La fiscalización de los actos urbanísticos en la Comunidad Valenciana

Podemos definir la actividad urbanística como aquellas actuaciones que se proyectan sobre la realidad urbana, y del territorio, previo diagnóstico y planificación, y que conllevan una serie de actividades propias de técnicos especialistas (como ingenieros y arquitectos) así como juristas y economistas.

El resultado anterior deberá ser objeto de instrumentos y procedimientos aprobatorios de las administraciones públicas a través de instrumentos de planeamiento y de instrumentos para la gestión del urbanismo, que además de ser aprobados deben ser objeto de ejecución. Se trata en todo caso de actuaciones que tiene una incidencia económica y presupuestaria y que por tanto entran dentro de las actuaciones de la intervención en sentido formal y material.

Es objeto del presente artículo el desarrollo de las funciones de control interno y de la tesorería relacionadas con la gestión del urbanismo así como la gestión del patrimonio municipal del suelo, dentro de la Comunidad Valenciana.

Es evidente que en el escenario anterior opera dentro de un marco legal complejo, debido a la descentralización política y territorial del Estado Español.

En primer lugar, porque España es un estado descentralizado, al que se le atribuyen competencias legislativas en materia de urbanismo a las Comunidades autónomas (art. 148.1.3 CE) y estas han regulado sobre la materia.

En la Comunidad Valenciana la legislación sectorial de desarrollo estaba constituida por la Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de la Comunidad Valenciana -LOTUP-, que ha sido derogada recientemente por el Decreto legislativo1/2021 por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de ordenación del territorio, urbanismo y paisaje,-TRLOTUP-.

En segundo lugar, porque el Estado español, dentro del marco establecido en el art. 149 CE, tiene competencias en materia de urbanismo, de una parte, a través de la Legislación del suelo (RDLeg 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana- y de otra, bajo títulos competenciales que si bien son diferentes al del urbanismo, inciden indirectamente en tal realidad, como por ejemplo, en lo referente al estatuto de la propiedad del suelo, en competencias en materias de carreteras, ferrocarriles, puertos, aeropuertos, obras públicas de interés general, aguas -dominio público marítimo terrestre- expropiación forzosa, tratamiento fiscal de las operaciones inmobiliarias y urbanísticas, etc.).

En tercer lugar, porque la Administración Local y, en especial, los ayuntamientos, son los principales actores en materia de urbanismo, tienen competencias normativas en materia reglamentaria, en virtud de las competencias atribuidas por la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL-, y el propio planeamiento tiene carácter reglamentario.

Y, en cuarto lugar, hay que sumar la distinta normativa sectorial de incidencia en la materia, y como no el TRLRHL; como materia que regula las haciendas locales y el control interno (RD 424/2017, de 28 de abril, por el que se regula el régimen jurídico de control interno de las Entidades del Sector Público local, y el RD 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional), esta última normativa desde el momento en que los órganos de control interno, en concreto los interventores realizan el control interno en los procedimientos administrativos en que se concreta el urbanismo.

Conforme a lo previsto en el art. 136 LRBRL, el Interventor general es el responsable de la función pública de control y fiscalización interna de la gestión económica financiera y presupuestaria en la Administración Local, en sus triple acepción de función interventora, control financiero y de control de eficacia y, por tanto, la fiscalización y el control de la gestión económica financiera en general, y del urbanismo en particular, así como del Patrimonio público del suelo como patrimonio especial afecto al ejercicio de las competencias urbanísticas, incluidas dentro del ámbito del control interno local.

Las funciones de la intervención municipal en el ámbito urbanístico, se centrarán en (art. 214.2 TRLRHL):

- Fiscalización previa de los actos de reconocimientos de derechos (salvo que la entidad haya adoptado la sustitución de la misma por la toma de razón en contabilidad).

- Fiscalización previa de los actos que autoricen, dispongan o comprometan gastos.

- Intervención previa de los actos que reconozcan obligaciones de contenido económico.

- Intervención de la comprobación material de la inversión.

- Intervención formal de la ordenación del pago.

- Intervención material del pago.

La intervención será formal y material; la primera verificará el cumplimiento de los requisitos legales necesarios antes de dictar los correspondientes actos administrativos mediante la comprobación del expediente, y, la segunda, comprobará la real y efectiva aplicación de los fondos públicos, así como la comprobación de los actos de reconocimiento de los derechos económicos que implican la aprobación de figuras como las cuotas de urbanización y las contribuciones especiales.

Si la entidad ha adoptado el régimen de fiscalización limitada previa o de requisitos básicos, las obligaciones y gastos serán objeto de un control financiero posterior sobre una muestra seleccionada en función de un análisis previo de riesgos. El control financiero también se ejerce sobre las entidades dependientes de la entidad local, a través de la auditoría pública, que fundamentalmente se desarrollará en sociedades mercantiles, que pueden estar muy presentes en el urbanismo, especialmente en los municipios de mayor tamaño.

El control financiero se ejerce a través de la auditoría pública, que comprende la auditoría financiera, de cumplimiento, y operativa.

Para los municipios de menor tamaño que se hubiesen acogido al régimen simplificado de control no es obligatorio realizar la función de control financiero posterior, con independencia, de que ejerzan la función interventora de modo limitado o previo.

Si la fiscalización e intervención previa no se limita a comprobar los requisitos básicos, y la entidad realiza la función de control interno de forma plena, se deberán comprobar los requisitos exigidos por la legalidad presupuestaria y en concreto los previstos en la normativa urbanística, incluida la legislación de la Comunidad Valenciana a la que hemos hecho referencia.

Partiendo de lo anterior, desarrollaremos en apartados siguientes la fiscalización de los actos urbanísticos en la Comunidad Valenciana.

La gestión del urbanismo en el ámbito de las entidades locales ha tenido un peso fundamental durante muchos años en la financiación de las corporaciones municipales, hasta que vino la crisis económica de 2008. Era habitual, muchas veces de una forma inadecuada, que se utilizaran los ingresos derivados de las actuaciones urbanísticas para sufragar desequilibrios presupuestarios, cubriendo la financiación incluso de los servicios corrientes, y consolidando la prestación de los mismos. Pero cuando se frenó la generación de los ingresos directos e indirectos derivados del urbanismo, muchas entidades locales tuvieron que ajustar sus cuentas y presupuestos para no incurrir en déficits estructurales. De ahí que uno de los principios recogidos en nuestra CE, concretamente en su art. 135, fuera precisamente el principio de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera para no incurrir en déficits estructurales que superen los márgenes establecidos, provocados en muchos casos, por la generación de ingresos de capital, extraordinarios y no recurrentes.

Y es que el urbanismo, además de ser la forma de desarrollar de una manera ordenada y programada el crecimiento de la ciudad, de ser la manera prevista de dotar a los municipios de infraestructuras y servicios, así como, la forma de materializar la distribución de beneficios y cargas y, con ello, retornar al erario público, una parte de las plusvalías de los procesos urbanísticos, como es el caso de los llamados excedentes de aprovechamiento. El urbanismo ha sido, es y será, en mayor o menor medida, una fuente de generación de recursos públicos que ha permitido obtener una financiación adicional a los recursos ordinarios.

