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Lunes a Jueves: 10:00-14:00 y 16:00-18:00 / Viernes: 9:00-14:00José Vicente Ruano Vila
Todos aquellos profesionales que desempeñamos un puesto de trabajo en el sector público, especialmente en el local, llevamos un tiempo oyendo hablar de las llamadas comunidades energéticas locales. Se trata de organizaciones colaborativas que reúnen a ciudadanos, empresas y entidades locales con el objetivo de generar, consumir y gestionar energía de manera sostenible y conjunta. Representan un modelo innovador dentro de la transición energética, democratizando el acceso a las energías limpias y renovables, partiendo de un enfoque basado en la cooperación y la inclusión, lo que implica que cada persona o entidad involucrada tiene voz y voto en las decisiones clave, promoviendo la equidad y la participación abierta y voluntaria de todos sus integrantes.
Los ayuntamientos, como administración más cercana a la ciudadanía y como titular de suelo público sobre el cual establecer las instalaciones fotovoltaicas impulsadas por estas comunidades energéticas, puede asumir un papel clave y protagonista en este escenario, propiciando la transición hacia modelos energéticos sostenibles sobre la base de criterios sociales y participativos. De esta manera, cuando un ayuntamiento impulsa un proyecto para poner en marcha una comunidad energética local, da respuesta a la necesidad de impulso innovador desde el sector público (artículo 33.1 de la Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación) pero, además, atiende a la competencia que tiene atribuida en materia de protección del medio ambiente urbano (artículo 25.2.a de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local) y propicia la participación ciudadana en la vida pública local tal y como establecen los artículos 70 y siguientes de la ya citada Ley 7/1985.
Fue en este contexto social, normativo e innovador, en el que el Ayuntamiento de Valencia inició las actuaciones oportunas, en agosto de 2020, para impulsar y mentorizar la constitución de una primera comunidad energética local que sirviera de experiencia pionera sobre la cual replicar el proceso, en caso de resultar satisfactorio, facilitando así a la ciudadanía el acceso al consumo de energía sostenible. Para ello, dispuso la cesión de uso de la cubierta del inmueble que alberga la alcaldía pedánea de Castellar-Oliveral a la Fundación Valencia Clima i Energia (perteneciente al sector público local) para la tutela y dinamización del proyecto.
Así pues, dicha Fundación se convirtió en la responsable de la dinamización y avance del proyecto de creación de la primera comunidad energética de la ciudad y de la buena ejecución de la instalación fotovoltaica prevista al efecto, siendo responsable de garantizar la seguridad de bienes y personas tanto durante la ejecución del proyecto como durante su funcionamiento. La Fundación asumió también el rol de responsable de que los procedimientos y trámites para la creación de la comunidad energética y la ejecución de la instalación fotovoltaica se ajustaran a la legislación vigente.
Tras los correspondientes trámites administrativos relativos al proyecto de obra e instalación, así como de constitución de la asociación que aglutinaba a los socios de la comunidad energética, en enero de 2023 se inauguró la primera comunidad energética de la ciudad de Valencia, impulsada por la Fundación València Clima i Energia, compuesta por un total de 63 socios entre vecinos y pequeños comerciantes de Castellar-l’Oliveral.
Según los datos con los que ha trabajado la Fundación, esta primera comunidad energética, que genera energía limpia solar, permitirá ahorrar la emisión de cerca de 12.000 kg de CO₂ a la atmósfera, la equivalente a lo que hacen 375 árboles. Se trata del primer ejemplo de asociación sin ánimo de lucro constituida como comunidad energética autogestionada por los socios. La asociación, de la que forma parte la Fundación pública, es la titular y la propietaria de las instalaciones fotovoltaicas ubicadas en dominio público local y cada socio participa con una cuota determinada. Pueden contratar 0,50 kWp o 1,00 kWp, con un ahorro energético del 18% en el primer caso y del 36% en el segundo. En el año 2024, según los datos publicados por la propia comunidad energética de Castellar en su página web (1), las cifras de producción y las emisiones de CO2 evitadas son las siguientes:
Tras esa primera experiencia piloto, se han constituido diferentes comunidades energéticas en barrios de la ciudad y se han recibido consultas en la Fundación València Clima y Energía del Ayuntamiento con el fin de interesarse por el procedimiento, llegando a organizarse un encuentro de comunidades energéticas locales de València por la citada Fundación con el fin de compartir la experiencia adquirida y seguir fomentando el despliegue de estas instalaciones por la ciudad.
A lo dicho hasta aquí hay que sumar otro impacto positivo de gran valor que legitima la intervención pública en este tipo de proyectos y que refuerza su componente social. Junto a los vecinos y pymes de Castellar-l’Oliveral, la Fundación Valencia Clima i Energia también participa como socio de la comunidad y cede la mayor parte de la producción energética que le corresponde, de forma gratuita, a familias de la pedanía en situación de vulnerabilidad, una vez detectada y acreditada dicha situación por los servicios municipales correspondientes.
