La declaración responsable en el urbanismo

RESUMEN. La intención del presente artículo es presentar el origen de la declaración responsable de primera ocupación, su evolución y como ha sustituido a la licencia urbanística de primera ocupación. Es este caso veremos el cambio que se ha producido en la normativa autonómica y en su origen en la europea. Aunque el presente tema de la declaración responsable abarca varios puntos, analizaremos los siguientes:

• El origen de la declaración responsable en el marco europeo y la implementación y aplicación en el ámbito nacional.
• La comparativa tanto desde el punto de vista normativo como jurisprudencial de la declaración responsable y la comunicación previa.
• Como ha evolucionado la normativa, jurisprudencia y doctrina en relación con la declaración de obra nueva con la declaración responsable de ocupación sustituyendo a la licencia de primera ocupación.
• La declaración responsable en la normativa autonómica desde el punto de vista urbanístico.
• La Sentencia del Tribunal Supremo citando que la declaración responsable puede ser revisada por parte de la administración sin límite de plazo durante el ejercicio del derecho o de la actividad.

PALABRAS CLAVE. Declaración responsable, Administración, obra nueva, comunicación previa, urbanismo.

ABSTRACT. The aim of this article is to address the origin of the first occupation responsible declaration, its evolution and how it has replaced the first occupation planning license. Specifically, we will see the change that has occurred in the regional regulations and in its origin in the European one. Although the present topic of the responsible declaration covers several points, in this article we are going to see the following:

• The origin of the responsible statement in the European framework, as well as the implementation and application at the national level.
• The comparison between the regulatory/jurisprudential point of view of the responsible statement and prior communication.
• The evolution of the regulations, jurisprudence and doctrine regarding the declaration of new construction with the responsible occupation declaration replacing the first occupation license.
• The new construction according to regulations and doctrine.
• Examine the Supreme Court Judgment emphasizing that the responsible declaration can be reviewed by the administration without a term limit.

KEY WORDS. Responsible declaration, Administration, new construction, prior communication, urban planning.

La declaración responsable tiene su comienzo en la normativa europea, en concreto, en la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa al mercado interior (denominada como la Directiva Bolkestein). El objeto de esta directiva era agilizar y simplificar los procedimientos y los trámites en los Estados miembros.

Teniendo como origen la citada norma europea, la declaración responsable se adentró en nuestro país en las siguientes leyes:

• En el artículo 3 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.
• En la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.
• En el artículo 71 bis de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Hoy en día derogada por la Ley 39/2015, que se menciona posteriormente.
• En el artículo 84 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local.
• En el artículo 69.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
• En el artículo 11.5 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana.

2.1.- DECLARACIÓN RESPONSABLE

Antes de adentrarnos en la declaración responsable, hay que hacer una mención a la licencia de primera ocupación o de primera utilización, como bien recoge la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 26 de enero de 1987, que posteriormente ha sido refrendada por la Sentencia número ROJ: STSJ M 6741/2019 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de fecha 25 de septiembre de 2019, indicando que el objeto de la licencia de primera ocupación es la siguiente:” que la ocupación o primera utilización tiene por objeto, entre otros, confrontar la obra realizada con el proyecto que sirve de soporte a la licencia de obras en su día otorgada, y también si se han cumplido las condiciones lícitas en su caso establecidas en dicha licencia, ya que si existe adecuación, el Ayuntamiento no puede denegar la licencia de primera utilización, dado que aparte de encontrarnos ante un supuesto de actividad reglada, la licencia de primera utilización es expresión técnica de la necesaria comprobación de si el edificio o instalación se acomoda a las previsiones contenidas en el proyecto e instrumentos complementarios que en su día sirvieron de soporte al acto base de la concesión de la licencia de obra o edificación.”

Otra definición bastante clara de la licencia urbanística de primera ocupación, en este caso, para edificación, es la recogida en el artículo 7.d) del Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía, indicando que:” tiene por objeto comprobar el uso previsto del edificio, o parte del mismo, es conforme a la normativa y a la ordenación urbanística de aplicación.”