Las operaciones jurídico-económicas que se derivan de la gestión del urbanismo, son soportadas en multitud expedientes administrativos de diversa naturaleza; urbanística, patrimonial y de contratación administrativa, principalmente. Expedientes sujetos al control y fiscalización del órgano de control interno, y además deben tener su reflejo en la contabilidad pública y/o en los presupuestos municipales, en la gran mayoría de casos. Además, tienen una gran influencia en la gestión y planificación de la liquidez de los fondos de la tesorería municipal. Por ello, la gestión urbanística, por su carácter transversal, se relaciona de una manera directa y constante, con las funciones propias ejercidas por las intervenciones y tesorerías de las corporaciones locales.

Analizaremos esta perspectiva para el caso de la Comunidad Valenciana y su legislación urbanística recogida en su legislación sectorial.

Las funciones de intervención y tesorería relacionadas con la gestión del urbanismo, derivadas de los procedimientos de programación, se deducen del art. 113 TRLOTUP, que regula tres procedimientos de programación:

- El régimen de gestión directa.

- El régimen de gestión por los propietarios.

- El régimen de gestión indirecta.

El art. 117 TRLOTUP regula que “Las administraciones públicas, en el ámbito de sus respectivas competencias, por sí mismas o a través de organismos, entidades o empresas de capital íntegramente público, mediante gestión directa, pueden promover programas de actuación integrada, así como los instrumentos para su desarrollo y ejecución.”

En el régimen de gestión directa, es el propio Ayuntamiento (bien directamente o a través de sus organismos dependientes) el que asume la función de “agente urbanizador”, siendo por tanto el régimen de programación que tiene mayores incidencias directas en la gestión presupuestaria, en la contabilidad municipal, en la operativa de contratación pública y en la planificación de la liquidez municipal, y por tanto, mayor relación con las funciones propias de la intervención y la tesorería.

1. Tratamiento presupuestario y contable. Aspectos a destacar y momentos de intervención

En el régimen de gestión directa, es el propio ayuntamiento el “agente urbanizador”. Deberá reflejarse en su presupuesto toda la gestión del programa, tanto el gasto soportado por el proceso urbanizador, como los ingresos finalistas que financian la actuación, teniendo algunas especialidades, presupuestarias y contables que se citan más adelante.

Si bien resulta interesante destacar:

٠ Se hace necesario confeccionar un proyecto de gasto con financiación afectada, en el cual se integrarán la totalidad de los gastos de la actuación inherentes al proceso urbanístico, así como la financiación finalista del 100% del gasto vía cuotas urbanísticas, que serán objeto de reparto entre los propietarios del sector. Esto se realiza una vez se genera el crédito presupuestario a través de la modificación del presupuesto de generación de créditos por ingresos, que de conformidad con el art. 181 TRLRHL, podrán generar crédito los ingresos de naturaleza no tributaria, como son los ingresos procedentes de las cuotas de urbanización.

٠ Para el reflejo de los gastos soportados por el Ayuntamiento, como agente urbanizador, será necesaria la apertura de una aplicación presupuestaria específica en el estado de gastos por cada actuación urbanística. Actualmente ya no es necesario crear la aplicación presupuestaria correspondiente al 10% del ayuntamiento de aprovechamiento medio ponderado correspondiente al Ayuntamiento, ya que este tipo medio se reparte entre los propietarios y el Ayuntamiento está libre de cargas de urbanización.

٠ El art. 158.3 TRLOTUP señala que la Administración actuante, para asumir mediante gestión directa el programa a desarrollar, bastará con que comprometa crédito con cargo a su presupuesto por el importe equivalente a un 5% del coste total de las cargas del Programa. En el supuesto sociedades urbanísticas o entes sometidos al derecho privado podrán garantizar la actuación mediante el compromiso de dicha cantidad establecida en sus propias previsiones de ingresos o gastos o documento similar, en los de presupuestos de sus administraciones titulares o mediante el otorgamiento de las garantías exigidas a un urbanizador privado.

El compromiso del 5% lo es en concepto de garantía mínima, que si bien podría ser contrario a lo señalado en la legislación básica estatal en materia de contratos, ya que para la gestión directa de los servicios no se exige garantía a la Administración. Sin embargo en materia urbanística de la Comunidad Valenciana se viene exigiendo al Ayuntamiento (y no a los contratistas privados) una garantía del 5% del coste total del programa, por lo que en su caso se debería presupuestar dicha cantidad.

٠ Para el reflejo de los ingresos de los recursos repercutidos por el Ayuntamiento a los propietarios para financiar la actuación. Será necesario la consignación de los recursos en un concepto de ingreso específico en el estado de ingresos por cada actuación urbanística. Habrá que activar en el balance la materialización del derecho urbanístico propiedad del ayuntamiento, el excedente de aprovechamiento. Se debe reflejar en el inventario de bienes y en la contabilidad municipal los bienes entregados, o la entrega de la compensación económica sustitutiva de los mismos, que se integraran en el patrimonio municipal del suelo.

2. Tratamiento presupuestario en el estado de gastos, de los costes de la gestión del programa

Analizando el encaje presupuestario en las distintas clasificaciones de los proyectos de gastos, nos referimos a la clasificación por programas y económica prevista en la Orden EHA/3565/2008 por la que se aprueba la estructura de los presupuestos de las entidades locales,

En la clasificación por programas, encontramos la Política de gasto 15. Vivienda y urbanismo, que recoge todos los gastos relacionados con la vivienda y el urbanismo, así como los gastos complementarios de los mismos. Debiendo imputar a la misma los gastos derivados del planeamiento y del régimen urbanístico del suelo, como de los viales urbanos y otros de naturaleza análoga.

Dentro de la política de gasto 15, se tipifican a su vez, cuatro grupos de programas distinguiéndose aquellos que tienen por finalidad la cobertura de gastos directamente relacionados con el urbanismos, planeamiento, gestión, ejecución y disciplina urbanística (grupo de programa 150).

Respecto a la clasificación económica, los gastos derivados de la gestión del programa se tipifican dentro del capítulo 6, como inversiones reales. Se incluyen en este artículo aquellas inversiones en infraestructura y bienes destinados al uso general que incrementen el stock de capital de la entidad local o de sus organismos autónomos.

De la conjunción de ambas clasificaciones, la clasificación por programas y la económica, podemos definir la aplicación presupuestaria, que por el lado de gastos reflejará la actuación urbanística, que en todo caso deberá reflejar el crédito presupuestario adecuado y suficiente para dar cobertura a los costes de la actuación, costes previstos y cuantificados en el programa, y desglosados de manera individual en la cuenta de liquidación provisional.

Respecto a los gastos derivados de las actuaciones urbanísticas, el art. 150, aptdos. 1 y 2 del TRLOTUP clasifica las cargas de urbanización en fijas y variables.

Las cargas fijas son aquellas relacionadas con las obras necesarias con arreglo a los objetivos del programa, los gastos correspondientes a la redacción de proyectos técnicos y dirección de obra, los gastos de gestión del urbanizador, y el beneficio empresarial del urbanizador. Al tratarse de una gestión directa, no debe incluirse entre las cargas del programa ningún importe en concepto de beneficio del urbanizador, por ser el propio ayuntamiento el gestor del proceso.

