Víctor Almonacid Lamelas
A modo de introducción, conviene recordar las siguientes ideas fuerza de los arts. 15 a 18 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL- y concordantes del RD 1690/1986, de 11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales -RPDTEL- (todo su Título II):
Por lo que respecta a las fuentes inspiradoras del anterior marco jurídico, son, por orden cronológico:
Finalmente, en cuanto a las distintas Resoluciones que han venido estableciendo instrucciones para la gestión del Padrón, las más destacadas son:
La finalidad de la norma es adaptar la ya “antigua” la Resolución de 30 de enero de 2015, del Presidente del Instituto Nacional de Estadística y del Director General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal, a la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP- “que generaliza y establece la utilización obligatoria de los medios electrónicos en los procedimientos administrativos”, una iniciativa que aplaudimos, entre otras cosas porque hemos visto en contadas ocasiones, siendo sistemáticamente incumplida la Disp. final 5ª LPACAP (adaptación normativa). En consecuencia, se ha incorporado a los distintos procedimientos relacionados con el empadronamiento la posibilidad de que puedan llevarse a cabo por medios electrónicos por parte de aquellos ciudadanos que elijan relacionarse de ese modo con el Ayuntamiento, y se han actualizado todas las referencias normativas correspondientes a la LPACAP.
Coincidiendo con esta revisión se han producido otros hechos que han ocasionado, a su vez, la necesidad de adaptar y modificar otros apartados de la Resolución, como han sido la entrada en vigor y aplicación de la nueva normativa sobre protección de datos personales: el Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos (desde el 25 de mayo de 2018) y la LO 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales, que sustituye a la derogada Ley 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal.
Por lo demás, la nueva Resolución establece nuevas normas sobre empadronamiento de menores, expedientes de baja de oficio, procedimiento de comprobación periódica de la residencia de los extranjeros que no tienen la obligación de renovar su inscripción padronal, etc.
La novedad principal, tal y como se ha indicado, es adaptar la normativa sobre gestión del Padrón a la LPACAP y a la normativa sobre protección de datos, tanto en la tramitación y gestión interna, como externa (relaciones con otras AAPP y con los propios ciudadanos).
También resultaba necesaria la adaptación a la doctrina de la Audiencia Nacional sobre documentación acreditativa de la identidad de los menores extranjeros. En efecto, la Sentencia de 28 de diciembre de 2018, dictada en el procedimiento ordinario 770/2017, en el recurso interpuesto por Cáritas Española, anula los dos párrafos de la Resolución de 30 de enero de 2015 relativos a los documentos acreditativos de la identidad de los menores extranjeros. En consecuencia, la nueva Resolución establece que los datos de identidad de los menores, sin distinción de nacionalidad, que puedan no disponer de alguno de los documentos de identificación especificados en el referido apartado, puedan acreditarse hasta los 14 años, mediante el Libro de Familia o el Certificado de nacimiento. Asimismo, se han incorporado dos nuevos documentos válidos para acreditar la identidad, expedidos por el Ministerio del Interior: El «Resguardo de presentación de solicitud de protección internacional» expedido con dos fechas de validez, operativo desde el 1 de junio de 2019 y la Ficha de inscripción MENA (Menor Extranjero No Acompañado).
También se ha atendido la solicitud del Defensor del Pueblo de elaborar unas instrucciones más precisas para el empadronamiento de menores por un solo progenitor separado o divorciado con el fin de contribuir a dirimir situaciones conflictivas y a preservar el interés superior del menor, que se ha traducido en la inclusión de dos nuevos modelos de declaración responsable, según exista o no resolución judicial que se pronuncie sobre la guarda y custodia en el apartado relativo a la documentación acreditativa de la representación, que a su vez ha sido reestructurado con la introducción de nuevos subapartados para una mejor localización de los distintos supuestos contemplados. Como consecuencia de lo anterior, así como de la cláusula informativa prevista en el art. 13 del Reglamento (UE) 2016/679, se han actualizado las instrucciones del reverso del modelo de hoja padronal.
