La ordenación de la gestión y ciclo urbano del agua en Extremadura

A) Una tierra de ríos en tránsito

Con esta afirmación se abre el Preámbulo de la Ley 1/2023, de 2 de marzo, de gestión y ciclo urbano del agua de Extremadura, al indicar que “Extremadura es una tierra de ríos en tránsito, no solo por la propia naturaleza fluyente de todo río, sino porque compartimos las cuencas que los alimentan”. De hecho, esta idea parte, a su vez, de la frase con la que se inicia el Preámbulo del Estatuto de Autonomía de Extremadura, lugar en el que se pone de manifiesto que “en los dos grandes valles del Tajo y el Guadiana, desde las cuevas prehistóricas a los centros tecnológicos, se ha ido escribiendo silenciosamente la crónica de una voluntad de sentir, pensar, ser y estar en el mundo”.

Al margen de su contenido poético estas afirmaciones no son más que el reflejo de una realidad física, como es que la comunidad autónoma, por su propia naturaleza de territorio interior, no comprende la totalidad de ninguna cuenca hidrográfica, al tiempo que su superficie queda afecta a cuatro Cuencas Hidrográficas, puesto que al lado de los dos grandes ríos, como son el Tajo y el Guadiana, en el sur de la comunidad autónoma hay cauces que vierten al Guadalquivir y en el norte hay un (pequeño) espacio con aguas que van hacia el Duero.

B) Las competencias en materia de aguas de la Comunidad Autónoma de Extremadura

El Estatuto de la comunidad Autónoma de Extremadura, aprobado por la Ley Orgánica 1/2011, contiene referencias (como no podía ser de otra manera) al agua, como son:

• - En el marco de los principios rectores de los poderes públicos extremeños que los poderes públicos regionales velarán por un uso racional del agua y por su distribución solidaria entre los ciudadanos que la precisen, de acuerdo con el marco constitucional de competencias y las prioridades que señale la ley, sin menoscabo de la calidad de vida de los extremeños, del desarrollo económico de Extremadura confirmado mediante estudios que garanticen las demandas actuales y futuras de todos los usos y aprovechamientos, y sin perjuicio de las compensaciones a que haya lugar (art. 7.8 del Estatuto de Autonomía).

• - Que tiene competencia exclusiva sobre la ordenación, planificación y gestión de las aguas que discurran íntegramente por el territorio de Extremadura, así como de los usos y aprovechamientos, incluida su concesión. Planificación, construcción y explotación de las obras e infraestructuras hidráulicas, canales y riegos que no estén calificados de interés general por el Estado ni afecten a otras Comunidades Autónomas. Aguas minerales y termales. Participación, en la forma que determine la legislación del Estado, en la gestión de las aguas pertenecientes a cuencas intercomunitarias que discurran por el territorio de Extremadura (art.9.1.36 del Estatuto de Autonomía).

• - Que tiene competencias de desarrollo normativo y ejecución en materia de medioambiente, que concreta en la regulación y protección de la flora, la fauna y la biodiversidad. Prevención y corrección de la generación de residuos y vertidos y de la contaminación acústica, atmosférica, lumínica, del suelo y del subsuelo. Regulación del abastecimiento, saneamiento y depuración de las aguas. Montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias (artículo 10.1.2 del Estatuto de Autonomía).

De esa forma la ordenación del uso racional del agua (en Extremadura y en el resto de los territorios del Estado) habrá de realizarse de acuerdo con el marco constitucional de competencias y las prioridades que señale la ley.

C) La ordenación del agua (el marco constitucional y su interpretación)

Esa referencia al marco constitucional de competencias nos ubica en la distribución de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas efectuado en los arts. 148 y 149 de la Constitución -CE-, preceptos en los que se encuentran las siguientes referencias.

De un lado, como materias en las que las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias:

• - Los proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés de la Comunidad Autónoma; las aguas minerales y termales (art. 148.1.10 CE).

• - La pesca en aguas interiores, el marisqueo y la acuicultura, la caza y la pesca fluvial (art. 148.1.11 CE).

De otro, y como materias en las que el Estado tiene competencia exclusiva:

• - La legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma (art. 149.1.22 CE).

• - La autorización de las instalaciones eléctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el transporte de energía salga de su ámbito territorial (art. 149.1.22 CE).