Por su parte, las cargas variables son los gastos soportados por las indemnizaciones correspondientes a construcciones, instalaciones, plantaciones y sembrados que sean necesarias destruir o derribar, así como los costes de las indemnizaciones a propietarios por obras de urbanización sufragadas y que sean útiles, los gastos correspondientes a realojo y retorno de ocupante y, en su caso, el canon de urbanización devengado a favor de la administración.

3. Tratamiento presupuestario en el estado de ingresos de las fuentes de financiación de la actuación

Respecto al encaje presupuestario de los ingresos correspondientes a las actuaciones de urbanización, dentro de la clasificación económica de los ingresos, se tipifican en el Concepto 396. Ingresos por actuaciones de urbanización del presupuesto de ingresos y, dentro del mismo, en varios subconceptos. Este concepto refleja la previsión de recursos necesarios para financiar al 100% los créditos presupuestarios necesarios y suficientes para dar cobertura a los costes de la actuación, costes previstos en el programa y cuantificados en la cuenta de liquidación provisional.

El primer subconcepto es el 396.00. Canon de urbanización, que viene a recoger los ingresos derivados de actuaciones urbanísticas, como consecuencia de aportaciones exigidas a través de una disposición normativa con rango de ley a los peticionarios de licencias o propietarios de los terrenos para implantar infraestructuras complementarias a la urbanización que se desarrolle, y el segundo es el subconcepto 396.10. Cuotas de urbanización, que recoge los ingresos derivados de actuaciones urbanísticas, como consecuencia de aportaciones exigidas por la Entidad local a los propietarios de los terrenos para urbanizar al objeto de financiar los gastos de urbanización.

Dentro del Concepto 397. Aprovechamientos urbanísticos destaca el subconcepto 397.00. Canon por aprovechamientos urbanísticos, que recoge los Ingresos procedentes del canon por aprovechamiento urbanístico establecido a través de una norma con rango de ley de las Administraciones Públicas competentes recibido por actuaciones declaradas de interés comunitario en suelo no urbanizable.

Finalmente, el subconcepto 397.10. Otros ingresos por aprovechamientos urbanísticos recoge los ingresos derivados de la sustitución en metálico de los aprovechamientos urbanísticos correspondientes a la Entidad local, distintos del canon incluido en el subconcepto anterior.

a) ¿Cuándo es el momento procedimental adecuado para reflejar en el presupuesto la actuación urbanística?

Desde el punto de vista presupuestario, surge el debate respecto al momento procedimental en que debe tener reflejo en el presupuesto la actuación urbanística, si bien éste debate debe ceñirse al instrumento urbanístico que habilita la necesidad de reflejar en el presupuesto la actuación.

El instrumento que habilita el reflejo presupuestario de la actuación urbanística se corresponde, en mi opinión, con la aprobación definitiva del programa de actuación, momento en el cual se han aprobado y cuantificado de manera estimada los costes totales de la actuación, de conformidad con los señalado en el art. 117 TRLOTUP.

Concretamente, el art. 117, al regular el contenido documental del programa de actuación integrada, comprende dos documentos, la alternativa técnica y la proposición jurídico-económica.

La proposición jurídico-económica se formalizará: en una memoria y unas normas de actuación, para la gestión directa; o en una memoria y un convenio urbanístico, para la gestión indirecta y para la gestión por los propietarios. Este documento regula las obligaciones y derechos del urbanizador, de los propietarios adheridos al programa de actuación integrada y de la administración, y contendrá, entre otros, la estimación de cada uno de los conceptos económicos constitutivos de las cargas de la actuación y su coste máximo total, desglosando para cada uno de ellos: los costes por fases y partidas; las cargas globales máximas; y las cargas unitarias repercutidas por metro cuadrado de terreno originario y por unidad de aprovechamiento. También debe recoger la forma de retribución al urbanizador, incluyendo el coeficiente de canje y la correlativa valoración del suelo a efectos de la retribución en terreno.

Por ello, una vez se disponga del documento administrativo suficiente y apropiado, para determinar los costes estimados de la actuación, se deberá reflejar en el presupuesto, tanto en el estado de gastos como en el de ingresos. Ya sea, incluyendo la aplicación presupuestaria en la aprobación inicial del presupuesto, junto al concepto de ingresos que financia la actuación al 100%. Es recomendable declarar ampliable la aplicación presupuestaria en las bases de ejecución de presupuesto, vinculando la ampliación a los mayores recursos afectados y su efectividad, de conformidad con lo regulado en el art. 178 TRLRHL y el art. 39 del RD 500/1990, de 20 de abril. O bien, incorporando vía modificación presupuestaria la misma al presupuesto en vigor. A este respecto, la vía más habitual es la modificación presupuestaria tipo, generación de créditos por ingresos, al amparo del art. 181 TRLRHL y de los arts. 43, 44, 45 y 46 RD 500/1990, por la naturaleza no tributaria de los recursos afectados y la simplicidad administrativa de tramitación frente a otras tipologías de modificaciones.

Si bien, en puridad ninguna modificación presupuestaria prevista encaja a la perfección con la complejidad de los procesos urbanísticos y las definiciones del TRLRHL. Siendo de nuevo recomendable, regular esta posibilidad en las bases de ejecución del presupuesto.

Desde mi punto de vista, resulta aconsejable la modificación de presupuesto tipo, generación de créditos por ingresos, a medida que se vayan liquidando los ingresos.

Cabe reflexionar sobre la situación de los créditos presupuestarios contenidos en las aplicaciones que soportan las cargas del proceso, y si es necesario o no regular vía bases de ejecución la no disponibilidad de los mismos de forma general, y para ese supuesto, cuando los mismos pueden pasar a ser disponibles, vinculando la disponibilidad al reconocimiento de los derechos que financian la actuación. Este aspecto puede complicar mucho la gestión, tanto por la necesidad de anticipar la ejecución de gastos al devengo de los recursos en muchas ocasiones, o por la propia complejidad de la tramitación específica urbanística y su encaje en el proceso presupuestario y contable. Si bien, habrá que analizar la especificación de cada supuesto, sobre todo los derivados de la ejecución de la actuación.

En mi opinión, debemos estar al carácter general en que se encuentran los créditos presupuestarios, art. 30 RD 500/1990. Por tanto, serán créditos disponibles los aprobados definitivamente con el presupuesto y los que procedan de la habilitación de crédito por cualquier modificación legalmente existente, pudiéndose reflejar con cargo a los mismos, las autorizaciones, disposiciones y reconocimiento de las obligaciones que se deriven del programa.

Siendo evidente que lo recomendable es la coordinación temporal entre el reconocimiento de las obligaciones y el pago de las mismas, con el reconocimiento de los derechos y su ingreso, desde el punto de vista de la viabilidad financiera del programa y de los flujos de liquidez de la actuación. Pero más allá de estos aspectos fundamentales de gestión, desde punto de vista de la técnica presupuestaria, al tratarse de proyectos de gastos con financiación afectada, y en principio con un coeficiente de financiación del 100% del costes, los desfases entre la ejecución del estado de gastos respecto y del estado de ingresos, quedan reflejados en las desviaciones de financiación del ejercicio, y tendrán su reflejo en el Remanente de tesorería para gastos con financiación afectada.

