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Lunes a Jueves: 10:00-14:00 y 16:00-18:00 / Viernes: 9:00-14:00Francisco Javier Martín Fernández
En un posible año que se espera récord para el sector turístico vuelve a la escena, como serpiente de verano, la implantación de la mal llamada “tasa turística” por parte de los Ayuntamientos, que solicitan de las Comunidades Autónomas (en adelante, CA/CCAA) su regulación normativa, lo cual, como veremos, plantea problemas en nuestro ordenamiento. El análisis de estos últimos requiere partir de una serie de conceptos previos.
La necesidad de una financiación adicional para los Municipios turísticos en un tema recurrente siempre que se habla de reforma de las Haciendas Locales. Su justificación se encuentra en que, al soportar una creciente demanda turística, se ven obligados a realizar un importante esfuerzo inversor, al objeto de mantener y mejorar la calidad de sus servicios. Dicho esfuerzo no solo redunda en beneficio del propio Municipio implicado, sino que contribuye a la riqueza general del país, teniendo en cuenta que se trata de la principal industria española. En particular, debe dirigirse a paliar el deterioro medioambiental que provoca la presión poblacional ejercida sobre los mismos.
Siempre que se utiliza el adjetivo “turísticos” se apela a Municipios con nieve o playa. Sin embargo, se olvida que el turismo no genera únicamente necesidades de financiación en los que cuentan con recursos naturales, sino, también, en aquellos con un importante patrimonio histórico-artístico o que fomentan el denominado “turismo de negocios”. Del mismo modo, muchos de ellos son elegidos por los habitantes de las grandes ciudades como lugar de su segunda residencia y este hecho, por sí mismo, provoca unas mayores exigencias de prestación de servicios, si bien de manera ocasional y/o estacional. Por tanto, han de articularse medidas que den respuesta las necesidades de todos ellos y no se limiten a las de los primeros.
La tarea anterior exige, en primer lugar, la necesidad de conocer las competencias que ostentan los Municipios en estas materias. En segundo lugar, cuáles son los recursos que la legislación actual atribuye a estas Entidades. Por último, propondremos aquellas medidas que, dentro del marco normativo actual o incluso, con ciertas modificaciones en el mismo, pueden articularse para garantizar el ejercicio adecuado de aquellas competencias.
Las competencias de los Municipios se encuentran reguladas en los arts. 25 a 28 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local (en adelante, LRBRL). Así, el art. 25.1 contiene una declaración general, que afirma que el “Municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover actividades y prestar los servicios públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal en los términos previstos en este artículo”.
La declaración anterior se concreta, en el segundo apartado del precepto, que señala que, en todo caso, los Municipios podrán ejercer competencias, entre otras, en las siguientes materias: “h) Información y promoción de la actividad turística de interés y ámbito local”.
Puede comprobarse que la actividad turística, en la medida en que supone un aumento de población respecto de la oficial, implica un incremento en el coste de la práctica totalidad de los servicios de los Ayuntamientos. No obstante, existen competencias especialmente afectadas por el "hecho turístico", en particular, las relativas a salubridad pública, tratamiento de residuos, disciplina urbanística, patrimonio histórico-artístico y protección del medio ambiente.
Dada la importancia que presenta el turismo en España las CCAA han mostrado una especial atención al fenómeno, promulgando disposiciones normativas con una finalidad básica de fomento y ordenación de dicha actividad económica. De las mismas se observa que, de cara a una definición a efectos financieros de Municipio turístico, pueden resultar útiles algunos de sus elementos. Es el caso de “la población turística asistida, el número de visitantes y la oferta turística”, de la norma andaluza; la conjunción de la “población turística” y la prestación de determinados servicios públicos, en la gallega o la definición de destinos “turístico”, “vacacional” o de “atracción turística” de la valenciana.
Sin duda, la actividad turística no solo comporta un incremento general en el coste de la totalidad de los servicios de competencia municipal, en la medida en que implica un aumento de población, sino que, también, exige la prestación de unos servicios y la realización de unas inversiones adicionales y que no se compensan por la mayor actividad económica producida. La constatación de esta realidad nos lleva a propugnar un aumento en la financiación de esta clase de Entidades Locales, en la medida en que deben hacer frente a un mayor nivel de gasto que el resto.