Es en este marco de distribución de competencias en el que el art. 1 del texto refundido de la Ley de Aguas (aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio) establece, como su objeto “la regulación del dominio público hidráulico, del uso del agua y del ejercicio de las competencias atribuidas al Estado en las materias relacionadas con dicho dominio en el marco de las competencias delimitadas en el artículo 149 de la Constitución”.

Sobre esa distribución de competencias conviene tener presentes los pronunciamientos que, en esta materia, se han ido realizando por el TC, como son:

• - Sentencia del TC de 29 noviembre de 1988, por la que se resolvían los recursos de inconstitucionalidad y los conflictos de competencias planteados en relación al Reglamento del Dominio Público hidráulico que desarrollaba la Ley de Aguas de 1985 (estimación parcial).

• - Sentencia del TC de 17 de octubre de 1996 por la que se resolvía el recurso de inconstitucionalidad promovido frente a la Ley 17/1987, de 13 julio, reguladora de la Administración Hidráulica de Cataluña (estimación).

• - Sentencia del TC de 22 de enero de 1998, por la que se resolvía el recurso de inconstitucionalidad contra determinados artículos de la Ley de Castilla-La Mancha 1/1992, de 7 mayo, de Pesca fluvial (estimación parcial).

• - Sentencia del TC de 4 de junio de 1998, por la que se resolvían los conflictos de competencia promovidos relación con el Reglamento de la Administración Pública del Agua de la Planificación Hidrológica (estimación parcial).

• - Sentencia del TC de 15 de junio de 2000, por la que se resolvía el recurso de inconstitucionalidad en relación con determinados preceptos de la Ley Foral del Parlamento de Navarra 2/1993, de 5 marzo, de Protección y Gestión de la Fauna Silvestre y sus Hábitats (estimación parcial).

• - Sentencia del TC de 22 de junio de 2011, resolviendo el recurso de inconstitucionalidad promovido contra la Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, de Reforma del Estatuto de Autonomía de Aragón (desestimación).

• - Sentencia del TC de 31 de octubre de 2012, resolviendo el recurso interpuesto contra la Ley 10/2001, de 5 de julio, del plan hidrológico nacional (desestimatorio).

A) Objeto y finalidad

Conviene tener presente, en primer término que, tal como recoge el último párrafo del Preámbulo de la Ley 1/2023, de 2 de marzo, de gestión y ciclo urbano del agua de Extremadura:

• "Por último, la presente ley se aprueba de acuerdo con el Consejo de Estado. Así, el supremo órgano consultivo en su dictamen núm. 1377/2022, de 29 de septiembre, indica expresamente que: «El texto remitido a este Consejo merece una valoración global positiva, ya que hace efectivo el mandato que el artículo 7.8 del Estatuto de Autonomía de Extremadura a los poderes públicos regionales para que velen por el uso racional del agua y su distribución solidaria entre los ciudadanos y contribuye, con ello, a que el reconocimiento del derecho humano al agua potable y el saneamiento sea pleno, al tiempo que clarifica las competencias que en esta materia ostentan la Comunidad Autónoma de Extremadura y los entes locales de la región y, de este modo, favorece una adecuada prestación de los servicios relacionados con el ciclo urbano del agua». En este sentido, indica en el dictamen: «Que, una vez tenidas en cuentas las observaciones formuladas con carácter esencial al artículo 24 y a la disposición final segunda y consideradas las restantes, puede V. E. elevar al Consejo de Gobierno el Anteproyecto de Ley del Ciclo Urbano del Agua en Extremadura». Con relación a estas observaciones, que no afectan de forma sustancial al texto de la presente norma, se han atendido las dos expresadas con carácter esencial, así como la práctica totalidad de las restantes observaciones no esenciales."

Y desde esta perspectiva de bondad de la norma (de cuyas intenciones no se puede dudar) la propia ley establece en su artículo primero, como objeto y finalidad de la regulación que se efectúa, que el objeto de la Ley es regular el ejercicio de las competencias de la Comunidad Autónoma y de las entidades locales extremeñas en materia de agua y ciclo urbano del agua.

En tanto que su finalidad consiste, conforme a lo dispuesto en el art. 1.2 de la Ley 1/2023, en el establecimiento y consecución de una triple garantía:

• - Un nivel de protección elevado del dominio público hídrico y un uso sostenible del agua.

• - La aplicación de los derechos humanos de acceso al agua y al saneamiento reconocidos por Naciones Unidas.

• - La prestación de los servicios del ciclo urbano del agua en condiciones adecuadas y de igualdad para toda la ciudadanía extremeña.