Por último, otro aspecto a destacar, es el momento procedimental oportuno en el que se deben reflejar en el presupuesto las modificaciones posteriores al programa de actuación, que tienen efectos económicos. Ya se traten de expedientes de retasación de cargas, modificación de la cuenta de liquidación provisional y aprobación de la cuenta de liquidación definitiva, a este respecto, será la aprobación definitiva del instrumento de gestión el que marque el momento de la viabilidad de la aprobación de la modificación presupuestaria que lo ampare.

b) ¿Compromisos de recursos presupuestarios propios en la gestión directa?

La gestión directa de manera adicional a los recursos afectados, que financian la actuación y que permiten equilibrar los créditos del estado de gastos con los ingresos estimados, regula una serie de exigencias adicionales de recursos presupuestarios.

El art. 128.3 de la derogada Ley 16/2005, de 30 de diciembre, de la Generalitat, Urbanística Valenciana -LUV- regulaba que “3.El acuerdo municipal que decida la gestión directa de la actuación deberá incluir necesariamente una descripción detallada de los compromisos de gestión que contrae la administración actuante y de la disponibilidad de recursos presupuestarios para financiar, siquiera parcialmente, la actuación sin ingresar cuotas de urbanización, en previsión a la retribución en terrenos o del impago de ellas.”

Esta regulación, recogida en la ya derogada LUV obligaba a la administración actuante, promotora de un programa, a consignar en el estado de gastos de su presupuesto recursos propios por dos motivos:

- Para financiar la posibilidad de que los propietarios del sector retribuyeran sus cargas de urbanización en terrenos, en ese caso, el Ayuntamiento, al actuar como agente urbanizador, era el que se convertía en propietario de esos terrenos entregados como retribución del proceso.

- Para financiar impagos de cuotas urbanísticas por parte de los propietarios afectados del sector.

Aquí cabe hacer varias consideraciones. En primer lugar, el ayuntamiento puede recibir suelo como retribución de la labor de urbanización, si bien dado que se permitía, que la administración en las bases programación, regulara la modalidad de la retribución elegida de manera motivada, y que la gestión directa era habitual que se utilizara para urbanizar completamente suelo con edificaciones consolidadas, en donde la reparcelación era básicamente económica, esta obligación presupuestaria adicional en la práctica podía tener efectos limitados. En cualquier caso desde el punto de vista presupuestario, deberá reflejar los diferentes negocios jurídicos que se deriven de la actuación, en este caso la opción de retribución en suelo, implica una enajenación de bienes que se entregan como pago en especie de unas obligaciones, que se compensan entre sí.

Respecto a los fondos propios, para hacer frente a posibles impagos de cargas, surge una nueva situación presupuestaria. Por un lado, habría que hacer una estimación del grado de morosidad previsto, a efectos de la planificación de la gestión de liquidez municipal, pero dado la afección real de las fincas objeto del proceso al pago de las cargas, ante un impago de las cuotas al final responderá la propiedad. Y por esa afección real de cargas es muy difícil justificar jurídicamente que una cuota urbanística acabe en incobrable, ahora bien, siempre habrá que estimar un porcentaje de insolvencias como probable. Dicho porcentaje, que debe motivarse el que se determine de manera motivada, requería de consignación inicial con fondos propios municipales, que una vez finalizada la actuación podrían liberarse, para otras actuaciones, si no han sido utilizados para sus fines propios. Dichos porcentajes, no deben afectar al coeficiente de financiación del proyecto, aunque generen de inicio una asignación de recursos presupuestarios de gastos mayores, y desequilibren el mismo.

El problema de consignación presupuestaria adicional que se puede derivar en la práctica ante impagos de cuotas, es que a pesar de la afección real de cargas sobre la finca, en la fase de subasta del inmueble que responde de las cargas, no exista ninguna puja u oferta sobre la misma. De tal manera, que ante esa situación, muy habitual en estos momentos, el agente urbanizador para poder liquidar la deuda, casi se ve forzado a adjudicarse la propiedad, convirtiendo su pasivo en un activo.

En el caso de la gestión directa, donde el ayuntamiento actúa como agente urbanizador, es necesario dotar de consignación presupuestaria adicional en el estado de gastos para la adquisición de las propiedades, y poder reconocer las obligaciones, y posteriormente compensar el pago de las mismas con los ingresos de las cuotas pendientes, sin perjuicio del remate de valores. Esta situación final derivada de la gestión de impagos, es semejante a la situación de optar por la retribución en suelo, desde el punto de vista presupuestario y contable.

Esta situación que con la LUV exigía en la gestión directa la necesidad obligatoria de justificar y destinar recursos presupuestarios propios, desde el inicio de la actuación. Y que en la fase de ejecución de la misma, como consecuencia de impagos, podía requerir de mayores recursos propios que de por sí ya dificultaban la gestión directa, se ha mantenido tanto en la derogada LOTUP como ahora en el TRLOUTP.

La regulación comentada referida a la LUV se mantiene en el TRLOTUP. Así, el correlato al art. 128.3 LUV se contiene en el art. 158.3 TRLOTUP, en su redacción dada por el art. 97 de la Ley 3/2020, de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera y de organización de la Generalitat, que señala que: “La administración actuante, los organismos, entidades o empresas de capital íntegramente público, para asumir mediante gestión directa el desarrollo de un programa de actuación, bastará con que comprometan crédito con cargo a su presupuesto por el importe equivalente a un 5 % del coste total de las cargas del programa.”

La exigencia de recursos presupuestarios propios cobra más relevancia con el TRLOTUP, en la medida en que el sistema general otorga la posibilidad directa al propietario del suelo de adherirse o no al programa de actuación (art. 145.1 letra c) TRLOTUP) a través del procedimiento regulado en los artículos subsiguientes. Con ello, en caso de no adherirse al programa de actuación integrada, la reparcelación se limitará a prever, a favor del propietario, la indemnización económica correspondiente al inmueble, de acuerdo con la valoración calculada de conformidad con la legislación del Estado sobre valoraciones, sin reconocerse la facultad de participar en la actuación ni los derechos que de ello se derivan, exigiendo la expropiación de su propiedad.

c) ¿A quién se le adjudica el aprovechamiento de los propietarios no adheridos?

El aprovechamiento de los no adheridos entiendo que no se reparte entre el resto de los propietarios, puesto que sería añadirles una carga adicional, sino que debe adquirirlo el urbanizador, puesto que por un lado entre las cargas de urbanización variables que deben soportar todos los propietarios, no se cita esta indemnización económica a que tiene derecho el propietario no adherido (art. 145.1 c) TRLOTUP.) Y, además, el urbanizador tiene como función asumir la adquisición de los terrenos de los propietarios que se abstengan de participar en la actuación (art. 150, aptdos. 1 y 2, TRLOTUP).

La adhesión al programa también requiere la elección de la modalidad de retribución en suelo, con lo que cobra más importancia, si cabe, esta modalidad de retribución al urbanizador, en la gestión directa, en la medida implica una mayor utilización de fondos propios del ayuntamiento destinados al proceso.

