Novedades en el ámbito económico-financiero para las entidades locales en el ejercicio 2021

En el año 2021, en la tercera ola de la pandemia, sumergidos en una crisis económica y sanitaria sin precedentes debido al brote de infecciones por el nuevo coronavirus SARS-CoV-2 como agente causal, las autoridades sanitarias internacionales han advertido de la rápida expansión del virus y la OMS ha calificado como pandemia global el brote de infecciones por SARS-CoV-2 y ha declarado una Emergencia de Salud Pública de importancia Internacional. En este contexto y a nivel nacional, quiero destacar dos importantes normas recientemente aprobadas en materia económica financiera para el ejercicio 2021, la primera es la Ley 11/2020, de Presupuestos Generales del Estado para el ejercicio 2021 -LPGE 2021- y la otra es el RD-ley 36/2020 que, como señalan en sus respectivas exposiciones de motivos, tienen por objeto la reactivación de la economía española, ya que recogen muchas disposiciones normativas que ayudarán a reconstruir a la España posterior a la COVID-19, para ser capaz de afrontar no solo las necesidades actuales sino las incertidumbres que se puedan generar en un futuro.

Hace casi un año que se decretó en España el estado de alarma y el cierre de las actividades que no se consideraban esenciales. Y un año después en el 2021 con un incremento de contagios sin precedentes me dispongo a redactar este artículo que como novedad recoge la publicación y entrada en vigor de la nueva LPGE 2021 y el RD-ley 36/2020, publicados ambos en el BOE nº 341 de 31 de diciembre de 2020, último día del año. Es objeto de este artículo recoger las principales novedades introducidas en la LPGE que inciden en el ámbito económico financiero, sin perder de vista las introducidas también por el RD-ley 36/2020.

No debemos olvidar el contexto en el que se aprueba la nueva LPGE 2021, después de dos años de prórrogas presupuestarias limitadas a los aspectos económicos y con series dudas sobre la vigencia de parte de su articulado, su predecesora, la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 201, ha dado paso a esta nueva ley de presupuestos.

La LPGE 2021 viene a incorporar un primer tramo de los fondos procedentes de la UE, que serán la palanca principal para transformar el modelo productivo y crear el tejido económico que debe marcar las próximas décadas.

Tanto la LPGE 2021 como el RD-ley 36/2020 afectan de forma directa a la ley de contratos del sector público, modifican otras materias en materia de personal, otras en materia de control interno y contienen diversas normas presupuestarias, como las relativas al endeudamiento, y sin olvidar el marco presupuestario en que se aprueban ambas disposiciones que no es otro que la suspensión de las reglas fiscales para el periodo 2020-2021.

Las novedades económico-financieras y presupuestarias vienen marcadas por el acuerdo de Consejo de Ministros del pasado 6 de octubre de 2020, que adoptó en relación con las reglas fiscales:

1.- Solicitar del Congreso de los Diputados la apreciación de que la actual situación es de pandemia, lo que supone una situación de emergencia extraordinaria que se ajusta a lo dispuesto en el art. 135.4 de la Constitución Española -CE- y en el art. 11.3 de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera -LOEPYSF-.

2.- Suspender los Acuerdos de Consejo de Ministros de 11 de febrero de 2020, estableciendo la adecuación de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de Administraciones Públicas y de cada uno de sus subsectores para el año 2020, y también para el período 2021-2023, para su remisión a las Cortes Generales.

En cuanto a los objetivos de estabilidad y de deuda pública, y la regla de gasto, aprobados por el Gobierno el 11 de febrero de 2020, dejaban de ser aplicables al acordar este su suspensión.

De esta forma y en este contexto se aprueban los presupuestos generales del estado bajo la suspensión de las reglas fiscales, con el objetivo de:

• Realizar las transformaciones económicas y sociales que permitan que el país avance.

• Sientan las bases del cambio de modelo productivo de una España que será más ecologista, más cohesionada y más feminista.

• Apuestan por una economía del conocimiento que priorice la educación, la formación y la investigación.

• Refuerzan el Estado de bienestar y garantizan un apoyo constante a las familias, trabajadores, autónomos y empresas.

• Canalizan los fondos europeos para avanzar hacia una economía con mayor valor añadido, más digital y basada en la transición energética.

Por lo que se refiere a la suspensión de las reglas fiscales, el Congreso de los Diputados el pasado 20 de octubre apreció por mayoría absoluta, la concurrencia de las condiciones de excepcionalidad para suspender las reglas fiscales. De este modo se dio cumplimiento al mandato del art. 135.4 CE el cual establece que:

“Los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública sólo podrán superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados”.

Y el art. 11.3 LOEPYSF:

“Excepcionalmente, el Estado y las Comunidades Autónomas podrán incurrir en déficit estructural en caso de catástrofes naturales, recesión económica grave o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control de las Administraciones Públicas y perjudiquen considerablemente su situación financiera o su sostenibilidad económica o social apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados. Esta desviación temporal no puede poner en peligro la sostenibilidad fiscal a medio plazo”.

Por otra parte, la LOEYPSF trae causa y conecta con la normativa de la Unión Europea en materia de estabilidad, coordinación y gobernanza de las administraciones Públicas. En este marco, es preciso tener en cuenta la Declaración del Consejo de la Unión Europea sobre el Pacto de Estabilidad y Crecimiento en relación con la crisis de la COVID-19, de 23 de marzo de 2020, por la que se acuerda activar la cláusula de salvaguardia, exceptuando los requisitos presupuestarios que se aplicarían normalmente, con el fin de atender las consecuencias económicas de la pandemia.

Por lo que se refiere a las reglas de destino del superávit presupuestario de 2019 y 2020, aun siendo deseable que el superávit se destine a la reducción de deuda pública, con arreglo al art. 32 LOEPYSF, esta regla general puede no aplicarse a partir del momento en el que se han suspendido las reglas fiscales en 2020 y 2021, ya que estas son el fundamento de aquella regla, esta norma entro en vigor el 20 de octubre de 2020.

Regla que conecta con el objetivo de estabilidad presupuestaria y con el de deuda pública.

Estas medidas se adoptan con el propósito de hacer frente a la compleja situación financiera generada por la pandemia, pero más allá de la idoneidad de la medida, se echa en falta una norma que recoja todas estas medidas, que complemente la declaración del 20 de octubre sobre las condiciones de excepcionalidad que han permitido suspender las reglas fiscales.

Los presupuestos generales del Estado y los de los gobiernos locales en particular se aprobaran en el contexto económico marcado por la suspensión de las reglas fiscales, lo que no es óbice para calcular dichas magnitudes pues el interventor deberá en todo caso y con ocasión de la aprobación del proyecto de los presupuestos locales informar sobre el objetivo de estabilidad presupuestaria y del límite de la deuda, pero a diferencia de lo que ocurre todos los años, no es obligatorio emitir pronunciamiento sobre el cumplimiento de la regla de gasto, y si sobre las otros dos magnitudes, el cumplimiento del objetivo de estabilidad y de límite de la deuda.

Este informe se exige conforme marca la normativa de estabilidad presupuestaria, y por tanto se incluye dentro de los informes de control financiero permanente (art. 16.2 RD 1463/2007), ahora bien, el incumplimiento de las reglas fiscales (salvo el límite de endeudamiento que sigue vigente) no generará ninguna consecuencia.

Así lo ha manifestado el Ministerio en la relación de consultas emitidas con ocasión de la suspensión de las reglas fiscales.

Respecto a la suspensión de las reglas fiscales y presupuestos de 2021, en cuanto a la obligación de aprobar el límite de gasto no financiero (art. 30 LOEPYSF), se señala que

“El artículo 30 de la LOEPSF se refiere al límite de gasto no financiero, y su apartado 1 dispone que “El Estado, las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales aprobarán, en sus respectivos ámbitos, un límite máximo de gasto no financiero, coherente con el objetivo de estabilidad presupuestaria y la regla de gasto, que marcará el techo de asignación de recursos de sus Presupuestos.”