Nótese que la regulación del dominio público hídrico y, por tanto, su protección, son el objeto de la ley estatal, tal y como establece, y ya ha quedado señalado, el art. 1.1 del texto refundido de la Ley de Aguas, y que la Comunidad Autónoma de Extremadura carece de aguas que discurran únicamente por su territorio. Nivel de protección que se califica como “elevado”, expresión que encierra una relación (más elevado que…) de la que desconocemos el término de comparación.

De igual forma, la referencia a la aplicación de los derechos humanos de acceso al agua y al saneamiento reconocidos por Naciones Unidas, no va más allá de las dos menciones que a ello se efectúa en el Preámbulo de la Ley, a esta mención como finalidad de la norma, al derecho a la información básica como garantía de la transparencia (art. 12 de la Ley 1/2023) y a su ulterior desarrollo en el Reglamento del ciclo urbano del agua de Extremadura que habrá de aprobarse (disp. final 2 de la Ley 1/2023).

En cuanto a que prestación de los servicios del ciclo urbano del agua en condiciones adecuadas y de igualdad para toda la ciudadanía, este fin se agota en el reconocimiento del derecho a los usuarios del agua (art. 4.1 h) de la Ley 1/2023) y que los sistemas de gestión supramunicipal del agua de uso urbano garanticen el abastecimiento en condiciones de igualdad para todos los usuarios incluidos en el ámbito territorial de dicho sistema (art. 20.3 de la Ley 1/2023), previsiones que, como tales, no aportan ningún derecho que no esté reconocido, de manera general, a esos usuarios por nuestro ordenamiento jurídico, más allá de ser un recordatorio que tampoco resulta necesario.

Más allá de regular el ejercicio de las competencias de la Comunidad Autónoma y de las entidades locales extremeñas en materia de agua y ciclo urbano del agua (algo que si es importante y que, como hemos señalado, destaca el Consejo de Estado) las finalidades no parecen estar adecuadamente perfiladas ni precisadas, más allá de lo que ya se señala como el objeto de la Ley.

B) Definiciones, principios, derechos y obligaciones

La Ley 1/2023, de 2 de marzo, de gestión y ciclo urbano del agua de Extremadura, establece, en los arts. 2 a 4, una serie de definiciones, de principios, así como un catálogo de derechos y obligaciones de los usuarios del agua.

Tal forma de actuar podría resultar correcta desde un punto de vista (en un texto de carácter) divulgativo. Pero no es el caso. Se hace en una norma autonómica con rango de ley en la que se realizan una serie de definiciones sobre conceptos ya definidos por quien tiene competencia para ello, lo que puede llegar a generar (o genera) una serie de disfunciones. Bien lo sabe el legislador cuando señala que “a efectos de la presente Ley se aplicarán las definiciones contenidas en el Derecho de la Unión Europea y la legislación básica del Estado en materia de aguas junto a las siguientes” (art. 3 de la Ley 1/2023).

No parece muy adecuado que el legislador autonómico cree definiciones sobre el “ciclo hidrológico” (ciclo urbano del agua) o “ente supramunicipal del agua” (al margen de lo establecido en la Ley de Bases de Régimen Local y en la Ley 17/2010, de 22 de diciembre, de mancomunidades y entidades locales menores de Extremadura). Ni que confunda al ciudadano con la incorporación de definiciones que computen con otras ya existentes (por mucho que se diga que lo son a efectos de esta Ley) como “usuario” o “grupos vulnerables y marginales”.

Especial mención merece, en este sentido, que como acepción “uso del agua”, se establezca la de “las distintas clases de utilización del recurso comprendidas como uso del agua en el Derecho de la Unión Europea y en la legislación estatal, considerándose incluidos a efectos de esta Ley la gestión que se realice de las aguas pluviales”, o que viene a suponer la regulación que, sobre este tipo de recurso hídrico realiza el texto refundido de la Ley de Aguas.