En conclusión, la relación entre la no adhesión de propietarios más la posibilidad de mayor opción a la retribución en suelo del propietario adherido, resulta directamente proporcional al incremento de recursos presupuestarios del Ayuntamiento en la gestión directa.

Por ello, surge un segundo momento de habilitación del crédito presupuestario, que es con la aprobación del proyecto de reparcelación, puesto que, tras la finalización del proceso de adhesión y de la manifestación de la modalidad de retribución, el ayuntamiento conoce el suelo que va a adquirir de manera obligatoria en pago de las cargas de los propietarios que han optado por dicha modalidad de pago. Y será en ese momento en el que habrá que dotar crédito al presupuesto, no para hacer frente a los costes del proceso, sino para adquirir el suelo, derivado, por un lado, de los propietarios no adheridos al programa y, por otro, de los adheridos que optan por la retribución en suelo. En ambos casos el negocio jurídico económico impuesto por la norma al ayuntamiento es la adquisición de suelo que permitirá la activación en el inmovilizado de las parcelas adjudicadas, con reflejo presupuestario por los bienes procedentes de las no adhesiones y las retribuciones en suelo, y contabilizar el pago de la indemnización económica por las no adhesiones y la compensación con el ingreso de las cuotas de urbanización de los propietarios que optaron por la retribución en suelo.

En mi opinión, es la manera más apropiada de reflejar en la contabilidad de ingresos el total de los Derechos reconocidos netos (DRN) por las cuotas de urbanización, casando con ello el proyecto de gastos con financiación afectada. Los propietarios que optaron por la retribución en metálico, irán ingresando y liquidando los DRN en los plazos previstos en el calendario de pago que se determine, o generaran impagos que se gestionarán, y los propietarios que pagan sus cargas con suelo, saldarán los DRN en el momento de la aprobación definitiva del proyecto de reparcelación, en compensación, sin entrada material de fondos, con cargo a las obligaciones reconocidas netas (ORN) que el ayuntamiento deberá contabilizar para reflejar en su activo, las parcelas entregadas. Dependiendo de la naturaleza de los fondos que se utilicen para financiar su adquisición, se integrarán entre los bienes patrimoniales de la entidad o en el patrimonio municipal del suelo. El mismo tratamiento se le dará, al pago por parte del Ayuntamiento de la compensación económica de los propietarios no adheridos.

Este planteamiento es el más respetuoso con la regulación que se le daba en la derogada LUV y ahora en el TRLOTUP, porque desde la técnica presupuestaria y contable, la retribución en suelo, implica un cobro en especie de las cuotas de urbanización de los propietarios que deciden retribuir las mismas bajo esta modalidad, y el ayuntamiento adquiere suelo que paga en compensación con las deudas que con él tienen los propietarios que han optado por esta modalidad.

Ahora bien, todas estas operaciones tienen un efecto directo sobre la liquidez municipal y será con la aprobación de la reparcelación cuando realmente se pueda planificar el plan de tesorería de la actuación, dado que se conocerá con exactitud la cantidad a cobrar en metálico y la planificación de sus ingresos, así como la cantidad que se hace entregando suelo urbanizado equivalente a las cargas. Si bien, es indudable que la mayor carga de recursos públicos que habrá que destinar a este sistema de programación, van a implicar mayores problemas para su elección.

Este tratamiento presupuestario es el más ajustado a la regulación del TRLOTUP, que regula la obligación de comprometer crédito presupuestario por las retribuciones en suelo, adicionalmente al crédito presupuestario necesario para financiar las obras de urbanización.

4. Operaciones sin repercusión presupuestaria que deben tener reflejo en la contabilidad patrimonial

Adicionalmente, a los efectos presupuestarios de la actuación urbanística, es necesario destacar que los procesos urbanísticos generan la obligación de reflejar en la contabilidad, ingresos económicos no presupuestarios, que deben tener su correlato en el inventario de bienes municipal y en la gestión del inmovilizado y, de forma especial, en el registro de los bienes integrantes del patrimonio municipal del suelo.

Con la aprobación del proyecto de reparcelación se materializa el derecho urbanístico de la administración actuante; así, el art. 99.1 letra a) TRLOTUP recoge, dentro de los efectos de la reparcelación, la “Transmisión, a la administración correspondiente, en pleno dominio y libre de cargas, de todos los terrenos de cesión obligatoria para su incorporación al patrimonio público del suelo o la afectación a los usos previstos en el planeamiento”.

De conformidad con lo regulado en el art. 72.4 letra f) TRLOTUP, la cesión de terrenos para dar cumplimiento a los aprovechamientos que le corresponde a la administración y la compensación del excedente de aprovechamiento, se materializará en terrenos cedidos a la administración libre de cargas de urbanización.

Por ello, por la materialización de estos derechos, procederá la activación en el inmovilizado, de estos bienes, mediante apuntes de contabilidad financiera sin reflejo presupuestario, a través de las cuentas del grupo 2, subgrupo 24, patrimonio público del suelo, de la ICAL 2013, Orden HAP/1781/2013, cargando las cuentas:

240. Terrenos del Patrimonio Público del Suelo.

241. Construcciones del Patrimonio Público del Suelo.

242. Adaptaciones de terrenos del Patrimonio Público del Suelo.

243. Construcciones en curso del Patrimonio Público del Suelo.

244. Anticipos para bienes y derechos del Patrimonio Público del Suelo.

245. Otros bienes y derechos del Patrimonio Público del Suelo.

Con abono, a la cuenta 7461 “Aprovechamiento urbanístico correspondiente a la Administración”.

Asimismo, habrá que activar en el inmovilizado los bienes que surjan de otras operaciones vinculadas con estos procesos, que no tengan reflejo presupuestario, como convenios urbanísticos, permutas, etc.

Resulta conveniente señalar que de conformidad con el informe de la Sindicatura de Comptes de la Comunidad Valenciana del año 2004, de fiscalización y control de los recursos procedentes del Patrimonio Municipal del Suelo, del total de la muestra:

“Sólo dos ayuntamientos registran en la contabilidad patrimonial las adquisiciones y alteraciones de bienes del PMS sin repercusión presupuestaria, lo que representa que el 77,8% no refleje este tipo de operaciones.

Además de la conveniencia de mantener un inventario contable, que recoja la valoración de los bienes que componen el inmovilizado de los municipios, ya sean componentes del PMS, patrimoniales o de dominio público, es necesario que la contabilidad de cada una de las entidades recoja la totalidad de las operaciones relacionadas con este tipo de bienes. En concreto, y centrándose en el PMS, si se trata de alteraciones del PMS en los que no se produce corriente monetaria (cesión obligatoria de aprovechamientos, permutas, etc.) deberán recogerse en la contabilidad financiera, aunque no en el presupuesto. Si se trata de operaciones en las que se produzca corriente monetaria, la operación debe reflejarse tanto financiera como presupuestariamente. A este respecto, tan solo dos municipios, registran en contabilidad financiera las adquisiciones y alteraciones de PMS sin repercusión presupuestaria.”