Este precepto se refiere al gasto no financiero que se recoge en los presupuestos, de acuerdo con criterios presupuestarios, no de contabilidad nacional. Por este motivo, debe considerarse “aplicable y no suspendido”.

Véase a tal efecto la consulta número 9 de las preguntas frecuentes sobre las consecuencias de la suspensión de las reglas fiscales en 2020 y 2021 en relación con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, publicadas en la OVEL.

Los presupuestos de las EELL consolidados de 2021 podrán presentar una situación de déficit de hasta el 0,1% del PIB, en términos de contabilidad nacional, aunque la de equilibrio presupuestario debería ser la situación deseable. Sin embargo, sigue siendo de aplicación el régimen presupuestario del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, en su totalidad, y, concretamente, el principio de equilibrio presupuestario (con criterio presupuestario) que esta contiene en su art. 165.4, de modo que “cada uno de los presupuestos que se integran en el presupuesto general deberá aprobarse sin déficit inicial”.

Otra cuestión que surge inevitablemente, de hecho fue planteada por diferentes Diputados en el debate parlamentario (ver a tal efecto el articulo suspensión de las reglas fiscales a los entes locales, un giro copernicano, Ester marcos peñas), fue la posibilidad jurídica de ampliar el ámbito subjetivo de la exención de las reglas fiscales a las entidades locales, teniendo en cuenta que el propio Gobierno había defendido lo contrario.

Siguiendo a MARCOS PEÑAS, la cuestión pasa por analizar dos preceptos en los que se sustenta la suspensión de las reglas fiscales concretamente el art. 135.4 CE y el art. 11.3 LOEPYSF.Este último precepto limita la capacidad de incurrir en déficit estructural al Estado y a las Comunidades Autónomas. Pero no deja de plantear dudas en cuanto a la determinación del ámbito subjetivo para superar los límites de déficit y deuda publica previstos en el aptdo. 4 del art. 135 CE, al señalar que dichos límites “podrán superarse” sin determinar el alcance es decir quién puede superarlos. Para resolver la cuestión debemos acudir al art. 135 CE cuando regula el cumplimiento de las reglas fiscales de forma general para posteriormente acudir al régimen de excepcionalidad. Según el precepto constitucional el cumplimiento de las reglas fiscales de forma general debe interpretarse teniendo en cuenta la normativa europea, y en particular el reglamento del sistema europeo de cuentas (SEC 2010), de la misma forma que debe interpretarse los apartados 4 y 5 que del mismo precepto regulan las circunstancias que de forma excepcional permiten excepcionar dichos límites.

En concreto, el art. 2 del Reglamento núm. 479/2009, relativo a la aplicación del protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, recoge dentro de la definición del sector público al sector administración pública (S.13) y que comprende los subsectores de la “administración central" (S. 1311), “la administración de las comunidades autónomas" (S. 13129 y las “corporaciones locales“ (S1313) y “la administración de la seguridad social“ (S.1314). Por tanto, de lo anterior deducimos que el ámbito de aplicación tanto del art. 135 de la CE como del art. 11 LOEPYSF hace referencia al sector público en un sentido amplio comprendiendo la administración local.

MARCO PEÑAS concluye que:

“…en circunstancias normales, el precepto constitucional restringe la capacidad de incurrir en déficit estructural al Estado y a las Comunidades Autónomas. A su vez, remite a la ley orgánica la determinación del déficit estructural máximo permitido al Estado y las Comunidades Autónomas (que en ningún caso puede ser superior al 0,5 % del PIB fijado en el TECG). Finalmente, excluye del reparto del posible déficit estructural a los entes locales, cuyo límite es en términos de déficit estructural es el más severo posible (el 0 % PIB). Por su parte, el art. 11.2 LOEPSF ha precisado el mandato constitucional habilitando al conjunto de las “Administraciones públicas” a alcanzar un déficit estructural del 0,4 % PIB, referencia al conjunto de las Administraciones públicas que, como hemos señalado, difiere de lo establecido en el art. 135.2 CE. Por último, respecto a la deuda pública, el límite del art. 135.3 CE hace referencia a la deuda del conjunto de las Administraciones públicas, incluidos, por tanto, los entes locales.

Estos límites tan severos, especialmente para los entes locales, son aplicables en circunstancias normales pero, tal como establece el art. 135.5 CE (…) se flexibilizan para las ‘distintas Administraciones públicas’ en supuestos excepcionales.”

El art. 135.4 CE recoge la posibilidad de superar los límites al déficit y la deuda pública de los aptdos. 2 y 3 del art. 135 CE “en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado”.

Teniendo en cuenta todas estas consideraciones y el acuerdo del 20 de octubre del Congreso de los Diputados, podríamos realizar las siguientes consideraciones, todas ellas aplicables al ejercicio 2021.

Consideraciones:

1.- Acuerdo adoptado por el Consejo de Ministros del 6 de octubre de suspensión de las tres reglas fiscales, como hemos indicado no existen precedentes en el uso de la previsión recogida en el art. 135.4 CE, ya que la LOEPYSF tiene poco recorrido desde su entrada en vigor (2012) las políticas del gobierno han sido todo lo contrario, la reducción del déficit público destinando los ahorros a reducir endeudamiento neto y teniendo en cuenta que los incrementos presupuestarios no podían sobrepasar el límite de gasto no financiero, o techo de gasto previsto para cada año.

Ni el acuerdo adoptado por el Congreso el 20 de octubre ni el adoptado por el Consejo de Ministros el pasado 6 de octubre, han sido publicados en el Boletín Oficial del Estado. Sí que se ha publicado este último en el Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados del 20 de octubre de 2020, aunque no se ha trasladado al Boletín Oficial de las Cortes Generales.

2.- Con respecto a la suspensión de las tres reglas fiscales mediante la declaración de excepcionalidad, ni el art. 135.4 CE, ni el art. 11.3 LOEPYSF exigen su aprobación por el Senado, ni tampoco publicación alguna. Por lo tanto la suspensión de las tres reglas fiscales tiene efectividad desde el 20 de octubre de 2020, sin necesidad de aprobación por el senado ni su publicación en el BOE.

3.- Suspensión solo de las tres reglas fiscales a las que se refiere la LO 2/2020 y del destino del superávit presupuestario para amortizar endeudamiento vivo, pero no con respecto a la normativa prevista en el TRLRHL que continua vigente, es como volver en el tiempo antes de la entrada en vigor de la LOEPYSF por lo que rige la normativa presupuestaria prevista en el TRLHL, y se predica de una parte el equilibrio presupuestario, es decir que los presupuestos que integran cada uno de los presupuestos de la entidad local debe aprobarse sin déficit inicial (equilibrado el presupuesto de gastos y de ingresos, art. 165.4 TRLRHL) y sigue vigente el régimen de endeudamiento previsto en el TRLRHL previsto en los arts. 48 al 55 así como lo previsto en la Disp. Final 31 de la Ley 17/2012 -LPGE 2013- , y que analizaremos posteriormente en el epígrafe V. La suspensión de las tres reglas fiscales no es óbice para seguir calculando los informes de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera respecto a la aprobación del presupuesto como su ejecución y liquidación (el art. 11 LOEPYSF) pero el hecho de que se incumplan los límites no genera la aplicación de las medidas preventivas y coercitivas previstas en el capítulo IV LOEPYSF, salvo las medidas automáticas de corrección previstas en el el art. 20 LOEPYSF sigue vigente las obligaciones de suministro de información previstas en la Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre, por la que se desarrollan las obligaciones de suministro de información previstas en la LOEPYSF.

El cumplimiento de la regla de gasto no es obligatorio ni calcularlo ni informarlo ni en los proyectos de los presupuestos de 2021, ni en el suministro de información trimestral sobre la ejecución del presupuesto, ni en la liquidación del presupuesto, que si es obligatoria la emisión de un informe sobre el cumplimiento de objetivo de estabilidad, del límite de deuda siendo aconsejable recoger la tasa de variación del gasto computable.