Por otro lado, la definición de declaración responsable aparece recogida en la normativa ya derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en concreto en el artículo 71 bis indicaba: “ […] se entenderá por declaración responsable el documento suscrito por un interesado en el que manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para acceder al reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la documentación que así lo acredita y que se compromete a mantener su cumplimiento durante el periodo de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio.”

No obstante a lo anterior, la definición más clara de declaración responsable se encuentra contenida en la Ley 17/2009 de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, en el artículo 3: "el documento suscrito por la persona titular de una actividad empresarial o profesional en el que declara, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente, que dispone de la documentación que así lo acredita y que se compromete a mantener su cumplimiento durante la vigencia de la actividad."

En la actualidad viene recogida la declaración responsable, como hemos visto anteriormente en el artículo 69.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

2.2.- COMUNICACIÓN PREVIA

Por otro lado, y sin desviarnos de tema objeto de este artículo, debemos concretar la diferencia entre declaración responsable y comunicación previa frente a la administración, dichas definiciones vienen recogidas en la Real Academia de la Lengua, en su diccionario panhispánico del español jurídico:

• La declaración responsable es aquel documento suscrito por una persona física o jurídica en el que manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para que le sea reconocido un derecho o facultad y que dispone de la documentación que acredita el cumplimiento de la normativa que rige la actividad o ejercicio que va a iniciar cuyo cumplimiento se compromete a observar.
• La comunicación previa es el documento por el que un interesado pone en conocimiento de la Administración pública competente sus datos identificativos y demás requisitos exigibles para el ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad.

Desde el punto de vista normativo, como hemos visto anteriormente, el concepto de la declaración responsable y la comunicación previa vienen recogidos en el artículo 69 en los apartados 1 y 2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Adicionalmente, desde el punto de vista jurisprudencial se ha intentado identificar la diferencia entre ambas, con la finalidad de no confundir al administrado, y por supuesto sentar las bases de cada una de ellas. Como bien recoge la reciente Sentencia ROJ: STS 884/2023 de 8 de marzo de 2023 del Tribunal Supremo en una de sus conclusiones literalmente lo siguiente:” debemos concluir que la declaración responsable y la comunicación previa constituyen un tertium genus entre el régimen de licencia previa y la libre prestación de servicios sin requisito alguno, porque en tanto que en aquellas hasta que no se obtiene la autorización administrativa (licencia o autorización) no se puede ejercer el derecho o la actividad, y en las segundas el ejercicio no requiere formalidad alguna; en el régimen de declaración responsable o comunicación previa el ejercicio de la actividad está condicionada a que el ciudadano ponga en conocimiento de la Administración, de manera preceptiva, no solo esa intención de ejercitar el derecho o iniciar la actividad, sino que está en condiciones de ejercerlo porque reúne las exigencias que impone la normativa sectorial que regula esos derechos o actividad, estando en posesión de la documentación que lo acredita que no es necesario que entregue a la Administración con la comunicación, pero sí que la pone a su disposición.”Según esta Sentencia, el Tribunal Supremo nos deja entrever que la declaración responsable y la comunicación previa puede entenderse como un tertium genus, es decir, como un tercer género, pero aun así para resolver la diferencia entre ambas: (i) el sujeto administrado traslade a la Administración la intención de poder ejercitar un derecho y dar inicio a una actividad además por otro lado cumplir con las condiciones que requiere la normativa vigente; (ii) la Administración tiene que constatar dichos actos con la normativa vigente. Por lo tanto, es objeto de las dos partes, administrador, que es el quien inicia, y Administración, que es quien finaliza, si nos encontramos ante una declaración responsable o en su defecto con una comunicación previa siguiendo los trazos recogidos en la normativa y jurisprudencia. Al final podemos comprobar que estas dos vías de declaración responsable y comunicación previa son un punto intermedio entre la licencia previa y la libre prestación de servicios, por lo que constituyen un acto meramente formal de administrado frente a la Administración, pero ante este caso la responsabilidad de la Administración es comprobar, controlar e inspeccionar la declaración responsable o la comunicación previa.

