Las funciones de la intervención municipal en las mesas de contratación

Todos sabemos que la figura del interventor municipal, como la del secretario, es obligatoria en las mesas de contratación, pero a veces no deparamos que las funciones de la intervención municipal en las mesas de contratación no son las de control interno, sino como simple vocal de la mesa, sin que sus facultades en las mesas de contratación sean las mismas que las que le corresponden en la legislación vigente sobre el control interno de la entidad local.

Vamos pues, a realizar ciertas reflexiones sobre la diferencia de las funciones del interventor municipal en las mesas de contratación y en su labor ordinaria del control interno.

Lo primero que deberemos comentar es cuáles son las funciones de la mesa de contratación. Así el art. 326.1 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público -LCSP 2017-, dispone que "salvo en el caso en que la competencia para contratar corresponda a una Junta de Contratación, en los procedimientos abiertos, abierto simplificado, restringidos, de diálogo competitivo, de licitación con negociación y de asociación para la innovación, los órganos de contratación de las Administraciones Públicas estarán asistidos por una mesa de contratación”.

Ya tenemos pues una de las funciones de la mesa de contratación: la de asistir al órgano de contratación.

El apartado 2 del citado art. 326 LCSP 2017 concreta más y establece en qué se concreta la asistencia al órgano de contratación:

• “a) La calificación de la documentación acreditativa del cumplimiento de los requisitos previos a que se refieren los artículos 140 y 141, y, en su caso, acordar la exclusión de los candidatos o licitadores que no acrediten dicho cumplimiento, previo trámite de subsanación.

• b) La valoración de las proposiciones de los licitadores.

• c) En su caso, la propuesta sobre la calificación de una oferta como anormalmente baja, previa tramitación del procedimiento a que se refiere el artículo 149 de la presente Ley.

• d) La propuesta al órgano de contratación de adjudicación del contrato a favor del licitador que haya presentado la mejor oferta, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 145, según proceda de conformidad con el pliego de cláusulas administrativas particulares que rija la licitación.

• e) En el procedimiento restringido, en el diálogo competitivo, en el de licitación con negociación y en el de asociación para la innovación, la selección de los candidatos cuando así se delegue por el órgano de contratación, haciéndolo constar en el pliego de cláusulas administrativas particulares.”

Con un poco más de detalle, en desarrollo de este precepto, el art. 22.1 del RD 817/2009, de 8 de mayo, que, aunque desarrollaba parcialmente la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, sigue estando vigente, establece las funciones de la mesa de contratación en los procedimientos abiertos de licitación:

• “a) Calificará las documentaciones de carácter general acreditativas de la personalidad jurídica, capacidad de obrar, apoderamiento y solvencia económica financiera, técnica y profesional de los licitadores y demás requisitos a que se refiere el artículo 130.1 de la Ley de Contratos del Sector Público, así como la garantía provisional en los casos en que se haya exigido, comunicando a los interesados los defectos y omisiones subsanables que aprecie en la documentación. A tal fin se reunirá con la antelación suficiente, previa citación de todos sus miembros.

• b) Determinará los licitadores que deban ser excluidos del procedimiento por no acreditar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el pliego de cláusulas administrativas particulares.

• c) Abrirá las proposiciones presentadas dando a conocer su contenido en acto público, salvo en el supuesto contemplado en el artículo 182.4 de la Ley de Contratos del Sector Público.

• d) Cuando el procedimiento de valoración se articule en varias fases, determinará los licitadores que hayan de quedar excluidos por no superar el umbral mínimo de puntuación exigido al licitador para continuar en el proceso selectivo.

• e) Valorará las distintas proposiciones, en los términos previstos en los artículos 134 y 135 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, clasificándolas en orden decreciente de valoración, a cuyo efecto podrá solicitar los informes técnicos que considere precisos de conformidad con lo previsto en el artículo 144.1 de la Ley de Contratos del Sector Público.

• f) Cuando entienda que alguna de las proposiciones podría ser calificada como anormal o desproporcionada, tramitará el procedimiento previsto al efecto por el artículo 136.3 de la Ley de Contratos del Sector Público, y en vista de su resultado propondrá al órgano de contratación su aceptación o rechazo, de conformidad con lo previsto en el apartado 4 del mismo artículo.