Ahora bien, la conclusión anterior no solo es la expresión de una mayor justicia en la asignación de recursos, sino que, sobre todo, constituye una acción de fomento en uno de los sectores estratégicos de nuestra economía.
Las Haciendas Locales son conjuntos organizados de recursos financieros afectados a las necesidades financieras de Ayuntamientos y Diputaciones. Su diseño está genéricamente efectuado, a grandes rasgos, por el art. 142 de la Constitución (en adelante, CE). Es la Ley ordinaria la que lo concreta y detalla los recursos financieros o fuentes de financiación de que se sirven.
El art. 142 de la CE señala que "las Haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas".
Cabe observar en esta regulación constitucional una concreción mucho menor que la lograda para las Haciendas autonómicas, y, por lo tanto, una mayor libertad de la que, en principio, goza el legislador ordinario para la definitiva configuración de estas Haciendas. El término "fundamentalmente", aparte de otras cosas, significa, al menos, que, en el art. 142, no se efectúa una enumeración o lista cerrada de los recursos financieros que componen las Haciendas Locales.
Es el art. 2.1 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales (en adelante, TRLRHL) el que, con mayor concreción y en el marco de lo dispuesto por el art. 142 de la CE, efectúa una enumeración sistemática de los recursos financieros locales constitucional y legalmente establecidos y que pasamos a analizar.
De tal enumeración constitucional y legal hay que destacar, sin duda y, en primer lugar, los tributos propios, que se indican en el apartado b) de dicho art. 2.1, clasificados en "tasas", "contribuciones especiales", "impuestos" y "recargos exigibles sobre impuestos de las Comunidades Autónomas o de otras Entidades locales".
Como puede fácilmente comprenderse, los tributos propios presentan gran relevancia desde el punto de vista de la autonomía financiera local. También hemos visto cómo el constituyente dispone, con toda rotundidad, que las Haciendas Locales se nutrirán "fundamentalmente" de aquellos y que son los que primero señala, lo que les convierte en un componente principal y preceptivo de dichas Haciendas.
A la regulación con carácter general de las tasas se dedican los arts. 20 a 27 del TRLRHL. Del mismo modo que, también con carácter general para cualesquiera Entes Locales que dispongan de tal recurso financiero, las contribuciones especiales son reguladas por los arts. 28 a 37 de la misma Ley.
En cuanto a los impuestos, son de aplicación preceptiva u obligatoria para los Municipios, sin que para ello se precise, ineludiblemente, la adopción por el Ente Local del acuerdo de imposición (a no ser que la Corporación haya de fijar los elementos de cuantificación dentro de los límites legalmente establecidos), conforme a los arts. 15, 38.1 y 59.1 del TRLRHL, los Impuestos municipales sobre Bienes Inmuebles (en adelante, IBI), sobre Actividades Económicas y sobre Vehículos de Tracción Mecánica. Mientras que son facultativos, en cuanto a su establecimiento y exigencia (por ello, precisan la adopción por el Ente Local del correspondiente acuerdo de imposición), los Impuestos sobre Construcciones, Instalaciones y Obras y sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana.
Respecto de la participación en los tributos estatales, prevista en el apartado c) del art. 2.1 del TRLRHL y también, expresamente, en el art. 142 de la CE como uno de los recursos de los que "fundamentalmente" se han de nutrir las Haciendas Locales, es la Ley ordinaria, lógicamente estatal, la que ha de determinar su cuantía y criterios de distribución entre los diversos Entes Locales. Es lo que se hace, principal, aunque no exclusivamente, por los arts. 111 a 126 del TRLRHL [cesión de recaudación de impuestos del Estado y participación en los tributos del Estado (en adelante, PIE) para los Municipios y 135 a 146 de la misma Ley para las Provincias]. Algunos Estatutos de Autonomía disponen que dicha participación haya de ser percibida "a través" de la respectiva CA, lo que no puede significar, indudablemente, competencia alguna de la misma para la fijación de los criterios de distribución ni para alterar la efectuada por la Ley estatal. Así lo ha entendido el Tribunal Constitucional en SSTC 96/1990, de 24 de mayo; 237/1992, de 15 de diciembre y 331/1993, de 12 de noviembre, frente a determinadas pretensiones de las CCAA de Cataluña y Galicia.