Además de este mencionada Sentencia del Tribunal Supremo, podemos recoger estas otras tres sentencias:

• Sentencia del Tribunal Supremo ROJ: STS 3742/2022 de fecha 17 de octubre de 2022, en la que el objeto de la misma es: “La Sala se refiere a la regulación de la comunicación previa y de la declaración responsable contenida en el art. 71 bis de la Ley 30/1992, actual art. 69 de la Ley 39/2015, y estima parcialmente el recurso al considerar que "el tribunal no participa de la apreciación de que la medida suspensiva de las comunicaciones previas sea extensible sin más a las declaraciones responsables pues, siendo cierto que no nos hallamos ante el régimen de autorización previa, el ordenamiento ofrece dos vías diferenciadas para obtener una titulación habilitante para el ejercicio de la correspondiente actividad, bien la comunicación previa, bien la declaración responsable, sin que resulte indiferente una u otra figura o exista una suerte de posibilidad de elección u opción por el particular entre una y otra, cuando se ha determinado solo una de ellas".Al final lo que se determina en esta jurisprudencia es que: “Únicamente será exigible, bien una declaración responsable, bien una comunicación para iniciar una misma actividad u obtener el reconocimiento de un mismo derecho o facultad para su ejercicio, sin que sea posible la exigencia de ambas acumulativamente."Que por lo tanto lo que se indica en jurisprudencia es que el administrado frente a la Administración tiene que escoger entre una declaración responsable o una comunicación previa. Por supuesto, lo que recoge la citada sentencia es que no se puede escoger las dos opciones. Como hemos mencionado anteriormente en la Sentencia reciente del Tribunal Supremo de fecha 8 de marzo de 2023, es que el administrado tiene la opción de escoger una de las dos vías y la Administración es la que evalúa esa vía, pero siempre hay que regirse por lo recogido en la norma.
• En la Sentencia número ROJ: STSJ M 4146/2018 de fecha 11 de abril de 2018 del Tribunal Superior de Justifica de Madrid se resuelve lo siguiente:”en el marco de sus competencias, se habilita a las entidades locales a regular el procedimiento de comprobación posterior de los elementos y circunstancias puestas de manifiesto por el interesado a través de la declaración responsable o de la comunicación previa, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 71.bis de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Por ello, tratándose el aspecto impugnado de una regulación que tiene relación con la comprobación de la declaración responsable, la Corporación tiene habilitación legal para regular una obligación como la impugnada.”Que por lo tanto, como hemos visto con anterioridad, el particular o sociedad mercantil tiene que escoger la vía de la declaración responsable o comunicación previa según se recoge en la norma; y en su caso la Administración tiene la capacidad y potestad de comprobar la declaración responsable solicitada por el administrador es conforme a derecho, por supuesto si no es como se indica en la ley, la Administración tendrá capacidad para poder impugnar esa vía no escogida correctamente por el administrado.
• Sentencia número ROJ: STS 3360/2022 de fecha 20 de septiembre de 2022 del Tribunal Supremo citando lo siguiente:” En este sentido, no debe olvidarse que, aunque el sujeto pueda iniciar la actividad desde el día de la presentación de la comunicación, sin necesidad de obtener una autorización previa de la Administración, esa facultad de ejercicio no es ilimitada ni está exenta de control, pues la propia ley prevé la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad afectada desde el momento en que se tenga constancia de determinados hechos -previstos en el apartado 4 del precepto- entre los que se citan la "inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, de cualquier dato o información que se incorpore a una declaración responsable o a una comunicación, o la no presentación ante la Administración competente de la declaración responsable, la documentación que sea en su caso requerida para acreditar el cumplimiento de lo declarado, o la comunicación..."En consecuencia, valorando las circunstancias concurrentes a la luz de las anteriores consideraciones, estimamos razonable concluir que la decisión de la Administración de suspender temporalmente la eficacia de la segunda comunicación, por estar pendiente de decisión judicial la controversia sobre la declaración de ineficacia de la primera (por falta de DIA favorable y vigente), está justificada en este caso y se ajusta a las previsiones establecidas en el artículo 69 de la Ley 39/2015.”En este supuesto podemos comprobar que, aunque la comunicación previa sea una mera manifestación o la declaración responsable se tenga que aportar la documentación pertinente, así como que ya no estamos hablando de una licencia, no obstante, la Administración tiene la capacidad de poder comprobar el contenido y documentación de cualquiera de las dos vías y es más, en este caso la Administración suspende temporalmente la eficacia de una comunicación, ya que se encontraba en proceso de vía judicial.