Por otra parte, en los expedientes de baja de oficio se especifica cómo debe realizarse la identificación de los afectados en las notificaciones en el BOE, adecuada a la nueva normativa de protección de datos, indicándose además que en los anuncios no debe publicarse el domicilio de la baja.
Por último, en el Procedimiento de comprobación periódica de la residencia de los extranjeros que no tienen la obligación de renovar su inscripción padronal (NO_ENCSARP), se han incluido dos modelos orientativos (incluido el del representante para menores) para solicitar la confirmación por escrito de la continuidad de la residencia en el municipio, advirtiendo que, en ningún caso, las actuaciones de comprobación por parte del Ayuntamiento podrán suponer un comportamiento discriminatorio con respecto a los ciudadanos españoles (como, por ejemplo, exigiendo la comparecencia personal en las oficinas municipales).
Recordemos que, según el art. 17.1 LRBRL,“La gestión del Padrón municipal se llevará por los Ayuntamientos con medios informáticos. Las Diputaciones Provinciales, Cabildos y Consejos insulares asumirán la gestión informatizada de los Padrones de los municipios que, por su insuficiente capacidad económica y de gestión, no puedan mantener los datos de forma automatizada”.
La automatización de datos no es un concepto nuevo en absoluto. Aparece en distintas normas del siglo pasado, la más significativa de las cuales, por encima de la LRBRL, es la LO 5/1992, de 29 de octubre, de regulación del tratamiento automatizado de los datos de carácter personal -LORTAD-.
En efecto, como señala HEREDERO HIGUERAS (“La LORTAD y su futuro. La Ley Orgánica 5/1992, de 29 de octubre, de regulación del tratamiento automatizado de los datos de carácter personal”), establecía aquella Ley (antecesora de la antecesora de la actual LOPDP 2018), dicho tratamiento comprende el conjunto de las distintas operaciones del proceso de los datos, desde la recogida a la cesión y transmisión de los datos. Estas operaciones pueden ser o no ser automáticas, como sucede con la recogida de datos. La ley se limita a los ficheros automatizados. No se aplica a los ficheros manuales o convencionales. Únicamente se alude a los ficheros convencionales en la disposición final 2ª, que prevé la posible extensión del régimen protector a estos ficheros. También se menciona en el art. 2-1 el “uso posterior, incluso no automatizado” de datos registrados en soporte físico susceptible de tratamiento automatizado, como objeto del régimen protector de la ley. A este uso posterior se aplica la ley, excepto si se trata de ficheros públicos cuyo objeto sea almacenar datos para su publicidad con carácter general (art. 2-2 a). Ahora avanzamos del tratamiento automatizado de los datos padronales a la automatización de trámites relacionados con el Padrón municipal, avance que se puede considerar como una modalidad más moderna de tratamiento automatizado de dichos.
Que la emisión de un certificado de empadronamiento es el paradigma de trámite automatizable, forma parte del ABC de la administración electrónica, y así se viene haciendo desde hace 10 o 15 años. Aun así, es una buena noticia que una norma por fin lo recoja expresamente, porque puede impulsar esta automatización allí donde no se realizaba. En efecto, al amparo del art. 41 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público -LRJSP-, “cuando la emisión de un certificado de empadronamiento constituya una actuación administrativa automatizada de conformidad con lo establecido en dicho precepto”, se contempla la utilización del sistema de firma de sello electrónico de órgano y el de código seguro de verificación según establece el art. 42 de la citada Ley. Curioso el “cuando”, y el “se contempla” (que después se sustituye por un “podrá utilizarse”). El legislador sigue yendo de puntillas cuando regula este tipo de cuestiones que deberían ser indubitadas.