Otro tanto sucede con enunciar una serie de principios, de manera que, en el art. 4 de la Ley 1/2023, se establece que “informarán la aplicación de la presente Ley los principios establecidos en el Derecho de la Unión Europea y la legislación básica del Estado en materia de aguas, en especial…”, en tanto que la doctrina del Tribunal Constitucional (sobre la lex repetita) ha señalado que, no sólo no es obligatoria la reproducción íntegra de la norma estatal básica , sino que, por el contrario, tal técnica legislativa es defectuosa y puede conllevar la inconstitucionalidad de la Ley autonómica, puesto que reproducir principios enunciados en otras normas no es, en modo alguno, una técnica normativa correcta, y que “cierto es que este Tribunal no es Juez de la calidad técnica de las Leyes, pero no ha dejado de advertir sobre los riesgos de ciertas prácticas legislativas potencialmente inconstitucionales por inadecuadas al sistema de fuentes configurado en la Constitución. Así lo hizo respecto de la reproducción por Ley de preceptos constitucionales, en otros casos en los que Leyes autonómicas reproducían normas incluidas en la legislación básica del Estado o, incluso, cuando por Ley ordinaria se reiteraban preceptos contenidos en una Ley Orgánica. Prácticas todas ellas que pueden mover a la confusión normativa y conducir a la inconstitucionalidad derivada de la norma, como ocurre en aquellos supuestos en los que el precepto reproducido pierde su vigencia o es modificado, manteniéndose vigente, sin embargo, el que lo reproducía”.

Porque lo que abunda si daña o puede dañar, como sucede con los perniciosas efectos que se derivan cuando se produce una modificación de la norma copiada (que determinaría una inconstitucionalidad sobrevenida).

Lo mismo sucede con el estatuto que se pretende configurar en el artículo 4 de la Ley y que se conforma (se pretende conformar) con una extraña mezcla de previsiones tan generales como indeterminadas (como disfrutar de un medio hídrico de calidad, en los términos establecidos en la normativa aplicable o con gozar de igualdad de trato en sus relaciones con la Administración del agua) o tan confusas como el establecimiento de previsiones derecho-deber como son el derecho a disponer de contadores homologados y verificados en los términos establecidos en las disposiciones reglamentarias, para la medición de sus consumos, que deberán ser instalados por las entidades suministradoras a su costa, al tiempo que el deber de disponer de contador para la medición objetiva y verificable del consumo de agua.

C) Sobre la Administración del agua en Extremadura

La Ley 1/2023, de 2 de marzo, de gestión y ciclo urbano del agua de Extremadura, regula, en los arts. 5 a 11, lo que denomina la Administración del agua en Extremadura.

Se trata de una regulación, cuando menos, extravagante, dado que (como ya se ha señalado) la Comunidad Autónoma de Extremadura no comprende ninguna cuenca hidrográfica que se encuentre, íntegramente, dentro de su territorio, condición que establece el art. 19 del texto refundido de la Ley de Aguas para establecer el régimen jurídico básico aplicable a las Comunidades Autónomas.

Por ello, el uso de los términos “Administración del agua en Extremadura” no se corresponde (ni se puede corresponder) con lo dispuesto en la normativa estatal cuando establece la regulación “de la administración pública del agua”(arts. 14 a 39 de la Ley 1/2023).

Así, mientras en el texto refundido de la Ley de Aguas la referencia a la administración del agua lo es al Consejo Nacional del Agua, como órgano superior de consulta y de participación en la materia y a los organismos de cuenca, en tanto que se establece que “en las cuencas hidrográficas que excedan el ámbito territorial de una Comunidad Autónoma se constituirán organismos de cuenca con las funciones y cometidos que se regulan en esta Ley”, organismos de cuenca, con la denominación de Confederaciones Hidrográficas, que son organismos autónomos, la Ley de gestión y ciclo urbano del agua de Extremadura a lo que se refiere con esa expresión de “Administración del agua en Extremadura” es a:

• - Las competencias de la Junta de Extremadura.

• - Las competencias del Consejo de Gobierno.

• - Las competencias de la Consejería.

• - Las competencias de los Municipios.

• - Los entes supramunicipales del agua.

• - El Consejo Asesor del Agua de Extremadura.

• - La Comisión Interdepartamental del Agua.

De nuevo las disfunciones en la regulación se muestran de una manera evidente, como es (a título de ejemplo) del caso de la previsión efectuada sobre las competencias del Consejo de Gobierno cuando se señala que corresponde al Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura “la declaración de obras hidráulicas de interés de la Comunidad Autónoma”, o cual no es ni del todo preciso ni del todo cierto, en tanto que, como dispone el (ya transcrito) artículo 9.1.36 del Estatuto de Autonomía de Extremadura la competencia lo es en aquellos casos en los que se trate de “obras e infraestructuras hidráulicas, canales y riegos que no estén calificados de interés general por el Estado ni afecten a otras Comunidades Autónomas”. Es parecido, pero no lo mismo, puesto que una obra hidráulica puede ser de interés general para el Estado y puede afectar a más Comunidades Autónomas sin que, por ello, deje de tener interés para Extremadura.