Por lo tanto, los requisitos de declaración responsable y comunicación previa son:

• A) Declaración responsable.
  • Es un documento suscrito por el administrado frente a la Administración.
  • En dicho documento manifiesta el interesado que cumple con los requisitos recogidos por la normativa para obtener un derecho.
  • En dicho documento se aporta la documentación pertinente y demás que le solicite la Administración para obtener dicho derecho.
• B) Comunicación previa.
  • En este caso el administrado traslada a la Administración el inicio de una actividad o el ejercicio de un derecho.
  • Manifiesta sus datos identificativos.
  • Indicar cualquier dato relevante para la Administración.

En conclusión, tanto la declaración responsable como la comunicación previa son instrumentos que tienen como objetivo la simplificación administrativa y que ambos instrumentos no se configuran con diferencia alguna pero lo principal es que en ambas la Administración puede comprobar, controlar e inspeccionar y como hemos apreciado, puede suspender cualquiera de las dos vías si por ejemplo están en un procedimiento judicial o en su defecto s existe una omisión, falsedad o inexactitud, nos encontramos ante la imposibilidad de continuar y se restituye la situación al momento previo.

Desde el punto de vista de ordenación urbanística las Comunidades Autónomas regulan la declaración responsable o en su defecto algunas la comunicación previa, de una forma breve.

Vamos a analizar en cada normativa autonómica. En algunas Comunidades Autónomas la regulación de declaración responsable es reciente:

1.- Andalucía, se rige en el artículo 138 de la reciente Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía. En este caso se abarca tanto la declaración responsable como la comunicación previa, donde se puede ejecutar algunas de las siguientes actuaciones:

A) Declaración responsable:

• Ejecución de obras de escasa entidad constructiva.
• Obras en edificaciones existentes que sean conformes a la norma.
• Los cambios de uso en edificaciones.

B) Comunicación previa:

• Cambios de titularidad de licencias y declaraciones responsables.
• En el inicio de las obras.
• En las prórrogas del plazo para indicar el indicio o finalización de las obras.

2.- Aragón, se rige en los artículos 227 al 229, del Decreto Legislativo 1/2014, de fecha 8 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Urbanismo de Aragón. Los requisitos de la declaración responsable según el artículo 227 de la citada norma son los siguientes:

• Se entiende la declaración responsable como un documento que se presenta en el Ayuntamiento por cualquier persona.
• Manifiesta el administrado que cumple con la normativa vigente para realizar los siguientes actos que nos ocupan que son: obra de edificación de nueva planta, primera ocupación, obras de ampliación, reforma, rehabilitación o demolición, renovación de instalaciones en las construcciones.
• Por otro lado, existe en esta normativa la comunicación previa, en la que el administrado presenta un documento en el Ayuntamiento reúne los requisitos para realizar cualquier acto de transformación, construcción, edificación o uso del suelo o subsuelo, pero siempre que no esté sujeto a declaración responsable ni a licencia en materia de urbanismo.
• Como hemos visto anteriormente en la jurisprudencia, la declaración responsable produce sus efectos desde que el día de su presentación en el Ayuntamiento.

3.- Baleares, que se recoge en los artículos 145, 148 y 153 de la Ley 12/2017, de 29 de diciembre, de urbanismo de las Illes Baleares. En este supuesto, hace mención tan sólo de la comunicación previa, que es un acto que el administrado pone en conocimiento a la Administración las siguientes actuaciones que nos ocupan:

• Actos que se realicen en suelo rústico protegido.
• Movimientos de tierras, parcelaciones, segregaciones.
• Demolición total o parcial de construcciones.
• Obras de edificación y construcción.
• Primera ocupación de edificaciones de nueva planta.

4.- Canarias, que se indica en los artículos 332, 349 y 350 de la Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias. En este caso, los artículos citados, la Ley menciona la comunicación previa, sin necesidad de licencia urbanística, en las siguientes actuaciones:

• Obras de conservación, restauración, rehabilitación de edificaciones.
• Primera ocupación de las edificaciones y construcciones.
• Cambio de uso de los edificios.
• Vallado de obras, fincas y solares.
• Limpieza de terrenos.

5.- Castilla La Mancha, que se regula en los artículos 157, 158 y 159 en el Decreto Legislativo 1/2023, de 28 de febrero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística; dicho Decreto, es reciente, que derogó el Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de febrero de 2010. En este caso, abarca los actos susceptibles de declaración responsable y comunicación previa:

Para el supuesto de declaración responsable:

• Las obras de escasa entidad constructiva, siempre que no requieran de proyecto según lo indicado en la norma.
• Las obras en edificaciones que sean existentes.
• La primera ocupación en nuevas edificaciones.
• Instalación de paneles fotovoltaicos en los casos: (i) sobre cubierta de edificaciones; (ii) en parcelas de suelo urbano siempre que no estén ocupadas por edificaciones.

Para el supuesto de comunicación previa:

• Para los cambios de titularidad de licencia y declaración responsable.
• El inicio efectivo de las obras objeto de licencia o declaración responsable siempre que se encuentre en vigor.
• La suspensión de la ejecución de las obras con licencia o declaración responsable en vigor.

6.- Cataluña, se establecen en el artículo 187.4 del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de urbanismo. En este caso, no existen las declaraciones responsables, se aplica la comunicación previa al Ayuntamiento, que no requiere de licencia urbanística, en los supuestos de obras o actos que se dicten en la normativa de régimen local. Otro tema a comentar es la cédula de habitabilidad que, en este caso, no sustituye a la comunicación previa, ya que la cédula de habitabilidad tan sólo indica que el inmueble cumple con los requisitos de habitabilidad como bien recoge el artículo 26 de la Ley 18/2007, del derecho a la vivienda.

7.- Madrid, se recoge en el artículo 155 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid. En este caso fue una de las novedades desde el punto de vista urbanístico en la normativa autonómica con la Ley 1/2020, de 8 de octubre, por la que se modifica la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid, para el impulso y reactivación de la actividad urbanística. En este caso el citado artículo 155 recoge algunos de los siguientes actos sometidos a declaración responsable urbanística:

• Obras de edificación de nueva planta de escasa entidad constructiva.
• Obras de ampliación, modificación, reforma o rehabilitación sobre edificaciones existentes.
• La primera ocupación para edificaciones de nueva planta.
• Cerramiento de parcelas, obras y solares.
• Uso del vuelo sobre construcciones.

8.- Valencia, se rige en el artículo 233 bajo el Decreto Legislativo 1/2021, de 18 de junio del texto refundido de la Ley de ordenación del territorio, urbanismo y paisaje. En este caso, se recogen las declaraciones responsables que son susceptibles en algunos de los siguientes actos:

• La instalación de tendidos eléctricos, telefónicos o similares.
• Obras de modificación o reforma, pero siempre que no afecten a la estructura.
• La primera ocupación de edificaciones.
• La demolición de construcciones.
• La apertura de caminos.
• El vuelo sobre edificaciones.