En consecuencia, en 2021 no se aplicarán aquellas medidas en relación con incumplimientos en 2020 de reglas fiscales constatados con las liquidaciones de presupuestos, o con los estados contables del cierre del ejercicio. En el 2022, tampoco le se aplicarán en relación con los resultados de las liquidaciones de 2021. Por ello, en esos años, no se exigirá la presentación de planes económico-financieros ni su aprobación ni se aplicarán medidas como la adopción de acuerdos de no disponibilidad de créditos con origen en aspectos relativos a la presentación o aprobación de dichos planes o al cumplimiento de las reglas.

Respecto al destino del superávit presupuestario del ejercicio 2020, queda en suspenso la aplicación de los arts. 12.5 y 32 LOEPYSF.El ministerio ha insistido que sigue siendo deseable que el superávit se destine a la reducción de deuda pública, con arreglo al el art. 32 LOEPYSF, esta regla general puede no aplicarse a partir del momento en el que se han suspendido las reglas fiscales en 2020 y 2021, ya que estas son el fundamento de aquella regla.

Al no ser aplicable la regla general, tampoco es necesaria la regla especial de destinar el superávit a inversiones financieramente sostenibles, salvo las excepciones comprendidas en los RD-leyes 8/2020, 11/2020 y 23/2020 para el presente ejercicio, respectivamente.

4.- Uso del remanente de tesorería para financiar modificaciones presupuestarias se regirá con carácter general por lo dispuesto en el TRLRHL ya que no precisa de su utilización con carácter previo para amortizar deuda. Por lo que su destino se realizará conforme la aplicación normal de las normas previstas en los arts. 172 a 182 TRLRHL así como los arts. 34 a 51 RD 500/90.Es cierto que el uso de estos remanente puede generar inestabilidad presupuestaria pero tal y como ya hemos apuntado la regla fiscal de estabilidad presupuestaria queda suspendida para el 2020 y 2021 sin que sean de aplicación las medidas preventivas y coercitivas previstas en la LOEPYSF.

En consecuencia la competencia para aprobar las modificaciones presupuestarias seguirá el sistema tradicional de reparto de competencias entre el alcalde-presidente y pleno y, en su caso, siempre que así lo regulen las BEP, la junta de gobierno local.

En todo caso, como no podría ser de otra manera, las modificaciones presupuestarias financiadas con el remanente líquido de tesorería requerirán previamente que la entidad local haya liquidado sus presupuestos, para calcular dicha magnitud y poder destinarla conforme los usos previstos en el TRLRHL.

En este contexto tan especial, marcado por la crisis sanitaria económica y financiera por la suspensión de las reglas fiscales se aprueban las dos normas mencionadas cuyo objetivo no es otro que conseguir reactivar la economía española.

5.- Cabe señalar la Disp. Final 19ª LPGE 2021, que modifica el TRLRHL, que da una nueva redacción a los apartados 3 y 5 del art. 212, rendición, publicidad y aprobación de la cuenta general pues será expuesta al público únicamente por el plazo de 15 días, suprimiendo de este modo los 8 días adicionales a los 15 de exposición de la cuenta general que se venían exigiendo hasta ahora.

Las modificaciones introducidas en materia de contratos por la LPGE 2021, son las introducidas a través de su Disp. Final 40ª, modificando en consecuencia el art. 32, que suprime el aptdo. 5 y se da nueva redacción a los aptdos. 2 y 4 de dicho artículo, el art. 33 se da nueva redacción al aptdo. 2, el art. 159 que se da nueva redacción al apartado 1 letra a), y el art. 321 añadiendo un nuevo apartado el 6, de la LCSP:

En primer lugar, en lo que respecta a encargos a medios propios, se modifica algunos aspectos del art. 32 que regula estas cuestiones, en concreto se ha suprimido la obligación de reflejar en la memoria de las cuentas anuales de la entidad que ha recibido el encargo el cumplimiento del requisito consistente en que más del 80% del total de las actividades de la entidad se eleven a cabo en el ejercicio en que recibe el encargo.

También se suprime la previsión que se recogía en el aptdo. 5 del art. 32 relativa al incumplimiento sobrevenido de los requisitos previstos en los aptdos. 2 o 4 apartados 2 o 4 del art. 32, debían de comportar la perdida de la condición de medio propio y por tanto la imposibilidad de poder seguir prestando el encargo a dicha entidad personificada.

Respecto al procedimiento abierto simplificado se modifica el art. 159.1 letra a) que queda redactado del siguiente modo:

“a) Que su valor estimado sea igual o inferior a 2.000.000 de euros en el caso de contratos de obras, y en el caso de contratos de suministro y de servicios, que su valor estimado sea igual o inferior a las cantidades establecidas en los artículos 21.1, letra a) y 22.1, letra a) de esta Ley, respectivamente, o a sus correspondientes actualizaciones.»

Y con respecto al procedimiento abierto simplificado (sumario/abreviado) se modifica el aptdo. 6 del art. 159 que queda redactado del siguiente modo:

«6. En contratos de obras de valor estimado inferior a 80.000 euros, y en contratos de suministros y de servicios de valor estimado inferior a 60.000 euros, excepto los que tengan por objeto prestaciones de carácter intelectual a los que no será de aplicación este apartado, el procedimiento abierto simplificado podrá seguir la siguiente tramitación:»

En lo que respecta a las modificaciones operadas en la LCSP por el Real Decreto Ley 36/2020, quedan reguladas en el título IV capítulo III, las relativas a contratación también la Disp. Final 5ª modifica la LCSP se trata de recoger las especialidades en materia de contratación del sector público para los contratos y acuerdos marco que se vayan a financiar con fondos procedentes del plan de recuperación, transformación y resiliencia.

En primer lugar, se aplica el régimen excepcional de tramitación urgente, reduciendo los plazos y dotando mayor agilidad y flexibilidad a los procedimientos (el RD-ley 36/2020 tiene como objetivo conseguir una gestión ágil, eficaz, y flexible para conseguir una gestión eficaz, resulta necesario eliminar o reducir los trámites para que los fondos lleguen de la manera más rápida posible a los encargados de ejecutar los proyectos).

De esta forma al licitar los contratos financiados con fondos europeos EU Next Generation, se deberá apreciar por el órgano de contratación si la situación de urgencia impide la tramitación ordinaria procediendo en su caso a la aplicación de la tramitación urgente prevista en el art. 119 LCSP.

Se elevan los umbrales económicos a la hora de recurrir a los procedimientos abierto simplificado abreviado y abierto simplificado ordinario, para hacerlos extensibles a un mayor número de contratos. En el procedimiento abierto simplificado abreviado se fija el umbral de 200.000 € para los contratos de obras y de 100.000 € para los contratos de suministros y de servicios.

Para los simplificados ordinarios los contratos deben tener un valor estimado inferior al umbral señalado para los contratos SARA.

Se promoverán la elaboración de pliegos tipo de contratación con el objetivo de homogeneizar y agilizar los procedimientos de contratación.

Se reduce el plazo para interponer el recurso especial en materia de contratación a 10 días naturales.

Respecto a los encargos a medios propios se recoge la posibilidad de que las entidades contratantes ejecuten directamente las prestaciones de los contratos a través de un medio propio, y mediante el correspondiente encargo flexibilizando de este modo el régimen de autorizaciones.

Finalmente, se centraliza en la Junta consultiva de contratación pública del Estado resolver las dudas relativas a las normas que se susciten en la aplicación de los contratos públicos financiados con estos fondos, y se les habilita para que puedan dictar las instrucciones necesarias para interpretar la correcta ejecución de los mismos.

Es importante tener en cuenta la situación excepcional planteada en el Consejo de Ministros celebrado el pasado 6 de octubre de 2020, en el que se aprueba la suspensión de las reglas fiscales para el año 2020 y 2021. En virtud de este acuerdo los objetivos de estabilidad presupuestaria, deuda pública y regla de gasto aprobados por el consejo de ministros del pasado 11 de febrero de 2020 quedan suspendidos.