Los Municipios de régimen general se distinguen entre sí según cuenten o no entre sus recursos con la cesión de recaudación de los impuestos del Estado o el resto. Cuentan con esta última los siguientes Municipios (art. 111 del TRLRHL):
a) Los que sean capitales de provincia o de CA.
b) Los que tengan una población de derecho, igual o superior, a 75.000 habitantes.
Por población se entiende la resultante de la actualización del Padrón municipal de habitantes vigente a 2004.
Pues bien, solo estos Municipios cuentan con cesión de recaudación de impuestos del Estado (arts. 111 a 117), así como en el Fondo complementario de financiación (en adelante, FCF) (arts. 118 a 121). Al resto se les asigna, con carácter general, la PIE (arts. 122 a 124 y 126). Los turísticos cuentan con un régimen especial como veremos a continuación.
En primer lugar, las especialidades de los Municipios turísticos y a las que nos hemos referido, hacen que cuenten con un régimen especial en la PIE. Son aquellos que, no percibiendo recaudación de impuestos del Estado, cumplan, además, dos condiciones (art. 125.1 del TRLRHL):
a) Tener una población de derecho superior a 20.000 habitantes.
b) Que el número de viviendas de segunda residencia supere al número de las principales, de acuerdo con los datos oficiales del último Censo de Edificios y Viviendas.
Como puede observarse, no se trata, en puridad, de una definición de Municipio turístico, ya que se basa en dos parámetros que, solo de forma indiciaria, ponen de manifiesto que nos encontramos ante una ciudad receptora de turismo.
Para el cálculo de la participación total de estos Municipios han de tenerse en cuenta dos elementos. El primero, la cesión de la recaudación de los Impuestos sobre Hidrocarburos y Labores del Tabaco. El segundo, la PIE (art. 125.2).
A cada uno de los Municipios turísticos se les cede el 2,0454 por 100 de la recaudación líquida imputable a cada uno de ellos que no haya sido objeto de cesión a las CCAA por tales impuestos. Es decir, de los que, en principio, son perfectamente objetivables a nivel municipal.
En segundo lugar, los arts. 142 de la CE y el art. 2.1.c) del TRLRHL establecen, dentro de los recursos de las Haciendas Locales, la participación en los tributos de las CCAA (en adelante, PICAS). Estas han de diseñarse sobre bases de capacidad-necesidad, sin perjuicio del reconocimiento de que las CCAA, en el ámbito de sus competencias, pueden orientar, al menos parcialmente, las decisiones de gasto local, al objeto de desarrollar políticas territoriales y sectoriales determinadas.
En esta materia, la regulación estatal no puede ser muy exhaustiva, ya que puede suponer una invasión de las competencias autonómicas, siendo la Ley Orgánica 8/1980, de 23 de septiembre, de Financiación de las CCAA (en adelante, LOFCA) el instrumento normativo adecuado. A nuestro juicio, debe limitarse a establecer la obligatoriedad de las PICAS en determinado porcentaje, al objeto de garantizar la suficiencia financiera de los Municipios. Pero su cuantía concreta, así como los criterios de distribución, deben regularse por las CCAA.
El primer problema al que nos enfrentamos a la hora de definir cualquier tipo de propuestas para financiar los Municipios turísticos es el de la formulación de un concepto preciso como tal. A estos efectos, es necesario recordar que el art. 148.1.18ª de la CE establece la posibilidad de que las CCAA asuman la competencia en materia de promoción y ordenación del turismo, en sus ámbitos territoriales, lo que han hecho la totalidad de Estatutos de Autonomía y han desarrollado sus respectivas Leyes ordinarias. No pretendemos, al plantear un concepto de este tipo, que el Estado pretenda suplantar o invadir estas competencias autonómicas. Sin perjuicio de estas últimas, debe formularse un concepto de "Municipio turístico", cuya virtualidad exclusiva sea la de proporcionar una fuente adicional de ingresos a los mismos.