Por lo demás, la Resolución tiene sus propias reglas para la sobre las certificaciones y volantes de empadronamiento. En los anexos VIII y IX se incluyen modelos orientativos sobre el contenido de certificación y volante de empadronamiento, respectivamente. La certificación es el documento que acredita fehacientemente el hecho del empadronamiento. Conforme establecen el art. 61 RPDTEL y los arts. 204 y 205 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales -ROF-, la certificación emitida en papel, la cual no desaparece, debe estar suscrita por el Secretario del Ayuntamiento y conformada por el Alcalde, o por quienes les sustituyan o cuenten con su delegación, ya sea mediante firmas manuscritas o electrónicas conforme a la legislación vigente. Asimismo, y esta es la parte importante, al amparo del art. 41 LRJSP, ya hemos visto que “cuando la emisión de un certificado de empadronamiento constituya una actuación administrativa automatizada de conformidad con lo establecido en dicho precepto, podrá utilizarse el sistema de firma de sello electrónico de órgano y el de código seguro de verificación según establece el art. 42 de la citada Ley”. En relación a este párrafo y en mi opinión, más que sello y CSV debería decir “sello o CSV”.
Además, “si el sistema de firma electrónica que utilice el Secretario del Ayuntamiento para la emisión de la certificación de empadronamiento permite acreditar su identidad y cargo público no será necesaria la conformidad del Alcalde”. Nuevamente es curioso el “si”, y, sobre todo, valoramos muy positivamente el jaque mate al “visto bueno del Alcalde”, una de las firmas más carentes de sentido al convertirse un documento físico en electrónico. Por otra parte, el citado art. 61 RPDTEL establece que los Ayuntamientos podrán expedir volantes de empadronamiento, como documentos de carácter puramente informativo en los que no serán necesarias las formalidades previstas para las certificaciones; el volante de empadronamiento no requiere la firma de ningún funcionario o autoridad municipal. Más adelante haremos una consideración en relación a dichos volantes.
Cabe, además, recordar que en un momento posterior a la Resolución de 2015, ahora derogada y sustituida por la de 2020 que estamos analizando, y ya en el contexto de la LRJSP (que regula la actuación administrativa automatizada), fue cuando algunos compañeros hicimos la gestión de proponer la inclusión de un precepto en el RD 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional:
Lo más importante, a los efectos del supuesto analizado, es que el precepto daba cobertura al ejercicio en soporte electrónico de las funciones reservadas, y, una vez abierto, por fin, este melón, se abría a su vez un segundo desplegable, con dos opciones, como son la de mantener la firma personal/individual de cada certificado o notificación (opción preferida por muchos, aunque a nuestro juicio carente de sentido), o bien la de automatizar y “delegar” en un sello de órgano los trámites sencillos y repetitivos que, aunque importantes para el interesado, en cuanto al fondo no aportan ni puede aportar nada distinto a lo ya recogido en esa base de datos llamada Padrón de habitantes.
La modificación de la LRBRL por la Ley 4/1996, de 10 de enero, que dio una nueva redacción a los artículos relativos al Padrón municipal, estableció un nuevo sistema de gestión padronal que suprimió las renovaciones quinquenales, disponiendo la informatización de todos los Padrones municipales y su coordinación por parte del Instituto Nacional de Estadística para lo cual, en su art. 17.3, estipuló que los Ayuntamientos remitirán al Instituto Nacional de Estadística los datos de sus respectivos Padrones, en la forma que reglamentariamente se determine por la Administración General del Estado. El planteamiento es, por tanto, avanzar en ese proceso iniciado hace tantos años, evolucionando desde la mera informatización hacia la tramitación electrónica (incluyendo al ciudadano) y la propia automatización. El siguiente paso supondría igualmente un avance desde la remisión de datos hasta una total interoperabilidad o gestión compartida. Por lo demás, la Resolución que estamos analizando permite la realización de los siguientes trámites electrónicos:
Aunque en la actualidad todavía lo utilizan pocos Ayuntamientos, puede ser interesante conocer el Servicio de Comunicación de Cambio de Domicilio (SCCD). Este servicio ofrece un mecanismo sencillo y seguro para que el ciudadano pueda comunicar su nuevo domicilio a los organismos de las distintas AAPP en el momento de empadronarse en el Ayuntamiento. Se unifica en un único trámite la comunicación del nuevo domicilio de un ciudadano, permitiendo ahorrar tiempo y dinero en la realización de los siguientes trámites: actualización y renovación del DNI y del Pasaporte, renovar el permiso y licencia de conducción de vehículos, actualización del domicilio en la Agencia Tributaria, comunicar este cambio a la Comunidad Autónoma para aquellos servicios que se prestan en función del domicilio (asistencia sanitaria, elección de colegios, etc.) y los pensionistas deben comunicarlo a la Seguridad Social. En definitiva, son varios trámites de actualización de este domicilio con distintos organismos y Administraciones y este servicio permite unificarlos en un solo trámite.