Ni tampoco puede pretender el legislador autonómico, como se desprende de los términos empleados en el art. 8 de la Ley 1/2023, de 2 de marzo, de gestión y ciclo urbano del agua de Extremadura, establecer las competencias que corresponden a los municipios (al señalar, en el art. 8.1, que corresponde a los municipios la ordenación, gestión, prestación y control de los siguientes servicios, en el ciclo urbano del agua), cuando el art. 25.2.c) de la Ley de Bases de Régimen Local, dispone que el Municipio ejercerá en todo caso como competencias propias (eso sí, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en materia de abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales. Ni tampoco parece muy correcto ese chapoteo que el legislador efectúa sobre lo que denomina “entes supramunicipales del agua”(art. 9 de la Ley 1/2023).

Se trata de un uso impropio (e inadecuado) de lo que en este ámbito (el del agua) se entiende (y se debe entender) por Administración del agua, por mucho que se adjetive con la denominación del territorio, como se hace en el presente caso.

D) Transparencia, planificación y participación pública

La Ley 1/2023, de 2 de marzo, de gestión y ciclo urbano del agua de Extremadura, regula, en los arts. 12 a 16, las cuestiones relativas a la transparencia, la planificación y la participación pública.

Deber de transparencia que, de manera general, se encuentra establecido en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno -LT-, y en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Extremadura,el art. 37 del estatuto de Autonomía dispone, como principio rector, que en su actuación, respetará los principios de buena fe, confianza legítima, transparencia, calidad en el servicio a los ciudadanos… y así se señala, también, en la Ley 1/2014, de 18 de febrero, que regula el estatuto de los cargos públicos del Gobierno y la Administración de Extremadura, al establecerse en su Preámbulo que “en esta línea, en nuestro entorno jurídico se han aprobado códigos éticos y se han elaborado normas con rango de ley donde se incorporan una serie de principios éticos y de actuación sobre buen gobierno que deben regir la labor de los cargos públicos y clarifican y refuerzan el régimen sancionador que les resulta de aplicación, en consonancia con la responsabilidad a la que están sujetos, en sus respectivos ámbitos". Así, en esta Comunidad Autónoma se ha aprobado la Ley 4/2013, de 21 de mayo, de Gobierno Abierto de Extremadura que incorpora al ordenamiento autonómico unos principios generales, y unos principios éticos y de actuación del buen gobierno. Asimismo, el art. 26 LT.

Se trata, por tanto, de una regulación que llueve sobre mojado y que, en ese sentido poco (o nada) añade a lo que ya está previsto en cuanto a la actividad pública, y lo que aquí se regula, tanto en las competencias autonómicas como (y sobre todo) de la Administración Local, es la prestación de un servicio básico encomendado a los municipios, cualquiera que sea su tamaño.

Lo mismo cabe decir respecto de la planificación y participación y colaboración ciudadana y el acceso a la información.

Si cabe, en cambio, destacar dos cuestiones que se regulan en este espacio de la ley, como son, de un lado, las previsiones sobre el acceso al agua destinada al consumo humano y, de otro, el establecimiento de la acción pública en este ámbito.

Así, el art. 14 de la Ley 1/2023 dispone, en relación al acceso al agua destinada al consumo humano, de una manera general, que las administraciones autonómica y local en el ámbito de sus respectivas competencias adoptarán las medidas necesarias para mejorar el acceso de todos a las aguas destinadas al consumo humano.

Y de una forma más precisa se dispone que, para ello, las administraciones locales:

• - Identificarán a las personas que no cuenten con acceso al agua destinada al consumo humano y las causas de ello, adoptando las medidas necesarias para impedir que los grupos vulnerables y marginales se vean privados de dicho acceso.

• - Instalarán y mantendrán equipos de exterior e interior para el acceso gratuito al agua destinada al consumo humano en los espacios públicos.

• - Promoverán campañas de sensibilización sobre la calidad del agua y fomentarán el suministro gratuito en establecimientos públicos y privados, así como iniciativas de información públicas de consumo de agua de grifo y de buenos hábitos en el uso del agua y la utilización de agua de grifo en los centros y establecimientos públicos.