En definitiva y a modo de resumen, podemos concluir que la creación de comunidades energéticas locales tiene un impacto positivo, tanto a nivel individual para quienes componen tal comunidad, como a nivel colectivo por los beneficios que su puesta en funcionamiento supone:
La transición hacia un sistema energético descarbonizado supone, a día de hoy, uno de los retos a los que se enfrentan las ciudades pero también debe entenderse como una oportunidad para que los municipios asuman protagonismo en este proceso haciendo partícipes, a su vez, a sus ciudadanos. Desde el año 2018, Europa impulsa este proceso con la creación de comunidades locales de energía, donde participan ciudadanía, empresas locales y administraciones municipales, siendo las competencias municipales en esta materia innegables. En la Comunicación de la Comisión “Energía limpia para todos los europeos”, publicada el 30 de noviembre de 2016, se presentó un paquete de medidas que pretendían acelerar la transición hacia una energía limpia en beneficio de todos los europeos. Entre las propuestas legislativas que anunciaba la Comisión en la citada Comunicación, destacaron dos Directivas comunitarias que reconocían formalmente, por primera vez, a las comunidades energéticas como nuevo actor en el mercado energético. Por un lado, la Directiva 2018/2001, de 11 de diciembre de 2018, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables y, por otro, la Directiva 2019/944, de 5 de junio de 2019, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad.
La Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, recoge en su artículo 25.2 las materias sobre las cuales el municipio ejercerá en todo caso competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, reflejando en su letra b) las relativas al medio ambiente urbano, en particular, parques y jardines públicos, gestión de los residuos sólidos urbanos y protección contra la contaminación acústica, lumínica y atmosférica en las zonas urbanas. La protección del medio ambiente urbano se recoge, asimismo, en el artículo 26 de la citada Ley como un servicio de prestación obligatoria en los municipios con una población superior a 50.000 habitantes.
Se trata de una materia que engarza, directamente, con las políticas públicas sobre las que pone el foco la Unión Europea, como se ha dicho, pues la política europea de medio ambiente, actualmente basada en el artículo 191 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, tiene por objeto la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente, así como garantizar un desarrollo sostenible del modelo europeo de sociedad. Dicho engarce se produce, igualmente, con el artículo 45 de la Constitución Española, que recoge el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona.
Este marco normativo se completa con legislación sectorial, estatal o autonómica, que incide en las distintas materias ligadas a la protección del medio ambiente, las cuales reconocen competencias a los municipios. Entre otras, la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera; la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética y la Ley 6/2022, de 5 de diciembre, del Cambio Climático y la Transición Ecológica de la Comunitat Valenciana. Pero también la Ley 3/2017, de 3 de febrero, para paliar y reducir la pobreza energética (electricidad, agua y gas) en la Comunitat Valenciana.
El artículo 16.4 de la Ley 34/2007 dispone que los municipios con población superior a 100.000 habitantes y las aglomeraciones, en los plazos reglamentariamente establecidos, adoptarán planes y programas para el cumplimiento y mejora de los objetivos de calidad del aire, en el marco de la legislación sobre seguridad vial y de la planificación autonómica.
Para la promoción e impulso de políticas públicas en esta materia, se han ido articulando distintos instrumentos y mecanismos que establecen compromisos de las Administraciones con el fin de alcanzar los objetivos de reducción de emisiones, los cuales conectan de lleno con los objetivos de desarrollo sostenible (ODS) fijados en la Agenda 2030, que en materia media ambiental son los siguientes:
(Fuente: https://cooperaciovalenciana.gva.es/es/agenda-2030)
En este sentido, Valencia suscribió inicialmente el Pacto de los Alcaldes en 2009 (aprobado por acuerdo de Pleno de 30 de enero de 2009), con el compromiso de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) en un 20% para 2020, mediante la aprobación de un Plan de Acción por la Energía Sostenible (PAES), que se publicó en 2010. Los objetivos se ratificaron en 2011 con la publicación de la Estrategia frente al cambio climático València 2020. En consonancia con los nuevos compromisos de 2014 y 2015 se establecieron los nuevos objetivos siguientes con el horizonte temporal 2030:
- Reducir las emisiones de Gases de Efecto Invernadero en al menos un 40%.
- Aumentar la eficiencia energética un 27%.
- Alcanzar un uso de energía procedente de fuentes renovables del 27%.
- Aumentar la resiliencia de la ciudad mediante la adaptación a los impactos del cambio climático.
- Elaborar un nuevo Inventario de Emisiones de Referencia (IER), realizar una evaluación de riesgos y vulnerabilidades derivados del cambio climático, presentar el Plan de Acción para el Clima y la Energía Sostenible (PACES) en el plazo de dos años a partir de la firma oficial del Pacto.
Por otra parte, mediante acuerdo plenario de fecha 25 de abril de 2019, se aprobó el Plan Acción para el Clima y la Energía Sostenible (PACES) y posteriormente, la Junta de Gobierno Local, mediante acuerdo de 8 de noviembre de 2024, dispuso mantener el compromiso de adhesión al Pacto de las Alcaldías por el Clima y la Energía, manteniendo la adhesión y no realizando ninguna modificación que afecte a los resultados de las actuaciones para la reducción de emisiones, absorción o compensación de CO2 o la naturaleza o las condiciones de las actuaciones subvencionadas, a no ser que la modificación conlleve una mejora en la mitigación de emisiones, absorción o compensación de CO2 o adaptación al cambio climático del municipio.
Dicho Plan de Acción por el Clima y la Energía Sostenible (PACES) es un instrumento de planificación local a largo plazo que aborda simultáneamente la acción de mitigación, adaptación al cambio climático y la pobreza energética con una visión global del municipio. Los municipios de la Comunitat Valenciana están sujetos a las obligaciones establecidas en la Ley 6/2022, de 5 de diciembre, de la Generalitat, en donde se hace referencia explícita a la elaboración de Planes de Acción por el Clima y Energía Sostenible, cuyo objetivo principal es contar con una herramienta municipal que describa el camino a seguir para elaborar planes que aborden de forma integral la mitigación y la adaptación al cambio climático, en línea con las políticas europeas y estatales en la materia y dar respuesta a los compromisos adquiridos con el Pacto de las Alcaldías.
