Mini-guía para la implantación de la IA en un ayuntamiento

La presente mini‑guía se dirige principalmente a responsables políticos locales, directivos públicos, habilitados nacionales, técnicos jurídicos y de tecnologías de la información, así como a otros profesionales implicados en la planificación, implantación y supervisión de proyectos de inteligencia artificial en el ámbito municipal. Su objetivo no es ofrecer un manual técnico de desarrollo de sistemas de IA, sino proporcionar un marco estratégico, organizativo y jurídico que permita a los ayuntamientos abordar estos proyectos con criterios de legalidad, seguridad jurídica, eficiencia y buen gobierno.

En consecuencia, el nivel de análisis es deliberadamente avanzado en algunos pasajes, especialmente en lo relativo al procedimiento administrativo, la gobernanza del dato y la interpretación normativa, sin perjuicio de que se incorporen explicaciones y ejemplos orientados a facilitar la comprensión transversal del texto.

• 1. Planteamiento

• 1.1. De la simple acción a la estrategia: la necesidad de pensar antes de implantar la IA

  A la fecha de cierre de este artículo (abril de 2026), las Administraciones Públicas se encuentran ya en una fase claramente distinta a la de mera anticipación normativa. El Reglamento Europeo de Inteligencia Artificial (en adelante, RIA), ha dejado de ser un horizonte regulatorio para convertirse en un marco jurídico exigible, con efectos prácticos en la planificación, contratación, gobernanza del dato y diseño de servicios públicos asistidos por IA. En paralelo, los primeros resultados de los sandboxes nacionales y europeos están comenzando a generar guías, criterios interpretativos y buenas prácticas, que apuntan hacia un modelo de implantación progresiva, supervisada y jurídicamente segura, especialmente relevante para el ámbito local.

  Sin duda, estamos superando la fase teórica de la IA. En cuanto a la labor doctrinal, también encontramos suficiente literatura sobre la regulación e impactos de esta tecnología en la Administración. El propio Reglamento de Inteligencia Artificial, como norma central, conlleva una serie de obligaciones inherentes que no podemos dejar de atender en los ayuntamientos. Como en otras ocasiones, que la aplicación de la norma sea progresiva y escalonada, no justifica en modo alguno una actitud pasiva. De la IA destaca su gran incidencia en la que podemos denominar moderna gestión de los servicios públicos, que sin embargo sigue inspirada por los principios de subsidiaridad y proximidad, los cuales encajan como anillo al dedo en la estrategia europea para la implantación y el desarrollo de esta tecnología. Todos estos impactos, documentos, normas, prácticas y principios invitan a la acción municipal. Para los admiradores del Derecho administrativo clásico, digamos que la IA pone doblemente en marcha las tradicionales formas de intervención administrativa de las entidades locales -en particular, las actividades de servicio público y de fomento-, clásicamente sistematizadas por la doctrina y presentes en la normativa local de mediados del siglo XX, como el Reglamento de Servicios de 1955. Pero esta maquinaria no se mueve sola. En efecto, de todo lo dicho derivan implicaciones a nivel interno, esencialmente desde el punto de vista organizativo, si bien la materia de Recursos Humanos es tan amplia que merece ser tratada con amplitud en un artículo independiente.

  Precipitarse en la implantación de un proyecto complejo es un pecado tan grave como el de no implantar ningún cambio, en ocasiones incluso peor. Somos defensores, a partes iguales, tanto de la planificación estratégica como del desarrollo de la necesaria resiliencia que permite reaccionar rápida e incluso automáticamente ante los inevitables cambios, acaso reformulando la estrategia inicial. El nexo entre ambas es la evaluación previa, una foto fija que supondrá el reconocimiento de un margen de mejora que, aun siendo más o menos amplio según los casos, siempre va a existir. Pero, aunque parece que hablemos de dos bandos, estos se reconcilian en la necesidad de pensar cada decisión estratégica o de gestión antes de tomarla. En este sentido, el éxito de la implementación de la IA en un ayuntamiento depende en gran medida de la preparación intelectual del proyecto. Aquí se incluyen tareas como realizar un diagnóstico adecuado, garantizar el cumplimiento normativo, involucrar a la ciudadanía y a otros actores de lo público, formar a un equipo capacitado (en realidad a todos los empleados) y establecer un marco jurídico-ético, en el ejercicio de la potestad normativa y de auto-organización que tienen los ayuntamientos. De esta manera podremos sentar las bases para una buena transición tecnológica, efectiva y eficiente, que en verdad mejore los servicios públicos y la gestión municipal. Cualquier otro tipo de proyecto, aunque contenga IA, que se implante de manera parcial, desordenada o descerebrada, tiene muchas posibilidades de fracasar. Siempre se habla de “avanzar” pero se confunde con “ponerse en marcha”; realmente no se avanza si ni siquiera se sabe en qué dirección hay que hacerlo. En nuestra opinión, estos son los aspectos fundamentales a tener inicialmente en cuenta para que, precisamente, este proyecto arranque con buen pie:

  1. Proyectos estratégicos en marcha, especialmente los de “transformación digital”

  Ni que decir tiene que cualquier Ayuntamiento se encuentra inmerso en alguna fase de implantación del proyecto de administración electrónica, entendido en su sentido amplio y, específicamente en lo que respecta a la puesta en funcionamiento o consolidación del procedimiento electrónico y el cumplimiento de las Leyes 39 y 40 de 2015, así como su reglamento de desarrollo. Difícilmente se puede alegar que dicho proceso ni siquiera se ha iniciado, incluso por falta de medios, porque en tales casos las Diputaciones teóricamente impulsan e incluso asumen completamente el proyecto en los municipios con menos recursos (unas más que otras, todo hay que decirlo). Y tampoco es real declarar que se ha finalizado por completo, pues aún en el mejor de los casos siempre aparece una nueva norma (como el propio RIA o las últimas modificaciones del ENS), un nuevo suceso, casi siempre negativo (pandemia), o una nueva tecnología, como es el caso de la IA o la computación cuántica. Sobre la conveniencia e incluso necesidad de integrar los proyectos de implantación de la administración electrónica y la IA hablamos en el epígrafe siguiente, pero valga esta primera alusión para dejar constancia de que este es uno de los primeros aspectos que debemos considerar.

  Otro no menos importante, aunque en este caso no siempre se va a dar, es la posible existencia previa de un proyecto Smart (con sus distintos “apellidos”: City, Village, Island…). En la presente obra estamos tratando de dar una serie de pautas universales, siendo al mismo tiempo muy conscientes de que existen diferentes tipos de ayuntamientos, como ya hemos apuntado admitiendo que existen “ciudades” pero también otros municipios que podemos considerar inteligentes, lo cual se traduce en diferentes medios, posibilidades y recursos. Incluso dentro de esa otra categoría de municipios que no son ciudades, todavía la variedad de tamaños, recursos, particularidades y casuísticas es inmensa. En cualquier caso, haciendo un esfuerzo por estandarizar, tratamos de señalar los pasos estratégicos que debería contener cualquier proyecto de implantación de la IA. Por eso es muy importante preguntarse y responderse con sinceridad si nuestro municipio ya es inteligente, al menos desde la óptica Smart City que hemos manejado en la última década. La revolución de la inteligencia artificial es más bien una evolución. Centrándonos en su aplicación a los servicios públicos, hace años que estos pueden ser “inteligentes”. Ahora esa inteligencia mejora en capacidad de procesamiento, automatización, análisis de datos, y revelación de conclusiones. Pero es el mismo proyecto.

  Otros indicativos de que no partimos de cero son la utilización, aunque sea puntual, de algún sistema inteligente de atención al público, como los famosos chatbots (o bot conversacional), ya bastante frecuentes y que de hecho utilizan IA; también haber llegado a un alto grado de automatización en los procesos y los procedimientos; y por supuesto tener implantadas las metodologías basadas en datos (sistemas de recogida, tratamiento, protección, análisis, transparencia y datos abiertos, big data, small data), aunque no hayamos llegado al nivel de “gobierno del dato”

  2. Trabajar con y desde los datos

  Precisamente, y enlazando con la última referencia del párrafo anterior, otra consideración previa importante es la autoevaluación del grado de penetración de la llamada «cultura de datos» y su gestión efectiva (que incluiría los dos teóricos extremos, como son la transparencia y la protección de datos) en el ayuntamiento. Esta es una cuestión clave en cualquier proyecto de IA, ya que se trata de una tecnología que utiliza algoritmos preprogramados, y que, en una fase más avanzada, estos son incluso capaces de aprender solos, pero para ello necesita una materia prima llamada datos, unos inputs con los que trabaja y que finalmente le permiten llegar a ciertos resultados en forma de soluciones y conclusiones. Estamos de suerte. En las Administraciones públicas disponemos de cantidades ingentes de estos datos, e incluso podemos conseguir muchos más. Por tanto, de cara a la implementación de la IA, contar previamente con esa buena gestión del dato es un muy buen principio. Y aquí destacamos la transparencia de datos, open data si se prefiere, donde la accesibilidad es tan importante como el acceso, y la reutilización lo es aun más que la utilización. Este es el motor actual de un Gobierno abierto donde los distintos actores públicos, bien informados, colaboran en el desarrollo de los servicios públicos y otros fines de interés general, casi siempre coincidentes con los suyos, pues no en vano pueden incluso tomar la iniciativa y “sugerir” alguna política pública o iniciativa concreta.

  Recordemos que los datos contextualizados se convierten en información, una vez superada la etapa en la que la transparencia se limitaba a los documentos. En el funcionamiento de la IA es importante el procesamiento de datos. Este se define como el conjunto de técnicas y algoritmos utilizados para analizar, limpiar, transformar y visualizar grandes volúmenes de datos con el fin de extraer información útil y tomar decisiones basadas en evidencia. La toma de decisiones informadas, documentadas y completamente objetivas debe ser la máxima de una Administración que aspira a la excelencia. Esto nos lleva a su vez a un último concepto, la gobernanza de datos (ver art. 10 RIA)

  3. Diagnóstico previo

  Consiste básicamente en identificar problemas, necesidades y oportunidades. En el siguiente subepígrafe sugeriremos una propuesta concreta de DAFO sobre IA, pero podemos adelantar algunas ideas en esta fase pre-inicial.

  Ningún proyecto debe implantarse, ni siquiera planificarse, sin realizar un estudio previo. Entre otras cuestiones, debería analizarse cuáles de nuestros procesos y servicios podemos mejorar mediante IA (además de cómo, y para qué). Obviamente, algunos servicios públicos son más susceptibles que otros de cara a la implantación de esta tecnología, pero también depende del dónde y del para quién, cuestiones que aluden a las referidas diferentes casuísticas y particularidades de cada municipio. Por eso dicho estudio debe ser exhaustivo y particularizado. Una cuestión importante es la evaluación de impacto. En este sentido, resulta fundamental evaluar la repercusión social y económica de las soluciones de IA que se pretendan implementar, considerando cómo afectan a diversos grupos de población, buscando minimizar posibles riesgos y desigualdades, y calibrando el posible menoscabo de derechos, como la privacidad y la protección de datos, e incluso las simples incomodidades y “molestias”, algo que debería pensar dos veces un ayuntamiento por ejemplo cada vez que inicia una obra pública ¿necesaria? justo antes de elecciones.

  Por tanto, a la hora de realizar este diagnóstico y análisis situacional, debemos considerar una serie de acciones. A saber.

  • - Evaluar la situación actual del ayuntamiento desde un punto de vista integral que incluiría, al menos, el análisis de los procesos administrativos, los servicios públicos y la infraestructura tecnológica existente, identificando áreas donde la IA podría mejorar la eficiencia o resolver problemas.
  • - Pre-identificación de problemas y oportunidades (forma parte del estudio previo cuyo resultado tangible será un documento DAFO).
  • - Estudio de viabilidad técnica y económica, para determinar los recursos necesarios (tanto tecnológicos como financieros) y si el ayuntamiento cuenta con la capacidad técnica para llevar a cabo el proyecto. En caso contrario, es un buen momento para ir “pidiendo ayuda”. Como veremos, el papel que desempeñan las diputaciones al respecto es fundamental.- Evaluación o mapa de riesgos, que consiste en la identificación de los riesgos asociados a la implementación de IA, como los posibles fallos de la tecnología, la falta de aceptación o de formación por parte de las personas (empleados públicos, ciudadanía), o los problemas de privacidad, todo ello al tiempo que planificamos estrategias para mitigarlos.

  Por último, un pequeño truco que nos permitimos señalar es el de empezar por «pequeños proyectos», algo factible a nivel ejecutivo incluso si ya se ha diseñado toda la estrategia, que evidentemente será mucho más amplia. Actuar de forma menos arriesgada o, si se quiere, más conservadora, ayudará a afianzar esa estrategia, pues obviamente no es positivo para el desarrollo y el avance del proceso que este se vea salpicado por un contratiempo o sensación de fracaso, ya desde el inicio. Pero tenemos ayuda. Y no solo por parte de las diputaciones, ya mencionadas, o de la financiación que pudiera llegar desde diversas convocatorias de fondos, empezando por Europa. Además de esto, nos parece el momento idóneo de reforzar el Gobierno abierto. En esta identificación de las necesidades, juega un papel importante la participación ciudadana. Una de las claves del éxito de este proyecto es fomentar la participación pública en el proceso de implementación de IA, asegurando que los ciudadanos estén informados y tengan la oportunidad de proporcionar su opinión y contribuir a la toma de decisiones. Desde luego, resulta igualmente importante recabar la participación de la universidad, así como de los expertos independientes de la comunidad científica. Y por supuesto, debemos contar con la participación de las empresas, en desarrollo de esa colaboración público privada a la que nos hemos referido y que en buena lógica se va a ver reactivada.