Resulta curiosa la forma en la que el legislador autonómico viene a reconocer la competencia local (municipal) en este ámbito, competencia que, como ya se ha señalado viene establecida en los arts. 25 y 26 LRBRL.Pero es que, además, no parece que el legislador autonómico haya medido los términos empleados en cuanto al acceso al agua que parecen querer situarse por encima de cualquier otra normativa, como sería el caso de las edificaciones en suelo rústico, contraviniendo la establecido en la Ley, en este caso en la Ley 11/2018, de 21 de diciembre, de ordenación territorial y urbanística sostenible de Extremadura, norma que exige los servicios de abastecimiento y evacuación de aguas para que una parcela tenga la condición de solar, obras que forman parte de los gastos de urbanización (artículo 86.1 c) y que impone a las empresas suministradoras de agua la acreditación del título habilitante que resulte preciso, así como la suspensión del servicio en caso de órdenes de paralización o demolición. Nada se explica sobre ello ni ningún encaje se realiza con la normativa urbanística aprobada por el propio legislador autonómico.

Por otra parte el art. 16 de la Ley 1/2023 establece que será pública la acción para exigir ante los órganos administrativos el cumplimiento de lo previsto en esta Ley.

E) Gestión cooperativa y sostenible del ciclo urbano del agua

La gestión cooperativa y sostenible del ciclo urbano del agua comprende un diálogo cooperativo con la Administración General del Estado y las Administraciones locales que tiene como objeto la consecución de los objetivos propuestos en la planificación hidrológica estatal, autonómica y local.

F) Régimen económico-financiero

En los arts. 23 a 24 de la Ley 1/2023, se regulan las cuestiones relativas al régimen económico-financiero del ciclo urbano del agua.

El art. 23 de la Ley 1/2023, en relación a la recuperación de los costes en el ciclo urbano del agua que “la Comunidad Autónoma promoverá la recuperación de los costes de los servicios relacionados con el ciclo urbano del agua que se hallen integrados en la red de cooperación e información del ciclo urbano del agua” y que esa recuperación de los costes en el ciclo urbano del agua “comprenderá la identificación, descripción y valoración de los costes, así como su recuperación efectiva y la aplicación del principio de quien contamina paga”, y ello “sin perjuicio del establecimiento de exenciones siempre que se hallen justificadas y sometidas a participación y colaboración ciudadana con carácter previo a su adopción, y no comprometan los objetivos medioambientales de la planificación hidrológica”.

Además de estas cuestiones relativas a la recuperación de los costes en el ciclo urbano del agua se regulan la aplicación autonómica del canon de regulación y tarifas de utilización del agua y el canon de saneamiento.

Canon de Saneamiento que, aunque nada señala la Ley 1/2023, se encuentra regulado en los arts. 33 a 52 de la Ley 2/2012, de 28 de junio, de medidas urgentes en materia tributaria, financiera y de juego de la Comunidad Autónoma de Extremadura

G) Disciplina en materia del ciclo urbano del agua

La Ley 1/2023, regula, en los arts. 26 a 34, las cuestiones relativas a la disciplina en materia del ciclo urbano del agua.

La Ley tipifica infracciones que se agrupan (al tiempo que se separan) en dos conceptos. De un lado las infracciones generales al contenido de la Ley, que se encuentran catalogadas en el art. 28 y que pueden ser leves, graves o muy graves. A su lado, en el art. 29, se tipifican una serie de conductas que específicamente se califican como infracciones en materia de inspección e información (y, que en este caso, solo se califican como leves o graves).

El legislador ha sido bastante imaginativo a la hora de tipificar y calificar las infracciones estableciendo conductas de una forma bastante precisa, como es el caso de las infracciones leves de inexistencia de arquetas u otras instalaciones exigidas reglamentariamente para la realización de controles, o en su caso mantenimiento en condiciones no operativas o del incumplimiento de las obligaciones de medición directa de los consumos, o de las infracciones calificadas como graves de ejecución sin autorización de obras en los colectores de las instalaciones de saneamiento y depuración de titularidad de la Comunidad Autónoma, la construcción de más acometidas de las autorizadas o el incumplimiento del deber de instalar un contador homologado o su manipulación.

Si bien, a su lado, encontramos calificaciones genéricas en exceso, como son el incumplimiento de las obligaciones de transparencia (que no existe como tal en la LT) o que incurren en defectos (algunos de ellos prototípicos de nuestro sistema sancionador) como es el emplear un criterio de graduación de las sanciones, como es la reincidencia –tal y como dispone el art. 29.3.d) de la ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público– como un criterio de tipificación, que es lo que hace la Ley cuando califica como infracción grave la comisión de cualquier infracción leve en tres ocasiones dentro de un periodo de dos años o cunado califica como muy grave la comisión de una misma infracción grave en tres ocasiones dentro de un periodo de dos años.