El 20 de marzo de 2020, la Comisión Europea comunicó al Consejo que estimaba que concurrían las condiciones para la activación de la cláusula de salvaguarda general, prevista en los Reglamentos (CE) 1466/1987 y 1467/1987 del Consejo. Esta cláusula permite a los estados miembros en los casos de grave crisis económica en la zona euro separarse temporalmente de la trayectoria de ajuste hacia el objetivo a medio plazo.

El 23 de marzo de 2020 los ministros de Hacienda de los Estados miembros manifestaron su acuerdo con la evaluación de la Comisión y acordaron la activación de la cláusula general de salvaguardia. Esta:

• Permite una desviación temporal respecto de la trayectoria de ajuste hacia el objetivo presupuestario a medio plazo, siempre que dicha desviación no ponga en peligro la sostenibilidad presupuestaria a medio plazo.

• No suspende los procedimientos del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.

• Permite a los Estados miembros no cumplir los requisitos presupuestarios que se aplicarían en condiciones normales.

• Permite a la Comisión y al Consejo tomar las medidas necesarias de coordinación de políticas en el marco del Pacto citado.

El pasado 20 de julio de 2020 el Consejo emitió una recomendación relativa al Programa Nacional de Reformas de 2020 de España y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Estabilidad para 2020 de España: que tome medidas en 2020 y 2021 con el fin de:

“1. Adoptar todas las medidas necesarias, en consonancia con la cláusula general de salvaguardia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, para combatir la pandemia de COVID-19, sostener la economía y respaldar la posterior recuperación de forma eficaz. Cuando las condiciones económicas lo permitan, aplicar políticas presupuestarias destinadas a lograr situaciones presupuestarias prudentes a medio plazo y garantizar la sostenibilidad de la deuda, al tiempo que se fomenta la inversión. (…) Mejorar la coordinación entre los distintos niveles de gobierno…”

Por ello, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 135.4 CE y 11.3 y 13.3 LOEPYSF, España está sufriendo una pandemia, lo que supone una situación de emergencia extraordinaria, por lo que el congreso debería aprobar por mayoría absoluta si concurren las circunstancias señaladas para superar los límites de déficit y deuda pública.

Una vez adoptado ese acuerdo por el Congreso en la sesión de 20 de octubre (publicada en el Boletín Oficial de las Cortes de 29 de octubre de 2020) las consecuencias más significativas de la suspensión de las reglas fiscales para las entidades locales son las siguientes:

1.- En caso de incumplimiento de las reglas fiscales con la liquidación del 2020 no será necesario aprobar un Plan económico financiero y en caso de que el mismo se hubiese aprobado (2019), debe considerarse superado y no constituye una limitación presupuestaria para la entidad. Tampoco surten efectos las obligaciones de seguimiento de los PEF ya aprobados. No se requerirá acuerdo expreso del Plenario sobre la suspensión del Plan Económico-Financiero.

Del mismo modo, se considerarán superados la pérdida de vigencia de los acuerdos de no disponibilidad (AND) a que hubiere lugar por incumplimientos en la liquidación de 2019 o incumplimientos de los planes económico-financieros, pudiendo estos AND, en consecuencia, ser revocados.

2.- No es obligatorio destinar el superávit a la reducción de la deuda ni a las IFS, ya que queda en suspenso la aplicación de los arts. 12.5 y 32 LOEPYSF.

3.- Respecto a la suspensión de las reglas fiscales y los marcos presupuestarios para el periodo 2022-2024, el ministerio ha señalado que los próximos planes presupuestarios deben remitirse antes del 15 de marzo de 2021 y se referirán a un periodo en el que se aplicarán las reglas fiscales considerando una situación normal.

Cuando se elaboren, obviamente no se conocerá la tasa de variación de la regla de gasto, pero si el objetivo de estabilidad y de los límites de la deuda (que para cada entidad local son lo que se recogen en el TRLRHL y la Disp. Final 31ª LPGE 2013, ya que el objetivo del límite de la deuda a nivel individual de cada entidad local no se ha definido y, por tanto, este parámetro se calcula de conformidad con los límites de endeudamiento previstos en el TRLRHL).

El plan presupuestario debería ser coherente con esos últimos objetivos y límites y reflejar la tasa de variación del gasto computable en cada año, de acuerdo con los criterios del art. 12 LOEPYSF para la aplicación de la regla de gasto.

4.- Respecto al destino del superávit este no debe destinarse de forma obligada a reducir endeudamiento neto ni amortizar deuda ni a financiar IFS, es decir el destino del superávit y, por tanto, de la magnitud presupuestaria que permite hacerlo efectivo, el RTGG, es de libre disposición, teniendo en cuenta que en primer lugar debe destinarse a financiar las incorporaciones de remanentes de las IFS que no han finalizado en el ejercicio anterior, posteriormente se debe aplicar a cancelar la cuenta “Acreedores por operaciones pendientes de aplicar a presupuesto”, o equivalentes, y a dar cumplimiento al plazo máximo de pago a proveedores.

5.- La utilización del RTGG como fuente de financiación se debe regir por lo dispuesto en el TRLRHL.

6.- La tasa de referencia del déficit para las entidades locales en 2021 se ha fijado en el 0,1%. Esto constituye una referencia puesto que las reglas fiscales también se encuentran suspendidas en dicho ejercicio. Aunque lo razonable es llegar al equilibrio presupuestario en términos de estabilidad, se permite este margen en la aprobación de los presupuestos pero teniendo en cuenta que el art. 165.4 TRLRHL exige el cumplimiento del equilibrio presupuestario por cada uno de los presupuestos que integran el presupuesto general (suma de los capítulos 1 al 9 del presupuestos de gastos debe ser igual a la suma de los capítulos 1 al 9 del presupuesto de ingresos).

7.- Para los ayuntamientos con peor situación financiera (con RTGG de signo negativo), el gobierno está estudiando la creación de un fondo que permita compensarles para que reciban una financiación adicional.

8.- Aunque quedan suspendidas las limitaciones en materia de cumplimiento de las reglas fiscales, se deben mantener las medidas de seguimiento y supervisión, por ello el interventor deben informar sobre la evaluación de dos de las tres reglas fiscales.

El cumplimiento de la regla de gasto no es obligatorio ni calcularlo ni informarlo ni en los proyectos de los presupuestos de 2021, ni en el suministro de información trimestral sobre la ejecución del presupuesto, ni en la liquidación del presupuesto del 2020, en cambio sí resulta obligatoria la emisión de un informe sobre el cumplimiento de objetivo de estabilidad, del límite de deuda siendo aconsejable recoger la tasa de variación del gasto computable.

Es decir. se mantiene el cumplimiento de las obligaciones de transparencia previstas en la LOEPYSF y en sus normas de desarrollo, por lo que las consecuencias de sus incumplimientos seguirán siendo aplicables.

9.- Sobre el límite de gasto no financiero (previsto en el art. 30 LOEPYSF) es un elemento a tener en cuenta en la gestión presupuestaria de las entidades locales, se fija en términos absolutos y debe ser congruente con el objetivo de estabilidad presupuestaria y con la regla de gasto. Marca el techo de asignación de los recursos de los presupuestos, no constituye en ningún caso una regla fiscal de las definidas en la LOEPYSF, para su cálculo no deben tenerse en cuenta los ajustes utilizados para verificar el cumplimiento de la regla de gasto, definidos en el art. 12 LOEPYSF.No debe comunicarse al Ministerio.

¿Y cómo lo calculamos? Será la magnitud inferior de las tres magnitudes siguientes:

Sobre el art. 165.4 TRLRHL:

Gastos no financieros (A) = Ingresos no financieros +Ingresos financieros) –(gastos financieros).

Sobre el cumplimiento de objetivo de estabilidad »»»» Saldo de operaciones no financieras (SNF) +/- Ajustes en contabilidad nacional = 0.