  4. Adaptación al Reglamento Europeo de IA. Urge un estudio profundo del RIA y su impacto en los ayuntamientos, puesto en relación con los plazos de entrada en vigor de la norma:

  

  Fuente: Juan Carlos García Melián

  5. Revisión del marco normativo interno

  Una vez estudiada y revisada la legislación aplicable, debe impulsarse la formación en la misma, tanto a nivel global de la organización, como, hasta donde sea posible, de toda la población (alfabetización). Algunos ayuntamientos de tamaño mediano y grande cuentan con un servicio propio de asesoría jurídica, quienes deberían ser los primeros en desarrollar estos conocimientos. También el departamento de tecnología, por supuesto, aunque estos se supone que parten de una posición más ventajosa. En el caso de los ayuntamientos con menos medios, este papel de promoción de las oportunas acciones formativas puede ser desempeñado por las diputaciones y otras entidades locales supramunicipales, la universidad o el propio sector privado, tanto si se dedica habitualmente a la organización de cursos como si lo hace de manera ocasional, y que dispone de financiación suficiente, normalmente a través de patrocinadores o la propia matrícula del curso, como para contratar buenos docentes, técnicos expertos, gestores públicos, letrados especializados, etc.). En cualquier caso, resulta imprescindible consultar con expertos en Derecho tecnológico para asegurarnos de que todos los aspectos legales están cubiertos, especialmente en lo que respecta a la privacidad y otros derechos de las personas.

  Por otra parte, y con carácter general, podemos decir que el bloque de medidas internas que debemos adoptar se compone de cuatro grandes categorías de cuestiones: jurídicas, a las que nos vamos a referir a continuación, organizativas, técnicas/tecnológicas y operativas. Las tres últimas vendrán reflejadas en el plan estratégico, mientras que las jurídicas tienen una parte relativa a la reingeniería de procedimientos, que evidentemente también forma parte del plan principal de puesta en marcha de la administración electrónica, como uno de sus hitos importantes (procedimiento electrónico); y otra parte normativa que requiere la aprobación de ordenanzas y reglamentos específicos (o bien de grandes modificaciones de los reglamentos preexistentes) y la adopción de otro tipo de medidas que eventualmente también se pueden establecer a través de las normas, como las que tienen que ver con el Esquema Nacional de Seguridad o la protección de datos. En todo caso, alcanzar el mayor grado de seguridad jurídica en el proceso de implantación de la IA, es un objetivo irrenunciable, en parte por las exigencias del RIA y en parte, no lo olvidemos, porque también le interesa al propio ayuntamiento en aras no solo de cumplir la ley, sino de proteger los derechos de las personas y prevenir o reducir el grado de litigiosidad que pudiera derivar de un mal funcionamiento de los nuevos servicios que incorporan IA. Esta normativa propia de cada ayuntamiento, que en todo caso son los reglamentos y ordenanzas, y preferible pero no forzosamente otros instrumentos o documentos (1), procurará abarcar los siguientes aspectos:

  • - Regular las especialidades procedimentales que presenta la IA para la entidad local en relación a las características, servicios y procedimientos, y siempre a partir del procedimiento administrativo común electrónico regulado en la Ley 39/2015 (LPAC).
  • - Regular los cauces de participación ciudadana, tanto en las relaciones de procedimiento como de Gobierno Abierto, prestando una especial atención al derecho de acceso a la información.
  • - Asegurar los derechos de las personas referidos en el RIA, el art. 13 LPAC, la normativa sobre protección de datos (RGPD y LOPDGDD), y la que recoge los derechos digitales de las personas (LOPDGDD y Carta de derechos digitales).
  • - Asegurar las relaciones electrónicas de los sujetos obligados en todo tipo de procedimientos (ordinarios, sectoriales, licitación, facturación…), explicando y poniendo a disposición de todos los usuarios, también los no obligados, los nuevos medios que empleen IA.
  • - Determinar las condiciones y garantías para el intercambio de información de forma segura.
  • - Cumplir el Esquema Nacional de Interoperabilidad (ENI) y el Esquema Nacional de Seguridad (ENS), así como la citada LOPDGDD.
  • - Regular específicamente el documento y el archivo electrónico en los citados instrumentos normativos.
  • - Modificar las ordenanzas reguladoras de los diferentes servicios públicos, si fuera necesario.
  • - Modificar los planes y documentos sectoriales, como la planificación urbanística o la de los Recursos Humanos, adaptándolos al nuevo proyecto.
  • - Establecer de un marco ético desde dos puntos de vista: desarrollo de principios éticos (un marco que guíe la implementación de la IA, asegurando que sea justa, inclusiva y transparente); y revisión de posibles sesgos y casos de discriminación, que nos invita a prever y posteriormente implementar mecanismos para detectar y corregir cualquier sesgo en los algoritmos que puedan llevar a decisiones injustas o discriminatorias.
  • - Con carácter general, utilizar las potestades reglamentarias y de auto-organización para dotar de seguridad jurídica al proceso de implantación de transformación digital, así como a los sistemas y tecnologías inherentes al mismo una vez implantados.
  • - Una vez aprobados estos instrumentos jurídicos, propiciar su propia modificación o desarrollo ágil a través de nuevas normas que, paulatinamente, se vayan adaptando a la nueva realidad.

  6. Entender y apostar por los sandboxes

  Por último, tenemos muchos buenos motivos para apostar por los sandboxes. La IA recupera la oportunidad de reavivar aquella colaboración público privada que pasó de puntillas por la Administración Local. La inversión en investigación es uno de los puntos débiles de las políticas públicas españolas en los últimos años, pero invertir en investigación y desarrollo de IA para impulsar la innovación nos permite retroalimentarnos de ese mercado incipiente. La Administración tiene la obligación de fomentar y mantenerse al corriente de los avances tecnológicos, desarrollando nuevos mercados que reactiven la maltrecha economía. En todo caso, si queremos que el servicio público sea innovador, las Administraciones lógicamente debemos comprar innovación, no lápices y folios. Y apostar por la innovación. Esto tampoco es nuevo. Desde hace años disponemos de la figura de la compra pública innovadora, con poco recorrido (pero muy interesante) en nuestro país, y mucho más utilizada en Europa. Ahora debemos añadir el marco jurídico que nos ofrece el propio RIA (Capítulo VI, arts. 57 y siguientes) y el citado Real Decreto 817/2023, de 8 de noviembre, que anticipa y operacionaliza en España los entornos controlados de pruebas previstos posteriormente en el RIA. En consecuencia, antes de implementar un proyecto de IA en un Ayuntamiento, es esencial llevar a cabo una serie de acciones preliminares que garanticen una base sólida para su correcta integración en los proyectos y servicios existentes.

• 1.2. DAFO y CAME

  Ya hemos visto que no resulta posible, ni sensato, iniciar proyecto alguno sin realizar un diagnóstico previo. En un contexto como el actual, aún marcado absolutamente por la crisis pandémica y sus efectos colaterales, es obligatorio replantearse el statu quo organizativo y funcional en el que se encuentra nuestro ayuntamiento, cuya resiliencia fue puesta a prueba hace relativamente poco y todo apunta a que no será la última vez. El primer objetivo debe ser, por tanto, intentar obtener una foto fija del estado de implantación de la administración electrónica en general, con especial incidencia, si fuera el caso, a los proyectos o servicios que ya cuenten con sistemas de IA. Para ello disponemos de algunas metodologías.

  Análisis PEST (factores Políticos, Económicos, Sociales y Tecnológicos). Concebido por Liam Fahey y V. K. Narayanan, este método pone el acento casi exclusivamente en los factores externos. Quizá sólo por este motivo debe descartarse para las organizaciones públicas, donde el entorno es desde luego importantísimo en la concepción de la estrategia y el enfoque ejecutivo, pero los elementos internos quedan a la par en importancia, ya que se erigen en la base y el punto de partida de cualquier arranque. No obstante, el análisis PEST sí que podría resultar más que interesante, como método concreto o complementario, en la consideración del contexto actual desde los puntos de vista social, económico, político, y tecnológico; pero también legal, fiscal, internacional, cultural, ambiental, etc… Probablemente este sea el método que más y mejor se impregna del contexto. Tener en cuenta esto es imprescindible en el presente, máxime para una Administración que históricamente no se ha caracterizado por ser permeable a los estímulos externos. Y si bien el análisis DAFO también permite esta visión, no cabe duda de que el punto más fuerte del método PEST es la empatía con el entorno, un aspecto que encaja particularmente bien en un proyecto basado en la propia evolución sociotecnológica.

  El método Canvas. ¿Podemos tener toda nuestra estrategia pintada en un solo “folio” y colgada en la pared? El emprendedor suizo Alexander Osterwalder así lo pensó y con esta creencia diseñó este método en 2004, convencido de que había enterrado para siempre los voluminosos Planes de empresa. Canvas, que significa “lienzo”, comprende nueve apartados, si bien lo podemos visualizar mejor si pensamos en nueve celdas que iremos rellenando con post-its. Su constante y más que probable sustitución por otras anotaciones es increíblemente rápida, por lo que, con un simple cambio de dos o tres ideas fuerza, obtendremos un dibujo marcadamente distinto, y en todo caso adaptable y adaptado a la realidad de cada momento. En cuanto al formato, presenta con diferencia el más estético, dinámico e interactivo de todos los métodos que vamos a referir. Por lo demás, cabe indicar que los nueve módulos se agrupan en cuatro áreas (Clientes; Oferta; Infraestructura; Viabilidad financiera), siendo estos nueve apartados la propuesta de valor, el segmento de mercado, los canales, la relación con los clientes, los recursos clave, las actividades clave, las alianzas, el flujo de ingresos, y la estructura de costos. Parecen conceptos muy empresariales pero el modelo es totalmente extrapolable a lo público, donde tenemos a nuestros propios “clientes”, toda la ciudadanía.

  Entorno VUCA.Este es un buen método para definir entornos muy complejos. VUCA es un acrónimo utilizado para describir o reflejar cuatro aspectos: volatilidad, incertidumbre (esto equivale a la “u”, ya que en inglés esta palabra es uncertainty), complejidad y ambigüedad, todo ello en relación a las condiciones y situaciones que se dan o pueden producirse. La noción de VUCA fue creada por el U.S. Army War College para describir precisamente la volatilidad, incertidumbre, complejidad y ambigüedad del mundo surgido tras el fin de la Guerra Fría. El término comenzó a utilizarse de forma generalizada en los años 90. Posteriormente ha sido utilizado en los campos de la estrategia empresarial aplicándose a todo tipo de organizaciones. Extrapolado a las organizaciones públicas, parece claro que la volatilidad hace referencia a las distintas fuerzas generadoras de cambios, la incertidumbre que deriva de la misma y es el elemento que envuelve completamente el mundo actual (donde, aunque a veces no lo parezca, también se encuentra la Administración), la complejidad tiene que ver con la multiplicidad de factores y actores que influyen en lo público, mientras que la ambigüedad abarcaría distintos aspectos, desde los problemas de comunicación hasta la propia crisis del concepto de servicio público. El estudio VUCA resulta útil para comprender el lugar de la organización en el mundo, qué problemas tiene, cómo es percibida por sus usuarios, dónde está, qué quiere ser y, en consecuencia, hacia dónde quiere ir. Son preguntas que debería plantearse la Administración, al menos de vez en cuando. Este modelo ayuda a entender mejor la realidad y a anticipar futuros problemas.

  CAME.En este caso no se trata exactamente de una metodología asilada, sino más bien de la continuación del DAFO, sin cuyos datos previamente obtenidos no resulta posible desarrollarlo. Por tanto, este análisis CAME, que viene de las iniciales “Corregir, Afrontar, Mantener y Explotar” (Correct, Adapt, Maintain, Explore), parte siempre de un diagnóstico de situación obtenido con anterioridad. Se trata, sin duda, de un “plan de acción”, pero incluso nos agrada más como “plan de revisión”, especialmente en relación a un DAFO inicial. Obviamente, en el caso de la reconsideración de las variables negativas (DA), se aplicarán factores de corrección y defensa (CA), y en el caso de las positivas (FO), medidas de apuntalamiento y aprovechamiento (ME). Tras la aplicación de un primer paquete de medidas, no debe descuidarse el seguimiento de las mismas, así como su futura readaptación. Por eso este método tiene cabida tanto al principio del proyecto como en algún momento posterior, que podría ser el de su primera o segunda revisión o, más adelante, el de la medición y evaluación final del proyecto.

  

  Del DAFO al CAME. Fuente: Juan Merodio.

  Por su parte, el modelo DAFO (o matriz DAFO), propuesto por Albert S. Humphrey durante los años sesenta, no es ni el más moderno ni en la actualidad el más utilizado para estos fines, pero nos decantamos por él porque consideramos que es el que guarda una mejor relación entre la simplicidad y la eficacia en su propósito, de manera que en un ayuntamiento pequeño o mediano nos va a permitir obtener la aludida foto fija con bastante precisión. Una foto que en el presente se antoja muy peculiar, optimista pese a todo si se interpretan y sopesan conjuntamente las Debilidades, Amenazas, Fortalezas y Oportunidades (DAFO, que proviene del inglés SWOT: Strengths, Weaknesses, Opportunities y Threats). Lo más importante en este sentido, es entender que la situación de crisis mundial generada en los últimos años por la pandemia y otros acontecimientos negativos puede y debe ser tomada como una gran oportunidad de mejorar lo público, obviamente en combinación con otras oportunidades coyunturales como la aparición de líneas específicas de financiación (que en realidad deriva, en gran parte, de la propia pandemia) y la irrupción de la IA como tecnología diferencial que puede marcar una época. No obstante, depende de nosotros qué hacer con estas oportunidades. Para que se produzca ese punto de inflexión se requiere acción, por lo que esa “O” de oportunidades puede ser un arma de doble filo. Una ocasión, por sí sola y por muy buena que sea, no cambia el mundo. Lo cambian las personas.