• g) Fuera del caso previsto en la letra anterior propondrá al órgano de contratación la adjudicación provisional a favor del licitador que hubiese presentado la proposición que contuviese la oferta económicamente más ventajosa según proceda de conformidad con el pliego de cláusulas administrativas particulares que rija la licitación. Tratándose de la adjudicación de los acuerdos marco, propondrá la adjudicación a favor de los licitadores que hayan presentado las ofertas económicamente más ventajosas. En aquellos casos en que, de conformidad con los criterios que figuren en el pliego, no resultase admisible ninguna de las ofertas presentadas propondrá que se declare desierta la licitación. De igual modo, si durante su intervención apreciase que se ha cometido alguna infracción de las normas de preparación o reguladoras del procedimiento de adjudicación del contrato, podrá exponerlo justificadamente al órgano de contratación, proponiéndole que se declare el desistimiento.”

Podemos observar que la mesa de contratación es la “currante”, esto es, quien realiza todo el trabajo para que el órgano de contratación pueda adjudicar el contrato a la oferta más ventajosa para la Administración: abre los sobres de los licitadores, comprueba que cumplen los requisitos de personalidad, capacidad y solvencia; propone la exclusión de quienes no cumplan los requisitos previstos en los pliegos de condiciones; valora las ofertas presentadas y acaba proponiendo un adjudicatorio al órgano de contratación.

Para contextualizar las funciones de la mesa de contratación tenemos que realizar una pequeña mención al régimen de funcionamiento de las mesas, porque curiosamente no tienen un régimen de funcionamiento específico en la legislación contractual.

Por tanto, hay que acudir al régimen general de los órganos colegiados regulado en el art. 15 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público -LRJSP-, que establece reglas muy sencillas en relación al funcionamiento de los órganos colegiados, pero que es aplicable a las mesas de contratación:

- Las sesiones se pueden realizar tanto de forma presencial como a distancia.

- Para la válida constitución del órgano colegiado será siempre necesaria la asistencia, presencial o a distancia, del presidente, del secretario y de, al menos, la mitad de sus miembros.

- Si se encuentran presentes todos los miembros de la mesa de contratación, incluido el secretario, podrá constituirse válidamente como órgano colegiado sin necesidad de convocatoria previa, si así lo deciden todos sus miembros.

- La mesa de contratación podrá establecer un régimen propio de convocatorias, pudiendo prever una segunda convocatoria, especificando el número de miembros necesarios para constituirse válidamente en esta segunda convocatoria.

- La convocatoria será remitida a los miembros de la mesa de contratación a través de medios electrónicos.

- No podrá ser objeto de deliberación ningún asunto que no figure incluido en el orden del día, salvo que asistan todos los miembros de la Mesa y sea declarada la urgencia del asunto por el voto favorable de la mayoría.

- Los acuerdos serán adoptados por mayoría simple de votos.

- Aunque en la mesa de contratación se puede votar a favor, en contra o abstenerse, cabe señalar que el art. 19.3.c) de la LRJSP, dispone que no podrán abstenerse en las votaciones quienes por su cualidad de autoridades o personal al servicio de las Administraciones Públicas, tengan la condición de miembros natos de órganos colegiados, en virtud del cargo que desempeñan. Por lo que el secretario y el interventor no pueden abstenerse en la mesa de contratación, debiendo votar a favor o en contra y, en su caso, formular un voto particular.

- El secretario/a de la Mesa levantará un acta de cada sesión que celebre la mesa de contratación, en la que se hará constar necesariamente los asistentes, el orden del día de la reunión, las circunstancias del lugar y tiempo en que se ha celebrado, los puntos principales de las deliberaciones, así como el contenido de los acuerdos adoptados.

La composición de las mesas de contratación en las Entidades Locales está regulada en la disp. adic. 2ª LCSP 2017, que señala la siguiente estructura:

- Un presidente: que será un miembro de la Corporación o un funcionario de la misma

- Un secretario, que será un funcionario de la Corporación

- Los vocales: entre los que necesariamente estarán:

• a) El titular del órgano que tenga atribuida la función de asesoramiento jurídico. Que, en los municipios de régimen común, será el secretario del Ayuntamiento

• b) El titular del órgano que tenga atribuidas las funciones de control económico presupuestario, esto es, el interventor municipal.