Este debe responder, de manera prioritaria, al mayor volumen de servicios que se ven obligados a prestar estos Municipios. Por ello mismo, han de incluirse no solo los que reciban visitas que impliquen pernoctaciones, sino también los que acojan un número significativo de segundas residencias o de visitantes. En definitiva, creemos que el concepto del que interesa partir es el de “población turística asistida” que emplea la Ley andaluza. La concreción de dicho concepto debe realizarse, a nuestro entender, de manera similar a como lo hace la Ley gallega. Es decir, teniendo en cuenta la media ponderada anual de población turística, el número de residentes y el nivel de los servicios efectivamente prestados relacionados con el turismo.
Ahora bien, esta circunstancia no es la única que debe ser tenida en cuenta para lograr la consideración de Municipio turístico, ya que la financiación adicional exige una cierta corresponsabilidad fiscal y la misma únicamente será posible si existe una apuesta efectiva del Municipio por el turismo a través de acciones concretas.
Ambas circunstancias han de ser evaluadas por los órganos competentes de la CA por la previsión del art. 148.1.18ª de la CE.
Partiendo de lo anterior se propone una nueva redacción del art. 125.1 del TRLRHL, con el siguiente tenor:
“Se consideran municipios turísticos a efectos de lo dispuesto en este artículo, aquellos que, encontrándose comprendidos en el ámbito subjetivo que se define en el artículo 122, cumplan, además dos condiciones:
1. Que tengan la consideración de municipios de alojamiento turístico, de segunda residencia o de visitantes otorgado por el organismo competente de la Comunidad Autónoma.
A estos efectos se consideran:
a) Municipios de alojamiento turístico, los que disponen de un número elevado de plazas de alojamiento en hoteles, apartamentos turísticos, campings, casas rurales o similares.
b) Municipios segunda residencia, los que disponen de un número elevado de viviendas utilizadas como segunda residencia.
c) Municipios de visitantes, los que, pese o no disponer de un número relevante de plazas de alojamiento ni de segundas residencias y debido a sus atractivos turísticos, el número de personas que los visitan sin pernoctar es relevante.
2. Que tengan aprobados por el organismo competente de la Comunidad Autónoma planes o programas vinculados a la promoción de la calidad de los servicios y productos turísticos, a la realización de proyectos de innovación tecnológica aplicados al turismo o a la mejora de la sostenibilidad de la actividad turística en el territorio”.
Una vez fijados los criterios que deben presidir la definición del Municipio turístico, hemos de proceder a examinar qué posibilidades de financiación adicional pueden establecerse.
Puede pensarse en suplir estas deficiencias financieras de los Municipios a través de subvenciones, concedidas para la realización de inversiones protectoras del medio ambiente o del patrimonio histórico-artístico.
Sin embargo, las medidas anteriores son, a todas luces, insuficientes. De un lado, porque carecen de la más mínima estabilidad. Su concesión depende, en definitiva, de decisiones puntuales, que no garantizan la continuidad en su percepción. Por ello, son incapaces de asegurar, para el futuro, el “plus” de financiación que requieren los Municipios turísticos.
De otro, por el carácter afectado de estos recursos. Al tratarse de ingresos que deben aplicarse a finalidades específicas, sirven, de manera principal, para la realización de ciertas inversiones o para garantizar la prestación de determinados servicios. Sin embargo, difícilmente pueden garantizar una mayor financiación que sirva para atender al mayor coste que asumen estos Municipios.
Todo lo anterior nos lleva a propugnar, como primera alternativa, un incremento en la PIE. Esta fuente de financiación se refleja en una disposición normativa, el TRLRHL, lo que le dota de la suficiente estabilidad y, en cierta medida, un "blindaje" frente a vaivenes de la situación política en nuestro país. Por ello mismo, se trata de una medida que debe ser adoptada contando con un amplio consenso de las fuerzas políticas.
Por otra parte, es preciso hacer notar que no estamos propugnando, exclusivamente, una distribución diferente de la PIE, de forma que se tome en consideración, a estos efectos, la calificación de Municipio turístico. Si así fuera, estaríamos, simplemente, recortando los recursos del resto de Municipios, lo que sería difícilmente aceptado y, además, pondría en peligro su suficiencia financiera. Por el contrario, creemos que debe incrementarse el importe total de la PIE.