Esta herramienta surge en el seno del Plan de acción eEurope 2005, y fue desarrollado por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas en colaboración con la Generalitat de Catalunya, a fin de facilitar todos estos trámites. En la actualidad, se trata de un proyecto colaborado por varias AAPP, en el que están implicados, además de los Ayuntamientos integrados en el servicio, la AOC (Administració Oberta de Catalunya) como Portal Prestador (Nodo de Interoperabilidad, requirente SCSPv3) yel Ministerio de Política Territorial y Función Pública (Plataforma de Intermediación, Nodo de Interoperabilidad y Portal de Comunicación del cambio de domicilio: http://cambiodomicilio.redsara.es).
En definitiva, con el objetivo principal de simplificar y unificar los diferentes trámites, el Servicio de Comunicación del Cambio de Domicilio los agrupó en una única comunicación que se realiza a solicitud del interesado desde el Ayuntamiento, en el momento del alta en el padrón, o desde el Portal que proporcione el servicio a través de Internet. Otros objetivos secundarios de este servicio son:
En cuanto a los requisitos que deben cumplir los organismos que deseen prestar el servicio, son:
Por otra parte, en relación a los trámites que deben realizar los ciudadanos extranjeros pertenecientes a países de la UE, cabe recordar que se encuentra en vigor (desde febrero de 2019) el Reglamento sobre los documentos públicos (Reglamento (UE) 2016/1191), el cual simplifica enormemente la circulación de determinados documentos públicos. Se trata una norma que, al menos de momento, había pasado desapercibida, pero su importancia es extraordinaria (sobre todo para los que nos dedicamos a los procesos administrativos), ya que desarrolla la interoperabilidad a nivel europeo y simplifica enormemente la circulación de determinados documentos públicos, suprimiendo trámites, estableciendo medidas para garantizar la autenticidad (a través del Sistema de Información del Mercado Interior, IMI), y creando una especie de espacio europeo único documental basado en la libre circulación de documentos públicos y certificados en el ámbito de la UE, siendo válidos los expedidos por las instituciones públicas de un estado miembro cuando son presentados en el resto.
Por lo demás, el Reglamento sobre los documentos públicos UE, pone fin a una serie de procedimientos burocráticos:
El Reglamento introduce también salvaguardias contra los documentos públicos fraudulentos. En este sentido, si la autoridad receptora tiene dudas fundadas sobre la autenticidad de un documento público que le haya sido presentado, podrá comprobar su autenticidad ante la autoridad de expedición en el otro país de la UE a través de la actual plataforma informática, el citado IMI (Sistema de Información del Mercado Interior). Por lo demás, este Reglamento aborda la autenticidad de los documentos públicos, pero no el reconocimiento de sus efectos jurídicos en otro país de la UE. El reconocimiento de los efectos jurídicos de un documento público sigue estando regulado por la legislación nacional del país de la UE en el que el ciudadano presenta el documento. No obstante, al aplicar su legislación nacional, los países de la UE deben respetar el Derecho de la Unión, incluida la jurisprudencia del TJUE, sobre la libre circulación de los ciudadanos dentro de la UE.
A modo de crítica constructiva y de lege ferenda, observamos los siguientes aspectos a mejorar en la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal: