20 dic
2018

La aprobación del presupuesto de las Entidades locales. Especial referencia al del ejercicio 2019


Mª Carmen Aparisi Aparisi

I. Introducción

A) Nacimiento

El presupuesto, como documento financiero, que evalúa y autoriza los ingresos y gastos, nace con el Estado Liberal. El mismo surge entre la contraposición de dos problemas fundamentales:

- Determinar las competencias de los distintos poderes del Estado en materia fiscal y financiera.

- Garantizar a los ciudadanos en materia fiscal.

Fue la Constitución de Cádiz de 1812 la que reguló la materia presupuestaria, estableciendo el principio de legalidad presupuestaria. A tal efecto, en su art. 131 se señalaba que, entre las facultades de las Cortes, estaban las siguientes:

Este principio se veía reforzado cuando la misma Constitución de 1812 en su art. 172 señalaba que el Rey no podía, ni directa ni indirectamente, fijar los gastos ni establecer anualmente las contribuciones.

Además, el principio de equilibrio presupuestario se consagró en el art. 340 de la Constitución de 1812, al señalar que “las contribuciones serán proporcionales a los gastos que se decreten en las Cortes para el servicio público de todos los ramos”, imponiéndose al Ministerio de Hacienda la obligación de presentar a las Cortes el Presupuesto General de los gastos que estime precisos y el plan de las contribuciones (ingresos) que deben exigirse para poder financiarlos.

B) Del sistema de control al sistema de gestión

Si realizamos un seguimiento de la evolución del presupuesto, este se ha ido amoldándose a los diferentes aspectos de la actividad financiera de las administraciones públicas. En un principio se consideró al Presupuesto, como un instrumento de control del poder legislativo sobre el poder ejecutivo, de ahí su denominación como Presupuesto administrativo o de control.

La elaboración de este presupuesto se realiza mediante la técnica “incrementalista”, es decir mediante la técnica de estimar los gastos en base a los reconocidos y ejecutados en el año anterior, lo que implica que solo se somete a votación el incremento de los gastos respecto al año anterior.

Este sistema permite controlar la legalidad del gasto, pero no permite el análisis de los criterios de eficacia, eficiencia y economía. Este sistema no sirve en los periodos de crisis, pues lo que se persigue es controlar el déficit público, como en el contexto actual que se exige por imperativo europeo.

Por esta razón se abandonó esta técnica presupuestaria y se optó por el “presupuesto de tareas o de gestión”.

El presupuesto por tareas (Perfomance Budget) está basado en los recursos finalistas que financian aplicados a tareas concretas (de ahí su nombre) descritas en los propios presupuestos, presentándose como un sistema integrado de gestión del gasto público, en el que aparecerían como subsistemas la presupuestación, la gestión y el control.

Con esta técnica presupuestaria se consiguen analizar los criterios de eficiencia (productividad de los recursos para la consecución de los objetivos previstos) y economía (ahorro de recursos), peor no se consigue alcanzar el objetivo de eficacia (es el grado de consecución de los objetivos perseguidos) y por ello se abandonó en la mayoría de los países.

C) Del sistema de gestión al de panificación y coordinación

El presupuesto por tareas estaba orientado hacia la gestión. Posteriormente se pasa al presupuesto base cero y a la presupuestación por programas, que están orientadas hacia la planificación y la coordinación.

1. El presupuesto base cero

El presupuesto en base cero (Zero Base Budget) parte de la hipótesis de que siempre existe un despilfarro de recursos, por lo que permite la aplicación de medidas oportunas que permiten diseñar un nuevo presupuesto, en el que permite que los gastos y los ingresos, se presupuestan bajo criterios de racionalidad.

El prepuesto base cero, al igual que el presupuesto por programas, es de origen estadounidense, fue diseñado por Peter A. Phyrr en 1969 en Texas y, posteriormente, fue utilizado por el entonces Gobernados de Georgia, Jimmy Carter. Aplicando esta técnica presupuestaria, se permite reducir un 50% los recursos solicitados. En síntesis, el presupuesto base cero es un proceso de planificación, que requiere la justificación individual de todas las partidas del presupuesto, a partir de cero.

Exige a cada responsable del gasto o gestor que justifique el por qué incurre en los gastos presupuestados, y la forma de realizar su trabajo de forma más eficiente. Esta técnica presupuestaria estaría en intima conexión con la función de control financiero permanente que hoy se exige al Interventor, y que ha sido ampliamente desarrollada por la entrada en vigor y puesta en marcha del reglamento de control Interno en el ámbito local (RD 424/2017, de 28 de abril, por el que se regula el régimen jurídico del control interno en las entidades del Sector Público Local). El control financiero incluye el control de eficacia, que consiste en verificar el grado de cumplimiento de los objetivos programados, del coste y rendimiento de los servicios de conformidad con los principios de eficiencia, estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera en el uso de los recursos públicos locales.

En la práctica, esta técnica presupuestaria se reveló como impracticable, a pesar de introducirse correcciones que limitaban su alcance, lo que lo paralizó con el presupuesto incrementalista tradicional.

2. El presupuesto por programas

a) Concepto y objetivos

El sistema de presupuestación por programas ha tenido en estos últimos años una aceptación considerable en la mayoría de los países modernos. Su origen es en la empresa norteamericana, General Motors, que ya lo aplicó por primera vez en 1924, para posteriormente en 1965, lo adoptara el presidente Johnson en el presupuesto estatal.

El presupuesto por programas (el Planning programing Budgeting System, PPBS americano) fue definido por la oficina de presupuesto de EEUU como la fórmula para integrar la formulación de las políticas con la asignación eficiente de los recursos.

El PPBS contempla el campo de la planificación estratégica del presupuesto, partiendo de que las técnicas presupuestarias deben asignar los recursos limitados entre múltiples alternativas que compiten entre sí, constituyendo la selección final del uso de los recursos una decisión política que ha de tener un fundamento racional suministrado por las técnicas presupuestarias del PPBS.

b) Programación, presupuestación y control

Los términos fundamentales que este conjuga son los siguientes: Objetivos, programas o alternativas, recursos, imputs o costes necesarios, eficacia con los que se alcanzan los programas.

El propósito del PPBS es integrar la presupuestación y la planificación, de tal suerte que tales técnicas consigan seleccionar los diferentes programas al servicio de las diferentes políticas.

Los dos elementos del PPBS son el lenguaje y los metidos o técnicas de análisis. El propósito final es establecer una disciplina al razonamiento y a las comunicaciones intersubjetivas de quienes intervienen en el proceso de decisión, eliminando de esta forma la ambigüedad de los términos que se deben apreciar en el momento de elegir.

c) El presupuesto por programas en España

En el año 1971 fueron invitados a España diversos expertos estadounidenses en la materia, asimismo diversos funcionarios españoles del Ministerio de Hacienda fueron enviados a EEUU y a Francia para estudiar las técnicas presupuestarias. Fruto de todo ello se aplicaron por primera vez las técnicas del PPBS en el presupuesto de Ministerio de obras públicas, predecesor del actual Ministerio de fomento.

Después de un periodo de rodaje el PPBS fue aplicado por primera vez en 1984 en los Presupuestos Generales del Estado.

De esta forma y mediante la aplicación de esta técnica, se exige a los diferentes centros gestores que planifiquen su actuación y que detecten y definan las situaciones de necesidad -los problemas económicos, financieros y sociales- que se pretenden resolver para mejorar el bienestar y la calidad de vida de los ciudadanos a cuyo servicio están; que se fijen una meta, que ésta a su vez se descomponga en objetivos estratégicos y operativos, que definan sus planes de acción para alcanzarlos y que incluyan indicadores para medir el grado de consecución de los objetivos programados con los realizados. Todo ello es con el propósito de elaborar el programa en años sucesivos.

La presupuestación por programas es adecuada porque exige que los centros gestores planifiquen sus actuaciones una vez identificadas las necesidades que requieren de una actuación pública, fijando objetivos (descompuestos en objetivos estratégicos y operativos), agrupar actividades en función de los objetivos, seleccionar los indicadores de gestión, que perseguirán como fin último saber si el programa elegido para el cual se han destinados los recurso públicos está siendo útil y necesario para los ciudadanos.

Esta técnica se ha utilizado desde 1984 en el ámbito estatal, autonómico y local. No es una técnica perfecta, pues puede dar lugar a rigidices, de ahí que se esté intentando sustituir el PPBS por la gestión por objetivos; técnica que introdujo la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria -LGP-, y que consiste en disponer los recursos públicos a disposición del órgano administrativo para que éste pueda conseguir determinados objetivos, corresponsabilizando al gestor en la consecución de los objetivos. En el caso de no alcanzarlos perderá los recursos en los presupuestos sucesivos.

La técnica de presupuestación por programas se viene exigiendo en el ámbito local, en teoría, desde hace años. Concretamente, entre los estados que integran la cuenta general (documento que forma parte del ciclo presupuestario pues se realiza una vez finalizado el año para rendir las cuentas del ejercicio anterior) ya se viene exigiendo, para los municipios de más de 50.000 habitantes (art. 211 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-), la memoria demostrativa del grado en que se han cumplido los objetivos programados con indicación de los previstos y alcanzados, con su coste.

Además, durante el ejercicio 2018 y respecto a la rendición de cuentas anuales del ejercicio 2017, es obligatorio para las entidades locales de más de 50.000 Habitantes la “Información sobre el coste de las actividades” y “Los indicadores de gestión” que conforman las notas 26 y 27 de la Memoria, al ser obligatorio a partir de las cuentas anuales del ejercicio 2017, de conformidad con lo establecido en la Disp. Trans. 3ª de la Orden HAP/1781/2013, de 20 de septiembre, por la que se aprueba la Instrucción del modelo normal de contabilidad local.

Por otro lado, resulta imprescindible para el cumplimiento de esta obligación legal, por una parte, la adopción de un sistema de presupuestación que contemplara la determinación de objetivos e indicadores, y de los correspondientes mecanismos de seguimiento y, por otra, la implementación de un modelo de contabilidad de gestión que permitiera un análisis de costes. Para ello, se hace necesario el desarrollo de acciones para el establecimiento de objetivos de gestión vinculados al ciclo presupuestario, un grado de implicación importante de los responsables políticos y dotar de mayores medios humanos, a los departamentos económicos, en especial a la Intervención General y en particular a las oficinas presupuestaria si se dispone de ellas.

Por último, esta técnica presupuestaria es de difícil consecución si no se conciencia a los gestores municipales de la necesidad de establecer objetivos, evaluarlos y mejorar la eficacia en la gestión municipal, es decir, hacer presupuestos por objetivos para medir el grado de eficacia y eficiencia en los objetivos programados en comparación con los conseguidos.

En la misma línea, el Reglamento 424/2017, de control interno, vigente desde el pasado 1 de julio de 2018, incluye dentro el control financiero permanente, la comprobación en el aspecto económico financiero de los principios generales de buena gestión financiera, con el fin último de mejorar la gestión económico financiera patrimonial, presupuestaria, contable y organizativa y procedimental, a través del control de eficacia, que consiste en verificar el grado de cumplimiento de los objetivos programados del coste y rendimiento de los servicios públicos de conformidad con los principios de eficiencia, estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera en el uso de los recursos públicos locales.

II. El contexto actual

La autonomía local consignada en los arts. 137, 140 y 141 de la Constitución de 27 de diciembre de 1978 -CE-, está directamente concatenada a la percepción de unos recursos por las Haciendas Locales con los que cubrir los gastos derivados del ejercicio de las competencias que la Ley atribuye a las Entidades Locales.

Como señalaba la Exposición de Motivos de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales -LHL-, derogada por RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, la suficiencia financiera de las Entidades Locales enmarca las posibilidades reales de la autonomía local, pues, sin medios económicos suficientes, el principio de autonomía no pasa de ser una mera declaración formal.