4.1.- DESDE EL PUNTO DE VISTA NORMATIVO

La duda que se ha planteado con la declaración responsable es que si para poder escriturar e inscribir en el Registro de la Propiedad correspondiente una declaración de obra nueva, sea posible hacerlo con una declaración responsable, sustituyendo a la licencia. En este caso en el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la ley del suelo, que abarca desde el punto de vista de la Administración, el Notario que otorga la escritura de obra nueva y el Registrado de la Propiedad que inscribe la obra nueva; se recogen los siguientes artículos:

• Artículo 11.3. La norma indica que cuando hablamos de un acto de edificación se requiere una conformidad por parte de la Administración con su aprobación o autorización. No podemos entender que haya un silencio administrativo con la presentación de una declaración responsable cuando nos encontramos ante una serie de derechos que pueden afectar a la ordenación territorial o urbanística.
• Artículo 28.1. El Notario para autorizar la escritura de declaración de obra nueva requiere un acto por parte de la Administración de autorizar la edificación y que se rige según lo recogido en la legislación de ordenación territorial y urbanística. Adicionalmente el Notario va a solicitar que conste una certificación de un técnico competente para la descripción de la obra nueva.
• Artículo 28.2. El Registrador de la Propiedad, para poder ejecutar la inscripción de obra nueva exigen una serie de requisitos que son: (i) El cumplimiento de los requisitos establecidos en la norma de edificación; (ii) Que la Administración garantice que la edificación cumple los requisitos de: uso previsto en la ordenación urbanística, eficiencia energética como solicita la normativa vigente. Por otro lado, en el supuesto que la normativa autonómica recoja que la actuación es por comunicación previa o declaración responsable en cuyo caso la autorización se sustituirá por que la comunicación haya sido realizada y que haya transcurrido el plazo para que pueda iniciar la actividad correspondiente.

Por otro lado, y en complemento de los artículos mencionados la Ley Hipotecaria, en concreto en su artículo 202, requiere que las construcciones o edificaciones podrán inscribirse en el Registro de la Propiedad conforme a lo recogido en la norma para cada acto. Adicionalmente, se requiere: (i) que se describa la edificación, que se identifique la construcción mediante las coordenadas georreferenciadas; (iii) aportar el libro del edificio.

4.2.- DESDE EL PUNTO DE VISTA DOCTRINAL

Una vez visto lo que recoge la normativa, vamos a comprobar lo que indica la doctrina en diversas resoluciones de la Dirección General de los Registros y del Notariado o la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública, denominada de esa forma desde el Real Decreto 139/2020, de 28 de enero, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales:

• Resolución de 30 de marzo de 2022, de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública, en el recurso interpuesto contra la nota de calificación de la Registradora de la Propiedad de Madrid número 11, por la que se suspende la inscripción de una escritura de declaración de obra nueva. En esta escritura de declaración de obra nueva se aporta una serie de declaraciones responsable e informes favorables pero lo que valora la registradora es que se suspende porque falta recoger un acto expreso de conformidad, aprobación o autorización administrativa, ya que entiende que las declaraciones responsables e informes favorables que se acompañan no son suficientes. Añade la registradora de la propiedad que la declaración responsable tan sólo sustituye a la licencia de uso o de actividad, pero no a la licencia de obras, como bien se recoge en el artículo 28 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana. Termina concluyendo la Dirección General la distinción entre la licencia de obras, que no puede ser sustituida por una declaración responsable, mientras que una licencia de uso, sí que puede ser sustituida por una declaración responsable. Por lo tanto, es un requisito indispensable que en una obra nueva se aporte, además de los informes favorables y la declaración responsable, se acompañe una autorización, aprobación o conformidad del Ayuntamiento.

• Resolución de 25 de mayo de 2021, de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública, en el recurso interpuesto contra la negativa de la registradora de la propiedad interina de Navalcarnero número 1, por la que se suspende la inscripción de una escritura de declaración de obra nueva. En este caso se presentó un documento fehaciente acreditativo de que se había solicitado al Ayuntamiento la oportuna licencia de ocupación, sin recibir respuesta se indica que se concede dicha licencia por el paso del tiempo y por consiguiente por silencio administrativo. Por otro lado, la registradora requirió que no se acompañó junto a la escritura la licencia de primera ocupación ni tampoco la declaración responsable. La Dirección general indica, al regirse dentro de la normativa de la Comunidad de Madrid, lo siguiente:” debe tenerse en cuenta que a tenor de lo dispuesto en la disposición transitoria única de la Ley 1/2020, de 8 de octubre, los procedimientos de solicitud de licencia urbanística y de declaraciones responsables urbanísticas iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de esa ley se tramitarán y resolverán de acuerdo con la normativa vigente en el momento de su presentación, pero el interesado podrá de conformidad con lo establecido en el artículo 94 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, desistir de su solicitud de licencia y optar por la presentación de una declaración responsable urbanística.”

Por último, y desde el punto de vista jurisprudencial, me gustaría hacer una mención a la Sentencia número 143/2017, de 14 de diciembre de 2017 del Tribunal Constitucional, en donde recoge en su fundamento jurídico 21, último párrafo, lo siguiente:” el apartado séptimo del artículo 9 del texto refundido de la Ley de suelo ordena que exista una intervención administrativa de conformidad, aprobación o autorización que habrá de ser establecida por la legislación autonómica. Esta previsión debe reconducirse al título competencial de bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, el mismo que legitima el artículo 81 LBRL, cuando establece los tipos de intervención de las entidades locales –comunicación, declaración responsable y licencia– en la actividad de los particulares. Se trata de una norma de funcionamiento que disciplina la actuación de las entidades locales, incidiendo directamente en los derechos de los particulares y en la forma de ejercitarlos, y por tanto, en su tratamiento común por las administraciones públicas.”

Una vez vista la doctrina de las declaraciones responsables en los supuestos de obra nueva, quiero hacer también una mención en este apartado a los supuestos del cambio de uso, en este caso la Resolución de la Dirección indica que el registrador no inscribía porque faltaba el certificado fin de obra expedido por un técnico competente, pero para el caso que nos ocupa se plantea si en un cambio de uso se requiere o no de licencia de primera ocupación o declaración responsable. En este caso la resolución de la Dirección General hace mención de otra de fecha 30 de noviembre de 2016, indicando que según se recoge en el artículo 28.1 del Real Decreto 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la ley del suelo, que en el cambio de uso se requiere aportar la licencia de primera ocupación o en su defecto la declaración responsable.

En relación con la sentencia anteriormente citada, en concreto la Sentencia número ROJ: STS 884/2023 de 8 de marzo de 2023 del Tribunal Supremo que examina el interés casacional objetivo para indicar si está sometido a plazo la comprobación, investigación, inspección y control que tiene la Administración frente a las declaraciones responsable y también las comunicaciones previas (aunque citaremos en el presente artículo las mencionadas declaraciones responsables) están sometidos a algún plazo.

Previamente, el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña indicó que la comprobación por parte de la Administración de las declaraciones responsables tienen un plazo de revisión por parte de la Administración de tres meses, indicando literalmente lo siguiente:” Pues bien este tribunal entiende que el régimen establecido, que es el general expuesto, no puede ser entendido en una conformación temporal más comprometida, frágil y contraria al principio de seguridad jurídica para su titular y terceros que en sede de licencias o autorizaciones expresas, de tal suerte que la verificación o comprobación de la conformidad de los datos que en ella se contienen en defecto de plazo establecido y hasta por analogía no puede ser reconocido más allá del plazo supletorio de tres meses del artículo 42.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -como con posterioridad se establece en el artículo 21.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.”Que, por lo tanto, el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña indica que el control por parte de la Administración no puede ser superior a tres meses, es decir, que no tienen un tiempo ilimitado o indefinido.

El Tribunal Supremo rebate en su conclusión que:” que las potestades de comprobación en una declaración responsable o comunicación previa, conforme a la normativa general en vigor, no está sujeta a plazo alguno y puede realizarse durante todo el tiempo de ejercicio del derecho o de la actividad a que se refieren dichos actos del ciudadano.”

El Tribunal Supremo se ha apoyado previamente en la Sentencia número 1165/2022, de fecha 20 de septiembre de 2022 indicando literalmente lo siguiente:” […] De aquí que proceda dar respuesta a la concreta cuestión de interés casacional suscitada señalando que no cabe aplicar a las comunicaciones previas a que se refiere el artículo 69.2 de la Ley 39/2015 la causa de suspensión del plazo máximo para resolver prevista en el artículo 22.1.g) de la misma ley."

Adicionalmente, recoge el Tribunal Supremo en la Sentencia número ROJ: STS 3742/2022, de fecha 17 de octubre de 2022:” es el propio ciudadano el que puede ejercitar el derecho o desarrollar la actividad directamente, previa puesta en conocimiento de la Administración de que reúne las condiciones para dichos ejercicio, exigencia que obviamente comporta estar en posesión de todos los documentos que acreditan dicha idoneidad, documentación que si bien no ha de presentar en esa puesta en conocimiento, es lo cierto que debe tener a disposición de la Administración que tiene la potestad, en cualquier momento posterior al inicio del ejercicio del derecho o actividad, de poder constar la concurrencia de las exigencias legales. Se trata de un control ex post facto”.Es lo dicho que el Administrado puede iniciar la actividad desde el momento en que presenta ante el Ayuntamiento la declaración responsable o la comunicación previa pero la Administración tiene capacidad para poder revisar y controlar lo presentado por el ciudadano, y que por supuesto, sea conforme a derecho.

Por lo tanto, la Administración para revisar, investigar, comprobar e inspeccionar la declaración responsable dentro del plazo del procedimiento, es decir, desde el momento de la iniciación, comenzado por el administrado y durante la vigencia del derecho o actividad no tiene limitación de plazo. Por supuesto, este es el plazo ilimitado que tiene la Administración, salvo que la norma recoja lo contrario, que en el caso que nos preocupa desde el punto de vista urbanístico como por ejemplo en la ejecución de unas obras.

Con base a lo anteriormente expuesto, la declaración responsable es:

• Primero, un documento suscrito por una persona física o jurídica en el que manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para que le sea reconocido un derecho o facultad, así como que dispone de la documentación que acredita el cumplimiento de la normativa que rige la actividad o ejercicio que va a iniciar cuyo cumplimiento se compromete a observar;
• Segundo, que tanto la declaración responsable como la comunicación previa, instrumentos que se configuran de manera semejante, tienen como objetivo la simplificación administrativa cabiendo destacar que, en ambos dos, la Administración puede comprobar, controlar e inspeccionar;
• Tercero, que la normativa urbanística se ha actualizado y utiliza una de las dos vías de declaración responsable o comunicación previa, o en su defecto las dos para que los trámites frente a la Administración sean más rápidos;
• Cuarto, que en la obra nueva la licencia de obras no puede ser sustituida por una declaración responsable, mientras que una licencia de uso, sí que puede ser sustituida por una declaración responsable. Por lo tanto, es un requisito indispensable que en una obra nueva se aporte, además de los informes favorables y la declaración responsable, se acompañe una autorización, aprobación o conformidad del Ayuntamiento;
• Quinto, la Administración para revisar, investigar, comprobar e inspeccionar la declaración responsable tiene plazo ilimitado, pero siempre dentro del plazo del procedimiento, es decir, desde el momento de la iniciación, comenzado por el administrado y durante la vigencia del derecho o actividad.