El citado informe de la Sindicatura concluyó con las siguientes recomendaciones:

“Los ayuntamientos deben proveer los medios y adoptar las medidas necesarias con el fin de cumplir las prescripciones legales en materia de PMS, con el fin de:

a) Acordar su constitución.

b) Regular su funcionamiento.

c) Determinar la unidad o unidades encargadas del PMS.

d) Llevarlo de forma separada e independiente del resto de los bienes municipales.

e) Controlar las adquisiciones y destinos de los bienes.

f) Proporcionar la información a los efectos del registro autonómico.

El control interno debe mejorarse, especialmente en los siguientes aspectos:

La contabilidad debe recoger de forma adecuada el PMS, registrando todas las operaciones que le afecten, y proporcionar la información sobre su situación y composición.

- La intervención ha de fiscalizar como cualquier hecho susceptible de originar derechos y obligaciones aquellos que afecten al PMS, y en particular:

- Los proyectos de reparcelación.

- Los convenios urbanísticos.

- Las adquisiciones.

- Las enajenaciones.”

5. Funciones de fiscalización relacionados con la gestión directa

En el régimen de gestión directa, al ser el ayuntamiento el “agente urbanizador” y, por tanto, la entidad contratante de los distintos servicios y de las obras de urbanización, la actividad de fiscalización es directa ya que tiene repercusiones tanto en el presupuesto de gastos como el de ingresos, y de forma previa a la adopción de los correspondientes actos administrativos, alcanzando a todos los expedientes de contratación que se deriven de la actuación, así como los actos que den lugar al reconocimiento y liquidación de derechos.

El art. 214 TRLRHL recoge:

“1. La función interventora tendrá por objeto fiscalizar todos los actos de las entidades locales y de sus organismos autónomos que den lugar al reconocimiento y liquidación de derechos y obligaciones o gastos de contenido económico, los ingresos y pagos que de aquéllos se deriven, y la recaudación, inversión y aplicación, en general, de los caudales públicos administrados, con el fin de que la gestión se ajuste a las disposiciones aplicables en cada caso.

2. El ejercicio de la expresada función comprenderá:

a) La intervención crítica o previa de todo acto, documento o expediente susceptible de producir derechos u obligaciones de contenido económico o movimiento de fondos de valores.

b) La intervención formal de la ordenación del pago.

c) La intervención material del pago.

d) La intervención y comprobación material de las inversiones y de la aplicación de las subvenciones.”

Los momentos de ejercicio de la función interventora derivados del régimen de actuación por gestión directa, evidentemente van a depender del régimen de control que se ejerza y de las normas de regulación propia que tenga cada entidad, en cualquier son susceptibles de fiscalización:

1. Expediente de aprobación del PAI en régimen de gestión directa, correlato con lo establecido en el art. 117 TRLOTUP. Se trata del expediente matriz del cual se van a derivar un conjunto de expedientes administrativos, que a su vez van a ser objeto de control y fiscalización. Además, en el mismo se cuantificarán las cargas de urbanización estimadas, siendo el momento habilitante para dar cobertura presupuestaria a la actuación. Además, al igual que en gestión indirecta, no hay que olvidar que el ayuntamiento puede entrar en la actuación como propietario de suelo, en cuyo caso debe afrontar la retribución de las cargas, por lo que deberá contar con consignación presupuestaria adicional para hacer frente a los cuotas que se le giren en el momento de aprobación del programa, como cualquier otro propietario.

2. Expedientes de contratación derivados de las actuaciones programadas, en este caso estaremos antes expedientes administrativos en materia de contratación, que deben ser objeto de fiscalización bien de forma plena o en régimen de requisitos básicos sujetos en este último caso a la Resolución de 25 de julio de 2018, de la Intervención General de la Administración del Estado, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 20 de julio de 2018, por el que se da aplicación a la previsión de los arts. 152 y 147 LGP, respecto al ejercicio de la función interventora en régimen de requisitos básicos en el ámbito de los contratos del sector público y encargos a medios propios. Expedientes de contratación de servicios derivados del programa, jurídicos, técnicos, así como el expediente de contratación de las obras de urbanización.

3. La aprobación del proyecto de reparcelación, que contendrá la cuenta de liquidación provisional y el calendario de ejecución y liquidación de cuotas de urbanización. En este momento, se cuantificarán las cargas de manera individual, teniendo la estimación de los DRN por cuotas urbanísticas a liquidar. Se deberá reflejar el suelo a adquirir por el Ayuntamiento correspondiente con las parcelas de los propietarios no adheridos y con la retribución en terrenos de los propietarios adheridos que han optado por dicha modalidad, surgiendo la necesidad de la habilitación de consignación adecuad ay suficiente para ello. Y con la inscripción en el registro de la propiedad del proyecto de reparcelación, deberá contabilizarse la activación de las parcelas, mediante el reflejo presupuestario por el lado de gastos, y el ingreso en compensación con su pago.

4. Expedientes posteriores que se deriven de la actuación, como modificaciones de la cuenta de liquidación provisional, retasaciones de cargas, aprobación de la liquidación definitiva.

La gestión indirecta de los programas se puede ejecutar bien a través de la creación de empresas mixtas, o bien a través de la selección de un agente urbanizador conforme al procedimiento contenido en la TRLOTUP.

Así, el art. 119.4 TRLOTUP recoge la gestión del programa de actuación integrada mediante empresa mixta, regulando que:

“4. En ausencia de gestión directa por la administración y de gestión por las personas propietarias, la condición de agente urbanizador podrá atribuirse, siempre que se apreciase la viabilidad de la actuación, en régimen de gestión indirecta, a una persona o empresa mixta mediante procedimiento de pública concurrencia”.

Recogiéndose en el art. 120 y ss, las actuaciones previas y los procedimientos de selección y designación del agente urbanizador, a través de los programas de actuación integrada por gestión indirecta.

La iniciativa para promover los programas de actuación integrada, puede ser de oficio, por parte de la administración urbanística actuante, o a instancia de un particular, sea o no propietario.

El art. 120 TRLOTUP regula el régimen de gestión de los programas de actuación integrada por los propietarios del suelo.

1. Tratamiento presupuestario y contable. Aspectos a destacar y momentos de intervención

En el régimen de gestión indirecta, el ayuntamiento va a seleccionar a un “agente urbanizador”, el cual se encargará de realizar la gestión integral del programa. En este supuesto no deberá reflejarse en el presupuesto municipal la gestión del programa, ni por la parte del gasto soportado por el proceso urbanizador, ni por la parte de los ingresos finalistas que financian la actuación, puesto que no se recogen en el presupuesto municipal.

Por lo que la elección de la gestión indirecta, exonera en general del reflejo presupuestario de operaciones, y habrá que tener en cuenta las altas de activo que deban tener reflejo a través de la contabilidad financiera, reflejando ingresos económicos no presupuestarios.

Surgiendo aquí de nuevo operaciones sin repercusión presupuestaria que deben tener reflejo en la contabilidad patrimonial, que al igual como he comentado en el caso de gestión directa, generalmente se corresponderá con el derecho urbanístico de la administración actuante, art. 99.1.a) TRLOTUP, uno de los efectos de la reparcelación es la “Transmisión, a la administración correspondiente, en pleno dominio y libre de cargas, de todos los terrenos de cesión obligatoria para su incorporación al patrimonio público del suelo o la afectación a los usos previstos en el planeamiento”.