En este contexto, no basta con alcanzar el principio de suficiencia financiera a que se refiere el art. 142 CE, según el cual “las Haciendas Locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que a Ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas”, sino que ha de realizarse una eficaz gestión y distribución de los recursos, dentro de un marco jurídico que determine su atribución a unos u otros fines y los requisitos para llevar a efecto los gastos, articulándose los mecanismos pertinentes para controlar ex-ante y ex-post de todas estas operaciones.

Este marco jurídico es el Presupuesto, del que nos corresponde tratar en el presente artículo y sobre el cual, a efectos de comprensión del tecnicismo que invade su regulación legal, invitamos al lector a extrapolar los conceptos de que se trate en el ámbito de su propia economía doméstica.

Por último, debe señalarse que esta regulación legal de los Presupuestos de las Entidades Locales trata de armonizar esta institución con la normativa general establecida por la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, LGP, sin perjuicio de las peculiaridades de la vida local.

En esta órbita se mueve la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL-, el TRLRHL, el RD 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla la antigua LHL en materia de Presupuestos, junto a los que debe tenerse en cuenta el RD 1463/2007, de 2 de noviembre, por el que se aprueba el reglamento de desarrollo de la Ley de Estabilidad Presupuestaria, en su aplicación a la entidades locales, pretendiéndose que la actividad económica y financiera Local, de importancia creciente, funcione coordinadamente con la actividad económica general.

En este contexto no debemos olvidar la delimitación del sector público local, que no solo es importante a efectos de la adscripción de determinados entes a uno u otro ámbito territorial sino que, además, tiene consecuencias relativas al sometimiento al régimen presupuestario, de contabilidad y control público. Delimitación que se hace hoy más evidente y necesaria tras la entrada en vigor de la LO 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera -LOEPYSF-, que en su art. 11.1 nos señala que la elaboración, aprobación y ejecución de los Presupuestos y demás actuaciones que afecten a los gastos o ingresos de las Administraciones Públicas y demás entidades que forman parte del sector público se someterá al principio de estabilidad presupuestaria.

Pero todo ello lo debemos enmarcar en el contexto actual, con un Gobierno recién incorporado, con un presupuesto ya agotado pero aprobado el pasado mes de julio, con la inminente prórroga presupuestaria, ha generado incertidumbre para resolver problemas como el control de déficit público y de la deuda, los objetivos de estabilidad presupuestaria y el techo de gasto para el 2019, como el conjunto de medidas encaminadas para la contención del gasto público, como es la política de personal contenida cada año en los Presupuestos Generales del Estado, concretamente en el capítulo 1 del presupuesto, lo que ha venido a condicionar el contenido de los presupuestos de las entidades locales, ante el desconocimiento de cómo tener que abordar determinados aspectos que habitualmente vienen prefijados cada año por las Leyes de Presupuestos Generales del Estado.

De este modo y de conformidad con el art. 169.2 TRLRHL, la aprobación definitiva y entrada en vigor de los Presupuestos Municipales debe realizarse antes del 31 de diciembre del ejercicio anterior al que deban aplicarse, y a la vista del calendario presupuestario que nos marca la ley de haciendas locales, en estos días los municipios deberán proceder a ultimar y aprobar sus presupuestos para que los mismos entren en vigor el 1 de enero de 2019.

Estamos hablando de sostenibilidad financiera, ahorro de costes, contención del gasto público a través del instrumento que nos habilita a LOEPYSF, la Regla de Gasto, regla que es muy beneficiosa para el cumplimiento de los objetivos que se han asignado al Reino de España, y fastidiosa para muchos gestores, muchos políticos, que limitan sus facultades al no poder gastar más de lo que permite el techo de gasto, lo que choca con las expectativas de sus mandatos que intentan ser solventes de cara a la ciudadanía, para poder renovar sus respectivos mandatos.

Por todos es conocido que los presupuestos deben atender al cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria, pues así queda recogido en el art. 165.1 TRLRHL. En este sentido, los arts. 3 y 11 LOEPYSF establecen que la elaboración, aprobación y ejecución de los presupuestos y demás actuaciones que afecten a los gastos o ingresos se realizará en un marco de estabilidad presupuestaria.