(SNF)=Ingresos no financieros–gastos no financieros +/- Ajustes en contabilidad nacional = 0.

Despejando,

Gastos no financieros (B) =Ingresos no financieros +/- Ajustes en contabilidad nacional.

Sobre el cumplimiento de la regla de gasto »»»» Gastos no financieros(C)

Gastos no financieros (C) = (gasto computable en (n-1) X tasa de variación interanual) + gasto en intereses (capítulo 3) + gasto financiado con transferencias de otras AAPP.

Límite de gasto no financiero, será la menor de (A, B, C).

10.- Respecto al destino del superávit, éste no debe destinarse de forma obligada a reducir endeudamiento neto ni amortizar deuda ni a financiar IFS, es decir, el destino del superávit y por tanto de la magnitud presupuestaria que permite hacerlo efectivo, el RTGG, es de libre disposición, teniendo en cuenta que en primer lugar debe destinarse a financiar las incorporaciones de remanentes de las IFS que no han finalizado en el ejercicio anterior, posteriormente se debe aplicar a cancelar la cuenta “Acreedores por operaciones pendientes de aplicar a presupuesto”, o equivalentes, y a dar cumplimiento al plazo máximo de pago a proveedores.

11.- La suspensión de las reglas fiscales no impide que se puedan establecer nuevas obligaciones de suministro de información si fuese necesario.

12.- No se suspende ni la responsabilidad fiscal de las Administraciones Públicas ni la aplicación del principio de prudencia en la estimación de los ingresos y gastos para elaborar sus respectivos presupuestos.

13.- Respecto al objetivo de la deuda para el 2021, podemos concluir que al estar suspendidas las reglas fiscales, las limitaciones para el endeudamiento local son las que encontramos en el TRLRHL y la Disp. Final 31ª LPGE 2013.

14.- La suspensión de las reglas fiscales no implica otra correlativa de las obligaciones que tienen las administraciones públicas con terceros, y, concretamente, con los proveedores. Los plazos para atender la deuda comercial están fijados en la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, y deben cumplirse por las administraciones públicas. Asimismo, es aplicable la disposición adicional quinta de la LOEPYSF, según la cual “Las referencias en esta ley al plazo máximo que fija la normativa sobre morosidad para el pago a proveedores se entenderán hechas al plazo que en cada momento establezca la mencionada normativa vigente y que, en el momento de entrada en vigor de esta Ley, es de treinta días”.

Respecto a la incidencia que tiene la suspensión de las reglas fiscales en los presupuestos del ejercicio 2021, es recogida en la cuestión número 3 de las FAQS sobre la suspensión de las reglas fiscales elaborada por el Ministerio. A estos efectos los presupuestos de las EELL consolidados de 2021 podrán presentar una situación de déficit de hasta el 0,1% del PIB, en términos de contabilidad nacional, aunque la de equilibrio presupuestario debería ser la situación deseable. Sin embargo, sigue siendo de aplicación el régimen presupuestario del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales en su totalidad, y, concretamente, el principio de equilibrio presupuestario (con criterio presupuestario) que esta contiene en su art. 165.4, de modo que “cada uno de los presupuestos que se integran en el presupuesto general deberá aprobarse sin déficit inicial”. En cuanto a los proyectos de presupuestos de EELL que están sujetas a la condicionalidad de ser informados por el Ministerio de Hacienda, con carácter preceptivo y vinculante, en relación con los del año 2021, se seguirá el mismo criterio anterior y se mantendrá la aplicación de la condicionalidad fiscal que se define en el RD-ley 17/2014, de 26 de diciembre, de medidas de sostenibilidad financiera de las comunidades autónomas y entidades locales y otras de carácter económico.

¿Y con respecto a los presupuestos del 2022?

Se prevé otro escenario económico, si se reactivara la economía dejarían de estar en suspenso las reglas fiscales, por lo tanto resulta necesario que en la liquidación del ejercicio 2022 (que se realizará en condiciones normales en marzo de 2023) se debe cumplir tanto la regla de gasto como la estabilidad presupuestaria y el objetivo de deuda pública.

Teniendo en cuenta, que la regla de gasto opera partiendo del gasto computable liquidado más/menos ajustes en términos de Contabilidad Nacional, conforme al art. 12 LOEPYSF, debe señalarse que el límite de gasto no financiero para 2022 habrá de ser compatible con el cumplimiento, en el citado ejercicio 2022, tanto de la regla de gasto como del objetivo de estabilidad presupuestaria.

Las EELL deberán tener en cuenta la regla del equilibrio presupuestario en los términos de la LOEPYSF y del TRLRHL (art. 165.1 y 4).

Finalmente señalar que sigue siendo de aplicación el art. 30 LOEPYSF, que se refiere al límite de gasto no financiero, y su apartado 1 dispone que “El Estado, las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales aprobarán, en sus respectivos ámbitos, un límite máximo de gasto no financiero, coherente con el objetivo de estabilidad presupuestaria y la regla de gasto, que marcará el techo de asignación de recursos de sus Presupuestos.”

Este precepto se refiere al gasto no financiero que se recoge en los presupuestos, de acuerdo con criterios presupuestarios, no de contabilidad nacional. Por este motivo, debe considerarse aplicable y no suspendido.

Se incrementan las retribuciones salariales en 0,90% respecto a las anteriores del ejercicio 2020, y tanto para el personal funcionario como respecto a la masa salarial del personal laboral. En ningún caso y a diferencia de la LPGE 2018, no existe referencia al PIB (como es lógico pues no se espera crecimientos del PIB que permitan incrementar las retribuciones tal y como se preveía en el ejercicio 2018 donde el escenario económico era muy distinto).

Respecto a los gastos de acción social, no podrán incrementarse, en términos globales, respecto a los de 2020, se considera que los gastos en concepto de acción social son beneficios, complementos o mejoras distintos a las contraprestaciones por el trabajo realizado cuya finalidad es satisfacer determinadas necesidades consecuencia de circunstancias personales del citado personal al servicio del sector público (art. 18.2)

En el apartado 3 del mismo artículo regula la aportación a planes de pensiones de empleo o contratos de seguro colectivos, pero siempre que no se supere el incremento global del 0,9.

Por otra parte, como viene siendo ya habitual en las diferentes leyes de presupuestos se recoge en el aptdo. 7 del art. 18, la tradicional cláusula que habilita para realizar adecuaciones retributivas singulares y excepcionales, que resulten imprescindibles por el contenido de los puestos de trabajo, por la variación del número de efectivos asignados a cada programa o por el grado de consecución de los objetivos fijados al mismo.

Respecto a la oferta de empleo público y tasa de reposición de efectivos, el art. 70 TREBEP se encuentra condicionado por la existencia de la tasa de reposición de efectivos de cada año, magnitud calculada sobre las altas y bajas definitivas de personal del ejercicio anterior (art. 19.Uno.7): el porcentaje de tasa máximo autorizado se aplicará sobre la diferencia entre el número de empleados fijos que, durante el ejercicio presupuestario anterior, dejaron de prestar servicios y el número de empleados fijos que se hubieran incorporado en el referido ejercicio, por cualquier causa, excepto los procedentes de ofertas de empleo público, o reingresado desde situaciones que no conlleven la reserva de puestos de trabajo.

Por tanto, la tasa de reposición de efectivos aumenta al 110% en aquellos sectores que se consideran prioritarios que son los recogidos en el aptdo. Uno.Tres del art. 19 LPGE 2021, siendo para el resto de sectores del 100%. No obstante y a diferencia de su predecesora la tasa de reposición de efectivos no queda condicionada al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria, límite de la deuda y regla de gasto. Las entidades locales que tuvieran amortizada su deuda financiera a 31 de diciembre del ejercicio anterior tendrán un 110% de tasa en todos los sectores.

En el sector de la Policía Local la tasa de reposición será del 115%.