• c) Los que se designen por el órgano de contratación, que deberán ser:

• • 1. Funcionario de carrera, excepcionalmente funcionarios interinos (cuando no haya funcionarios de carrera)

• • 2. Personal laboral al servicio de la corporación.

• • 3. Miembros electos de la Corporación, es decir, concejales. Pero en este caso el número de concejales no puede suponer más de un tercio del total de miembros de la Mesa.

La norma también contempla quién no puede ser miembro de la mesa de contratación: el personal eventual.

La Ley establece que los miembros de la mesa de contratación no pueden ser inferior a tres, pero la verdad es que esto no puede ocurrir, porque si son obligatorios el presidente, el secretario y el interventor, ya son tres. Por tanto, en principio, no podría ocurrir que el número de miembros de la mesa de contratación sea inferior a tres.

Queremos llamar la atención en que son miembros “natos”, imprescindibles en la mesa de contratación, tanto la Secretaría como la intervención municipal.

El art. 21.7 del RD 817/2009, de 8 de mayo, expresa y específicamente dispone que “para la válida constitución de la mesa deberán estar presentes la mayoría absoluta de sus miembros, y, en todo caso, el presidente, el secretario y los dos vocales que tengan atribuidas las funciones correspondientes al asesoramiento jurídico y al control económico-presupuestario del órgano”.

Por tanto, no se puede constituir la mesa de contratación sin que estén presentes el secretario y el interventor municipal.

La Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Cataluña, en su informe nº 3/2008, de 7 de julio de 2008, manifiesta que “la mesa de contratación, con la finalidad de poder seleccionar con objetividad e imparcialidad la mejor oferta y motivar la decisión, tiene una composición que responde a la de un órgano independiente e integrado por una mayoría de personas con cualificación técnica que, además, han de gozar de independencia respecto al órgano de contratación para garantizar aquella objetividad e imparcialidad”.

La Sentencia del TS de 3 de noviembre de 2004 entiende que:

• “la Ley configura la Mesa de contratación como un órgano de carácter técnico que auxilia o asiste al de contratación para la adjudicación correspondiente. Su carácter técnico resulta tanto de las funciones que se le encomiendan como de su composición, en cuanto se establece en dicho precepto la exigencia de que entre los vocales figure un funcionario que tenga atribuido el asesoramiento jurídico del órgano de contratación y un interventor. A tal efecto la Mesa lleva a cabo la calificación previa de los documentos presentados en tiempo y forma, procede, en acto público, a la apertura de las proposiciones presentadas por los licitadores, valora las mismas de acuerdo con los criterios indicados en los pliegos de cláusulas administrativas particulares y efectúa la correspondiente propuesta al órgano de contratación que ha de llevar a cabo la adjudicación del contrato, a cuyo efecto puede solicitar cuantos informes técnicos considere precisos (arts. 82 y 89, Ley 13/95).

• (…) Se desprende de todo ello, que la intervención de la Mesa de contratación en el procedimiento afecta de manera fundamental a la formación de la voluntad del órgano de contratación, por cuanto la propuesta incluye la valoración de las proposiciones de los licitadores y, aunque no tenga carácter vinculante, constituye la motivación fundamental de la resolución de adjudicación cuando se acomoda a la propuesta y, en caso contrario, exige una motivación específica que justifique la razón de la adjudicación no conforme con la propuesta.”

No queremos entrar en la polémica, que es mucha, respecto a la composición de la mesa de contratación, porque escapa al contenido de estas reflexiones, en las que nos queremos centrar en el papel de la intervención municipal como vocal en las mesas de contratación.

De lo expuesto hasta ahora podemos concluir que:

1º. El interventor forma parte de la mesa de contratación como vocal.

2º. La mesa de contratación no se puede constituir sin que esté presente el interventor municipal.

Pero, ¿qué funciones tiene el Interventor en la mesa de contratación?, ¿son las propias del control interno o son otras?, ¿el interventor está fiscalizando cuando acude a las mesas de contratación?

Preguntas a las que vamos a intentar dar respuesta en los próximos párrafos.