Sobre la base competencial que ofrece la legislación básica de régimen local y que ya ha sido abordada, procede analizar si la legislación sectorial en vigor hace alusión a la posibilidad de que las Administraciones públicas, más concretamente la local, pongan suelo o edificios de su propiedad a disposición de aquellas comunidades energéticas que puedan constituirse en el municipio.
A este respecto, hay que mencionar la ya citada Ley 6/2022, de 5 de diciembre, del cambio climático y la transición ecológica en la Comunitat Valenciana, la cual obliga a colocar paneles fotovoltaicos en las cubiertas de las construcciones de uso dotacional, industrial o terciario, de titularidad pública, con una superficie en planta superior a 250 m2, en casos de nueva construcción o en las que sean objeto de una reforma integral (artículo 55.5.b).
Pero esta Ley no se limita a exigir a las Administraciones de la Comunitat Valenciana la colocación de paneles en las cubiertas de sus edificios en las circunstancias descritas en el precepto, sino que impone dos mandatos muy claros en lo que aquí nos interesa:
a) Las Administraciones públicas de la Comunitat Valenciana deben incentivar la participación local en instalaciones de energía renovable y promover la capacitación de la ciudadanía, las comunidades de energía renovables, las comunidades ciudadanas de energía y otras entidades de la sociedad civil para fomentar la participación en el desarrollo y la gestión de los sistemas de energía renovable. (Artículo 51).
b) Las Administraciones públicas podrán constituir un derecho de superficie sobre patrimonio de su titularidad a favor de cooperativas, comunidades de energía renovable o comunidades ciudadanas de energía legalmente constituidas para el desarrollo de proyectos de generación de energías renovables o almacenamiento energético. El derecho de superficie para esta finalidad solo se podrá conceder mediante concurso público reservado para este tipo de entidades. (Artículo 52).
La citada atribución competencial ya se encontraba en el Decreto-ley 14/2020, de medidas para acelerar la implantación de instalaciones para el aprovechamiento de las energías renovables por la emergencia climática y la necesidad de la urgente reactivación económica, cuyo artículo 17 dispone:
Las administraciones públicas fomentarán la implantación de centrales fotovoltaicas en edificaciones públicas, tanto de carácter patrimonial como demanial, bien por gestión pública directa o indirecta, mediante concurso público. […]
Las administraciones públicas fomentarán la implantación de centrales fotovoltaicas en aquellos terrenos destinados a dotaciones y equipamientos públicos en tanto no esté prevista su ejecución, bien por gestión pública directa o indirecta, mediante concesión. En todo caso, la concesión deberá prever un régimen de reversión para aquellos supuestos en que el interés general exija la necesidad de ejecutar la dotación o equipamiento público
La habilitación recogida en este precepto incluye la posibilidad de dictar normas reglamentarias, pues el artículo 14.6 dispone:
Los ayuntamientos podrán aprobar ordenanzas para la implantación de centrales fotovoltaicas en edificaciones existentes. Los valores relativos a la contribución de energía renovable y potencia a instalar establecidos en las normas estatales y autonómicas tienen la consideración de mínimos.
De la regulación que hace la normativa sectorial en la Comunitat Valenciana se plantean tres cuestiones de especial interés a la hora de permitir el uso de una superficie de titularidad municipal para la instalación de paneles fotovoltaicos por una comunidad energética local:
A. La necesidad del título habilitante, en función de la naturaleza demanial o patrimonial de la superficie.
Conforme a la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas y al Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, la cesión a particulares del uso de un bien de dominio público puede llevarse a cabo a través de una concesión o de una autorización pero, en el caso de las placas fotovoltaicas, la modalidad idónea es la concesión demanial, dados los estrechos límites temporales de las autorizaciones (máximo 4 años), la vocación de permanencia de las instalaciones fotovoltaicas, el promedio de vida útil de las placas solares (unos 25 años) y los problemas que plantearía, desde el punto de vista de la normativa reguladora del sector eléctrico, el cambio de ubicación de las placas. La idoneidad de la concesión, en nuestro caso, la corrobora el citado artículo 17.2 del Decreto ley 14/2020, respecto de las instalaciones fotovoltaicas en terrenos destinados a dotaciones y equipamientos públicos todavía no ejecutados, según el cual las administraciones fomentarán la implantación de centrales fotovoltaicas en aquellos terrenos destinados a dotaciones y equipamientos públicos en tanto no esté prevista su ejecución, bien por gestión pública directa o indirecta, mediante concesión.
En el caso de bienes municipales de carácter patrimonial, el Ayuntamiento puede utilizar varias figuras para ceder a comunidades energéticas el uso de cubiertas o espacios. Por un lado, el artículo 106.1 de la Ley 33/2003, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, que tiene carácter básico, permite utilizar cualquier negocio jurídico, típico o atípico, como, por ejemplo, el arrendamiento. Por otro, el Ayuntamiento puede ceder el uso de la cubierta de forma gratuita a la comunidad energética pues el artículo 186 de la Ley 8/2010, de Régimen local de la Comunitat Valenciana, permite utilizar esta figura a favor de instituciones privadas sin ánimo de lucro siempre que beneficie a los habitantes del término municipal, siendo las comunidades energéticas locales entidades sin ánimo de lucro, constituidas para producir beneficios ambientales, sociales y económicos a la localidad en que se hallan implantadas, además de a sus asociados.