En cuanto a la cuantificación de dicho incremento, debemos realizar una advertencia. Hasta el momento hemos propugnado un aumento para los Municipios turísticos, partiendo de la percepción de que estos deben hacer frente a un mayor volumen de gasto, destinado, principalmente, aunque no de modo exclusivo, a la conservación y mejora de su patrimonio, ya sea natural o cultural. Sin embargo, no se puede perder de vista que estas zonas turísticas, en la medida en que registran una actividad económica incrementada, también aportan un volumen de ingresos superior, sobre todo de los tributarios [ejemplo: el Impuesto sobre el Valor Añadido (en adelante, IVA)].
Por ello, la propia implantación de una medida como la descrita y, sobre todo, su cuantificación, debe ir precedida de un riguroso estudio económico. Este debe cuantificar dos variables. De un lado, el mayor gasto que, tanto en los servicios "generales" como en conservación de su patrimonio natural o cultural, van a tener que asumir estos Ayuntamientos en los próximos años. De otro, el diferencial de ingresos por habitante que presentan en relación con la media de los que no tienen la consideración de turísticos. El saldo, que se supone será negativo, derivado de la comparación de estas dos magnitudes, debe indicarnos el incremento de la PIE para estas finalidades.
Una vez determinada la magnitud anterior, esta debe ser distribuida entre los Municipios censados como turísticos, a modo de PIE "adicional" o "especial", que recibirían además de la "general". Dicha cifra, además, debe actualizarse en cada ejercicio.
Por último, ha de eliminarse la discriminación existente en la actualidad, que excluye de esta financiación especial a los Municipios beneficiarios de la cesión de recaudación de los impuestos cedidos.
Las CCAA están haciendo un uso profuso de su legislación sectorial en la materia turística, atribuyendo competencias concretas a los Municipios. Por ello, no cabe duda de que parece que es el momento de introducir en las PICAS un porcentaje adicional para los Municipios turísticos. Tal y como hemos expuesto, en esta materia, la regulación estatal no puede ser muy exhaustiva, ya que puede suponer una invasión de las competencias propias de las CCAA. A nuestro juicio, debe establecer la obligatoriedad de la PICA en determinado porcentaje, al objeto de garantizar la suficiencia financiera de los Municipios, previéndose uno adicional para el caso de los turísticos. Por supuesto, las CCAA han de poder superar dicho suelo, estableciendo porcentajes superiores a los mínimos fijados por la normativa estatal. Además, puede ser conveniente que esta norma no se incorpore al TRLRHL, sino a la LOFCA.
Propuesta de redacción:
“Disposición Adicional… Participación en los ingresos de las Comunidades Autónomas.
Al objeto de garantizar la suficiencia financiera de los municipios, las Comunidades Autónomas deberán garantizar la participación de aquéllos en sus ingresos.
Dicha participación será, como mínimo, del … por 100 de lo recaudado en ….. por los tributos cedidos a las Comunidades por el Estado. Dicho porcentaje se incrementará en un ………. para el caso de los municipios turísticos
El porcentaje concreto de participación, con respeto al límite mínimo señalado en el apartado anterior, así como los criterios para su distribución, serán fijados por las Comunidades Autónomas”.
Ambas soluciones, aunque aseguran la suficiencia financiera de los Municipios turísticos, presentan un grave obstáculo. Implican que estos últimos, que efectúan el gasto, no son responsables, ante sus ciudadanos, de la percepción de los ingresos necesarios para subvenir aquel. En efecto, incrementos en la PIE o las PICAS supondrá, probablemente, la necesidad de elevar el gravamen que recae sobre los ciudadanos por alguno de los tributos estatales o autonómicos. Ante la ciudadanía, el responsable político de dicha decisión será el legislador estatal o autonómico. Sin embargo, el beneficiario de dichos ingresos es el Municipio turístico que, al carecer de toda responsabilidad en su obtención, puede verse tentado a no ser excesivamente riguroso en el gasto. En definitiva, esta opción, adoptada de forma exclusiva, supone una apuesta por la disminución de la corresponsabilidad fiscal de nuestros Ayuntamientos. No parece lógico que, si en el ámbito de las CCAA se ha desarrollado un proceso de claro reforzamiento de dicho principio, comiencen a adoptarse, a nivel local, iniciativas en sentido contrario.