La Disp. Adic. 159ª LPGE 2021 regula la tasa adicional de reposición de la policía local. Adicionalmente a lo previsto en el art. 19 de esta Ley, y con el fin de garantizar el ejercicio de las funciones de las Administraciones Públicas en materia de seguridad y orden público, en el supuesto de que, en aplicación de lo establecido en el art. 206.1 TRLGSS, se produzca el anticipo de edad de jubilación de los policías locales, las Entidades Locales podrán disponer durante 2020, exclusivamente para este colectivo, de una tasa adicional de reposición determinada por el número de bajas que se prevean en este ejercicio y en el ejercicio 2021 como consecuencia de dicho adelanto de la edad de jubilación. Esta tasa adicional se descontará de la que pudiera corresponder en los ejercicios 2021 y 2022.

En todos los supuestos, la OEP deberá atenerse a las disponibilidades presupuestarias del capítulo I del presupuesto.

El régimen legal del endeudamiento en las corporaciones locales requiere de un análisis más profundo que pasa necesariamente por analizar la prolija regulación existente en la materia. Antes de abordar el régimen legal del endeudamiento de las entidades locales durante el ejercicio 2021, es necesario en primer lugar plantear el marco normativo actual en materia de endeudamiento.

Junto a la legislación de referencia que estará determinada por el TRLRHL, debemos igualmente hacer mención a diferente normativa que ha venido a matizar o actualizar una norma que apenas ha variado desde el año 1988.

Así, podemos mencionar por orden cronológico:

- El RD-ley 4/2012, por el que se determinan obligaciones de información y procedimientos necesarios para establecer un mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las entidades locales.

- El RD-ley 20/2011, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público.

- La Disp. Final 31ª LPGE 2013.

- El RD-ley 8/2013, de medidas urgentes contra la morosidad de las administraciones públicas y de apoyo a entidades locales con problemas financieros.

- El RD-ley 17/2014.

- La Resolución de 4 de julio de 2017, de la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera, por la que se define el principio de prudencia financiera aplicable a las operaciones de endeudamiento y derivados de las comunidades autónomas y entidades locales.

Junto a esta normativa debemos igualmente hacer referencia a las notas informativas que el Ministerio de Hacienda a través de la Secretaría General de Financiación Autonómica y Local, viene publicando cada año para aclarar el régimen aplicable a cada ejercicio.

Por último, ante las cuestiones planteadas, podemos igualmente acudir la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el 2021, que en su borrador reserva las Disp. Adic. 91ª, 92ª y 93ª y la Disp. Final 29ª a aspectos relativos al endeudamiento local.

La regulación de endeudamiento de las entidades locales se contiene fundamentalmente en el TRLRHL, concretamente en el capítulo VII del Título I, arts. 48 al 55. Este régimen es modificado, en cuanto a las operaciones de crédito a largo plazo, por la Disp. Adic. 14ª RD-ley 20/2011 (disposición dotada de vigencia indefinida por la Disp. Final 31ª LPGE 2013).

El art. 48 TRLRHL establece la posibilidad de las Entidades Locales de acudir al crédito en todas sus modalidades.

Dos cuestiones importante a tener en cuenta cuando una Entidad Local decide acudir al crédito consisten: por una parte en la necesidad de tener el Presupuesto aprobado, en los términos previstos en el art. 50 TRLRHL, y por otra, en la necesidad de Informe de Intervención en el que se analice la capacidad de la entidad local para hacer frente en el tiempo a las obligaciones que de aquéllas se deriven para ésta.

A continuación vamos a analizar la normativa aplicable en 2021, que se recogen la nota informativa sobre el régimen aplicable al endeudamiento a largo plazo a concertar por las entidades locales en el ejercicio 2021 y que se concretan en cuatro tipo de operaciones de endeudamiento más las operaciones especiales de endeudamiento para las entidades locales durante el año 2021 introducidas por LPGE 2021.

Sin perjuicio de lo establecido en el capítulo VII del Título Primero del TRLRHL, serán de aplicación al régimen de endeudamiento de las entidades locales los siguientes preceptos:

Como ya he mencionado, la Disp. Adic. 14ª RD-ley 20/2011 fue dotada de vigencia indefinida por la disposición final trigésima primera de la LPGE 2013, con el siguiente texto:

“Con efectos de la entrada en vigor de esta Ley y vigencia indefinida, la disposición adicional decimocuarta del Real Decreto-Ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público, queda redactada como sigue:

«Las Entidades Locales y sus entidades dependientes clasificadas en el sector Función Pública, de acuerdo con la definición y delimitación del Sistema Europeo de Cuentas, que liquiden el ejercicio inmediato anterior con ahorro neto positivo, calculado en la forma que establece el artículo 53 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, podrán concertar nuevas operaciones de crédito a largo plazo para la financiación de inversiones, cuando el volumen total del capital vivo no exceda del 75 por ciento de los ingresos corrientes liquidados o devengados según las cifras deducidas de los estados contables consolidados, con sujeción, en su caso, al Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales y a la Normativa de Estabilidad Presupuestaria.

Las Entidades Locales que tengan un volumen de endeudamiento que, excediendo al citado en el párrafo anterior, no supere al establecido en el artículo 53 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, podrán concertar operaciones de endeudamiento previa autorización del órgano competente que tenga atribuida la tutela financiera de las entidades locales.

Las entidades que presenten ahorro neto negativo o un volumen de endeudamiento vivo superior al recogido en el artículo 53 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, no podrán concertar operaciones de crédito a largo plazo.

Para la determinación de los ingresos corrientes a computar en el cálculo del ahorro neto y del nivel de endeudamiento, se deducirá el importe de los ingresos afectados a operaciones de capital y cualesquiera otros ingresos extraordinarios aplicados a los capítulos 1 a 5 que, por su afectación legal y/o carácter no recurrente, no tienen la consideración de ingresos ordinarios.

A efectos del cálculo del capital vivo, se considerarán todas las operaciones vigentes a 31 de diciembre del año anterior, incluido el riesgo deducido de avales, incrementado, en su caso, en los saldos de operaciones formalizadas no dispuestos y en el importe de la operación proyectada. En ese importe no se incluirán los saldos que deban reintegrar las Entidades Locales derivados de las liquidaciones definitivas de la participación en tributos del Estado. […]»”

Asimismo, el art. 20.2 LOEPYSF y para las entidades locales comprendidas en el ámbito subjetivo de los arts. 111 y 135 TRLRHL, establece:

“En los supuestos de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria o de deuda pública de las Corporaciones Locales incluidas en el ámbito subjetivo definido en los artículos 111 y 135 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, todas las operaciones de endeudamiento a largo plazo de la corporación local incumplidora, precisarán autorización del Estado o en su caso de la Comunidad Autónoma que tenga atribuida la tutela financiera.”

Adicionalmente, es necesario recordar las obligaciones de información en materia de endeudamiento recogidas en el art. 17 de la Orden HAP/2105/2012, por la que se desarrollan las obligaciones de suministro de información previstas en la LOEPYSF, tal y como se expone a continuación:

“En el plazo máximo de un mes desde que se suscriba, cancele o modifique, una operación de préstamo, crédito o emisiones de deuda, en todas sus modalidades, los avales y garantías prestados en cualquier clase de crédito, las operaciones de arrendamiento financiero, así como cualesquiera otras que afecten a la posición financiera futura, concertadas por las Corporaciones Locales o sus entidades dependientes incluidas en el ámbito subjetivo de esta Orden, se comunicará al Ministerio de Hacienda y Administraciones Publicas las condiciones de la operación y su cuadro de amortización.”

No es posible refinanciar deuda con un objeto distinto al previsto en el art. 49.2.d) en los términos aquí expuestos, sin perjuicio de las facilidades financieras habilitadas por el régimen especial definido en el RD-ley 17/2014.

Sustitución total o parcial de operaciones preexistentes: son aquellas operaciones financieras en las que se modifica un contrato financiero manteniendo todos los elementos objetivos del contrato (importe vivo, forma de amortización y frecuencia de liquidación de intereses, periodos de carencia de principal, etc.), salvo el tipo de Interés, con el objetivo exclusivo de conseguir una rebaja en el coste aplicable a la operación. Bajo esta premisa cabe el cambio subjetivo de acreedor financiero.