Como sanciones para las infracciones establecidas en el art. 30.1 de la Ley 1/2023 se establece que:

• - La comisión de las infracciones administrativas leves se sancionará con multa desde 200 euros hasta 6.000 euros.

• - La comisión de las infracciones administrativas graves se sancionará con multa desde 6.001 hasta 300.000 euros.

• - La comisión de infracciones administrativas muy graves se sancionará con multa desde 300.001 hasta 600.000 euros.

Al tiempo que en el art. 30.1 de la Ley 1/2023 se establece la posibilidad (en tanto que la Ley dispone que podrán sustituirse) de sustitución de las sanciones previstas, en todo o en parte, por actividades en beneficio de la protección del dominio público hídrico que promuevan la sensibilización de los infractores y el interés común.

El art. 32 de la Ley 1/2023 establece que el plazo máximo para resolver los expedientes sancionadores y notificar la resolución será de un año contado a partir de la iniciación del expediente.

H) Potestad sancionadora de los entes locales en materia de aguas

De manera separada el art. 34 de la Ley 1/2023, contiene previsiones específicas en cuanto a la potestad sancionadora de los entes locales en materia de aguas.

De un lado este régimen especial dispone que las ordenanzas que en materia de servicios relacionados con el agua de competencia municipal dicten las entidades locales deberán tipificar infracciones y establecer sanciones con objeto de lograr los objetivos establecidos en la presente Ley.

De otro, establece los supuestos de tipificación de infracciones que podrán realizarse en las ordenanzas municipales y que podrán estar referida a las acciones y omisiones siguientes:

• a) Las que produzcan un riesgo para la salud de las personas, por la falta de precauciones y controles exigibles en la actividad, servicio o instalación de que se trate.

• b) Las que causen daños a las infraestructuras para la prestación de los servicios del agua o, en general, a los bienes de dominio público o patrimoniales de titularidad municipal, o constituyan una manipulación no autorizada de dichos bienes e infraestructuras.

• c) Las que constituyan usos no autorizados de agua o la realización de obras con dicha finalidad, ya estén referidos a su captación o vertido o a las condiciones en que deban realizarse dichos usos, conforme a las autorizaciones otorgadas o los contratos suscritos con entidades suministradoras.

• d) Las prácticas que provoquen un uso incorrecto o negligente del agua, con especial atención al incumplimiento de las obligaciones relativas al ahorro de agua, así como la falta de uso de las aguas regeneradas en las actividades que sean susceptibles del mismo o el uso de aguas regeneradas en actividades distintas de las permitidas.

• e) El incumplimiento total o parcial de las obligaciones impuestas por medidas provisionales o cautelares.

• f) La falta de instalación de medidores de consumo o vertido o de mantenimiento de los mismos, así como la negativa a facilitar los datos sobre usos del agua o la facilitación de datos falsos para la obtención de autorizaciones de usos o en la contratación de los mismos.

• g) La negativa al acceso del personal de inspección en sus funciones de control a las instalaciones privadas relacionadas con los usos del agua, sin perjuicio de la inviolabilidad del domicilio.

• h) Las infracciones por incumplimiento de los parámetros y estándares de garantía y calidad en el suministro y, en su caso, la vulneración de los derechos reconocidos en la Ley a los usuarios de los servicios del ciclo integral del agua.

• i) En general, las acciones y omisiones que constituyan incumplimiento de las obligaciones contenidas para los usos urbanos del agua en esta Ley y en las ordenanzas relativas a los servicios relacionados con el agua.

En los términos empleados por ese art. 34 de la Ley 1/2023 se hace uso de dos expresiones pueden parecer (e incluso llegar a ser) contradictorias, en tanto que, en relación a las ordenanzas municipales en materia de servicios relacionados con el agua se establece, de una lado, que “las entidades locales deberán tipificar infracciones y establecer sanciones” y, de otro, que “la tipificación de infracciones en las ordenanzas municipales podrá estar referida” a las acciones y omisiones que se acaban de reproducir.

Hay por tanto una contradicción (aparente e incluso real), en sus propios términos, al señalar, en el marco del propio artículo 34 de la Ley tan pronto una obligación (deberán tipificar) como una opción de carácter potestativo (que la tipificación podrá erstar referida).