2. Funciones de fiscalización relacionados con la gestión indirecta

En el régimen de gestión indirecta, al no ser el Ayuntamiento el “agente urbanizador”, no tiene reflejo presupuestario la gestión de la actuación, y por tanto el Ayuntamiento no es la entidad contratante de los distintos servicios y de las obras de urbanización, la actividad de control interno solo llevará a las actuaciones de control financiero.

En cualquier caso, son susceptibles de Informes de control financiero permanente:

1. Las bases de la programación previstas en el art. 128 TRLOTUP. Este documento se aprueba por el pleno, teniendo en cuenta que estas bases serán objeto de informe de control financiero siempre que el Interventor lo hay previsto en sus BEP o en su plan anual de control financiero, puesto que ninguna norma exige la emisión de un informe previo, al igual que ocurre con la relación de puestos de trabajo (RPT), las ordenanzas fiscales o las bases reguladoras de la concesión de subvenciones.

2. El nombramiento del urbanizador y el convenio que se suscriba, art. 133 TRLOTUP. No se observa en la LOTUP ningún artículo expreso que establezca la obligación de emisión de informes específicos a los titulares de las Secretarias e Intervenciones, como sí que se recogía en el art. 299 del Decreto 67/2006, de 19 de mayo, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial y Urbanística -ROGTU-, derogado de manera expresa por la LOTUP, y que señalaba:

“A los efectos de calificar las proposiciones de programa, de informar sobre su contenido y de realizar una propuesta de adjudicación de ese programa, regulados en los artículos siguientes, se requerirán informes emitidos, como mínimo, por:

a) El Secretario Municipal.

b) El Interventor Municipal, en su caso.

c) El Técnico Municipal competente.

d) El Técnico de Administración General adscrito al área de urbanismo del Ayuntamiento.

A los efectos establecidos en el presente artículo, y en el caso de no existir alguno de los anteriormente indicados, se solicitará dictamen de técnico y letrado competente, pudiendo acudir, a tal efecto, a los colegios profesionales.”

3. La aprobación del proyecto de reparcelación, que contendrá la cuenta de liquidación provisional y la planificación del calendario de ejecución y liquidación de cuotas. En este momento, se cuantificarán las cargas de manera individual y se deberá reflejar el suelo a adquirir por el Ayuntamiento correspondiente con la materialización de las cesiones urbanísticas.

Y con la inscripción en el registro de la propiedad del proyecto de reparcelación, deberá contabilizarse la activación de las parcelas entregadas al patrimonio municipal del suelo.

4. Otros aspectos de relevancia económica en fase de ejecución del programa. También deben ser objeto de ejercicio de la función de control interno otras actuaciones posteriores de la fase de ejecución del programa, tales como modificaciones, retasaciones de cargas, modificaciones de la cuenta de liquidación provisional y aprobación de la cuenta de liquidación definitiva:

En la actualidad existen rasgos diferenciadores entre las contribuciones especiales y las cuotas de urbanización, tanto en los componentes jurídicos como la aplicación práctica de las mismas. Sin embargo existen opiniones muy dispares y líneas jurisprudenciales diversas. Desde el punto de vista teórico la diferenciación es más clara, así podemos concluir que procederá la imposición de las cuotas de urbanización cuando proceden de actuaciones derivadas de la ejecución del planeamiento urbanístico, mientras que las contribuciones especiales procede su imposición ante la ejecución de obras o de servicios públicos que suponen un aumento de valor en los bienes de los sujetos pasivos y responde a ejecución de obras de carácter específico y concreto, o la imposición singularizada de servicios.

Las cuotas de urbanización son ingresos de derecho público y naturaleza no tributaria que se encuadran dentro de la categoría de recurso que enumera el art. 2.h) TRLRHL cuando se refiere a las demás prestaciones de derecho público.

Sin embargo, en la práctica la falta de ejecución integral de las actuaciones urbanísticas, las ejecuciones incompletas y la consolidación de edificaciones en suelo no urbanizado (diseminados) complican mucho la gestión urbanística por la existencia de servicios previos, utilizables o no. Siendo en estos casos, en dónde la labor municipal posee un carácter secundario o residual, muchas veces reparadora de acciones privadas al objeto de completar de una forma integral la urbanización, en donde las posiciones jurídicas de ambas figuras pueden ser confundidas, dado que se han utilizado las contribuciones especiales muchas veces en esta situación.

Por el contrario, cuando la labor urbanizadora se inicia desde el principio, es decir la urbanización del suelo no se ha producido, la confección de un proyecto de urbanización completo para una unidad de actuación y el uso de las cuotas urbanísticas para la financiación de las actuaciones no ofrece dudas. En las posiciones intermedias entre ambos planteamientos es donde la casuística es más compleja y habrá que analizar en cada caso cual es la figura más apropiada a utilizar, dependiendo del grado de consolidación de la edificación, de los servicios persistentes, de la condición de solar o no del suelo afectado, etc.

Dada la proximidad de ambas figuras, procede deslindar el campo donde se pueden exigir unas de otras, sobre todo teniendo en cuenta que la base imponible de las contribuciones especiales como máximo será el 90% del coste de las obras o del establecimiento de los servicios, y que además al tratarse de un ingreso de naturaleza tributaria requerirá la aprobación de la correspondiente ordenanza fiscal reguladora de las mismas.

Respecto de las contribuciones especiales, la Ley General Tributaria, las considera como una categoría tributaria (art. 2.2 LGT) son «Contribuciones especiales tributos cuyo hecho imponible consiste en la obtención por el sujeto pasivo de un beneficio o de un aumento de valor de sus bienes, como consecuencia de la realización de obras públicas o del establecimiento o ampliación de servicios públicos». Y en la normativa específica de las haciendas locales, las contribuciones especiales locales constituyen uno de los ingresos de carácter tributario previstos para los entes locales.

Las contribuciones especiales son tributos pues, cuyo hecho imponible consiste en la obtención de un beneficio particular por el sujeto pasivo, a consecuencia de la realización de unas obras públicas de infraestructura, de interés general, realizadas de la manera y en el tiempo que la Administración considera oportuno. Por el contrario las cuotas de urbanización son prestaciones de derecho público no tributarias, para financiar la ejecución de sistemas de actuación urbanísticos.

La imposición de contribuciones especiales es siempre potestativa, las Corporaciones Locales pueden acordar o no su establecimiento en cada caso concreto y, libremente, fijar su cuantía, siempre que no se superen ciertos porcentajes (90%) -art. 58 TRLRHL- y no excedan del beneficio que engendran. Los fondos obtenidos por la exacción de contribuciones especiales están vinculados a las obras o a los servicios para cuyo financiamiento se impusieron. Son ingresos locales, configurados como tributos propios, vinculados a la ejecución de unos determinados gastos de inversión-obras, establecimiento o ampliación de servicio. Los ingresos por contribuciones especiales pese a ser ingresos de capital se encuentran codificados como ingresos corrientes, y clasificados como tal dentro del capítulo III (tasas y otros ingresos), con los desajustes que esto puede suponer para la gestión presupuestaria ordinaria, en materia de endeudamiento, que para calcular los límites no se han de computar) y en materia de estabilidad presupuestaria, idéntico escenario generarán las cuotas de urbanización.(Nota informativa sobre el régimen legal aplicable en el año 2012, a las operaciones de crédito a largo plazo a concertar por las entidades locales).

