente aprobado por Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, adoptado en su sesión de 29 de diciembre de 2009.

Contra la anterior sentencia se interpuso recurso de casación por la entidad Mahou, S.A. y por el Club Atlético de Madrid, S.A.D., impugnando el pronunciamiento según el cual la enjuiciada es una actuación de urbanización –con su obligación derivada de reserva de viviendas–, y no una actuación de dotación, como pretendían las recurrentes con base en la reiterada jurisprudencia acerca de la imposibilidad de la imposición de nuevos deberes –en esta caso, la reserva de viviendas– a un suelo que ya contaba en el planeamiento con la consideración de suelo urbano consolidado.

El Tribunal Supremo, tras reconocer la jurisprudencia precedente antes expuesta, señala que la razón por la que la sentencia de instancia procede a la estimación el recurso, por no haberse llevado a cabo la reserva de vivienda protegida contemplada en la Ley, no es otra que la relativa a la clase de actuación de transformación urbanística que se va a desarrollar

Consecuentemente, en esta sentencia se hace ya referencia al art. 7 del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2015, distinguiendo dentro de la categoría de las actuaciones de transformación urbanística, entre las actuaciones de urbanización de las actuaciones de dotación.

Estas dos actuaciones se diferencian en la citada sentencia, cuando se afirma que «el nivel de la actuación -y sus correspondientes consecuencias- no viene determinado por el nivel o grado de pormenorización del suelo a transformar, sino por el grado o nivel de la transformación que se realice sobre un determinado suelo, y que, en función de su intensidad, podrá consistir en una reforma o renovación de la urbanización, o, simplemente, en una mejora de la misma mediante el incremento de las dotaciones […];

Gráficamente se afirma que la reforma o renovación (Actuación de urbanización) es "hacer ciudad" - cuenta con un plus cualitativo -, y el incremento de dotaciones (Actuación de dotación) es "mejorar ciudad", con un componente más bien cuantitativo. La primera se mueve en un ámbito de creatividad urbanística en el marco de la discrecionalidad pudiendo llegar a una "ciudad diferente", mientras que la actuación de dotación consigue una "ciudad mejor" que no pierde su idiosincrasia».

Hechas por la sentencia las anteriores precisiones, concluye que los antiguos -y autonómicos- conceptos de suelo urbano consolidado y no consolidado no cuentan ya con el papel de elementos determinantes de las nuevas exigencias derivadas de una actuación de transformación urbanística.

Del contenido de la referida sentencia, la conclusión más importante a los efectos de nuestro análisis es la conclusión de que lo determinante a partir de ahora, a la hora de establecer los derechos y deberes de los propietarios del suelo, no será tanto la clasificación del mismo, sino, como ya he adelantado, el tipo de actuación de transformación que se pretende llevar a cabo.

En conclusión, según la referida sentencia:

En igual sentido y con argumentos similares, se pronunció la sentencia de 17 de octubre de 2017, en el recurso nº 3447/2015, sobre el PGOU de Málaga, en la que se destaca que «Desde ahora procede aclarar que la norma de aplicación al supuesto de autos, por razones temporales, es el TRLS08 (hoy derogado por el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, TRLS15), cuyos artículos 14.1.a), 14.1.b) y 10.1.b) ---en relación con la Disposición Transitoria Primera del mismo TRLS08--- son los citados como infringidos por las recurrentes; y, por otra parte, también debemos dejar constancia de que la jurisprudencia que se cita por los recurrentes ---en relación con el SUC--- se produjo en aplicación de los preceptos --- fundamentalmente los artículos 8.a) y 14 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV)---, esto es, en relación con unas normas anteriores al citado TRLS08, que es el de aplicación (y el denunciado como infringido), en el supuesto de autos».

El cambio definitivo del criterio jurisprudencial ha venido a producirse con la STS 1563/2018, de 30 de octubre de 2018.

En dicho recurso, solventado ya con el nuevo régimen casacional, la Sala de admisión precisó que la cuestión que presentaba interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consistía en determinar, «si conforme al T.R. Ley del Suelo de 2008, seguía siendo aplicable la jurisprudencia anterior que prohibía que un nuevo planeamiento, que contempla una determinada transformación urbanística, pueda degradar el suelo urbano consolidado a suelo urbano no consolidado -algo que parece no excluir la reciente sentencia de la Sección Quinta de esta Sala Tercera de 20 de julio del pasado 2017 (casación 2168/16)- a fin de que por la Sección de enjuiciamiento se confirme, modifique o puntualice el criterio sostenido en esta sentencia, concretando, en su caso, las actuaciones que permiten degradar la condición de consolidado de la que gozaba el suelo».