En el caso de bienes patrimoniales cabría plantearse también la opción del derecho de superficie al que se refiere tanto la Ley valenciana 6/2022 como el Decreto ley 14/2020. Efectivamente, el artículo 52 de la Ley regula el “derecho de superficie” que pueden constituir las Administraciones públicas sobre “patrimonio de su titularidad”, a favor de cooperativas, comunidades de energía renovable o comunidades ciudadanas de energía legalmente constituidas, para el desarrollo de proyectos de generación renovable o de almacenamiento energético. En todo caso debe advertirse que, pese a que el precepto no distingue entre bienes demaniales y patrimoniales, el derecho de superficie es un derecho real de carácter civil coherente con las propiedades privadas y con el régimen de los bienes patrimoniales, pero no resulta adecuado para los bienes de dominio público, salvo que se proceda a la desafectación de la cubierta, en cuyo caso la misma pasaría a ser patrimonial.
B. Gratuidad u onerosidad del derecho de uso de la superficie municipal.
Conforme al artículo 93.4 de la Ley 33/2003, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, las concesiones de uso privativo o aprovechamiento especial del dominio público podrán ser gratuitas, otorgarse con contraprestación o condición o estar sujetas a la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial de bienes del dominio público, pero permite no exigir tasa en determinados supuestos siempre que conste en los pliegos de condiciones o en el clausulado de la concesión. Dice el precepto:
No estarán sujetas a la tasa cuando la utilización privativa o aprovechamiento especial de bienes de dominio público no lleve aparejada una utilidad económica para el concesionario, o, aun existiendo dicha utilidad, la utilización o aprovechamiento entrañe condiciones o contraprestaciones para el beneficiario que anulen o hagan irrelevante aquélla.
Este precepto recoge un caso de no sujeción a la tasa, es decir, un supuesto en que no se produce el hecho imponible porque no hay utilidad económica. En todo caso, lo más correcto es incluirlo en los pliegos, ya que con ello se fomenta la transparencia y, en caso de que -como es la regla general- la concesión se someta para su otorgamiento a un procedimiento de concurrencia competitiva, todos los interesados podrán conocer de antemano la no sujeción a la tasa. Todo ello conforme a lo que disponga la correspondiente ordenanza fiscal municipal.
Por su parte, el artículo 184.3 de la Ley valenciana 8/2010, relativo a los contratos para la explotación de los bienes y derechos patrimoniales, dispone que “en todo caso, el usuario habrá de satisfacer un precio que no podrá ser inferior al 6 % del valor en venta de los bienes”. Sin embargo, ya hemos visto que dicha Ley permite, en determinadas circunstancias, las cesiones gratuitas, bien de titularidad o bien del uso, de los bienes patrimoniales; y que uno de esos supuestos es la cesión a una entidad sin ánimo de lucro para finalidades de utilidad pública o interés social que redunden en interés de los vecinos, como podría ser este supuesto.
En cualquier caso, el artículo 52 de la Ley 6/2022 dispone que, entre otras cosas, deberá determinarse en las bases de los concursos “el canon anual a satisfacer o el mecanismo de colaboración para el aprovechamiento de la energía generada, si procede”. Este precepto suscita la duda de si, en todo caso, deberá exigirse un “canon” a las entidades beneficiarias a menos que se establezca en las bases ese mecanismo de colaboración para el aprovechamiento de la energía generada. Así pues, podríamos encontrar varios escenarios con perfecto encaje en esta disposición:
a) Primero: establecimiento en las bases de un “canon”; si estamos ante una tasa por utilización de un bien demanial, será precisa la correspondiente ordenanza fiscal que la regule.
b) Segundo: establecimiento de un mecanismo sustitutivo del canon, consistente, por ejemplo, en la exigencia de reservar para usos municipales parte de la energía producida por la entidad beneficiaria. Este “mecanismo de colaboración” podría consistir, tanto en suministrar energía a instalaciones municipales, como en un compromiso de suministro de energía gratuita o bonificada a personas en situación de pobreza energética. Esta alternativa puede resultar útil porque es posible que no haya instalaciones municipales de elevado consumo en las proximidades de las instalaciones de producción de la comunidad energética local.
c) Tercero: combinar ambos sistemas, es decir, establecer por una parte un “canon” y por otra, una reserva de suministro para instalaciones municipales próximas.
La duda estriba en si, conforme al artículo 52, podría establecerse la gratuidad de la cesión, sin prever una reserva de suministro al ayuntamiento ni ningún otro mecanismo de colaboración, pues la dicción del precepto parece impedirlo. Posiblemente, la intención de la Ley 6/2022 sea que las entidades beneficiarias de la cesión de cubiertas, además de lograr beneficios ambientales globales y propiciar el ahorro y la eficiencia energética para sus miembros, contribuyan de forma más activa a los objetivos de la transición energética; y de ahí que se establezca la opción entre el “canon” o el mecanismo de colaboración.
En síntesis, a la vista de lo indicado en el artículo 52 de la Ley 6/2022, parece aconsejable que, o bien se establezca en las bases del concurso la exigencia de una contraprestación económica o bien prever un “mecanismo de colaboración”, en el sentido indicado.
C. Exigencia de procedimiento de concurrencia competitiva para otorgar los derechos de uso sobre las cubiertas o superficies municipales.
Como se ha apuntado anteriormente, tanto el artículo 51 de la Ley 6/2022 como el artículo 17 del Decreto-ley 14/2020, establecen la necesidad de un concurso para atribuir a una comunidad energética local el derecho de uso de una superficie municipal, ya sea demanial o patrimonial, con la finalidad de colocar una instalación fotovoltaica. Así, el artículo 17 del Decreto-ley dispone:
Las administraciones públicas fomentarán la implantación de centrales fotovoltaicas en edificaciones públicas, tanto de carácter patrimonial como demanial, bien por gestión pública directa o indirecta, mediante concurso público.
En el caso de bienes demaniales, la regla general es que para el otorgamiento de concesiones demaniales sea preciso el concurso público. En este sentido, el artículo 93.1 de la Ley 33/2003, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, indica:
El otorgamiento de concesiones sobre bienes de dominio público se efectuará en régimen de concurrencia. No obstante, podrá acordarse el otorgamiento directo en los supuestos previstos en el artículo 137.4 de esta ley, cuando se den circunstancias excepcionales, debidamente justificadas, o en otros supuestos establecidos en las leyes.
El artículo 137.4 de la Ley 33/2003 permite, en algunos casos, la enajenación directa de inmuebles, sin concurso ni subasta, supuestos que resultarían aplicables a la adjudicación directa de una concesión. Entre otros supuestos, se permite dicho otorgamiento directo cuando se pretenda otorgar la concesión a una Administración pública o a una entidad de derecho privado perteneciente al sector público, lo que el precepto identifica con aquellas en que la participación de las Administraciones públicas o entes del sector público sea mayoritaria. Asimismo, es viable la concesión directa cuando se trate de entidades privadas sin ánimo de lucro, declaradas de utilidad pública, pero de momento las comunidades energéticas locales no han sido declaradas de utilidad pública, al menos de forma abstracta o general, por lo que la aplicación de este supuesto requeriría de tal singularidad por parte de la comunidad energética local solicitante del derecho de uso. Por otra parte, el apartado c) del artículo 137.4 dispone que en los casos en que el inmueble resulte necesario para dar cumplimiento a una función de servicio público o a la realización de un fin de interés general por persona distinta de las señaladas anteriormente, se puede proceder a la enajenación directa.
A mi juicio, este último supuesto de adjudicación directa no debe ser descartado automáticamente puesto que el número de solicitudes de concesión demanial por parte de diversas comunidades energéticas podría no ser elevado en determinados municipios o zonas concretas del mismo, como pedanías, por lo que, tanto en este caso como en aquellos en que la entidad local cuente con superficies o cubiertas suficientes para atender la posible demanda, podría plantearse la viabilidad jurídica de acudir a este supuesto ya que nos encontramos claramente ante una finalidad de interés general.
En cuanto a los bienes patrimoniales, se puede dar por reproducido lo dicho en relación con las concesiones demaniales. Por lo que respecta a los contratos onerosos para la explotación de dichos bienes, el artículo 107 de la Ley 33/2003 dispone:
Los contratos para la explotación de los bienes y derechos patrimoniales se adjudicarán por concurso salvo que, por las peculiaridades del bien, la limitación de la demanda, la urgencia resultante de acontecimientos imprevisibles o la singularidad de la operación, proceda la adjudicación directa. Las circunstancias determinantes de la adjudicación directa deberán justificarse suficientemente en el expediente.
Pero la normativa aquí analizada no solo habla de la necesidad del concurso para adjudicar el derecho de uso (salvo posibles excepciones analizadas) sino que la Ley 6/2022, en su artículo 52, cuando regula la posibilidad de acudir a la constitución de un derecho de uso sobre patrimonio de titularidad pública a favor de comunidades energéticas locales, dispone:
El derecho de superficie para esta finalidad solo se podrá conceder mediante concurso público reservado para este tipo de entidades.
Así pues, conforme a este precepto -de redacción poco afortunada pues parece extender la utilización del derecho superficie no sólo a los bienes patrimoniales sino también a los demaniales-, parece posible restringir la participación en los concursos que puedan convocarse a estos efectos a comunidades energéticas sin que puedan presentarse otro tipo de personas jurídicas. En el siguiente epígrafe abordaremos el régimen jurídico de estas entidades.
Las comunidades energéticas vienen reguladas en la normativa actual, tanto la comunitaria como la interna, distinguiendo entre modalidades distintas.
La normativa comunitaria distingue, por un lado, las comunidades de energías renovables (CER) vienen recogidas en el artículo 22 de la Directiva 2018/2001, de fomento de las energías renovables, el cual dispone que los Estados miembros garantizarán que los consumidores finales, en particular los consumidores domésticos, tengan derecho a participar en una comunidad de energías renovables a la vez que mantienen sus derechos u obligaciones como consumidores finales, y sin estar sujetos a condiciones injustificadas o discriminatorias, o a procedimientos que les impidan participar en una comunidad de energías renovables, siempre que, en el caso de las empresas privadas, su participación no constituya su principal actividad comercial o profesional. Se trata, pues, de comunidades que estarán compuestas por personas físicas o jurídicas que se asocian para desarrollar proyectos de energías renovables en su proximidad, con el objetivo de obtener beneficios económicos, medioambientales o sociales. De otra parte, las comunidades ciudadanas de energía (CCE), las cuales se reconocen en el artículo 16 de la Directiva (UE) 2019/944 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad. Este tipo de comunidades estarán compuestas por personas físicas que se asocian para producir, consumir y gestionar su propia energía renovable, con el fin de reducir su dependencia energética y promover la transición hacia un modelo energético más sostenible.
En el ordenamiento interno, la Ley 24/2013, del Sector eléctrico, reconoce entre los sujetos de este sector tanto a las CER (artículo 6.1, letra j) como a las CCE (artículo 6.1, letra k) aunque el proyecto de Real Decreto que regulará ambos tipos de entidades con mayor detalle, publicado en la web del Ministerio para la Transición ecológica y Reto demográfico en mayo de 2023, todavía no ha sido aprobado (2).
Ambas figuras son bastante similares pues constituyen mecanismos participativos en el campo de la energía que buscan compartir o repartir la misma entre los asociados y fomentar la transición energética, si bien existen algunas diferencias. La CER queda circunscrita a la utilización de energías limpias y no pueden usar las energías tradicionales pero pueden actuar en cualquier campo energético y no solo en el sector eléctrico, como la calefacción y refrigeración urbana. En cambio, las CCE pueden utilizar fuentes no renovables pero sólo pueden operar en el sector eléctrico. La vocación de fomentar la participación vecinal en el ámbito local quizás sea mayor en las CER, pues conforme al artículo 6.1.j) de la Ley 24/2013, se exige que el control radique en socios o miembros situados en las proximidades de sus instalaciones:
Las comunidades de energías renovables, que son entidades jurídicas basadas en la participación abierta y voluntaria, autónomas y efectivamente controladas por socios o miembros que están situados en las proximidades de los proyectos de energías renovables […].
La distancia a la que deberán encontrarse los miembros asociados a la instalación será de 2.000 metros, conforme al artículo 3 del Real Decreto 244/2019, de 5 de abril, por el que se regulan las condiciones administrativas, técnicas y económicas del autoconsumo de energía eléctrica (3).
En cambio, en el caso de las CCE, el control debe reservarse a miembros o socios que no lleven a cabo actividades económicas a gran escala, ni tengan como actividad principal las desarrolladas en el sector de la energía pero no se exige el requisito de la proximidad.
Otra gran diferencia entre las CER y las CEE estriba en su diferente funcionalidad. Las primeras buscan, en gran medida, fomentar el autoconsumo colectivo de energías renovables, aunque pueden desarrollar asimismo otras funciones dentro del sistema eléctrico. Las CCE, en cambio, más bien parecen pensadas en la línea de acentuar el papel del consumidor y fomentar la participación, con el fin de introducir en el sistema eléctrico nuevos sujetos, distintos de las grandes empresas y que puedan competir en el mercado con estas últimas de forma no discriminatoria.
En la siguiente tabla se recoge un resumen de las diferencias y similitudes recogidas en el informe al proyecto de real decreto por el que se desarrollan las figuras de las comunidades de energías renovables y las comunidades ciudadanas de energía (4):
(Fuente: Informe al proyecto de real decreto por el que se desarrollan las figuras de las comunidades de energías renovables y las comunidades ciudadanas de energía)
La normativa en vigor prevé, expresamente, la integración de los ayuntamientos en las comunidades energéticas, ya sea con el rol meramente facilitador de la superficie sobre la cual se instalarán los paneles, o incluso asumiendo una cuota de participación en la energía generada. Así, el artículo 6.1.j) de la Ley 24/2013 dispone:
Las comunidades de energías renovables, que son entidades jurídicas basadas en la participación abierta y voluntaria, autónomas y efectivamente controladas por socios o miembros que están situados en las proximidades de los proyectos de energías renovables que sean propiedad de dichas entidades jurídicas y que estas hayan desarrollado, cuyos socios o miembros sean personas físicas, pymes o autoridades locales, incluidos los municipios y cuya finalidad primordial sea proporcionar beneficios medioambientales, económicos o sociales a sus socios o miembros o a las zonas locales donde operan, en lugar de ganancias financieras.
También la normativa comunitaria ha reconocido abiertamente esta participación de las entidades locales en comunidades energéticas al señalar la Directiva (UE) 2018/2001, de 11 de diciembre de 2018, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables, en su artículo 2.16, que estas entidades estarán compuestas por socios o miembros que sean personas físicas, pymes o autoridades locales, incluidos los municipios.
Así pues, el ayuntamiento puede promover la comunidad energética o adherirse a una ya constituida. De la misma manera, no hay obstáculo para que un ayuntamiento se integre de forma simultánea en varias. Esto tiene pleno sentido porque en caso de contar con distintas superficies o cubiertas públicas sobre las que ubicar dichas instalaciones, al ayuntamiento le puede interesar no sólo facilitar el espacio sino autoconsumir energía limpia allí generada con el fin de abaratar el consumo eléctrico de dicho edificio o instalación.
Por otra parte, el proyecto de Real Decreto que regula las CER y las CCE al que hemos aludido anteriormente, permite que los municipios y otras autoridades locales formen parte de estas comunidades, las cuales podrán adoptar cualquiera de las formas jurídicas previstas en el ordenamiento jurídico que dispongan de personalidad jurídica propia, siempre y cuando se garantice que son compatibles con los requisitos que se establecen. Los estatutos de las comunidades de energías renovables, entendiendo estatutos como la normativa interna de la propia comunidad que regula su propio funcionamiento, deberán cumplir con lo exigido por la normativa que resulte de aplicación a la forma jurídica que corresponda y recogerán los principios y requisitos regulados en esta norma.
En el ámbito de la Comunitat Valenciana, la participación del ayuntamiento en la comunidad energética local como miembro de la misma puede suponer un aspecto facilitador, desde el punto de vista jurídico y procedimental, a la hora de aportar el uso de la cubierta o superficie municipal para la instalación, pudiendo justificar la adjudicación directa del derecho de uso, conforme al artículo 183.2 de la Ley 8/2010, de 23 de junio, de régimen local de la Comunitat Valenciana, si entendemos el concepto “sociedad” en términos algo más amplios:
Las entidades locales podrán aportar directamente bienes patrimoniales, derechos concesionales y otros derechos reales, previa su valoración técnica, a las sociedades creadas por ellas o en las que tengan participación, para la prestación de servicios y ejercicio de actividades económicas.