Tanto en las contribuciones especiales como en las cuotas de urbanización no se tiene en cuenta la capacidad del sujeto pasivo, sino el beneficio, que recibe a consecuencia de las obras o de la implantación del servicio, y de las obras de urbanización. Si no hay beneficio, no cabe imponerlas ni éstas pueden exceder de aquél. Toda actuación de la Administración ha de estar legitimada y responder a un interés público o general, sin embargo tanto para justificar la imposición de las contribuciones especiales como de las cuotas urbanísticas no cabe cuando únicamente se produce este interés o beneficio general; es menester que además se produzca un beneficio especial, o sea, que haya beneficios más intensos o aumentos del valor de los bienes afectados por las actuaciones.

Las cuotas de urbanización constituyen el modo de retribución del urbanizador, ya sea por la propia Administración o el agente privado cuando sean los supuestos de gestión indirecta y, por tanto, se constituyen como la principal fuente de financiación de las obras de urbanización.

Centrándonos ya en la gestión recaudatoria de las cuotas de urbanización, el art. 2.2 TRLRHL establece que para la cobranza de los tributos y de las cantidades que como ingresos de derecho público debe percibir la hacienda de las entidades locales, esta ostentará las prerrogativas establecidas legalmente para la hacienda del Estado, y actuará, en su caso, conforme a los procedimientos administrativos correspondientes.

Las cuotas de urbanización son ingresos de derecho público, siendo plenamente aceptado por la totalidad la doctrina, y que, en este caso, al deber gestionarse por parte de la administración local adquieren la condición de ingreso público local, éstos ingresos deben regirse, en primera instancia por su normativa específica y, en lo no regulado en la misma, por la regulación contenida en el mencionado TRLRHL.

La normativa específica sobre gestión y recaudación en materia de cuotas de urbanización la encontramos en la normativa urbanística valenciana, para el resto de cuestiones, debe considerarse el art. 12.1 TRLRHL al disponer que la gestión, liquidación, inspección y recaudación de los tributos locales (y resto de ingresos de derecho público) se realizará de acuerdo con lo prevenido en la LGT, y en las demás leyes del Estado reguladoras de la materia, así como en las disposiciones dictadas para su desarrollo.

En base a los fundamentos anteriores, procede aplicar el siguiente orden normativo a la liquidación, gestión y recaudación de las cuotas de urbanización por parte de la administración local:

- Normativa urbanística valenciana; en estos momentos el TRLOTUP.

- TRLRHL.

- LGT y desarrollo reglamentario (RGR).

- Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas de forma supletoria.

Considerando, por tanto, como primera fuente normativa, la normativa urbanística valenciana, a este respecto la regulación vigente la encontramos en el art. 184 TRLOTUP, que regula las cuotas de urbanización como retribución al urbanizador en los supuestos en que se actúe de forma integral, a través de actuaciones integradas. Por el contrario, las CCEE se exigirán en los supuestos de obras ejecutadas en cascos urbanos consolidados, ya que es el modo de financiar obras que introducen mejoras puntuales en los servicios.

Las cuotas de urbanización se devengarán a medida que el urbanizador presente ante la administración las correlativas certificaciones de obra o facturas justificativas. El cobro anticipado de inversiones futuras es posible en caso de gestión directa, pero solo tratándose de gastos previamente comprometidos y a ejecutar antes de seis meses y siempre que se haya inscrito la reparcelación en el registro de la propiedad. En todo caso, antes del inicio de las obras y después de la aprobación de la reparcelación, podrán girarse cuotas a cuenta del coste de los proyectos y de las indemnizaciones, según los documentos de programación aprobados.

La falta de pago en período voluntario determinará su cobro en vía ejecutiva; a tal efecto, la autorización para ejecutar garantías puede ser instada por el urbanizador a la administración, quien la acordará si procede. Las cuotas impagadas en período voluntario se cobrarán ejecutando la garantía presentada para garantizar la retribución en metálico.

Si comparamos la anterior regulación prevista en la LUV, en su art. 181, con el vigente TRLOTUP, existen diferencias en aspectos como:

1. El plazo de pago voluntario pasa de ser de un mes, conforme se regulaba en la LUV, a regir los plazos de pago generales previstos en la normativa tributaria prevista en el RD 939/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación -RGR-.

2. Con la anterior regulación, finalizado el plazo de pago voluntario, quedaba claro que el derecho que ostentaba el urbanizador no era otro, que el que le recogía la normativa, principal de la cuota, interés legal y gastos acreditados de la cobranza del impago. La actual regulación, no llega a este nivel de detalle. Por lo que habrá que estar a la posibilidad de su desarrollo o aclaración, en todo caso parece lógico mantenerlo en los términos anteriores. Con ello, la gestión de cobro por vía de apremio, una vez notificada la providencia de apremio genera recursos municipales, de carácter presupuestario, por el diferencial positivo del importe del recargo y de los intereses de demora frente al interés legal y los gastos acreditados.

3. Ante el impago del periodo voluntario, la administración actuante deberá, previa las comprobaciones oportunas de las liquidaciones giradas en voluntaria, iniciar el procedimiento de cobro ejecutivo mediante el apremio contra el patrimonio del deudor. Parece que la LOTUP, pone énfasis en el cobro de impago mediante la ejecución de la garantía prestada para la retribución en metálico. Y con ello, salvo que se haya optado por la sustitución de la afección real por garantía financiera, deberá seguirse el procedimiento general ejecutivo con la prelación de bienes recogida en el reglamento, antes de proceder a la ejecución en subasta del inmueble afecto.

4. Como en la anterior regulación, una vez aprobado el proyecto de reparcelación, las fincas resultantes sujetas al pago de cuotas de urbanización se afectaran a éste, como carga real a hacer constar en el Registro de la Propiedad, por el importe cautelar estipulado en la cuenta de liquidación provisional, esta carga real se puede sustituir por garantía financiera o hipotecaria. El urbanizador podrá solicitar, en cualquier momento posterior, que se practique una nueva afección, en la cuantía que apruebe la administración actuante, hasta cubrir el importe total debido por cuenta de cada finca resultante. Se exceptúa la aplicación de la regla anterior respecto a los débitos que el adjudicatario de la finca de resultado tenga garantizados.

- PEDREIRA GARCÍA, J.J., Expedientes en el área de Urbanismo y Gestión Patrimonial. Riesgos y control (Módulo 6). Curso control interno en la Administración local. COSITAL Network. Edición 2021.

- SEGURA HUERTA, G.A., Curso impartido por COSITAL. Valencia, sobre la fiscalización de los actos urbanísticos en la Comunidad Valenciana (21 de octubre de 2014).

- APARISI I APARISI, J.V., El Urbanismo en la Comunidad Valenciana. Homenaje a José Luis Lorente Tallada, Ed. Tirant lo Blanch. 2008. Notas sobre cuestiones de Hacienda Local en la tramitación de Programas de Actuación Integrada. Especial referencia a la gestión directa municipal.