  Una vez explicados (algunos de) los modelos existentes, apostamos pues por el de DAFO, al menos para este proyecto, porque lo consideramos más sencillo de realizar, integrar, visualizar, actualizar y proyectar, sin perjuicio de la posibilidad de utilizar CAME más adelante. A continuación vamos a compartir un probable análisis DAFO de una organización municipal estándar, siendo conscientes, tal y como admitíamos, de la dificultad que eso entraña en el proceloso mundo de la heterogeneidad municipal. En el caso de un proyecto de IA, este análisis determina qué desafíos específicos podría abordar y resolver la IA (por ejemplo, automatización de tareas repetitivas, mejora de la atención ciudadana) y qué oportunidades de mejora existen. Por supuesto, el siguiente desarrollo puede y debe ser adaptado a cada ayuntamiento por parte de sus responsables técnicos y empleados, al fin y al cabo quienes mejor conocen todos los ítems implicados. Desde este planteamiento, podemos atrevernos con un primer diagnóstico del contexto y el momento actual del desarrollo de la transformación digital en general y de la IA en particular, en el ámbito del sector público local. Así, dando por hecho que la mayoría de ayuntamientos como mínimo han comenzado a implantar dicho proyecto de transformación, es decir, que el punto de partida no es “cero”, podemos aprovechar lo ya hecho durante los últimos años y considerarlo una fortaleza.

  

  

  Fuente: elaboración propia.

  A partir de esta “foto fija”, el tránsito del diagnóstico a la acción en un proyecto de implantación de inteligencia artificial puede representarse mediante una secuencia lógica y dinámica que conecta el análisis DAFO con el enfoque CAME y desemboca en la definición de una estrategia de IA madura. Visualmente, este proceso se articula a partir de un núcleo central —el DAFO— que refleja la fotografía inicial de la organización, rodeado por cuatro ámbitos de actuación interrelacionados que forman un ciclo continuo de mejora. Desde esta perspectiva, el primer paso consiste en corregir las debilidades internas detectadas, como la ausencia de planificación estratégica, las carencias formativas en materia de IA, la rigidez de las estructuras organizativas o una débil cultura del dato. De forma paralela, resulta imprescindible afrontar las amenazas externas, entre las que destacan las restricciones presupuestarias, el aumento de la exigencia ciudadana, los riesgos legales y reputacionales asociados al uso de sistemas automatizados y la creciente complejidad normativa. Junto a ello, la estrategia debe mantener y reforzar las fortalezas existentes, como la experiencia del personal, los avances previos en digitalización, el apoyo de instancias supramunicipales y un marco de seguridad jurídica razonablemente consolidado. Finalmente, el modelo invita a explotar las oportunidades del entorno, especialmente un marco europeo favorable a la IA, la disponibilidad de financiación comunitaria, la madurez tecnológica y la demanda social de servicios públicos más eficientes y personalizados. Todo este esquema se concibe no como un proyecto puntual, sino como un proceso de gobernanza y mejora continua, sustentado en la revisión periódica, la evaluación de resultados, el ajuste de las decisiones y el aprendizaje organizativo constante.

  

  Fuente: elaboración propia

• 2. Integración del proyecto en el plan estratégico vigente

  El principio de planificación es uno de los más importantes de cuantos influyen en el funcionamiento de nuestras entidades públicas, y es por ello que aparece en la práctica totalidad de las leyes administrativas modernas. Empezando por la Ley de Transparencia (LT), dado que, en definitiva, la planificación no deja de ser una declaración de intenciones en abierto (existe la obligación de publicar) que da a la ciudadanía la información para ejercer el control y seguimiento de la acción de gobierno, incluso con anterioridad a la ejecución del plan:

  • “Las Administraciones Públicas publicarán los planes y programas anuales y plurianuales en los que se fijen objetivos concretos, así como las actividades, medios y tiempo previsto para su consecución. Su grado de cumplimiento y resultados deberán ser objeto de evaluación y publicación periódica junto con los indicadores de medida y valoración, en la forma en que se determine por cada Administración competente” (art.6.2 LT).

  Entrando en materia, no podemos obviar el hecho irrefutable de que, siendo importante la incorporación de la IA al sector público, la administración electrónica, por así decirlo, “estaba antes”. Este es un recorrido que iniciamos hace años, en algunos casos décadas. Arrancamos con la ofimática (informática de oficina) y las bases de datos. Después incorporamos una herramienta vital, la firma electrónica, que nos permitía formalizar y tramitar documentos y expedientes electrónicos (procedimiento electrónico o administración electrónica básica). Avanzamos en esta línea, más allá del mero procedimiento, desarrollando otros servicios digitales (administración digital), e incluso incorporamos tecnología a los servicios públicos (proyectos Smart), tal y como hemos visto. Este es un viaje evolutivo y su siguiente parada se llama inteligencia artificial… Pero no son sino peldaños de la misma escalera que ya estábamos subiendo. Por tanto, rematemos de una vez las fases anteriores, subamos esos peldaños anteriores para poder llegar al siguiente sin temor a resbalar al intentar dar un salto que no debería ser necesario. Si en su organización siguen pendientes la mayoría de los ítems principales de la administración electrónica (simplificación administrativa, gestión documental y archivo electrónicos, automatización de trámites, transparencia de documentos y preferiblemente también de datos, sede electrónica y otros servicios accesibles a los usuarios, ENI, identificación y firma electrónica, ENS y protección de datos, etc.), mi recomendación es no empezar a construir la casa por el tejado. Siendo honestos, no existe mayor incoherencia que implantar la IA con la buena intención de mejorar la calidad de los servicios que prestamos a los ciudadanos mientras el ayuntamiento les sigue importunando sin motivo pidiéndoles la innecesaria fotocopia del DNI.

  Damos por hecho que existe, por tanto, un plan o al menos una estrategia de transformación digital (quizá con otra nomenclatura, algo que no tiene importancia a estos efectos), en el cual debemos integrar a su vez la estrategia de implantación de la IA por medio de la revisión de dicho plan o bien, si se elaborase un nuevo plan específico, mediante la alineación e integración de ambos instrumentos estratégicos. Por tanto, debemos asegurarnos de que la implementación de la IA esté completamente alineada y coordinada con el presunto plan anterior, evitando duplicidades y maximizando sinergias entre ambas iniciativas. Personalmente nos inclinamos por la figura de la revisión del mismo, por ejemplo, mediante un CAME, a partir de la cual podemos incorporar los ajustes pertinentes para incluir la IA como un pilar fundamental del plan, actualizando objetivos y estrategias según sea necesario.

  Pero esta labor no puede ser un parche. El plan principal debe seguir siendo congruente y homogéneo en todas sus partes, y no un “documento Frankenstein”, hecho de trozos contradictorios. La referida integración del plan o subplan de implantación de inteligencia artificial (PIIA) en el plan de transformación digital existente del ayuntamiento requiere de un enfoque estratégico que garantice la coherencia y la alineación con los objetivos previos. ¿Cómo podemos hacerlo? Sugerimos las siguientes acciones:

  1º. Realización de todas las tareas previas explicadas en los epígrafes anteriores, especialmente el diagnóstico previo, la elaboración de un DAFO y el estudio del marco normativo. Posteriormente a estas acciones, o quizá de forma paralela en algunos casos, debemos abordar los ítems que referimos en los siguientes puntos.

  2º. Definición de la estrategia de IA. Abarca una serie de cuestiones:

  • - Definición de objetivos. Más allá de los problemas y los contextos comunes a todas las entidades públicas, cada organización tiene sus propias particularidades y necesidades, y por tanto debe tener sus propios objetivos estratégicos y específicos. Debe saber definir qué espera lograr con la IA. ¿Mejorar la eficiencia en la gestión de trámites? ¿Proporcionar servicios personalizados a los ciudadanos? ¿Facilitar la toma de decisiones basada en datos? ¿Todas las anteriores? A partir de ahí, podemos clasificar las posibles iniciativas de IA según su impacto y viabilidad, quizá priorizando las más sencillas, tal y como ya apuntamos. Por ejemplo, la automatización de algunas tareas rutinarias puede ser prioritaria por su alto impacto y fácil implementación. Para llevar a cabo esta labor de una manera ordenada, debemos crear un plan de acción detallado que incluya hitos clave, plazos y responsables no solo del proyecto (apostamos por un comité de impulso), sino de cada subproyecto de IA. Los cronogramas suelen ser un elemento esencial de cualquier plan. Una vez definidos los objetivos en términos de eficiencia, ahorro de costes, mejora de servicios, y satisfacción ciudadana, debemos asegurar que estos sean medibles para poder evaluar el impacto de la IA con indicadores clave de rendimiento (KPI). Otros objetivos pueden ser más abstractos, como mejorar el grado de cumplimiento legal y ético, o aumentar el cumplimiento de principios como los de transparencia o sostenibilidad.
  • - Evaluación de recursos. Debemos evaluar la situación y suficiencia de nuestros recursos actuales, fundamentalmente desde tres frentes: uno, RRHH, donde la estructura organizativa y funcional del ayuntamiento quedarán completamente redefinidas; dos, infraestructura tecnológica, que podría ser insuficiente para soportar la integración de soluciones con tecnología de IA; y tres, recursos financieros, para cuya medición debemos estimar tanto los costes iniciales como los recurrentes para la implementación de la IA, así como definir las fuentes de financiación.
  • - Especial referencia a la tecnología. Acabamos de indicar que es uno de nuestros activos principales. En efecto, como en todo proyecto de transformación digital, la tecnología es esencial. Nunca es el fin (sino el instrumento), y tampoco lo es “todo”, pero siempre es uno de los pilares importantes. En este sentido, debemos seleccionar proveedores y socios tecnológicos con experiencia en soluciones de IA aplicadas al sector público (por supuesto en pública concurrencia). Por otra parte, la tecnología estándar tiene sus riesgos, siendo más inteligente adaptar las soluciones existentes de IA a las necesidades específicas del ayuntamiento y asegurarse de que se integren sin problemas con los sistemas que venían funcionando. También es importante asegurar que las soluciones de IA seleccionadas sean seguras, interoperables e integrables (cuestiones que se suelen tener en cuenta), pero también escalables para poder extender su uso a otras áreas del ayuntamiento en el futuro (escalabilidad).
  • - Evaluación y mejora continua. El enfoque es muy sencillo: dado que no existe la perfección, siempre podrá existir la mejora continua, porque siempre existirá ese margen. A nivel metodológico debemos definir y monitorear los citados KPIs para evaluar el impacto de las soluciones de IA en el desempeño del ayuntamiento, así como el grado de satisfacción ciudadana. Para ello disponemos de las conocidas herramientas de monitoreo y evaluación, así como otros indicadores de rendimiento. También podemos generar informes periódicos que analicen los resultados de la implementación de la IA, identificando éxitos y áreas de mejora. Desde una cultura de mejora continua, debemos dejar la puerta abierta a la revisión y actualización del plan de implementación de IA de manera regular, realizando ajustes cuando sea necesario, incorporando los aprendizajes y adaptándonos a los nuevos desafíos y oportunidades a medida que van surgiendo. De esta forma estableceremos un enfoque continuo hacia la innovación, buscando constantemente nuevas oportunidades para aplicar IA en beneficio de la comunidad (innovación continua).

  3º. Revisión y evaluación del plan de transformación digital actual. Sin duda, las anteriores acciones y consideraciones van a incidir, probablemente de manera notable, en el plan actual. Si procedemos formalmente a una revisión del mismo, deben redefinirse sus objetivos para identificar las áreas donde la IA puede agregar valor. La organización debe preguntarse no sólo si la IA puede mejorar la eficiencia, la calidad de los servicios, o la toma de decisiones, sino también cómo, y plasmarlo por escrito, revisando los objetivos estratégicos y operativos iniciales allí donde sea preciso. Para ello es indispensable evaluar el estado actual los procesos y servicios municipales donde la IA puede ser relevante para propiciar su mejora, a través de mecanismos como la automatización de tareas administrativas, medidas para aumentar la calidad de la atención ciudadana o la optimización de la gestión de recursos destinados a la gestión de los servicios municipales. Por lo demás, el órgano competente para la aprobación formal de esta revisión es el mismo que aprobó inicialmente el plan (normalmente el Pleno, por su carácter plurianual y el compromiso de recursos financieros futuros, más allá del presupuesto vigente).

  4º. Otras. Independientemente de la integración de ambas estrategias, otras tareas que en todo caso deben abordarse en los inicios del proyecto, son:

  • - Fomentar la participación ciudadana y la transparencia. Para ello disponemos de los mecanismos conocidos: las consultas públicas y encuestas; los canales habituales de comunicación con la comunidad para explicar en este caso los objetivos del proyecto de IA y cómo afectará a los servicios públicos; el propio Portal de transparencia (nutrido de información actualizada y accesible); las diferentes campañas de alfabetización digital y en IA (cursos, charlas, foros…). Resulta conveniente involucrar a los ciudadanos desde el principio, recabando sus opiniones y preocupaciones sobre el uso de la IA en la administración y los servicios municipales.
  • - Crear un comité de impulso de la IA o grupo de trabajo. Este es un grupo de impulso, seguimiento y liderazgo del proyecto que puede ser formal o informal, pero difícilmente prescindible. Por tanto, bien sea de manera oficial u oficiosa, recomendamos la formación de, al menos, un equipo multidisciplinar que incluya a expertos en tecnología, derecho, protección de datos, RRHH, etc... Este equipo supervisará y guiará todo el proceso de implementación de IA.
  • - Definir responsabilidades. Dentro y fuera del citado grupo, deben asignarse tareas, roles y responsabilidades concretas para la planificación, implementación y monitoreo del proyecto.
  • - “Cambios organizativos y nuevas aptitudes”, son dos de los tres pilares de la administración electrónica en su sentido amplio (y oficial). El tercero es el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) en las AAPP, y el éxito de la implantación de este proyecto pasa por combinar dichos pilares entre sí. El objetivo final vale realmente la pena, ya que, si finalmente lo conseguimos, habremos mejorado los servicios públicos y los procesos democráticos, así como reforzado el apoyo a las políticas públicas (Comisión Europea) (2). Sin entrar en el desarrollo de las otras cuestiones, en esta fase inicial también debemos tener en consideración que existe otro plan con el que la estrategia de implantación de la IA debe alinearse: el que en su caso contiene la planificación en materia de organización de los Recursos Humanos.
  • - Desarrollo y puesta en marcha de un plan de capacitación y formación de los empleados. Seguimos adelantando algunos impactos en materia de empleo público. Uno de ellos es la más que necesaria formación. De este modo, bien sea un plan propio, o bien acudiendo a la oferta formativa externa, la formación es una tarea que debemos promover desde el primer momento, incluso antes de la elaboración de la estrategia. En el momento presente no existe un conocimiento ni tan siquiera básico de la IA, por eso es tan importante esta cuestión. Y lo es hasta el punto de que este proyecto no saldrá adelante si el personal del ayuntamiento no recibe la formación adecuada sobre el uso de la IA, así como en competencias digitales básicas. Además, la formación debe ser continua, ya que en esta materia corremos el riesgo de quedarnos rápidamente desactualizado
  • - Realizar pruebas piloto en relación a servicios o departamentos completos. Antes de una implementación a gran escala, un buen testeo inicial consiste en realizar pruebas piloto en áreas específicas para validar la tecnología, su impacto interno (organizativo y funcional) y externo (servicio público, ciudadanía), y en su caso ajustar cualquier aspecto técnico o funcional. En este tipo de pruebas es muy importante recibir el feedback de las personas implicadas, por lo que debemos preocuparnos en recoger los comentarios tanto del personal como de los ciudadanos sobre estas pruebas piloto, para poder incorporar ajustes y mejoras antes de la implementación completa.
  • - Búsqueda de financiación. Este primer momento también es idóneo para investigar las posibles fuentes de financiación: subvenciones, programas de la UE, o colaboraciones público-privadas para apoyar la implementación de la IA. Al hilo de esto último, y con un cariz menos económico, pero muy práctico, podemos explorar posibles alianzas estratégicas con entidades que compartan nuestras mismas inquietudes, como universidades, empresas tecnológicas y otras instituciones, tanto públicas como privadas, a fin de obtener apoyo técnico, asesoramiento y recursos. Obviamente, tal y como se ha mencionado, la institución por antonomasia de apoyo a los municipios son las diputaciones, a las que nos referiremos ut infra.
  • - En consecuencia,una vez evaluado el impacto económico del proyecto y sondeadas las posibles fuentes de financiación (especialmente las “seguras” y, en menor medida, las probables), debemos incorporar el plan en el Presupuesto, que no deja de ser nuestro principal plan anual, asignándole recursos a las partidas presupuestarias ya existentes (no es necesario crear una partida específica, además de que esto resulta impropio, porque la IA no es un en sí misma un servicio municipal, y por tanto más complejo y difícil de justificar), tales como las destinadas a la financiación de los servicios o las previstas para la dotación inicial del plan de transformación digital, que en condiciones normales obviamente se ampliarán. Esta modificación presupuestaria alcanzará un montante suficiente para incluir tanto los costos iniciales de implementación como los de mantenimiento y actualización. También debemos tener en cuenta, en la medida de lo posible, la repercusión económica futura del proyecto, pensando en su probable pero no segura amortización a medio plazo. Por eso debemos planificar cómo escalar las soluciones de IA y asegurar que sean sostenibles a largo plazo, tanto desde un punto de vista técnico como financiero (escalabilidad y sostenibilidad).
  • - Integración jurídico-formal del proyecto de IA (PIIA). Aunque ya lo hemos mencionado en el listado de tareas previas, probablemente la aprobación formal del plan o su revisión sea el mejor momento para realizar esta integración en coherencia con el marco normativo general, dando lugar paralelamente a la referida revisión del marco normativo municipal (ordenanzas y otros documentos organizativos y funcionales). Aún a riesgo de repetirnos, no podemos dejar de insistir de que la implementación de la IA en el ayuntamiento y los servicios que este presta debe cumplir con la legislación vigente, especialmente el RIA. Por otra parte, también sabemos que la IA debe integrarse dentro de la arquitectura tecnológica existente del ayuntamiento, asegurando que se conecte de manera efectiva con las plataformas, bases de datos y sistemas ya en uso. Están en juego los principios de eficiencia e interoperabilidad. Por último, también es muy probable que debamos actualizar los procedimientos administrativos para incluir el uso de IA en alguno de sus trámites, normalmente con tendencia a la automatización, en aras del principio de simplificación y de la propia eficiencia. Esto puede implicar cambios en los flujos de trabajo o incluso la creación de nuevos roles para gestionar y supervisar las herramientas de IA.
  • - Supervisión y cumplimiento legal. Al hilo del punto anterior, debemos establecer los oportunos mecanismos de control y supervisión que garanticen que las soluciones de IA cumplen con el referido marco normativo. Para ello programaremos auditorías periódicas para revisar el cumplimiento legal y ético de las soluciones de IA, adaptando las estrategias según sea necesario.
  • - Gestión del cambio y comunicación. Como en cualquier otro proyecto, resulta esencial desarrollar una estrategia de comunicación que explique a los empleados y al resto de las personas cómo la IA mejorará los servicios y la administración. Esta estrategia es clave para generar aceptación y reducir la resistencia al cambio. La formación puede servir también a este propósito. También resulta interesante incentivar a los empleados a proponer ideas y proyectos de innovación relacionados con la IA, como conocedores de primera mano que son de los servicios a su cargo. En este sentido, abogamos por un liderazgo participativo.
  • - Creación de un marco de gobernanza. Gobernanza y ética son dos conceptos íntimamente relacionados con la IA. Del mismo modo que hemos creado un comité o grupo de trabajo de impulso, podemos crear asimismo un comité de supervisión para la implantación de la IA, con representación de diferentes departamentos, con el objetivo de monitorear el progreso y tomar decisiones estratégicas (no confundir con los referidos mecanismos puntuales de control y supervisión). Esta medida es compatible con la de desarrollar políticas internas que regulen el uso de la IA, más allá de los referidos instrumentos normativos o reglamentos, garantizando el cumplimiento de las normas legales y éticas. Precisamente, una de las principales cuestiones éticas es la mitigación de sesgos, siendo importante la rendición de cuentas a fin de explicar a la ciudadanía de forma clara las decisiones o resoluciones que se adoptan de forma total o parcialmente automatizada. En general, deben adoptarse prácticas que permitan identificar y suavizar o eliminar posibles sesgos en los algoritmos de IA, asegurando la equidad en el tratamiento de todos los ciudadanos.

  En resumen, aunque no está exenta de complejidad, la tarea de integrar el PIIA (que en realidad es un subplan o, técnicamente, una revisión del plan anterior) en el vigente plan de transformación digital del ayuntamiento es un proceso que requiere un estudio cuidadoso, la alineación con los objetivos existentes, un enfoque puesto en la sostenibilidad y un riguroso cumplimiento normativo. A partir de esta integración bien articulada y programada, la IA va a potenciar la transformación digital del ayuntamiento que ya iniciamos en su momento, mejorando la eficiencia administrativa y la calidad de los servicios públicos.

• 3. El papel de las diputaciones provinciales

  Desde la óptica de la gestión pública, los términos inteligencia o inteligente (que en los ayuntamientos manejamos desde hace años desde el inicio de los proyectos Smart) no se refieren de forma exclusiva a la tecnología, ni tampoco a los servicios y actividades que tengan un componente íntegra o principalmente tecnológico, sino más bien, y en un sentido mucho más amplio, al llamado buen gobierno (3), el cual debe ser ético (porque sirve al interés general), riguroso (técnica y jurídicamente), y precisamente inteligente (certero, atinado o poco errático). Además de estas cualidades referidas a los gobernantes y demás responsables públicos, el buen gobierno por supuesto también se apoya en la incorporación de la tecnología, y las decisiones basadas en la tecnología (especialmente la IA) y, sobre todo, en los datos. Todo esto en teoría, claro… Si se nos permite la pequeña crítica, es curioso que en un lugar de currículums espectaculares como la Administración, hayamos tenido finalmente que sucumbir y reconocer que nos ofrecen más confianza los nuevos sistemas autónomos inteligentes que la gestión humana “impetuosa”. Y ello quizá por la ausencia de las suficientes personas honestas y/o inteligentes al mando, y cuando decimos mando hablamos de la toma de las decisiones finales, no de las propuestas acertadas que no llegan a ver la luz. Por el contrario, a los menos preparados no le tiembla el pulso a la hora de tomar decisiones de gestión basadas en meras ocurrencias o visiones muy particulares (normalmente ideologizadas) de la realidad. Como dijo Bukowski, “El problema del mundo es que las personas inteligentes están llenas de dudas, mientras que los estúpidos están llenos de confianza”.

  Pero teniendo en cuenta que dicha tecnología es instrumental, es decir, un medio y no un fin en sí mismo, y siendo nuestro objetivo final el de mejorar los servicios públicos, haciéndolos más sostenibles, eficientes, excelentes y mejorando con ello la calidad de vida de las personas, la inteligencia consistiría, en definitiva, en una nueva forma de gestionar de las políticas públicas del Estado Social y Democrático de Derecho. Se puede ver como la versión 2.0 de ese buen gobierno casi inédito que como hemos visto se apoyaba, en parte, en la inteligencia humana, que estaría reforzada en este momento con la artificial. Imaginen que los servicios básicos de la comunidad, como sanidad, seguridad pública, servicios sociales o medio ambiente, estuvieran basados en los datos y en sistemas capaces de procesarlos de manera útil. El nivel del servicio público se acercaría a la excelencia. ¿Cómo llegamos a ese punto? Ya hemos visto que podemos e incluso debemos desarrollar este modelo en relación a los servicios públicos municipales, pero, siendo la inmensa mayoría de ayuntamientos de tamaño pequeño o de carácter rural, cabe preguntarse si las diputaciones, consejos, cabildos y CCAA uniprovinciales tienen competencias al respecto. Y la respuesta es afirmativa.

  Grosso modo, y sin entrar en detalles que no se corresponden con la finalidad de esta obra, los servicios municipales pueden ser propios (art. 25 LBRL), obligatorios (art. 26 LBRL), “impropios”, un término que no aparece literalmente en la Ley (art. 7.4 LBRL), delegados (art. 27 LBRL), reservados (art. 86.2 LBRL), y de prestación provincial (art. 36 LBRL)… Nunca está de más recordar que es la legislación sectorial, normalmente autonómica, la que va a concretar las competencias exactas de las entidades locales en materias como medio ambiente, turismo, servicios sociales, deporte, etc. En todo caso, el citado artículo 36 recoge las competencias «genéricas» de las diputaciones, consejos y cabildos. A saber:

  • a) La coordinación de los servicios municipales entre sí para la garantía de la prestación integral y adecuada a que se refiere el apartado a) del número 2 del artículo 31.
  • b) La asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los Municipios, especialmente los de menor capacidad económica y de gestión. En todo caso garantizará en los municipios de menos de 1.000 habitantes la prestación de los servicios de secretaría e intervención.
  • c) La prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal y, en su caso, supracomarcal y el fomento o, en su caso, coordinación de la prestación unificada de servicios de los municipios de su respectivo ámbito territorial. En particular, asumirá la prestación de los servicios de tratamiento de residuos en los municipios de menos de 5.000 habitantes, y de prevención y extinción de incendios en los de menos de 20.000 habitantes, cuando éstos no procedan a su prestación.
  • d) La cooperación en el fomento del desarrollo económico y social y en la planificación en el territorio provincial, de acuerdo con las competencias de las demás Administraciones Públicas en este ámbito.
  • e) El ejercicio de funciones de coordinación en los casos previstos en el artículo 116 bis.
  • f) Asistencia en la prestación de los servicios de gestión de la recaudación tributaria, en periodo voluntario y ejecutivo, y de servicios de apoyo a la gestión financiera de los municipios con población inferior a 20.000 habitantes.
  • g) La prestación de los servicios de administración electrónica y la contratación centralizada en los municipios con población inferior a 20.000 habitantes.

  Además, se reconoce en la ley la iniciativa pública económica para la prestación de otros servicios en régimen de libre concurrencia (art. 128.2 de la Constitución y 86.1 LBRL).

  A mayor abundamiento, el 70.bis.3 LBRL (introducido por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local), establece que “las entidades locales y, especialmente, los municipios, deberán impulsar la utilización interactiva de las tecnologías de la información y la comunicación para facilitar la participación y la comunicación con los vecinos, para la presentación de documentos y para la realización de trámites administrativos, de encuestas y, en su caso, de consultas ciudadanas. Las Diputaciones provinciales, Cabildos y Consejos insulares colaborarán con los municipios que, por su insuficiente capacidad económica y de gestión, no puedan desarrollar en grado suficiente el deber establecido en este apartado”. Se trata como vemos de un precepto muy completo, que se refiere a todas las entidades locales, pero especialmente a los municipios, que impone un deber (entroncando con la idea de que son servicios obligatorios), y que incluso da pinceladas anticipadas de lo que hoy en día llamamos gobierno abierto, relacionando la tradicional participación ciudadana incorporando las TIC como vehículo para canalizar las mismas (encuestas, consultas…).