Como hemos apuntado a lo largo de este trabajo, el impulso de las comunidades energéticas por parte de los ayuntamientos, incluso su participación activa como miembros de las mismas, puede presentar un valor añadido al papel, ya de por sí interesante, que estas entidades pueden jugar en la transición energética hacia modelos sostenibles.
Cabe recordar aquí lo señalado por el artículo 52 de la Ley 6/2022 en relación con la determinación en las bases de los concursos “el canon anual a satisfacer o el mecanismo de colaboración para el aprovechamiento de la energía generada, si procede”. Así pues, el establecimiento de ese mecanismo de colaboración puede consistir en la exigencia de reservar para usos municipales parte de la energía producida por la entidad beneficiaria, ya sea para suministrar energía a instalaciones municipales o para suministrar energía gratuita o bonificada a personas en situación de pobreza energética.
El término pobreza energética apareció definido en la Estrategia Nacional contra la pobreza energética 2019-2024 (Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico) como aquella “situación en la que se encuentra un hogar en el que no pueden ser satisfechas las necesidades básicas de suministros de energía, como consecuencia de un nivel de ingresos insuficiente y que, en su caso, puede verse agravada por disponer de una vivienda ineficiente en energía”. En dicho documento, se puso de relieve que entre el 7,4% y el 17,3% de la población española, en función de los indicadores o parámetros de medición utilizados, se encuentra en situación de pobreza energética, lo que supone un total de entre 3,5 y 8,1 millones de ciudadanos. El pasado 11 de septiembre de 2025 el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico inició la audiencia pública de la Propuesta de Estrategia Nacional contra la Pobreza Energética 2025-2030 (5), cuya medida de actuación 9 lleva por título “Comunidades energéticas como herramienta de inclusión energética”.
En cuanto a la actuación del ayuntamiento a fin de combatir la pobreza energética, en el ámbito de la Comunidad Valenciana, deben tenerse en cuenta las previsiones de la Ley 3/2017, para paliar y reducir la pobreza energética en la Comunidad Valenciana. Esta norma define, en su artículo 2, “pobreza energética” en los siguientes términos:
La situación de dificultad en que se encuentra un hogar de la Comunitat Valenciana para hacer frente al pago de su consumo energético y que conlleva una falta de acceso normalizado a los suministros de electricidad, agua, gas y otras fuentes de combustibles energéticos a propuesta de los servicios sociales municipales.
Así pues, y siguiendo con las definiciones que ofrece esta Ley, podemos definir el concepto de hogar en situación de vulnerabilidad social, como aquel que se encuentre en situación de pobreza energética conforme a los parámetros que se definan reglamentariamente en atención a los niveles de empobrecimiento admitidos por el INE y referidos a la Comunidad valenciana, presumiéndose dicha situación cuando los informes de los servicios sociales municipales acrediten, como principal percepción regular de los integrantes de la unidad familiar o de convivencia, rentas mínimas de inserción o rentas garantizadas de ciudadanía.
A la vista de estas normas, hay que preguntarse si el ayuntamiento ostenta o no competencia para implantar medidas que palíen la pobreza energética o si, por el contrario, a estos efectos precisaría solicitar de la Comunidad autónoma los informes habilitantes regulados en el artículo 7.4 de la Ley 7/1985.
Pues bien, las medidas para paliar la pobreza energética son encuadrables, desde la perspectiva competencial, en la materia relativa a la asistencia social y servicios sociales. En este sentido, el artículo 25.2 de la Ley 7/1985, contempla la competencia municipal para emitir informes de evaluación y para la atención inmediata de personas en situación o riesgo de exclusión social. Asimismo, la Ley 8/2010, de régimen local de la Comunidad Valenciana, en su artículo 33, regula las competencias municipales en esta materia de una forma más amplia y omnicomprensiva, al abarcar la prestación de los servicios sociales, promoción, reinserción social y promoción de políticas de igualdad.
A todo ello se añade lo dispuesto en la Ley 3/2019, de servicios sociales inclusivos en la Comunidad Valenciana, cuyo artículo 29 regula las competencias municipales y, entre ellas, la provisión y gestión de los servicios sociales de atención primaria de carácter básico, regulados en el artículo 18.1; este precepto, entre otros, recoge el llamado servicio de inclusión social, que asumirá la prevención, el diagnóstico, la intervención y el seguimiento para la cobertura de las necesidades básicas de las personas, familias o, en su caso, unidades de convivencia, donde se pueden incardinar, sin problemas, las medidas para paliar la pobreza energética.
A la vista de este marco normativo, la Fundación Clima i Energia no solo dispuso la cesión de uso de la cubierta para la instalación fotovoltaica y el acompañamiento en el proceso de constitución de la comunidad energética, sino que además participa como miembro de la misma con un derecho de participación de 3kWp, lo que le ha permitido destinar una pequeña parte a autoconsumo del edificio municipal y el resto a luchar contra la pobreza energética. Desde la puesta en marcha de la instalación, ha cedido energía limpia a cuatro hogares en situación de vulnerabilidad, siguiendo el siguiente procedimiento:
Tras el análisis realizado, no cabe duda de que los ayuntamientos desempeñan un papel clave en la transición energética hacia un modelo más sostenible, participativo y resiliente. Esta transición es objetivo prioritario a nivel europeo, que se traduce en normas internas como la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética. A su vez, el marco jurídico valenciano, articulado principalmente a través del Decreto-ley 14/2020 y la Ley 6/2022 de cambio climático y transición ecológica, otorga a las entidades locales un protagonismo decisivo en la promoción de las energías renovables y, en particular, en el impulso de las comunidades energéticas locales.