Lo primero que tenemos que decir es que el hecho de que el interventor municipal forme parte de las mesas de contratación no está expresamente contemplado ni en el RD 424/2017, de 28 de abril, por el que se regula el régimen jurídico del control interno en las entidades del Sector Público Local -RCIEELL-, ni en el RD 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional.

Concretamente, el RD 128/2018 atribuye a la Intervención municipal dos funciones claramente determinadas y diferencias:

- El control interno de la gestión económico-financiera y presupuestaria,

- La contabilidad municipal,

Ninguno de los preceptos que regulan las funciones de la intervención municipal le atribuye cometido alguno en las mesas de contratación.

Por tanto, las funciones de la intervención municipal en las mesas de contratación son las propias de los vocales de las mesas de contratación y ajenas a las funciones de control interno.

Así se ha reconocido por la Intervención General del Estado, que en su informe de 9/10/1997, claramente reconoce que “resulta necesario indicar que aunque el Interventor, interviene como vocal tanto en las Mesas como en las Juntas de contratación, según establecen los artículos 12.4 y 21 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, las funciones que desempeña como miembro de dichos órganos colegiados pertenecen a la esfera de la contratación administrativa y están regulados por la legislación de contratos de las Administraciones Públicas, por tanto, son diferentes del examen del cumplimiento de la legalidad, que debe realizar como representante de esta Intervención General de la Administración del Estado en el ejercicio de la función interventora”.

En otro informe de 25/11/1997 la IGAE, ratifica que “la participación del Interventor como vocal en la Mesa de contratación es una atribución, prevista en la legislación de contratos del Estado, independiente del ejercicio de la función de control interno que la legislación presupuestaria encomienda a este Centro fiscal”.

Si el interventor municipal no tiene funciones de fiscalización cuando actúa como vocal de la mesa de contratación, cuando su opinión no coincida con la de la mayoría claramente no podrá efectuar reparo de legalidad en la actuación de la mesa de contratación, ni informar desfavorablemente.

Como dice el Informe de la Intervención de la Comunidad de Madrid, de fecha 28/04/1998, el Interventor en la mesa de contratación podrá votar a favor, podrá votar en contra, podrá realizar un voto particular, pero no se le atribuyen competencias para reparar la propuesta de adjudicación.

En el Informe de la Intervención de la Comunidad de Madrid, de 23/06/2015, claramente manifiesta que para analizar los efectos de las actuaciones desarrolladas por el Interventor que actúa como vocal de una mesa, habrá que acudir a las normas generales que rigen la actuación de las mesas analizadas en las consideraciones anteriores, sin que pueda entenderse, en ningún caso, que el interventor está ejerciendo la fiscalización del acto, ni que pueda hacer prevalecer su opinión, ni emitir reparos al mismo, y en consecuencia, tampoco cabe plantear discrepancia ante la consideración jurídica expresada por el Interventor en el seno de la deliberación de la mesas de contratación

Por tanto, ya podemos contestar a las preguntas que nos habíamos formulado anteriormente:

1º. Las funciones del Interventor en la mesa de contratación son ajenas a las del control interno, por lo que el Interventor no tiene funciones fiscalizadoras cuando asiste como vocal en las mesas de contratación.

2º. Podrá votar a favor o en contrato, pero no puede realizar reparos de legalidad ni informes desfavorables como miembro de la mesa de contratación

3º. Las funciones de la intervención municipal en la mesa de contratación son las propias de cualquier vocal de la mesa.

Por ello, las funciones de la intervención municipal como vocal en las mesas de contratación son las mismas que cualquier otro vocal: participar y manifestar su opinión sobre los aspectos que surjan en relación con las funciones de la mesa de contratación.

Como dice la Junta de Contratación Administrativa del Estado, en su informe nº 17/2000, de 6 de julio de 2000, el secretario y el interventor, “como vocales de la Mesa de contratación en la que no adoptan ninguna resolución, sino que se limitan a expresar su opinión sobre las cuestiones relativas a la calificación documental que se acompaña a las proposiciones, a la valoración de las ofertas y a la proposición del adjudicatario del contrato al órgano de contratación, actuaciones que no conllevan la adopción de una resolución”.