  Pero el precepto clave es el citado art. 36.1 LBRL, letra g (incorporado por la Ley 27/2013, para nosotros la LRSAL), según el cual “corresponde a las Diputaciones la prestación de los servicios de administración electrónica y la contratación centralizada en los municipios con población inferior a 20.000 habitantes”. Evidentemente no se menciona la IA en esta redacción que data de 2013. Sí habla de prestación (se entiende implícito que la titularidad de la competencia es municipal), y también habla, literalmente, de servicios de administración electrónica, no de servicios públicos en general. Sin embargo, podemos exponer varios argumentos a favor de una interpretación diferente que atribuiría o podría atribuir los proyectos de IA a las diputaciones, a las que correspondería al menos la cooperación y asistencia en el desarrollo de los mismos:

  • - Manejando un concepto amplio de administración electrónica (expresión que se suele confundir con «procedimiento electrónico», que en realidad es algo mucho más concreto incluido en la anterior), el citado precepto sin duda da cobertura a los proyectos de IA. Dicho concepto amplio es el que maneja la Comisión Europea, que en esta ocasión nos vamos a permitir “trocear”: “La Administración electrónica es el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) en las Administraciones Públicas (…) con el fin de mejorar los servicios públicos”.Que la IA es una tecnología de la información y las telecomunicaciones está fuera de debate, por lo tanto su uso por parte de las AAPP, en consecuencia formaría parte de la “administración electrónica”. Pues bien, la administración electrónica municipal es una competencia provincial en los municipios de menos de 20.000 habitantes (la prestación de estos servicios), máxime si su finalidad última es la de mejorar los servicios públicos, porque los municipales, incluso los propios, suelen estar reforzados por la cooperación provincial.
  • - También hemos hablado de Smart City, una serie de proyectos que en la actualidad ya están bastante manidos y que se han acabado transformando en otros proyectos que no solo afectaban a municipios grandes (los cuales necesitan menos ayuda, al menos por parte de la diputación), sino también a ayuntamientos más pequeños, donde a la postre se han traducido en proyectos de territorios inteligentes: smart region, smart island, servicios inteligentes mancomunados, etc., cuyo ámbito territorial superaba el de un único término municipal, abarcando finalmente en de una comarca, isla o provincia. Por tanto, la IA también está presente en los servicios públicos “asistidos” por las diputaciones provinciales.
  • - Y todo ello sin hacer una interpretación amplia de la palabra servicios cuando el precepto alude a “la prestación de los servicios”, que sería más que legítima a la vista por el resto de epígrafes del artículo 36, en cuyo caso queda claro que cualquier servicio susceptible de incorporar IA debería ser, si no prestado, sí asistido (jurídica, técnica y/o financieramente), por las diferentes diputaciones. La pregunta, obviamente, es si esa asistencia se limita al servicio tal y como esté configurado en cada municipio o también la misma implantación del proyecto que finalmente repercute sobre los servicios debe estar impulsada o asistida por la diputación. Se pueden defender ambas teorías, pero conforme pase en tiempo acabará imponiéndose la segunda.
  • - Planificación de la cooperación. Otra competencia de las diputaciones es la de aprobar anualmente un plan provincial de cooperación a las obras y servicios de competencia municipal, en cuya elaboración deben participar los municipios de la provincia. El plan, que deberá contener una memoria justificativa de sus objetivos y de los criterios de distribución de los fondos, criterios que en todo caso han de ser objetivos y equitativos y entre los que estará el análisis de los costes efectivos de los servicios de los municipios, podrá financiarse con medios propios de la diputación o entidad equivalente, las aportaciones municipales y las subvenciones que acuerden la comunidad autónoma y el estado con cargo a sus respectivos presupuestos (…) Cuando la diputación detecte que los costes efectivos de los servicios prestados por los municipios son superiores a los de los servicios coordinados o prestados por ella, incluirá en el plan provincial fórmulas de prestación unificada o supramunicipal para reducir sus costes efectivos (art. 36.2.a de la LBRL, matizado por la Sentencia TC 111/2016, de 9 junio.
  • - Garantía de legalidad y eficiencia. Un último argumento. Visto que la diputación “Asegura el acceso de la población de la Provincia al conjunto de los servicios mínimos de competencia municipal y a la mayor eficacia y economía en la prestación de éstos mediante cualesquiera fórmulas de asistencia y cooperación municipal. (4)” (art. 36.2.b LBRL), resulta difícil defender la postura de que, como máximo en el medio plazo si no antes, se pueden seguir garantizando esos principios de acceso, eficacia y economía prescindiendo totalmente de la IA en los citados servicios municipales. Aunque no es el objeto del presente estudio, la incorporación de la IA a los servicios públicos conlleva una serie de increíbles mejoras en cuanto a su calidad, eficacia y eficiencia; y además respecto de todos y cada uno de los servicios municipales, especialmente en algunos concretos como el de recogida de residuos o la gestión del tráfico.

  Por otra parte, sobre el precepto indicado (el art. 36 LBRL) existen debates abiertos. Uno lo resolvió el Tribunal Constitucional en la citada Sentencia TC (Pleno) 111/2016, de 9 junio («B.O.E.» 15 julio), cuando declara que el artículo 36.1. g) , “en la redacción introducida por el artículo 1.13 de la Ley 27/2013, no es inconstitucional interpretado en los términos del fundamento jurídico 11, que establece que en realidad, el citado artículo se ha limitado a incluir atribuciones nuevas que especifican la más general de "asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios, especialmente los de menor capacidad económica y de gestión", que estaba -y sigue- estando prevista como base del régimen local (art. 36.1, letra b), LBRL). Hay que tener en cuenta, además, que el art. 31.2.a) LBRL dispone como fines propios y específicos de las diputaciones provinciales los de "garantizar los principios de solidaridad y equilibrio intermunicipales" y, de modo particular, el de "asegurar la prestación integral y adecuada en la totalidad del territorio provincial de los servicios de competencia municipal". Por ello, lo que pretende el precepto es dar efectividad a la prestación de unos servicios que exigen la implantación de tecnología (en el caso de la administración electrónica) o la ayuda técnico-jurídica (en el supuesto de la contratación centralizada), porque los municipios de pequeña o mediana población (hasta 20.000 habitantes) pueden carecer de los medios suficientes. Por tanto, se trata de que la diputación provincial cumpla su función institucional más característica prestando apoyo a estos municipios en las tareas que desempeñan relacionadas con la contratación y la llamada administración electrónica. Solo en este sentido, que se desprende naturalmente de interpretación conjunta de los citados artículos de la LBRL, puede entenderse el precepto impugnado”. Es evidente que el TC no estaba pensando en la IA cuando resolvió esta cuestión, pero en este momento le da cobertura a la ayuda provincial para su implantación.

  Interesa también concretar el papel de las diputaciones respecto de los municipios de más de 20.000 habitantes. Desde una interpretación literal y a contrario sensu del art. 36.1.g), se entiende de inicio que la prestación es directa y ¿sin ayuda? por parte del mismo municipio, pero las combinaciones son múltiples, porque dichos municipios “grandes” perfectamente podrían servirse también de los servicios provinciales, si es la solución más eficiente, al igual que algún municipio “pequeño” ya había desarrollado sus servicios y proyectos innovadores por sí mismo antes de 2013 (5). En concecuencia, para los municipios de población superior a la indicada por la ley, cualquier forma de gestión es válida siempre que se cumplan los principios de eficacia, eficiencia e interoperabilidad. Otra premisa, obviamente, es que si las diputaciones prestan su ayuda a los municipios de mayor tamaño no quede por ello desatendida la ayuda a los de menos de 20.000 habitantes, porque entonces estaría incumpliendo su competencia principal.

  Por su parte, otro aspecto que merece al menos una mención, es la competencia de los ayuntamientos respecto de la promoción en su término municipal de la participación de los ciudadanos en el uso eficiente y sostenible de las tecnologías de la información y las comunicaciones (art. 25.2.ñ), una vez hemos aclarado que la IA forma parte de esa categoría de tecnologías (TIC). Esta letra “ñ”, con una redacción parecida a la del art. 70.bis.3 (seguramente más abstracta), parece referirse más bien a la participación 2.0 y al gobierno abierto. No obstante, se habla de sostenibilidad y de promoción del uso de unas TIC entre las que como hemos visto se encuentra la IA. Dicha promoción del uso debe ser algo más que una declaración de buenas intenciones, ya entronca directamente con los derechos de las personas recogidos en el ordenamiento jurídico (art. 13 de la LPAC, art. 18.1.g) LBRL, LOPDGDD, etc.).

  En todo caso, queda claro que según la LPAC los ciudadanos tienen el derecho a relacionarse con la administración por medios electrónicos (entre otros derechos relacionados en el citado art. 13), teniendo en cuenta que hoy en día los medios electrónicos han evolucionado, y que alguno o algunos de ellos ya se basan en IA. Por su parte, las personas jurídicas (empresas, asociaciones, comunidades de vecinos), tienen la obligación de relacionarse por medios electrónicos, por lo que podrían estar obligados a utilizar la IA una vez esta se encuentre incorporada a los diferentes servicios electrónicos, una circunstancia que, vista desde este razonamiento evolutivo, se va a producir tarde o temprano. En cuanto a los sujetos no obligados, la Administración debe facilitar el acceso por medios electrónicos de los ciudadanos a la información y al procedimiento administrativo, con especial atención a la eliminación de las barreras que limiten dicho acceso, como bien ya establecía la derogada Ley 11/2007. La accesibilidad tiene muchas vertientes. Evidentemente, mientras exista la llamada brecha digital y algunos ciudadanos carezcan de conexión a Internet, es imposible hablar de un derecho de aquellos a utilizar la administración electrónica. En este sentido, que la Administración ponga los medios para asegurar la conectividad de todos sus usuarios es de alguna manera un servicio accesorio del de administración electrónica (realización de trámites y otras gestiones en línea). Se trata en definitiva de un derecho de los ciudadanos recogido en la LPAC y también en el referido art. 18.1.g) LBRL. Esta última referencia a la ley de régimen local nos lleva nuevamente al terreno de las competencias “tecnológicas” de los ayuntamientos y de las diputaciones, sobradamente analizadas en las líneas anteriores. Y donde hay un derecho del ciudadano existe una obligación correspondiente de la administración. Este servicio no aparece en los arts. 25, 26 ó 36 LBRL, pero que es una especie de «servicio obligatorio» desde el momento en que la administración titular de las plataformas y servicios de administración electrónica tiene la citada obligación (porque cualquier ciudadano, con más o menos medios, tiene derecho a utilizar dichas plataformas, y además las personas jurídicas tienen la obligación). Respecto a conectividad y administraciones públicas, téngase en cuenta el art. 9.2 de la Ley 11/2022, de 28 de junio, General de Telecomunicaciones. La relación de estas cuestiones legales con los proyectos de IA es evidente. Si Internet es el instrumento clave para la administración electrónica y el gobierno abierto, ni que decir tiene que es también absolutamente fundamental en los “antiguos” servicios Smart. Los servicios inteligentes se basan en la sensorización de los bienes y espacios públicos, en el llamado “Internet de las cosas” (IoT), en la conexión, por ejemplo, de los dispositivos móviles de los usuarios con el mapa de plazas de aparcamiento disponibles, o bien, cuando no hay más opción que utilizar la ORA, que exista un sistema que permita el pago telemático de exactamente el tiempo que dura el estacionamiento, excluyendo las fracciones de tiempo superiores. Imaginemos también el sistema de regulación inteligente del tráfico que permite descongestionar las vías saturadas a través del control de los semáforos, facilitando los accesos en las horas punta. Ya vimos otros muchos ejemplos de servicios públicos tecnológicos, y todos necesitan una gran conectividad. En una etapa en la que la IA ya se va incorporando a estos servicios, no solo necesitamos conexión, sino una potencia de conexión (desde todos los puntos de vista: cobertura e intensidad de la señal, velocidad de transferencia…), inédita hasta el día de hoy.

  Un último apunte, en este caso referido a la contratación pública, donde, a los efectos de la presente obra, destacan dos figuras: la compra pública de innovación (CPI) y la asociación para la innovación. En efecto, la manera que tiene la Administración de desarrollar la innovación es, principalmente, la contratación, una contratación que por cierto también corresponde, en parte, a las diputaciones respecto de los municipios con población inferior a 20.000 habitantes. En concreto la contratación centralizada, a través de unas centrales de compras que, si bien han tenido éxito, aún deben dar mucho más juego que en el pasado.

  En resumen, la administración electrónica, los servicios inteligentes y los proyectos de IA no son sino las tres patas de un mismo taburete o, desde una perspectiva cronológica, tres etapas diferentes de un mismo proceso evolutivo, en ocasiones formalizado en un proyecto. En este sentido, dado que la IA se inserta directamente en la fase actual de los proyectos de administración electrónica (sobre todo) y Smart City, sin duda es competencia provincial como mínimo la asistencia en el desarrollo e implantación de la IA en los municipios de menos de 20.000 habitantes. Entendemos por tanto que existe una obligación legal y social de avanzar por este camino, tanto de los ayuntamientos como de las diputaciones, y cada uno en el ejercicio de sus competencias propias establecidas en la legislación. Una legislación interpretada, como es natural, de acuerdo con la realidad del momento, como bien recuerda paradójicamente una de las leyes vigentes más antiguas: «Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas (art. 3.1 del Código Civil).

• 4. Automatización y otras mejoras en el procedimiento

  La IA puede producir numerosas mejoras en la gestión de nuestros procesos administrativos, particularmente en la tramitación del procedimiento (electrónico desde hace años). Uno de estos procedimientos, el de contratación. En el presente epígrafe nos referiremos esencialmente a tres cuestiones que consideramos claves: automatización, IA generativa (GEN AI) en la redacción de documentos e impacto de la IA en las funciones reservadas.

  Nota metodológica previa

  En los epígrafes que siguen se combinan dos planos de análisis que conviene diferenciar expresamente. Por un lado, se expone el marco jurídico vigente, derivado de la normativa europea, estatal y local aplicable a la automatización y al uso de sistemas de inteligencia artificial en el procedimiento administrativo. Por otro, se incorporan valoraciones doctrinales y propuestas interpretativas, basadas en la experiencia práctica y en una lectura evolutiva del Derecho administrativo.

  Estas propuestas no sustituyen al marco normativo positivo, sino que pretenden ofrecer criterios razonables para su aplicación práctica en un contexto tecnológico cambiante, siempre desde el respeto a los principios de legalidad, seguridad jurídica y control jurisdiccional.

• 4.1. La automatización de los procesos burocráticos a través de algoritmos

  La automatización algorítmica no es sino la fase actual de la automatización de trámites que ya venimos realizando desde hace años a través de los llamados sellos de órgano (que obviamente no desaparecen, sino que simplemente se combinarán con la nueva tecnología), por lo que partimos del mismo régimen jurídico, que deberá ser interpretado teniendo en cuenta la existencia y posterior incorporación de cada nueva tecnología. Recordemos que este instrumento de automatización de los procesos, el algoritmo, no es la IA, pero esta se compone de aquellos. La IA utiliza algoritmos prediseñados, que no solo trabajan solos, sin intervención humana, sino que pueden evolucionar para aprender también solos. Pero para trabajar de una forma más o menos autónoma necesita datos y programación, activos que le permiten alcanzar determinadas soluciones y conclusiones que, en lenguaje administrativo, llamamos propuesta de resolución y, validada esta, resolución (que ya es el acto administrativo). Respecto de estas últimas, casi siempre intervendrá al menos un ser humano (órgano competente), con pocas excepciones relacionadas con determinados actos reglados y completamente automatizables (p. ej., un certificado de empadronamiento).

  Tras esta puntualización, volvemos a un terreno conocido, el de las leyes 39 y 40.Debemos diferenciar dos conceptos, el de actuación administrativa automatizada (AAA), que aparece en la ley, y el de automatización, que el proceso de automatizar los trámites. En efecto, la Ley 40/2015 define en su art. 41.1 qué se entiende por AAA: “Cualquier acto o actuación realizada íntegramente a través de medios electrónicos por una Administración Pública en el marco de un procedimiento administrativo y en la que no haya intervenido de forma directa un empleado público”, dando con ello cobertura a la automatización algorítmica. Además, en caso de AAA deberá establecerse previamente el órgano u órganos competentes, según los casos, para la definición de las especificaciones, programación, mantenimiento, supervisión y control de calidad y, en su caso, auditoría del sistema de información y de su código fuente. Asimismo, se indicará el órgano que debe ser considerado responsable a efectos de impugnación. En realidad esto no fue una gran novedad de la Ley de 2015, porque ya venía así establecido, tal cual, en el art. 39 de la derogada ley 11/2007, por lo que hablamos de una regulación que lleva en vigor muchos años, pero que no llegó a calar, por diferentes razones, en la práctica administrativa. En el momento presente ya se agotaron las prórrogas y las excusas. Pero podemos aprovechar para automatizar con la última tecnología.

  No podemos dejar de apuntar un matiz en la Administración Local, ya que no debe perder valor el hecho histórico de que el secretario del ayuntamiento lleva más de dos siglos años siendo el fedatario público municipal, desde la Constitución de Cádiz de 1812 (art. 320), y consolidado un siglo más tarde en el Estatuto Municipal de 1924. Han pasado muchos años y, lógicamente, incluso hablando de funciones que parecían inmutables, casi sagradas, el colectivo debe asumir que desde hace un tiempo comparte esta función con la certificación automatizada, fundamentalmente, además de otras herramientas de fehaciencia electrónica. Esto es un hecho, simplemente un avance que debe verse como una ayuda, no como un conflicto de competencias o usurpación de funciones.

  En todo caso, es una realidad. La normativa ya lo recoge de forma clara. Según el art. 13 del Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos:

  1. La tramitación electrónica de una actuación administrativa podrá llevarse a cabo, entre otras formas, de manera automatizada de acuerdo con lo previsto en el artículo 41 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre.

  2. (…)

  3. En el ámbito de las Entidades Locales, en caso de actuación administrativa automatizada se estará a lo dispuesto en la Disposición adicional octava del Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional.

  Frente a la anterior regulación, demasiado influida por la estructura de la AGE, una administración repleta de órganos a los que vincular un sello o certificado, es de agradecer la referencia, en el ámbito local, a la Disposición adicional octava del Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, que en su momento pudimos introducir desde COSITAL Valencia. El problema es que en la Administración Local los órganos son mucho más escasos y de naturaleza casi exclusivamente política (Pleno, Junta de Gobierno, Alcalde, Presidente…), ya que casi ningún funcionario tiene tal consideración, salvo en grandes Corporaciones. Así las cosas, solicitamos nuevamente la incorporación de un precepto en el Reglamento de desarrollo de las leyes 39 y 40 que tuviera en cuenta o al menos se remitiera a nuestra propuesta anterior, ya recogida en su día en el citado Real Decreto 128/2018 de esta forma:

  • “A los efectos del ejercicio en soporte electrónico de las funciones reservadas a los funcionarios regulados en el presente real decreto, los puestos a ellos reservados tendrán la consideración de órganos, sin perjuicio de lo dispuesto en el título X de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local” (D.A.8ª).

  Por tanto, teniendo más de 8.000 ayuntamientos en pleno proceso de implantación del procedimiento electrónico, impulsar la introducción este texto fue un logro para el colectivo de secretarios y al mismo tiempo una referencia más que necesaria en relación a la actuación automatizada en la Administración Local (que se realiza fundamentalmente a través del sello de órgano de secretaría, aunque en nuestra opinión deben tenerlo todos los funcionarios con habilitación de carácter nacional (FHCN), y también al ejercicio electrónico, en general, de las funciones reservadas. Esta es la razón por la que propusimos los referidos incisos finalmente incluidos, de forma casi literal, en los Reglamentos de 2018 (D.A.8ª) y 2021 (art. 13.3), y ahí los tenemos. De esta manera conseguimos que, aún sin tener la consideración de órgano en la mayoría de Entidades Locales (salvo en las reguladas en el título X de la Ley 7/1985), los FHCN, esencialmente secretarios y secretarios-interventores, tuviéramos la consideración de órgano a los efectos de vincular el sello de órgano necesario para la certificación automatizada. Desde luego no es algo que el legislador tuviera en mente.

  Por lo demás, la automatización algorítmica encaja como anillo al dedo en el proyecto de administración electrónica. Se supone que en algún momento de la implantación del procedimiento electrónico hemos obtenido unos flujogramas a partir de un trabajo de la reingeniería de procedimientos, y que en esta labor hemos catalogado todos los trámites de cada procedimiento, asignándolos a una actuación material humana (trámite electrónico, firma electrónica) o convirtiéndolos en un automatismo (trámite automático, sello electrónico), y quedando la debida fehaciencia en ambos casos (sello de tiempo, rastro electrónico, trazabilidad, archivo). El algoritmo ayuda a mejorar estos procesos. Es un instrumento realmente útil a estos efectos. En resumen, un algoritmo es una programación, y el procedimiento es un constructo jurídico altamente programable.

  Sin embargo, observamos que en la norma se aboga por la automatización de trámites con demasiada timidez. La en su momento nueva regulación surgida del Reglamento de desarrollo de las leyes de 2015 fue una oportunidad perdida en este sentido, al menos a nuestro modo de ver, de cara a la generalización por defecto de la actuación automatizada. Seis años después de la aprobación de las leyes de 2015, debió tenerse en cuenta la casuística y el propio avance de los tiempos. El Real Decreto 203/2021 tuvo no obstante una primera versión, un primer proyecto que no vio la luz pero que indicaba claramente, como siempre apuntamos, que debemos automatizar todo lo que se pueda automatizar. Vale la pena referirlo:

  • “Artículo 13 (del proyecto de Reglamento). Actuación administrativa por medios electrónicos.
  • 1. La tramitación electrónica de una actuación administrativa podrá llevarse a cabo, entre otras, de las siguientes formas:
  • a) Automatizada: de acuerdo con lo previsto en el artículo 41 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, se entiende por actuación administrativa automatizada, cualquier acto o actuación realizada íntegramente a través de medios electrónicos por una Administración Pública en el marco de un procedimiento administrativo y en la que no haya intervenido de forma directa un empleado público.
  • b) Colectiva: cuando el análisis de la información que dé soporte a la decisión permita calificar a los expedientes mediante fijación previa de criterios automatizados que sirvan de base para que un empleado público pueda realizar la actuación sobre un colectivo de expedientes con atributos comunes.
  • c) Individual: cuando sea necesario aplicar los criterios de decisión de forma individualizada debido a que no sea posible analizar de forma automatizada el contenido de la información que dé soporte a la decisión, porque no se pueda traducir a una regla de tramitación automatizada o a un atributo que clasifique el expediente para su tramitación colectiva o bien porque las condiciones del expediente así lo aconsejen.”

  El orden, como vemos, estaba claro:

  1. Si se puede automatizar una actuación administrativa, se debe automatizar. Este es el escenario ideal para la consecución de la eficiencia, ya que ponemos al algoritmo a trabajar solo, sin intervención humana. Por ejemplo: los certificados de empadronamiento los “firma” un sello de órgano y se expiden automáticamente.

  2. Si no conseguimos automatizar, interviene un empleado público porque la actuación o trámite no deja otra opción, opción que habría que apurar antes de descartarla. Esto también es reingeniería. Pero aún así, se debe tender a la tramitación colectiva o acumulada de expedientes en los que hemos podido identificar elementos comunes o troncales. En este caso rige el viejo principio de economía procedimental.

  3. Siendo imposible todo lo anterior, la tramitación será humana e individual. Es, en puridad, lo menos eficiente, pero si conseguimos reducir el porcentaje de esta tercera opción por debajo del 5% de todos los trámites (es decir, la excepción), teniendo en cuenta que partimos del 100% de “manufactura” en el modelo pre-digital, el impacto en cuanto a eficiencia continúa siendo enorme.

  En cuanto a los certificados necesarios para la actuación administrativa automatizada clásica, debe estarse a lo dispuesto en los artículos 42 de la Ley 40/2015, y 18 y siguientes del Real Decreto 203/2021. Además de una obligación legal, la automatización es en todo caso la tendencia que nos debe guiar en la redefinición de trámites, una nueva manera de tramitar e incluso de funcionar. En la catalogación y definición de procedimientos debemos procurar, por tanto, definir y calificar determinados trámites, tantos como sea posible, como automatizables o incluso completamente automáticos.

  Pero los certificados electrónicos no son ni muchísimo menos el único ejemplo de automatización. En efecto, no se trata únicamente de automatizar algunos trámites o la emisión de algunos documentos, sino que debemos buscar la automatización de cualquier tarea naturalmente automatizable, en búsqueda de la necesaria eficiencia. En la Administración tenemos cientos de procedimientos administrativos, pero también otro tanto de procesos funcionales o tareas que debemos protocolizar y automatizar, también en la medida de lo posible, a través de métodos y tecnologías como RPA (automatización robótica de procesos). Esto también tiene un impacto directo, claro está, en las tareas y funciones de los empleados públicos, y por tanto en la redefinición y configuración de los puestos de trabajo.

  Pero hay vida más allá de las leyes 39 y 40.La normativa más reciente habla de actuaciones proactivas y asistidas, que a estos efectos nosotros denominaremos automatización propia y automatización impropia, respectivamente. Se encuentran previstas legalmente para el ámbito exclusivo de la Administración de Justicia (arts. 56.3 y 57 del Real Decreto-ley 6/2023, de 19 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia en materia de servicio público de justicia, función pública, régimen local y mecenazgo), si bien, el primero de los tipos se asimila prácticamente a la “clásica” AAA prevista en las leyes administrativas a la que nos acabamos de referir. Así, “Se entiende por actuaciones proactivas las actuaciones automatizadas, auto-iniciadas por los sistemas de información sin intervención humana, que aprovechan la información incorporada en un expediente o procedimiento de una Administración Pública con un fin determinado, para generar avisos o efectos directos a otros fines distintos, en el mismo o en otros expedientes, de la misma o de otra Administración Pública, en todo caso conformes con la ley” (art. 56.3.3 RDL). El matiz en este caso es la inexplicable autolimitación a las actuaciones “de aviso” u otros efectos similares, que de esta forman pueden “aterrizar” en otro expediente de la misma u otra entidad pública. Se trata, por tanto, de una especie de automatización notificadora, o más bien de comunicación interadministrativa, porque no parece que tenga al interesado como primera opción. Por eso, el mismo precepto sigue diciendo: “En el marco del Comité técnico estatal de la Administración judicial electrónica se favorecerá la colaboración con otras administraciones públicas en la identificación de actuaciones que, en su caso, puedan ser proactivos, así como en la definición de los parámetros y requisitos de compatibilidad necesarios para ello”. Se trata en todo caso de un buen ejemplo de interoperabilidad (automatizada). En relación a este tipo de automatización, los sistemas asegurarán una especie de “plan b” con posibilidad de intervención humana, por eso garantiza:

  • a) Que todas las actuaciones automatizadas y proactivas se puedan identificar como tales, trazar y justificar.
  • b) Que sea posible efectuar las mismas actuaciones en forma no automatizada.
  • c) Que sea posible deshabilitar, revertir o dejar sin efecto las actuaciones automatizadas ya producidas.

  Por su parte, la automatización que hemos llamada impropia también tiene su régimen jurídico en el citado RDL (art. 57), en la regulación de las “actuaciones asistidas”. Este tipo de actuaciones constituyen la primera oportunidad legal de redactar documentos a partir de la IA generativa. Veamos esta posibilidad.

• 4.2. IA generativa (GEN AI) en la redacción de documentos

  Más allá de que la norma (el Real Decreto-ley 6/2023, de 19 de diciembre) recoja esta posibilidad para el ámbito judicial, es evidente que también se acabará utilizando en el puramente administrativo. La inteligencia artificial generativa (GEN AI) es una rama de la IA capaz de crear contenidos de todo tipo, incluso de alta calidad, emulando hasta cierto punto las capacidades creativas del ser humano (7). Sus aplicaciones positivas para todos los sectores son inabarcables, y para el sector público en concreto pueden representar una mejora sin precedentes en el cumplimiento de la legalidad y los principios de transparencia, eficiencia e integridad (sobre este último, véase el “Documento de la OECD donde explica el uso de la GEN AI para la lucha contra la corrupción” (8): Artificial Intelligence Papers: Generative AI for anti-corruption and integrity in government). En el presente ya existe la posibilidad de que la GEN AI desempeñe un papel instrumental en la redacción de borradores de todo tipo de escritos legales, desde informes jurídicos a contratos, una posibilidad que ya se ha concretado, especialmente en el sector legal privado, pero que en el público requiere de desarrollo normativo y técnico, a fin de acomodar la herramienta a la mejor versión posible de esta funcionalidad. En todo caso, abogamos por reservar al profesional del Derecho esa “última revisión” que, como mínimo, permita verificar la calidad del escrito y, seguramente, incorporar ciertas dosis de experiencia e inteligencia humana.