Las normas citadas fomentan -e incluso, en algunos casos, obligan- a los ayuntamientos a aprovechar sus cubiertas y suelos municipales para la instalación de sistemas fotovoltaicos, contribuyendo así directamente a la generación de energía verde y a la reducción de emisiones. Esta posibilidad no solo supone un avance ambiental, sino también una oportunidad económica y social, al permitir el desarrollo de proyectos colaborativos de energía compartida que fortalecen el tejido comunitario. Asumiendo el reto y con su mirad siempre innovadora, el Ayuntamiento de Valencia inició un proyecto piloto en 2020 con el fin de poner a disposición de la ciudadanía una cubierta municipal para la instalación fotovoltaica de la primera comunidad energética local en la que participó a través de la fundación de su sector público Clima i Energia. Dicha comunidad empezó a funcionar en 2023 tras superar todos los trámites administrativos y, a día de hoy, ha permitido plantear la expansión de nuevas comunidades energéticas mediante la réplica del modelo.
La legislación habilita diversas fórmulas jurídicas que facilitan la participación municipal en estos proyectos. Los ayuntamientos pueden optar por gestionar directamente las instalaciones o ceder el uso de sus cubiertas a comunidades o cooperativas energéticas, mediante contratos de cesión o concesión según la naturaleza del bien (patrimonial o demanial). En todos los casos, se prevé algún tipo de contraprestación económica o de colaboración, como la contribución a la lucha contra la pobreza energética o el suministro bonificado a dependencias municipales, reforzando el componente social de la transición energética.
En este contexto, adquiere especial relevancia la posibilidad de vincular la cesión de cubiertas municipales a compromisos de carácter social, como la lucha contra la pobreza energética. La normativa permite que la contraprestación no se limite a un precio o tasa, sino que adopte la forma de mecanismos de colaboración entre el ayuntamiento y la comunidad energética. Entre estos mecanismos se encuentra la obligación de destinar parte de la energía generada al suministro gratuito o bonificado para hogares vulnerables o para cubrir el consumo de instalaciones municipales de carácter social (centros educativos, sanitarios o de atención a personas mayores).
Esta opción ofrece una doble ventaja: por un lado, garantiza un uso eficiente y solidario de los recursos públicos, y por otro, convierte la transición energética en una herramienta real de justicia social. A través de las comunidades energéticas locales, los vecinos pueden acceder a energía limpia a un coste reducido, al tiempo que se promueven valores de cooperación, corresponsabilidad y arraigo territorial. La participación municipal resulta esencial para asegurar que estos beneficios lleguen a los sectores más desfavorecidos, mediante criterios de acceso transparentes y priorización de los hogares en situación de vulnerabilidad.
En este proceso resultan fundamentales también, como resulta obvio, las comunidades energéticas. De ahí que, además de las referencias normativas ya existentes acerca de las mismas, el MITECO publicó un primer borrador de desarrollo reglamentario para las figuras de Comunidades de Energías Renovables (CER) y Comunidades Ciudadanas de Energía (CCE) que abrió procesos de consulta pública y sucesivas versiones técnicas. El proyecto pretende dar seguridad jurídica a las comunidades energéticas, facilitar su acceso al mercado eléctrico, eliminar barreras administrativas y técnicas (conexión, permisos, dimensionado) y posibilitar su participación en mecanismos de retribución y subastas adaptadas a su escala.
En definitiva, la facultad municipal para ceder el uso de espacios públicos de su titularidad para implantar estas instalaciones, su capacidad para aprobar ordenanzas reguladoras del uso fotovoltaico y su condición de administración más cercana a la ciudadanía, ofrece a cada ayuntamiento la posibilidad de adaptar la planificación y estrategia para la transición energética a su realidad local, potenciando la planificación energética sostenible, la participación ciudadana y la cohesión territorial.
En conjunto, los ayuntamientos pueden y deben asumir un rol protagonista en la transición energética, no solo como promotores o facilitadores de instalaciones fotovoltaicas, sino también como socios estratégicos en las comunidades energéticas locales. Su implicación directa es esencial para que la transición ecológica sea, además de eficiente y justa, verdaderamente democrática y cercana al territorio.
NOTAS
(1) Más información en la web de la CEL: https://celcastellaroliveral.org/
(2) Más información en https://www.miteco.gob.es/es/energia/participacion/2023-y-anteriores/detalle-participacion-publica-k-595.html
(3) Si bien se amplió dicha distancia a 5.000 metros por el Real Decreto-ley 7/2025, de 24 de junio, por el que se aprueban medidas urgentes para el refuerzo del sistema eléctrico, dicha norma fue derogada según lo señalado en la Resolución de 22 de julio de 2025, del Congreso de los Diputados, por la que se ordena la publicación del Acuerdo de derogación del Real Decreto-ley 7/2025.
(4) Dicho informe puede consultarse en: chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://cnmc.es/sites/default/files/4968233.pdf
(5) Puede consultarse el texto aquí: https://www.miteco.gob.es/content/dam/miteco/es/energia/files-1/es-ES/Participacion/Documents/anexos/aeip-enpe-2026-2030/Borrador%20ENPE%2026-30.pdf