La sustitución puede plantearse de forma individual, operación por operación, o bien mediante una sustitución colectiva, concertando una o varias operaciones que sean financieramente equivalentes (un vencimiento medio ponderado equivalente a las operaciones que sustituye).

Tanto la sustitución de operaciones individual como la colectiva (refinanciación), estarán sujetas a autorización por parte del órgano de tutela financiera en caso de superar los límites previstos en la Disp. Final 31ª LPGE 2013 y el art. 53 TRLRHL.En relación a lo previsto en el art. 48 bis, estas operaciones quedaran igualmente sujetas al principio de prudencia financiera. A este respecto, el apartado séptimo de la Resolución de 4 de julio de 2017 de la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera, por la que se define el principio de prudencia financiera aplicable a las operaciones de endeudamiento y derivados de las comunidades autónomas y entidades locales, reconoce que únicamente estará permitida la modificación de un contrato, cuando se genere un ahorro financiero y se cumplan simultáneamente las siguientes condiciones:

1. la operación tenga una vida media residual superior a un año,

2. no se modifique el plazo de la operación,

3. la modificación del contrato suponga una rebaja en el tipo de interés de la operación,

4. el clausulado del nuevo contrato respete lo establecido en la presente Resolución.

En el supuesto en el que no pudieran cumplir con los requisitos aquí expuestos, podrán acceder al fondo de ordenación o fondo de impulso económico de acuerdo con los requisitos y el procedimiento establecido en el RD-ley 17/2014.

Para poder acceder a la operación de endeudamiento prevista en el art. 193 TRLRHL, el Pleno municipal debe acreditar la imposibilidad de reducir el gasto presupuestario en el ejercicio corriente por cuantía igual al déficit producido. Una vez acreditado este extremo, podrá concertar una operación de endeudamiento de acuerdo con lo previsto en el art. 177.5 TRLRHL y con las limitaciones establecidas en el propio artículo, así como en el art. TRLRHL y en la Disp. Final 31ª Disp. Final 31ª LPGE 2013 (respecto a la determinación de los DRN y volumen de endeudamiento).

Consecuentemente, para concertar esta operación requerirá Ahorro Neto positivo en todo caso y siempre que su nivel de endeudamiento esté por encima del 75% deberá solicitar autorización del órgano de tutela financiera. Si su nivel de endeudamiento se sitúa por encima del 110% no podrá apelar al crédito en esta modalidad de endeudamiento.

En relación a las limitaciones del art. 177.5 TRLRHL, el importe concertado anual de estas operaciones no puede superar el 5% de los recursos corrientes presupuestados, calculados de acuerdo con lo dispuesto en la Disp. Final 31ª LPGE 2013. La carga financiera anual del conjunto de operaciones concertadas con esta naturaleza no puede superar el 25% de los recursos corrientes presupuestados. Además, estas operaciones deben ser totalmente amortizadas antes de la renovación de la corporación.

Las Entidades Locales pueden formalizar préstamos, previa adhesión a alguno de los compartimentos (Fondo de Ordenación y Fondo de Impulso Económico), que integran el Fondo de Financiación a Entidades Locales, regulado por el RD-ley 17/2014.

En el caso de que esos préstamos tengan por objeto atender vencimientos de préstamos formalizados en ejercicios anteriores con entidades de crédito es preciso que estos se encuentren en condiciones de prudencia financiera. De no ser así, las Entidades Locales deben refinanciarlos en tales condiciones en el plazo que se les indica en la resolución que, acerca de la aceptación de la adhesión a los compartimentos, establece esta Secretaría General. Estas operaciones de refinanciación no están sujetas a autorización administrativa previa del órgano de la administración pública que tenga atribuida la tutela financiera de las Entidades Locales.

Tampoco están sujetas a autorización las operaciones de préstamo que se formalicen con aquel Fondo (art. 43.3 RD-ley 17/2014).

En relación con el Fondo de Ordenación, producida la citada adhesión, y respecto a ejercicios posteriores a la misma, es preciso tener en cuenta las reglas de condicionalidad contenidas en los arts. 44 y 46 RD-ley 17/2014. De la interpretación conjunta de ambos preceptos resulta:

a) Entidades Locales cuya adhesión se produjo por encontrarse en riesgo financiero, por su situación financiera negativa (art. 39.1.a) RD-ley 17/2014): sólo pueden formalizar operaciones financieras a largo plazo para refinanciar o novar operaciones de crédito en condiciones de prudencia financiera, quedando sujetas al procedimiento general descrito en esta Nota para dichos casos.

b) Entidades Locales cuya adhesión se produjo por encontrarse en riesgo financiero, por no poder refinanciarse en condiciones de prudencia financiera (art. 39.1.b) RD-ley 17/2014): están sujetas a autorización del órgano que tenga atribuida la tutela financiera todas las operaciones a largo plazo que pretendan concertar.

En relación con las Entidades Locales que se hayan adherido al Fondo de Impulso Económico no existe ninguna condicionalidad financiera y les serán de aplicación las reglas generales contenidas en la Nota del Ministerio.

Dos cuestiones importantes que merecen destacar, en primer lugar para apelar al crédito a largo plazo los ayuntamientos deben cumplir unos requisitos de tal forma que si no se cumplen les está prohibido acudir al endeudamiento (no es posible tampoco someterlo autorización del órgano de tutela).

Tales requisitos son disponer de presupuesto aprobado, y aprobada la liquidación del ejercicio anterior, y que esta arroje ahorro neto positivo, así como el volumen de endeudamiento en relación con los ingresos corrientes liquidados se sitúe por debajo del 110%.

Sin embargo la sustitución de operaciones exige autorización del órgano de tutela, en los siguientes casos:

- Cuando de los estados financieros que reflejen la liquidación de los presupuestos se deduzca un ahorro neto negativo.

- Cuando la Corporación cuente con un endeudamiento superior al 75% sobre los recursos corrientes liquidados.

La LPGE 2021 contempla, sólo durante este ejercicio 2021, dos mecanismos especiales en el régimen de endeudamiento aplicable para las Entidades Locales:

1. Disp. Adic. 108ª: cancelación de las operaciones de préstamo formalizadas por las entidades locales con el fondo para la financiación de los pagos a proveedores

De acuerdo con lo dispuesto en la Disp. Adic. 108ª LPGE 2021, durante el ejercicio 2021, las Entidades Locales podrán concertar nuevas operaciones de endeudamiento para cancelar parcial o totalmente su deuda pendiente con el Fondo en liquidación para la Financiación de los pagos a proveedores, el procedimiento de tramitación electrónica y la documentación a remitir será objeto de desarrollo mediante una Instrucción de la Secretaría General de Financiación Autonómica y Local.

Recientemente, el Ministerio de Hacienda, a través de la secretaria general de financiación autonomía y local, ha dictado la instrucción por la que se establecen la forma y el procedimiento a seguir en relación a la información a suministrar por las entidades locales que se acojan a lo dispuesto en la Disp. Adic. 108ª LPGE 2021.

La plataforma estará operativa a partir de la primera quincena de marzo de 2021, una vez que esté disponible la aplicación de captura de la liquidación de 2020.

Para poder acceder a la aplicación informática SOFOS habilitada al efecto, las entidades locales que deseen acogerse a lo señalado en la Disp. Adic. 108ª para cancelar su deuda con el fondo para la financiación de los pagos a proveedores, deberán tener aprobada la liquidación del ejercicio 2020 y haberla firmado en la OVEL.

Para asegurar el cumplimiento de dichos requisitos y poder iniciar la tramitación informática, cada entidad local deberá:

a) Consultar una tabla, habilitada al efecto, con las operaciones vigentes, susceptibles de acogerse a esta medida.

b) Actualizar la aplicación de la Central de Información de Riesgos Local (CIR Local) para asegurar una correspondencia, operación a operación, entre las operaciones de la tabla anterior y las reflejadas en esta CIR Local. En concreto, se verificará que el importe “Pendiente de amortizar” y la “Fecha de cancelación” de cada préstamo no superen los reflejados en la tabla de referencia.