La sentencia parte de que el cambio normativo operado por la LS07 y el TRLS08 ha sido interpretado por el Tribunal Constitucional en su sentencia 148/2012, de 5 de julio de 2012, destacando que la nueva legislación ha abandonado en la legislación estatal la tradicional clasificación tripartita del suelo, dejando la regulación de la clasificación del suelo a las legislaciones urbanísticas autonómicas. Por tanto, y esto es lo destacable «la ley estatal no establece las facultades y deberes en función de la situación básica en la que se encuentra el suelo, sino que ahora se vinculan a la realización de actuaciones de transformación urbanística, que además han de modularse o matizarse en función del tipo de transformación urbanística».

En concreto, se hace referencia a la STC 94/2014 que sólo impone que los suelos comprendidos en actuaciones de reforma, mejora o regeneración urbana estén considerados como suelo urbano, mientras que su categorización como suelo urbano consolidado o no consolidado depende de la legislación autonómica.

Para llegar a esta conclusión, el TC previamente tiene que reinterpretar su propia doctrina (STC 164/2001 y STC 54/2002) afirmando que, si bien la distinción entre el suelo urbano consolidado y no consolidado del art. 14 LRSV tiene que hacerse ciertamente en los "límites de la realidad", esta doctrina sólo es aplicable a los suelos de "primera urbanización", pero no necesariamente a los suelos sometidos a operaciones de regeneración urbana.

Por tanto, la expresión "en los límites de la realidad", expresión que estaba en la base de la doctrina jurisprudencial mantenida los últimos años, se refiere exclusivamente al grado de urbanización real, fáctica, de los servicios de (primera) urbanización en aquellos suelos que ya son ciudad, pero no se refiere en ningún caso a los suelos que, estando ya urbanizados, deben ser transformados o reurbanizados según un nuevo planeamiento.

Es a partir de tales consideraciones, que la sentencia decide adaptar el tradicional criterio, de forma tal que los derechos, pero esencialmente los deberes de los propietarios, se van a vincular al tipo de actuación.

Consecuentemente, para esta nueva línea jurisprudencial, «es posible, que el planificador decida actuar sobre ámbitos que ya son ciudad para ejecutar sobre ellos actuaciones de renovación, rehabilitación o regeneración urbanas; ahora bien, el tribunal no abandona esa voluntad tuitiva de los derechos de los propietarios y matiza que, en tales supuestos, es exigible que el planificador motive, con una motivación reforzada, la concurrencia de tal circunstancia, la necesidad de acometer tal actuación, en la propia Memoria del plan, evitando así que la mera voluntad transformadora basada en criterios estéticos, modernizadores o de mera oportunidad, provoque efectos sobre los deberes de los propietarios que ya contribuyeron a la consolidación de los terrenos donde se ubican sus viviendas o locales. En definitiva, el planificador debe justificar de forma reforzada la conveniencia de acometer tal tipo de operaciones en aras a la consecución de los intereses públicos, consecución que, por su propia naturaleza, determinaría igualmente la obtención de un beneficio para los propietarios del suelo afectado por dichas operaciones, siempre que, hemos de insistir en ello, las mismas respondan a necesidades reales de transformación del suelo, en estos casos de regeneración o rehabilitación urbana».

Esta exigencia de la sentencia de justificar, mediante una motivación reforzada, la necesidad de estas actuaciones de reforma o regeneración, responden al temor de que los responsables municipales a caigan en la tentación y decidan actuar, a costa de los propietarios, movidos por intereses que pudiendo se legítimos, no respondan a necesidades reales, y por ello la desconsolidación y por ello la operación de regeneración, rehabilitación o reforma, debe responder a necesidades reales de transformación del suelo, y por otro lado que estas actuaciones sean también viables económicamente, lo que habrá de justificarse en el imprescindible estudio de sostenibilidad económica, que evite que determinados municipios de “embarquen” en operaciones cuyo mantenimiento sea imposible para las arcas municipales.

En definitiva, como afirma la profesora Moreu Carbonell: «En cualquier caso, hay que orientar el foco del debate hacia las palabras del Tribunal Supremo cuando prohíbe que dichas actuaciones de transformación obedezcan a simples criterios «estéticos, modernizadores o de mera oportunidad». Al ser estos límites tan vagos e imprecisos, lo importante es que la memoria del plan esté adecuadamente motivada (esa «motivación reforzada» de la que habla el Tribunal Supremo)».

En conclusión, con la nueva doctrina ya no hay impedimento alguno en la legislación estatal para que la legislación urbanística autonómica contemple la “desconsolidación” por el plan general de un área de SUC, para así hacer posible una actuación sistemática de renovación o regeneración urbanizadora.