  Ya hemos hablado de actuaciones automatizadas y de la “automatización propia”. A los efectos de este estudio, nos interesa más la automatización impropia. Se aborda en el citado art. 57 del RDL, que introduce las “actuaciones asistidas” y, como indicábamos, nos ofrece la primera oportunidad legal de redactar documentos o borradores de documentos a partir de la GEN AI. El precepto considera actuación asistida aquella para la que el sistema de información de la Administración de Justicia genera un borrador total o parcial de documento complejo basado en datos, que puede ser producido por algoritmos, y puede constituir fundamento o apoyo de una resolución judicial o procesal. La IA no va más allá, y tampoco tiene por qué. Llegado a este punto la norma reclama directamente la intervención humana, ya que “En ningún caso el borrador documental así generado constituirá por sí una resolución judicial o procesal, sin validación de la autoridad competente. Los sistemas de la Administración de Justicia asegurarán que el borrador documental sólo se genere a voluntad del usuario y pueda ser libre y enteramente modificado por éste”.

  Como es lógico, la constitución de resolución judicial o procesal requerirá siempre la validación del texto definitivo, por el juez o jueza, magistrado o magistrada, fiscal o letrado o letrada de la Administración de Justicia, en el ámbito de sus respectivas competencias y bajo su responsabilidad, así como la identificación, autenticación o firma electrónica que en cada caso prevea la ley, además de los requisitos que las leyes procesales establezcan. El RDL de referencia se limita al ámbito judicial, pero no tenemos ninguna duda de que la figura de las actuaciones asistidas, con la misma o quizá con otra denominación, también tendrá su entrada en el procedimiento administrativo, muy propenso a la automatización, aunque en este caso sea “impropia” (un poco diferente a la que conocemos). La pregunta que debemos hacernos es, ¿podemos hablar de automatización en/de la redacción de documentos jurídicos. Sí y no, veamos…

  La redacción de documentos jurídicos de todo tipo es una aplicación muy concreta de la IA al Derecho, más allá de la automatización de las tareas repetitivas del trabajo de oficina, o la gestión electrónica (y también automatizada) de los expedientes administrativos y judiciales. Por supuesto, nos movemos en el terreno de la inteligencia artificial generativa (GEN AI), la faceta más creativa de la IA. Se trata de una funcionalidad totalmente utilizable en la redacción de documentos basados en modelos, tales como contratos (mercantiles, laborales, administrativos) o escrituras; y en un nivel más avanzado, otros escritos de mayor complejidad, como informes legales e incluso demandas y contestaciones a las demandas, para lo que se requiere de la herramienta un alto grado de comprensión de la realidad, precisión, coherencia y manejo de la terminología técnica y los formalismos legales. Llegará a este nivel con el (auto)aprendizaje.

  Desde el punto de vista técnico, es innegable que los modelos actuales de GEN AI ya pueden ser entrenados utilizando conjuntos de datos compuestos por informaciones y documentos jurídicos previamente redactados y revisados por expertos en Derecho, o incluso perfeccionados por la propia herramienta a través de su capacidad de aprender. De hecho, estos modelos aprenden los patrones lingüísticos y estructurales presentes en estos documentos (dicho coloquialmente, “la jerga legal”), así como las convenciones y formalidades propias del lenguaje jurídico. Una vez entrenados, los modelos de GEN AI pueden generar documentos jurídicos completos y coherentes a partir de una breve descripción o un conjunto de datos de entrada proporcionados por el usuario (antecedentes, hechos). Por ejemplo, un letrado podría introducir los detalles relevantes de un caso o transacción formal, y a partir de ahí el modelo generaría automáticamente un contrato, un informe jurídico, o cualquier otro documento redactado de manera profesional y precisa, razonando correctamente conforme a Derecho y sin perjuicio de esa última revisión humana a la que siempre nos referimos.

  ¿Qué características debería tener esta herramienta? Ante todo, no hablamos de cualquier GEN AI sino de una especializada en Derecho. Este matiz es importante, ya que si a un modelo de lenguaje genérico como ChatGPT se le pide en ese estado básico la elaboración de un informe jurídico, el resultado va a ser claramente deficiente si lo medimos con un estándar profesional, aunque sí podría servir como apoyo a un estudiante o para resolver una consulta sencilla a cualquier usuario.

  Decíamos que la GEN AI trabaja con datos, datos que en este caso proceden de una doble entrada: por un lado, los datos precargados, literalmente la “base de datos” de legislación y jurisprudencia, en continua actualización, y por otro lado los datos incorporados al caso concreto, básicamente los hechos del caso en cuestión y otras circunstancias relevantes que concurran. Esta herramienta, como buena IA, funcionará mejor a medida que se vaya utilizando, pudiendo al cabo de un tiempo incluso identificar el estilo propio de las personas que “rematan” los documentos e imitarlo, del mismo modo que podemos pedir a ChatGPT que escriba una poesía con el estilo de Lorca (no vamos a entrar en la polémica de si lo consigue o no, pero es indudable que reproduce pautas). En este punto la herramienta estaría más cerca del nivel de Deep Learning, que es un nivel de emulación, quizá todavía algo básica pero sorprendentemente eficaz, del cerebro humano.

  Lo importante es que, a partir de los datos del caso concreto, la herramienta será capaz de redactar como un letrado, uno muy torpe al principio, aunque aprenderá. Finalmente generará un texto, que evidentemente siempre tendrá que ser supervisado y validado por un jurista real, un ser humano. De hecho, el problema con el tiempo será caer en la tentación de no revisar, ya que en un nivel de redacción excelente derivado del uso y el aprendizaje continuo, podemos entender como una tentación precisamente muy humana dejar que la máquina realice totalmente una parte importante de nuestra ingente cantidad de trabajo, con la buena intención de liberar tiempo para poder realizar otras tareas. Pero esto, en nuestra opinión, sería un error. Incluso en un nivel avanzado, nunca sabremos dónde puede aparecer un gazapo. Hablamos de documentos importantes: hay que revisar. Tenemos muchas dudas en cuanto a las críticas sobre el sesgo del algoritmo, porque nos parecen, en parte precipitadas, pero lo que sí es seguro es que un programa es incapaz de empatizar con las circunstancias, los problemas y las necesidades reales de las personas, y estos pueden estar en juego, ya que, en ocasiones, un frío expediente aborda situaciones humanas francamente dramáticas.

  Sea como fuere, la GEN AI es y, sobre todo, será capaz de generar diferentes tipos de textos jurídicos de gran calidad y precisión. Y además el resultado será legible y entendible para los no expertos, y eso sin renunciar al rigor, porque también podrá generar varias versiones, al menos una impecablemente jurídica y otra en ese lenguaje accesible al que nos referíamos, además de que por supuesto podrá traducir a otros idiomas, lo cual es extremadamente útil en las comunidades autónomas con dos lenguas oficiales, y también para informar de los procesos a los ciudadanos extranjeros con asuntos pendientes en España, sean residentes o no.

  Otras funcionalidades que debería ofrecer esta herramienta, son las siguientes:

  • - Redacción de documentos y, en un nivel más avanzado, creación de documentos o informes a partir de una petición o pregunta.
  • - Construcción de argumentos y contraargumentos jurídicos razonables.
  • - Redacción de documentos estándar tipo contratos, si bien siempre aconsejamos una última revisión humana.
  • - Revisión de documentos, detectando errores y proponiendo correcciones.
  • - Redacción de extractos. Resúmenes automatizados.
  • - Desarrollo de flujos de trabajo y otras acciones de forma personalizada.
  • - Buscador avanzado, capaz no solo de buscar sino también de “investigar”.
  • - Comparador de jurisdicciones o de ordenamientos jurídicos de diferentes países (Derecho comparado).
  • - Puede incorporar un buscador aún más avanzado, uno que incluso entienda los conceptos, no limitándose a la búsqueda de los términos literales.
  • - Integración en el gestor de expedientes.
  • - Procesamiento por lotes (o modo batch), es decir, ejecución de varias tareas al mismo tiempo y sin intervención humana.
  • - Aprendizaje continuo a través del entrenamiento por parte de los usuarios y, en una fase más avanzada, autoaprendizaje.

  Y una más: debe ofrecer varias opciones de razonamiento jurídico, siempre que sea posible con arreglo a ley, un matiz innegociable. Poco importa que a esto le llamemos “sesgo” de la IA o no, ya que, siendo factible, no podemos renunciar a la ventaja de conciliar los criterios o principios de legalidad y oportunidad, siempre que el segundo no merme ni un ápice la incuestionable preeminencia del primero. De este modo, a petición del usuario, la herramienta debería ser capaz de defender una determinada postura, siempre que encuentre aval jurídico suficiente.

  En resumen, la GEN AI podrá redactar o crear documentos jurídicos y administrativos, al menos en su fase de borrador, y generar dos versiones (legal y accesible), dos (o más) traducciones, decenas de posibilidades de formato, miles de datos y antecedentes jurídicos (potencialmente) e infinitos posibles estilos de redacción, de los cuales al menos uno debe ser impecable desde el punto de vista jurídico y técnico. Siendo honestos, jugar de esta manera con el fondo, la forma y el estilo desplegando semejante abanico de posibilidades es algo que solo puede hacer una gran inteligencia, históricamente la humana y ahora también la IA, si bien el último toque de talento, creatividad y experiencia práctica sigue estando reservado al ser humano, que de este modo sigue liderando esta particular competición. Y que conste que lo decimos para los que prefieren verlo así, pero no es nuestro caso. ¿Por qué competir pudiendo colaborar?

  En cuanto a las ventajas de utilizar GEN AI en la redacción de documentos, entendemos que son numerosas:

  • - Ahorro de tiempo y eficiencia en el trabajo. Los profesionales del Derecho podremos redactar textos y documentos de manera muy rápida y eficiente, y aunque, insistimos, debemos mantener la tarea de la revisión, no cabe duda de que a la postre será mucho el tiempo liberado que a su vez podrá ser dedicado a otras tareas de mayor valor añadido o exigencia intelectual.
  • - Precisión y disminución de errores. Frente a la peligrosa reutilización de los formularios habituales donde se solapan datos de diferentes expedientes e interesados, la GEN AI actuará como una máquina perfectamente programada. Nunca llegará a la genialidad por sí misma, pero tampoco confundirá los datos y siempre ofrecerá un resultado correcto, “defendible”, evitando erratas y errores humanos (que suelen ser los más tontos) y garantizando el cumplimiento de los estándares legales y formales.
  • - Producción masiva (escalabilidad). Si se quiere ver así, se trataría de una especie de fase avanzada de la clásica ofimática. Los sistemas de GEN AI pueden generar una gran cantidad de documentos de manera simultánea, lo que los hace ideales para despachos, administraciones y profesionales legales que manejan un alto volumen de trabajo.
  • - Personalización. Cualquier modelo de GEN AI puede ser adaptado y personalizado para satisfacer las necesidades específicas de una entidad pública o de un usuario, incluyendo el uso de lenguaje y terminología especializada, por ejemplo, en relación a una rama del Derecho (laboral, mercantil, penal, administrativo).

  La GEN AI presenta una amplia gama de aplicaciones en diversos campos. En el arte y el entretenimiento, se utiliza para crear música, arte visual y contenido multimedia. En el ámbito de la escritura, los modelos generativos pueden producir textos literarios, noticias y contenido publicitario. Y sin duda, la GEN AI también puede generar textos jurídicos de muy buen nivel, y podemos afirmarlo sin necesidad de entrar en la polémica de si son o pueden llegar a ser comparables o no al nivel de un jurista profesional, porque también entre estos hay muchos niveles diferentes, todo sea dicho. Pero hablamos de una simple herramienta después de todo, no de la competencia.

  Un hito normativo especialmente relevante, y ya próximo en el tiempo, se producirá a partir del 2 de agosto de 2026, fecha a partir de la cual resultan plenamente aplicables las obligaciones sustantivas del Reglamento Europeo de Inteligencia Artificial para los sistemas de IA de alto riesgo. Desde ese momento, las Administraciones Públicas -y, en particular, los ayuntamientos- no podrán poner en servicio ni utilizar sistemas de IA encuadrables en dicha categoría sin haber cumplido previamente, entre otros requisitos, con la evaluación y gestión de riesgos, la gobernanza y calidad de los datos, la documentación técnica, la trazabilidad de las decisiones, la supervisión humana efectiva y, de forma especialmente significativa en el ámbito público, la evaluación de impacto relativa a los derechos fundamentales. Esta obligación no se proyecta como un mero trámite formal, sino como un auténtico presupuesto de legitimidad jurídica para el uso de la IA en procedimientos y servicios públicos, cuya ausencia puede comprometer la validez de las actuaciones administrativas y generar responsabilidades para la entidad local.

• 4.3. La gestión de los riesgos

  Pese a las bondades de la implantación de la IA, los ayuntamientos se enfrentan a una encrucijada. La presión por eficiencia crece, los recursos escasean, y la tecnología promete soluciones. Pero la IA no es la panacea a todos nuestros problemas, e incluso podría traer otros nuevos; es una herramienta tremendamente útil pero con riesgos legales reales. Los municipios que implementan IA sin marcos claros de seguridad se exponen a impugnaciones, sanciones por incumplimiento de derechos fundamentales y, lo peor, a tomar decisiones injustas o discriminatorias que no van a poder o saber explicar.

  Los supuestos que se describen a continuación tienen un carácter estrictamente hipotético y pedagógico. Su finalidad es ilustrar riesgos jurídicos potenciales derivados de un uso inadecuado de sistemas de inteligencia artificial en la Administración pública, y no describen prácticas generalizadas ni necesariamente existentes en la realidad municipal actual. No obstante, se trata de escenarios técnicamente plausibles que permiten anticipar conflictos jurídicos reales si no se establecen, con carácter previo, las garantías exigidas por el ordenamiento jurídico.

  Un riesgo muy real son las decisiones automatizadas sin garantías. Imaginemos un ayuntamiento que usa IA para evaluar licencias de obras. El algoritmo analiza cientos de solicitudes, identifica patrones y rechaza automáticamente aquellas que percibe como "de riesgo". ¿Cuál es el riesgo? Que el algoritmo sea opaco, que niegue trazabilidad, que perpetúe sesgos históricos en los datos de entrenamiento, y que el ciudadano nunca sepa por qué le fue denegada su licencia. Esto es ilegal desde el marco del RIA y además vulnera principios de la Ley 39/2015 (motivación, audiencia, control judicial). Pero puede suceder.

  El marco jurídico obliga y protege simultáneamente. ¿Qué normas debemos cumplir a toda costa? A saber:

  • - A nivel europeo, fundamentalmente el varias veces mencionado RIA (Reglamento UE 1689/2024). Clasifica sistemas según riesgo. Los "sistemas de alto riesgo" en administración pública requieren auditoría, trazabilidad, supervisión humana, transparencia explicable. Los sistemas que denieguen derechos fundamentales son "de alto riesgo".
  • - A nivel estatal:
  • • - Ley 39/2015 (Procedimiento Administrativo Común). Exige motivación, audiencia, posibilidad de revisión. Nada de esto es compatible con una IA opaca.
  • • - LOPDGDD.Desarrolla la normativa europea en materia de protección de datos y recoge un catálogo de derechos digitales de las personas.
  • • - LSSI-CE (Ley 34/2002, de 11 de julio), en la medida en que resulte aplicable cuando la entidad local actúe como prestadora de servicios de la sociedad de la información, especialmente en relación con la responsabilidad por contenidos generados o difundidos a través de plataformas digitales municipales, incluidos aquellos producidos o asistidos mediante sistemas de inteligencia artificial, sin perjuicio de su régimen específico como Administración Pública.
  • • - Normativa sobre seguridad y ciberseguridad, donde destacamos el ENS.
  • - Normativa estatal y autonómica sobre transparencia (distintas leyes).

  En base a todo lo anterior, y sin perjuicio de las obligaciones legales concretas que resulten aplicables en cada caso, podemos identificar una serie de buenas prácticas jurídicas y organizativas que todo ayuntamiento debería implantar cuando utilice sistemas de inteligencia artificial con impacto en derechos de las personas. Concretamente, estas son las cinco garantías que aconsejamos implementar:

  1. Transparencia algorítmica (inteligibilidad). No podemos usar un algoritmo si no puedes explicar por qué tomó esa decisión. Esto significa:

  • - Documentar cómo se entrenó, con qué datos, con qué sesgos potenciales.
  • - Poder "abrir la caja negra" ante una impugnación ciudadana.
  • - Usar modelos interpretables cuando sea posible; si utilizamos "black box", exigir auditabilidad externa.
  • - Utilizar herramientas alineadas con el ejercicio de la transparencia práctica: Claude (con explicabilidad), Perplexity (que cita fuentes), son hoy por hoy opciones más transparentes que ChatGPT genérico. Somo conscientes de que este último inciso podría quedar rápidamente desactualizado, pero la idea que subyace se mantendrá.

  2. Supervisión humana obligatoria. Ninguna decisión que afecte derechos fundamentales puede ser 100% automatizada. Siempre debe existir:

  • - Revisión humana de decisiones de "alto riesgo" (denegación de intereses legítimos y otras peticiones, sanciones, etc.).
  • - Mecanismo de objeción ciudadana accesible (alegaciones, recursos).
  • - Establecimiento de un sistema de responsabilidad claro: ¿quién es responsable si el algoritmo yerra?
  • - Regla de oro: la IA puede recomendar, filtrar, alertar. Pero nunca debe decidir sola en contextos donde un humano tendría que motivar su decisión.

  3. Trazabilidad de datos. La decisión automatizada debe ser auditable en todos estos sentidos:

  • - Qué datos se usaron (y si eran legales, recopilarlos).
  • - Cómo se procesaron.
  • - En qué momento se tomó la decisión.
  • - Quién supervisó.
  • - Sin trazabilidad, ante una reclamación no podemos defender la legalidad. La AEPD (Agencia Española de Protección de Datos) es clara: sin trazabilidad, es ilegítimo.

  4. Evaluación de sesgos periódica. Los algoritmos aprenden de datos históricos. Si históricamente se han denegado más licencias en ciertos barrios, el algoritmo perpetuará esa discriminación. En consecuencia, cada 6-12 meses deberíamos:

  • - Auditar resultados por grupos demográficos, zonas, tipos de solicitud.
  • - Identificar si hay divergencias injustificadas.
  • - Corregir el modelo si es necesario.
  • - Documentarlo todo.

  5. Conformidad con AI Act y RGPD. El AI Act ya es de obligatorio cumplimiento (aunque tenga ese calendario escalonado de aplicación). En base al mismo, los ayuntamientos deben:

  • - Clasificar sistemas según riesgo.
  • - Para sistemas alto riesgo: registrarse en base de datos, auditoría anual, supervisión humana.
  • -Respetar RGPD: consentimiento informado, derecho olvido, portabilidad.
  • - Publicar información sobre uso de IA en procedimientos.

  Síntesis operativa: claves jurídicas para una implantación segura de la IA

  Desde una perspectiva práctica, y a modo de síntesis, un ayuntamiento que pretenda implantar sistemas de inteligencia artificial debería asegurarse, como mínimo, de que:

  • - Ha identificado y clasificado los sistemas de IA según su nivel de riesgo conforme al RIA. - Ninguna decisión con impacto relevante en derechos fundamentales se adopta sin supervisión humana efectiva. - Existen mecanismos claros de trazabilidad, auditoría y explicación de las decisiones automatizadas.
  • - Se han evaluado y documentado los posibles sesgos de los datos y de los modelos utilizados. - Se ha informado adecuadamente a la ciudadanía sobre el uso de IA en los procedimientos administrativos.

  Estas condiciones no garantizan por sí solas el éxito del proyecto, pero sí constituyen una línea roja mínima de seguridad jurídica y legitimidad democrática.

• 5. Conclusión. De la teoría a la práctica

  Redactado y revisado en abril de 2026, este trabajo se sitúa en un momento de transición decisivo: el paso de la experimentación aislada a la institucionalización de la inteligencia artificial en el sector público. La cuestión ya no es si los ayuntamientos pueden o deben utilizar IA, sino cómo hacerlo conforme a Derecho, con garantías, transparencia y rendición de cuentas. En este nuevo escenario, el verdadero riesgo no reside en la adopción de la tecnología, sino en su incorporación acrítica, fragmentada o desprovista de gobernanza. De ahí la importancia de consolidar marcos estratégicos y jurídicos estables que permitan convertir la IA en una herramienta legítima de mejora del servicio público y no en un factor de inseguridad o desafección ciudadana.

  Lo cierto es que la IA ha superado la fase de promesa. Ya está implantada en multitud de servicios humanizados de atención al ciudadano. Pero el reto real comienza ahora: consolidar una gobernanza sólida, segura y adecuada a la lógica pública. En el presente artículo hemos intentado aportar una hoja de ruta urgente, ejecutiva y realista para convertir instalaciones aisladas en ecosistemas institucionales maduros.

  Vayamos más allá del piloto, del “hecho” a la gobernanza. En los últimos meses hemos observado un notable aumento de iniciativas: chatbots, RPA cognitiva, análisis predictivo en áreas como residuos o tráfico, detección de fraude… palabras técnicas, hechos llamativos. pero ¿qué número de ayuntamientos ha evaluado formalmente sus sistemas con criterios éticos, de transparencia o rendición de cuentas? Este desequilibrio entre “hacer” y “gobernar” arriesga la aparición de silos tecnológicos vulnerables, con impactos ciudadanos no previstos y alta exposición a riesgos publicitarios o reputacionales. la ia debe insertarse en una estrategia pública clara, respaldada por estructuras visibles (comités, protocolos, planes anuales) y con métricas explícitas de retorno social.

  Partimos de una cierta seguridad jurídica, pero seguimos teniendo la sensación de «debilidad normativa», por lo que parece aconsejable saltar del teórico RIA a la práctica. En todo caso, esta norma establece obligaciones para sistemas de alto riesgo en el ámbito público: transparencia, supervisión humana, evaluación de impacto, capacitación y mecanismos de reclamación ciudadana. Sin embargo, su implementación en los ayuntamientos enfrenta:

  1. Falta de perfiles internos que entiendan de normas, datos y gestión relacionadas con la IA.

  2. Independencia profesional insuficiente para auditar proyectos.

  3. Ausencia de procesos para responder a reclamaciones sobre decisiones automatizadas.

  La solución pasa por articular un modelo mixto, una especie de nueva CPP: delegar la creación de evaluaciones de impacto algorítmico (AIA) a terceros independientes -profesionales STEM con reconocimiento público-, pero liderado internamente por un responsable público.

  Con todo ello alcanzaremos la madurez institucional, es decir, pasar del proyecto puntual a la que podríamos denominar «ecología de IA». En efecto, una administración municipal avanzada no es la que tiene un solo chatbot operativo, sino la que integra sistemas de IA en todos sus grandes procesos: gestión de personal, contratación, atención al ciudadano, tráfico, tributos, emergencia, medio ambiente. Esta integración parte de una evaluación de madurez con seis dimensiones: estrategia, ética, infraestructuras, talento, aplicaciones y ecosistema.

  El siguiente paso es asociar estas dimensiones a un marco semáforo, y acompañar cada “rojo” o “naranja” con itinerarios de mejora, facilitados mediante programas de asistencia técnica segmentados, financieros y políticos desde instancias supralocales.

  La pelota está en todos los tejados al mismo tiempo. Es el momento de la «colaboración público-privada pública». En los ayuntamientos es vital, una vez más, el papel de colaboración de las Diputaciones Provinciales, sin perjuicio de la ayuda que provenga de instancias superiores como el Estado o la UE. En cuanto a la innovación, esta no vendrá solo del sector privado, ni del tradicional proveedor de turno. Debe surgir de redes mixtas: universidades, pymes tecnológicas, periodistas, sociedad civil organizada. Los espacios de prueba (sandboxes) o hackatones locales son una buena práctica, pero aún minoritaria. Es momento de promover plataformas no solo nacionales, sino europeas e iberoamericanas que articulen estas redes y permitan benchmarking real y continuo.

  Y todo desde el pensamiento crítico, mirando más allá de la eficiencia. La IA puede reducir costes y agilizar procesos, pero no puede ni debe sustituir la deliberación política, la empatía ni el juicio humano. Tal y como alertan Mokander y Schroeder, el riesgo mayor reside en permitir que la racionalidad instrumentada supere el debate democrático. Los ayuntamientos deben asegurar que cada algoritmo quede sujeto a escrutinio público, mediante actas explicadas, acceso a los datos y revisiones ciudadanas.

  • - La IA ya no es ciencia ficción: está en las administraciones locales. el reto ahora es institucionalizarla con estrategia, garantías y cultura pública.
  • - La aplicación práctica del RIA en ayuntamientos requiere profesionales híbridos, auditorías externas y capacidad de respuesta al ciudadano.
  • - La madurez en IA exige analizar seis dimensiones, asignar semáforos y desplegar planes de mejora integrales, no iniciativas aisladas.
  • - La innovación debe sustentarse en redes locales iberoamericanas: entornos mixtos de co‑innovación, investigación aplicada y participación ciudadana.
  • - La apuesta por la eficiencia no puede erosionar el juicio humano: debemos insertar la IA en procesos deliberativos, no sustituirlos. la democracia se juega aquí.

  Solo así convertiremos la habitual inyección de tecnología en una transformación pública real, eficiente, ética y democrática. El objetivo, pasar de la ensoñación tecnológica a una adopción real, responsable, transparente y eficiente de la inteligencia artificial, convertida en herramienta de transformación pública. El proyecto es apasionante.

(1) Llamados de soft law (Derecho blando), a modo de circulares, códigos y normas técnicas de seguridad e interoperabilidad

(2) Comunicación de la Comisión, de 26 septiembre 2003, al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones - El papel de la administración electrónica en el futuro de Europa [COM (2003) 567 final - no publicada en el Diario Oficial]. Fuente: https://eur-lex.europa.eu/ES/legal-content/summary/egovernment.html.

(3) ¿Qué es buen gobierno? Aunque no cabe duda de que gobernar “bien” es un acto eminentemente práctico, no teórico, podemos esforzarnos en dar una definición: “Aquel que se ejerce de una manera objetivamente correcta, desde la interiorización de la ética y los valores y el manejo de datos, y que consigue en un alto grado una buena gestión de los servicios públicos que coincida con el interés general, alcanzando al mismo tiempo cotas elevadas de transparencia, eficacia, eficiencia, excelencia y cumplimiento de la legalidad, además de un alto grado de satisfacción en la ciudadanía”. Sin restar valor a este intento, es difícil definir con exactitud qué es buen gobierno, pero al menos sabemos que en teoría es lo contrario de un “mal gobierno”. En cierto modo, el buen gobierno es hacer bien las cosas, y eso implica, sin duda, al menos dos cualidades en los gobernantes públicos: ética e inteligencia.

(4) Con esta finalidad, las Diputaciones o entidades equivalentes podrán otorgar subvenciones y ayudas con cargo a sus recursos propios para la realización y el mantenimiento de obras y servicios municipales, que se instrumentarán a través de planes especiales u otros instrumentos específicos.

(5) A modo de ejemplo, el Ayuntamiento de Picanya (Valencia) implantó su proyecto de administración electrónica entre los años 2007 a 2009. Este proyecto fue financiado por los planes en este caso estatales AVANZA y AVANZA II con unos 85.000 euros en total, y además se produjo un retorno casi inmediato de la inversión debido al consiguiente ahorro por la eliminación de papeles, trámites y cargas burocráticas.

(6) Por si hubiera alguna duda, véase la STS 1.336/2023, de 26 de octubre de 2023.

(7) Véase el Informe de la Comisión Europea de políticas sobre la competencia en la IA generativa y los mundos virtuales: Fuente: 20240926-informe-politicas-competencia-ia-generativa-mundos-virtuales-comision-europea.pdf

(8) Ugale, G. and C. Hall (2024), "Generative AI for anti-corruption and integrity in government: Taking stock of promise, perils and practice", OECD Artificial Intelligence Papers, No. 12, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/657a185a-en.