En este sentido y mediante Acuerdo del Consejo de Ministros del pasado 20 de julio de 2018, el Ejecutivo fijó los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de administraciones públicas y de cada uno de sus subsectores para el periodo 2019-2021, así como el límite de gasto no financiero del Presupuesto del Estado para el 2019 (equilibrio presupuestario). Para 2019, el objetivo de déficit público para el conjunto de las Administraciones se fijó en un 1,8% del PIB, cifra que debía reducirse al 1,1% en 2020 y al 0,4% en 2021. En cuanto a la deuda, se fijó que en 2019 su montante debía suponer un 96,1% del PIB como máximo y reducirse los dos siguientes ejercicios hasta el 94,1% y al 91,5%. En el caso de las Entidades Locales, el objetivo de deuda pública fijado era de 2,3% en 2019, 2,2% en 2020 y 2,1% en 2021. Por último, se preveía que el techo de gasto aumentara un 2,7% en 2019, un 2,9% en 2020 y un 3,1% en 2021.

Esta propuesta del Consejo de Ministros de 20 de julio de 2018 fue rechazada por las Cortes Generales el pasado 27 de julio, por lo que el 20 de diciembre fue nuevamente debatido en el Congreso de los Diputados, aprobándose en esta ocasión los referidos objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de Administraciones Públicas para el periodo 2019-2021. Ahora bien, a fecha de cierre de este trabajo, se encuentra pendiente de votación por el Senado este Acuerdo del Gobierno, ya que debe aprobarlos también.

Caso de que no resulte aprobado por el Senado, serán de aplicación los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública para el periodo 2018-2020, aprobados por Acuerdo del Congreso de los Diputados de fecha 10 de julio de 2017, y que son:

Por otro lado, el Reglamento (UE) nº 549/2013 del Parlamento Europeo de del Consejo, de 21 de mayo de 2013, relativo al Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales de la Unión europea (SEC 2010), establece la metodología de elaboración de las cuentas económicas que se publican desde el 1 de septiembre de 2014 (art. 5.1 del Reglamento), sustituyendo a la versión anterior, SEC 1995. Sobre este último, la IGAE publicó el Manual del cálculo del déficit en contabilidad nacional adaptado a las Corporaciones locales. Acerca de los cambios metodológicos de aplicación del nuevo SEC 2010 que afectan a las cuentas de las Administraciones públicas, se emitió una nota por parte de la IGAE en fecha 30 de septiembre de 2014.

Finalmente, para poder prorrogar la medida contenida en la Disp. Adic. 6ª de la LOEPYSF es necesario que se recoja expresamente esta medida en los presupuestos generales del estado para el año 2018, tal y como se recogía en leyes anteriores, ya que la prórroga de esta disposición se agota en cada ejercicio. Recientemente, la FEMP ha anunciado que en conversaciones mantenidas con la Ministra de Hacienda, Mª Jesús Montero, se prorrogará para el ejercicio 2019 la utilización del superávit obtenido de las liquidación de los presupuestos del ejercicio 2018 y la posibilidad de permitir a las entidades locales gastar los remanentes de 2017 hasta 2019.

Entre las medidas a adoptar se enuncian el compromiso de flexibilizar la regla de gasto y de ampliar el abanico de destinos del superávit de los Gobiernos Locales (a infraestructuras de tipo educativo y social).

En relación a la regla de gasto se va estudiar la manera de flexibilizar su aplicación, pues se produce la incoherencia de que los municipios incumplidores tiene un techo de gasto mayor respecto a los municipios que cumplen pues es este el último ejercicio que marca o limita el crecimiento del presupuesto de ejercicios sucesivos.

Sobre la utilización del superávit se mantiene la previsión de prorrogar los criterios aplicados el ejercicio pasado en materia de inversiones financieramente sostenibles y, de cara los próximos Presupuestos de 2019, la pretensión de que pudieran desaparecer las limitaciones a su destino ampliando los destinos de las IFS.