Asimismo, será necesario que el capital vivo de estas operaciones sea actualizado a partir del1 de marzo de 2021.

La intervención de la entidad local deberá aportar las magnitudes referentes al ahorro neto y al porcentaje de endeudamiento consolidado de la entidad. Ambas han de estar referidos a la liquidación de 2020 y han de calcularse conforme a los criterios señalados en la Disp. Final 31ª LPGE 2013 y en el art. 53 TRLRHL.

Si, como consecuencia de la liquidación del ejercicio 2020 el ahorro neto fuera negativo y/o el nivel de endeudamiento fuera superior al 75%, la corporación local deberá aprobar un plan de saneamiento financiero y/o un plan de reducción de deuda que comprenderá los ejercicios 2020 hasta el 2026 ( como máximo), verificando que el último ejercicio cumplimentado el ahorro neto sea igual o superior a cero, y/o el nivel de endeudamiento no supere los siguientes umbrales:

- El 75%, si el nivel de deuda de 2020 no superaba el 110%.

- El 110%, si el nivel de deuda de 2020 superaba el 110%.

Respecto a la vigencia del plan de ajuste vinculado a la operación del fondo de pago a proveedores en liquidación, se plantean dos alternativas para las entidades locales:

a) Dar por finalizado el plan de ajuste derivado del Fondo de Pago a Proveedores en Liquidación (FPP en liquidación) si cumple con los requisitos regulados en el aptdo. 4 de la Disp. Adic. 108ª LPGE 2021, teniendo en cuenta que se ha aprobado una suspensión de las reglas fiscales para los ejercicios 2020 y 2021. Así, la Entidad local deberá verificar el cumplimiento de las cuatro condiciones siguientes:

- Que en la liquidación del ejercicio 2019 se cumple la estabilidad presupuestaria y la regla de gasto.

- Que en la liquidación de 2020 se cumple con el límite de deuda establecido en los arts. 51 y 53 TRLRHL.

- Cumplir con el periodo medio de pago a proveedores(calculado por la entidad local de acuerdo con lo previsto en el RD 635/2014) en el último informe, mensual o trimestral, anterior a la presente solicitud, siempre que se haya cumplido con la obligación de remisión a través de AUTORIZA.

- Cancelar totalmente el préstamo derivado del FPP en liquidación.

Se comunicará la finalización del plan de ajuste por parte del órgano interventor de la entidad local, a través de la aplicación informática habilitada para el seguimiento de los planes de ajuste y se hará en el primer informe trimestral de seguimiento posterior a la firma de la nueva operación.

En todo caso, si la entidad local tuviera un plan de ajuste derivado de la adhesión al Fondo de Ordenación de 2019 o ejercicios siguientes, este plan deberá permanecer en vigor puesto que la operación de crédito vinculada a ese plan de ajuste no es objeto de la presente refinanciación.

b) Si se incumple alguno de los requisitos fijados en el punto a) anterior, la entidad local se podrá firmar la nueva operación, pero deberá continuar sometida al plan de ajuste. En este caso, habrá de proceder a actualizar el plan de ajuste, reflejando la nueva operación derivada de la aplicación de la Disp. Adic. 108ª LPGE 2021. La actualización habrá de ser coherente con el plan de saneamiento y/o de reducción de deuda que, en su caso, tenga que aprobar la entidad local para la adhesión a esta medida, de forma que se refleje en el plan de ajuste la evolución de la magnitud ahorro neto, así como la evolución del nivel de deuda, en los términos recogidos en los citados planes de saneamiento y/o reducción de deuda.

Las entidades locales que sean autorizadas a la refinanciación de las operaciones en el marco de la Disp. Adic. 108ª LPGE 2021 habrán de:

- Dar de alta la nueva operación de crédito en la CIR Local.

- Marcar alguna de las siguientes opciones en la aplicación SOFOS:

• Se han formalizado el/los préstamos autorizados en su integridad.
• Se han formalizado el/los préstamos autorizados de forma parcial.
• Se ha desistido de realizar la cancelación autorizada.

La intervención local deberá remitir los informes anuales, a través de la aplicación informática SOFOS, tan pronto como se aprueben las liquidaciones de los ejercicios a los que se extienda el plan.

2. Disp. Adic. 109ª: consolidación de la deuda a corto plazo en deuda a largo plazo por parte de las entidades locales

En virtud de lo dispuesto en la Disp. Adic. 109ª LPGE 2021, se autoriza de forma exclusiva para este ejercicio convertir operaciones de deuda a corto plazo en operaciones a largo plazo a aquellas Entidades Locales que durante el ejercicio 2019 o 2020 hayan presentado remanente de tesorería negativo (una vez aplicado el saldo de la cuenta 413) o ahorro neto negativo.

La Secretaría General de Financiación Autonómica Local publicará dos Instrucciones que contengan el detalle de la documentación necesaria a presentar para acogerse a cualquiera de estas medidas y el procedimiento de tramitación de las mismas.

Es una medida extraordinaria, aplicable en 2021, que excepciona el TRLRHL. Tiene por objeto la formalización de operaciones de conversión de deuda a corto plazo que estén vigentes en operaciones de crédito a largo plazo.

Se aplica a las entidades locales que durante el ejercicio 2019 o 2020 presenten valores negativos en alguna de las siguientes magnitudes:

- RTGG - Saldo de «Acreedores por operaciones pendientes de aplicar a presupuesto», o equivalentes.

- Ahorro neto.

Requiere en todo caso el acuerdo del órgano competente de la corporación local, con los requisitos de quórum y votaciones según LRBRL y cumplir con la condicionalidad definida en la norma.

Finalmente y como ocurre todos los años, para calcular los ingresos corrientes a computar en el cálculo del ahorro neto, deben deducirse de los mismos el importe de los ingresos que estén afectados a operaciones de capital y/u otros ingresos extraordinarios aplicados a los capítulos 1 a 5 que, por su afectación legal y/o carácter no recurrente, no tengan la consideración de ingresos ordinarios.

A tal efecto, la nota informativa sobre el régimen legal aplicable en el año 2021, a las operaciones de crédito a largo plazo a concertar por las entidades locales, contiene una enumeración no exhaustiva de los que se consideran ingresos afectados y por tanto a descontar del importe de los ingresos corrientes a computar tanto en el cálculo del ahorro neto como del índice del capital vivo.

Respecto al nivel de endeudamiento, para calcular el importe del capital vivo, se considerarán todas las operaciones vigentes a 31 de diciembre del año anterior, incluido el riesgo deducido de avales, incrementado, en su caso, en los saldos de operaciones formalizadas no dispuestos y en el importe de la operación proyectada. En ese importe no se incluirán los saldos que deban reintegrar las entidades locales por liquidaciones definitivas de la Participación en tributos del Estado.

Finalmente, quedan prohibidas las renovaciones sucesivas de deuda a corto plazo.

- MARCO PEÑAS, E. La suspensión de las reglas fiscales a los entes locales: un giro copernicano. Profesora de Derecho Tributario y Financiero, Universidad Autónoma de Madrid.

- GRACIA SANTUY, S. Circular informativa y recomendaciones, Intervención, Diputación de Huesca, la suspensión de las tres reglas fiscales.

- HURTADO LÓPEZ, G. Suspensión de las reglas fiscales, fundamentación y efectos, otras medidas financieras. Madrid 29 de octubre de 2020. Subdirector general de estudios financieros de entidades locales. Jornadas Estabilidad y Endeudamiento. COSITAL NETWORK.

- MENA I IVARS, J. Novedades de la Ley 11/2020, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021, en materia de personal con incidencia en las entidades locales.Jefe del Servicio de Función Pública del Ayuntamiento de Alzira ﴾Valencia). Revista Tribuna Número 92, enero 2021.