Regulación que parte del propio conflicto del legislador para encontrar su espacio competencial para regular.

Este parece ser el problema. En materia de aguas las comunidades autónomas se encuentran aprisionadas por la regulación estatal y la distribución de competencias entre las otras Administraciones territoriales, como son la Administración del Estado y la Administración Local. Entre la Ley 1/2023 y la LRBRL.

Esta situación se presenta de un modo más claro en aquellas Comunidades Autónomas, como es el caso de Extremadura, en las que por sus propias características geográficas se trata de territorios de interior y que no integran (de forma completa y exclusiva) una cuenca hidrográfica. Porque en esos casos pretender establecer y regular una Administración del agua propia, de carácter autonómico, no pasa de ser una mera entelequia o ilusión.

En nuestro sistema, y en materia de aguas, la Administración recae en las cuencas hidrográficas, con la naturaleza de organismos autónomos, como entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia, tesorería y patrimonio propios y autonomía en su gestión, que desarrollan actividades propias de la Administración Pública y que son dependen de la Administración General del Estado a la que corresponde su dirección estratégica , la evaluación de los resultados de su actividad y el control de eficacia (tal como establece el art. 98 LRJSP).

Por otra parte se sitúan las competencias de las Entidades Locales entre las que se encuentra las que la LRBRL atribuye a los municipios a los que atribuye (como competencia propia) el “abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales” y que, en lo relativo a “abastecimiento domiciliario de agua potable” y “alcantarillado” se establecen como servicios que los Municipios (cualquiera que sea su tamaño) deberán prestar, en todo caso).

Y la propia Ley de Bases de Régimen Local contiene previsiones en cuanto la prestación de estos servicios por otras Administraciones, en referencia no a las Comunidades Autónomas, sino a las Diputaciones Provinciales, al disponer que “cuando la Diputación o entidad equivalente asuma la prestación de estos servicios repercutirá a los municipios el coste efectivo del servicio en función de su uso” y que “si estos servicios estuvieran financiados por tasas y asume su prestación la Diputación o entidad equivalente, será a ésta a quien vaya destinada la tasa para la financiación de los servicios” a lo que se añade que la asistencia de las Diputaciones o entidades equivalentes a los municipios se dirigirá preferentemente al establecimiento y adecuada prestación de los servicios mínimos. De esta forma solo las comunidades autónomas uniprovinciales (y no insulares) y la Comunidad Foral de Navarra por la asunción de la competencias, medios y recursos que corresponden en el régimen ordinario a las Diputaciones provinciales ocuparan esa posición, al confundirse con la Diputaciones Provinciales que desaparecieron con el nacimiento de esas comunidades autónomas uniprovinciales, tal y como dispone el art. 40 LRBRL.

No es el caso de la Comunidad Autónoma de Extremadura ya que, como señala el art. 2.1 de su estatuto de Autonomía, “el territorio de Extremadura, al que se extienden sus poderes, es el de los municipios comprendidos dentro de los actuales límites de las provincias de Badajoz y Cáceres”. Una Comunidad Autónoma integrada por dos provincias cada una de las cuales cuenta con su correspondiente Diputación Provincial. De ello es consciente el legislador autonómico que, en el artículo 22.2 de la Ley y en el ámbito de la regulación de la gestión cooperativa y sostenible del ciclo urbano del agua, dispone que “en el supuesto contemplado en el artículo 60 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local y cuando se trate de servicios relativos al ciclo urbano del agua, la Consejería competente en materia de planificación y coordinación hídrica actuará en los términos previstos en dicho precepto y dará traslado de todo ello a la diputación provincial correspondiente”. Esta es la única mención, en el marco de las relaciones interadministrativas, que en la Ley se realiza a las Diputaciones Provinciales.

Una regulación ciertamente complicada, cuando no confusa, que, intentando abrirse espacio (valga la expresión, a codazos) entre las regulaciones y competencias estatales y locales, realiza una ordenación más orientada hacia el voluntarismo (utópico) que hacia la realidad (práctica).

Ahí están las definiciones (específicas y genéricas) y su superposición con otras realizadas en normas estatales, la reiteración y repetición de principios y preceptos de normas estatales, la regulación diferenciada de cuestiones propias de la competencia estatal (caso de las aguas pluviales) o los catálogos de infracciones.

Buena voluntad como intención, es innegable, la hay. Pero confusión, como resultado, también.