Por ello, resulta necesario idear, como complemento de la anterior, otras fórmulas de financiación que provengan de ingresos propios del Municipio turístico. Dado el diseño de los recursos de las Entidades Locales que hace el TRLRHL, estos ingresos no pueden provenir sino de los tributos propios. Se trata de aprovechar las posibilidades que ofrecen estos últimos, propugnando una elevación de sus tipos de gravamen para los Municipios turísticos.
Sirva, como ejemplo, el IBI. De conformidad con el art. 72.3 del TRLRHL, los Ayuntamientos pueden incrementar sus tipos de gravamen "generales" en función de determinadas circunstancias. Pues bien, podría pensarse en establecer una posibilidad de aumento adicional, solo aplicable a los Municipios que, de conformidad con el concepto propuesto anteriormente, reciban la calificación de turísticos.
Por lo que se refiere a la cuantía del incremento en el tipo de gravamen, esta debería establecerse, al igual que ocurre actualmente con la prestación de determinados servicios, mediante la creación de varios tramos de población turística asistida.
Incluso, puede pensarse en introducir una discriminación –totalmente justificada, a nuestro juicio- en la aplicación del tipo incrementado, de manera que recaiga únicamente sobre los ciudadanos del Municipio que presentan una mayor capacidad económica o, de algún modo, se benefician de la actividad turística. Es decir, aplicar los tipos incrementados exclusivamente a las viviendas que constituyan la segunda residencia de su titular y a los establecimientos de hostelería. Obsérvese que esta propuesta, aunque se dirige, en parte, a titulares de una segunda residencia, no supone un atentado a ningún principio comunitario. Ello porque se aplicaría a cualquier persona que fuese titular de aquella, aunque su primera vivienda se encuentre también en el mismo término municipal. Su justificación parece evidente: los sujetos que tienen una vivienda habitual y otra de carácter vacacional, ponen de manifiesto una mayor capacidad económica que el resto de los ciudadanos. Algo similar ocurre con los titulares de inmuebles en los que se sitúan establecimientos turísticos –hoteles, apartamentos, restaurantes, cafeterías, pubs, etc.- que, en la medida en que participan de la principal fuente de ingresos del Municipio, exteriorizan una capacidad contributiva.
Sin duda, el tributo turístico por antonomasia es el que recae sobre estancias y pernoctaciones, en establecimientos hoteleros o no, que, con las más variadas denominaciones, se han extendido en multitud de países y, en especial, en algunos de los principales destinos turísticos (Estados de los Estados Unidos de América cuyo destino es la financiación de tareas de restauración del ambiente, promoción del turismo, etc. lo que explica su denominación como Tourist Development Tax).
Interesa destacar que este tipo de impuestos sobre estancias o pernoctaciones suscitan siempre ciertos problemas que conviene considerar. Problemas que, para empezar, están relacionados con la delimitación de su hecho imponible o, si se prefiere, en términos menos técnicos, con la delimitación del tipo de estancias o pernoctaciones que deben de ser gravados. Esta es una cuestión crucial, pues si el gravamen se limita a las estancias en determinados establecimientos no solo pueden producirse importantes distorsiones en cuanto al modelo turístico, sino incurrirse en una desigualdad seguramente discriminatoria.
De ahí que no quepa limitar el gravamen a las estancias en los establecimientos de las empresas turísticas de alojamiento, por mucho que se incluyan las viviendas turísticas vacacionales, porque ello introduce un incentivo perverso a favor del denominado turismo residencial que sesga el modelo de alojamiento turístico a favor de una concreta opción que, además, no parece la más razonable en términos de sostenibilidad del territorio en los destinos turísticos españoles. Y ello al margen de que libera del gravamen los alojamientos no profesionales, alimentando, de ese modo, la llamada economía informal, que campa a sus anchas en el ámbito de este tipo de alojamientos.
Junto a ello, en segundo lugar, se han planteado dudas respecto a la compatibilidad de estos gravámenes, que, en el fondo, son impuestos sobre el consumo de los servicios de alojamiento turístico, con la Directiva reguladora del IVA. Esta, como es sabido, prohíbe a los Estados miembros el mantenimiento o establecimiento de impuestos, derechos y tasas que tengan el carácter de impuesto sobre el volumen de negocios. Dudas que, al menos en los casos que nos son conocidos, deben resolverse a favor de dicha compatibilidad, no tanto porque el Tribunal de Justicia de la Unión Europea se haya pronunciado en este sentido respecto a los impuestos establecidos por la Steiermärkische Tourismusgesetz, la Tiroler Tourismusgesetz y la Kärntner Fremdenverkehrsabgabegesetz austriacas, en su STJUE de 8 de junio de 1999 (asuntos acumulados C-338/97, C-344/97 y C-390/97), sino porque, de acuerdo a la interpretación teleológica del anterior art. 33 de la Sexta Directiva -como garantía del funcionamiento del sistema común del IVA-, únicamente considera incompatibles con el mismo, los tributos que producen el efecto de entorpecer el funcionamiento del sistema común del IVA al gravar la circulación de bienes y servicios e incidir en las transacciones comerciales de manera comparable a la que le caracteriza.
Con todo, más allá de los aspectos técnicos de su configuración –en la que es habitual el empleo de métodos objetivos de carácter forfetario, de acuerdo con la experiencia francesa– las mayores discusiones se han referido a los efectos económicos de unos tributos a los que se ha acusado de introducir un mayor coste que sería rechazado por los turistas, hasta el punto de motivar su desplazamiento a destinos alternativos, provocando todo tipo de efectos indeseables.
Pues bien, más allá de que, en el momento del establecimiento de estos gravámenes, haya de atenderse a las circunstancias del mercado, facilitando así la aplicación del gravamen a los empresarios que hayan cerrado contratos con grandes mayoristas y, en consecuencia, tengan dificultades para repercutir el tributo a los contribuyentes –que deben ser los usuarios de los alojamientos o turistas–, lo cierto es que las evidencias disponibles ponen de manifiesto que, frente a las apocalípticas advertencias basadas en análisis ex ante sobre la caída de rentas de las empresas turísticas, el mismo tiene un efecto insignificante sobre la renta real de los establecimientos hoteleros, hasta el punto de que no se considera estadísticamente significativo.
Por último, hemos de poner de relieve que no nos encontramos ante un tributo exclusivamente aplicable a las zonas turísticas, sino, también, a aquellas con gran población flotante, que se desplazan a las mismas por motivos de trabajo u otros, y que generan una serie de costes adicionales para el Municipio que este no puede recuperar a través de su sistema tributario actual.
Para contestar a esta pregunta es necesario partir ciertos presupuestos. En primer lugar, esta figura tributaria no se corresponde, técnicamente, con la categoría de tasa -a pesar de la generalización de la expresión “tasa turística”-, sino que se trata, propiamente, de un impuesto, pues no grava la prestación de ciertas actividades públicas. Si estuviéramos ante una tasa no sería necesario la intervención de la CA, ya que los Ayuntamientos gozan de competencias para establecerla libremente, siempre que se corresponda con la prestación de servicios municipales de su competencia que no sean de solicitud o recepción voluntaria para los obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector privado. Sin duda, ello no concurre, pues lo que se grava es la capacidad económica de los turistas puesta de manifiesto con ocasión de la estancia en la localidad, hecho imponible típico del impuesto.
Así, no cabe duda de que existen servicios relacionados con el turismo, pero dichos servicios nada tienen que ver con las pernoctaciones. Estas últimas son prestadas por los establecimientos, sean o no hoteleros, y supone, insistimos, una manifestación de riqueza de sus usuarios.
En segundo lugar, cabe plantearse si la CA lo puede establecer ex novo, como recurso propio de los Ayuntamientos. Hemos de comenzar señalando que una de las cuestiones más oscuras en nuestro texto constitucional es, precisamente, la distribución competencial entre el Estado y las CCAA en materia de régimen financiero local. Así, de conformidad con el art. 1 del TRLRHL:
"Tienen la consideración de bases del Régimen Jurídico Financiero de la Administración Local, dictadas al amparo del artículo 149.1.18, los preceptos contenidos en la presente Ley, salvo los que regulan el sistema tributario local, dictados en virtud de lo dispuesto en el art. 133 de la Constitución y a efectos de lo previsto en el artículo 5,E)a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, y los que desarrollan las participaciones en los tributos del Estado a que se refiere el artículo 142 de la Constitución todo ello sin perjuicio de las competencias exclusivas que corresponden al Estado en virtud de lo dispuesto en el artículo 149.1.14ª de la Constitución."
De la farragosa redacción de este precepto pueden extraerse, en principio, cuatro conclusiones, según la interpretación de la CE que hace el legislador estatal.
En primer lugar, la totalidad de la regulación del sistema tributario local corresponde, en exclusiva, al Estado, reclamándose como título competencial el art. 133 de la CE.
En segundo lugar, también corresponde al Estado, en exclusiva, la regulación de la participación de las Entidades Locales en los tributos del Estado, de conformidad con el art. 142 de la CE.
En tercer lugar, el resto de preceptos constituyen solo las bases del régimen jurídico financiero de la Administración local, de manera que es posible que sean desarrolladas por aquellas CCAA que tengan atribuida dicha competencia a través de su Estatuto.
Por último, todo lo anterior debe interpretarse sin perjuicio de las competencias exclusivas que corresponden al Estado para regular la Hacienda General, ex art. 149.1.14ª de la CE.
Pues bien, centrándonos en los recursos tributarios, cabe sostener que la enumeración que efectúa el art. 2.1 del TRLRHL, que ya conocemos, es una norma básica. Si ello es así, la CA no podría, a través de su normativa de desarrollo, introducir nuevos ingresos sobre el catálogo previsto en aquella, como sería el caso de la mal llamada “tasa turística”.
¿Ahora bien, podría establecerla como un tributo propio y cederlo a los Ayuntamientos? A nuestro juicio, la respuesta a este interrogante depende de la forma en que se articule esta cesión. Si la recaudación que recibe cada Entidad por cada uno de estos tributos se calcula en función del punto de conexión que se fije, es decir, de una vinculación del hecho imponible con cada término municipal, la respuesta debe ser negativa. En tal caso, la CA estaría creando un nuevo recurso, el del tributo autonómico cedido, no contemplado en la norma básica. Esta posibilidad no debe descartarse en el futuro, pero, insistimos, exige la modificación de la normativa básica estatal. Como afirma la STC 150/1990, de 4 de octubre, “una Ley autonómica no puede modificar la legislación estatal sobre las Haciendas locales, reduciendo o alterando los tributos propios de las Entidades locales”.
Sin embargo, creemos que esta no es la única forma de configurar la “cesión”.También es posible que la CA cree el tributo como propio y que, con el producto obtenido, dote un fondo, objeto de reparto entre los Municipios de su ámbito territorial. Ahora bien, los criterios de dicho reparto deberían establecerse con arreglo a parámetros objetivos, tales como los tipos de servicios que hayan de asumir, la población o el esfuerzo fiscal. De esta manera, nos encontraríamos ante una mera participación en los ingresos de la CA, expresamente contemplada por el art. 2.1 del TR-LRHL. Incluso, estos ingresos podrían configurarse como un recurso afectado, de manera que los Municipios solo pudieran destinar estos fondos a la atención de las infraestructuras turísticas.
Ahora bien, no cabe duda de que el modelo propuesto adolece de un grave defecto, la falta de corresponsabilidad fiscal de los Municipios frente a los ciudadanos, principio al cual ya nos hemos referido. Aquellos se presentan ante estos últimos como la Administración prestadora de los servicios, mientras que la CA como el Ente de exacción del tributo que los financia. Pero creemos que también esta disfunción puede corregirse, por una doble vía. De un lado, estableciendo la posibilidad, mediante Ley autonómica, de que los Municipios exijan un recargo sobre el nuevo tributo. Ello obliga, como es lógico, a diseñarlo de manera que su recaudación, sin recargo, no cubra la totalidad del gasto originado por la gestión de los servicios municipales.
Este recurso está expresamente contemplado en el art. 2 del TRLRHL y es objeto de desarrollo por el art. 38.2, que dispone que “fuera de los supuestos expresamente previstos en la presente Ley las Entidades locales podrán establecer recargos sobre los impuestos propios de la respectiva Comunidad Autónoma y de otras Entidades locales en los casos expresamente previstos en las leyes de la Comunidad Autónoma”.
De otro lado, también se logran ciertas dosis de corresponsabilidad fiscal si se implica a los Municipios en la gestión del nuevo tributo, delegando parte de su gestión –incluso, de manera obligatoria, mediante Ley-, como es la recepción y tramitación de las declaraciones.