En materia de superávit se está estudiando la posibilidad de que la parte municipal de los programas europeos se pueda financiar con cargo al superávit y sin que compute en la regla de gasto, una demanda que se mantiene desde hace tiempo, ya que se entiende, que “es muy importante que los Ayuntamientos utilicen fondos europeos”.

En referencia al Impuesto sobre el incremento de los terrenos de naturaleza urbana -IIVTNU- destaca el interés del Ejecutivo en sacar adelante una norma en línea con el acuerdo adoptado de manera unánime por la FEMP para evitar las incertidumbres en la aplicación del tributo.

Otro de los temas que se ha planteado revisar es la posibilidad de estudiar posibles ajustes en la normativa contable para la liquidación del IVA de 2017 a los Gobiernos Locales. Por parte de la FEMP se propone realizar dicha liquidación sobre la contabilidad de un año completo y no solo de once meses, como ocurriría en el caso de aplicar el nuevo sistema de Suministro Inmediato de Información SII IVA. Entre aplicar uno u otro sistema, la diferencia sería pasar una liquidación positiva de 263 millones de euros (si la liquidación es de un año) a otra negativa, en la que los Consistorios tendrían de devolver 489 millones (si se hiciese a once meses).

Podemos concluir que los municipios, una vez más, han de esperar a las medidas que se contengan una vez se apruebe el Presupuesto General de Estado o el paquete de medidas de contenido económico financieros que se vayan aprobar por el Gobierno, vía Decreto Ley, que obliga a las entidades locales a modificar sus presupuestos para incluir en su caso las nuevas medidas que pudieran ser aprobadas.

Según datos aportados por la FEMP, el presidente de la FEMP y Alcalde de Vigo, Abel Caballero, se reunirá con Pedro Sánchez el próximo 20 de diciembre. También ha anunciado que Hacienda permitirá a las entidades locales gastar los remanentes de 2017 hasta 2019.

III. Delimitación de sector público local

La delimitación del sector público no sólo es importante a efectos de la adscripción de determinados entes a uno u otro ámbito territorial sino que, además, tiene consecuencias relativas al sometimiento al régimen presupuestario, de contabilidad y de control público.

Así, si tomáramos como referencia la CE de 1978, el Sector Público Español estaría formado por el Sector Público Estatal, las Comunidades Autónomas y los municipios y provincias, estableciéndose en su articulado un marco competencial para todos ellos.

Por otra parte, si nos atuviéramos a un criterio contable, el SEC 2010 considera que el sector Administraciones Públicas está integrado por todas las unidades institucionales que son otros productores no de mercado cuya producción se destina al consumo individual colectivo, que se financian principalmente mediante pagos obligatorios efectuados por unidades pertenecientes a otros sectores y/o que efectúan operaciones de redistribución de la renta y de la riqueza nacional. Así distingue dentro de este sector cuatro subsectores, a saber: administración central, comunidades autónomas, corporaciones locales y administraciones de la seguridad social.

Si nos centramos en el Sector Público Local, el art. 3 LRBRL establece como integrantes del mismo:

A su vez, dentro de la mayoría de entes locales se pueden constituir además los siguientes entes instrumentales:

Esta clasificación queda recogida en el art. 2 LOEPYSF.

Todos ellos ejercen la mayor parte de su actividad habitualmente como consecuencia de las competencias que las distintas normas les otorgan. Concretamente, el art. 25 LRBRL atribuye al municipio competencias en diferentes materias. Por su parte, el art. 36 LRBRL indica las competencias propias de la Diputación o entidad equivalente.

Además de estas competencias propias, los entes locales podrán tener:

Como comentamos, sea cual sea la organización a la que hagamos referencia, la actividad de estos entes se centra en el desarrollo de las distintas competencias que les son atribuidas y se materializa en una fenomenología económico-financiera propia encaminada a ofrecer el correspondiente servicio. Así, estos entes para funcionar necesitan de unos bienes y servicios que pueden adquirir en el mercado, apareciendo las correspondientes obligaciones. A partir de estos bienes se obtienen otros bienes y/o servicios que cederán a los ciudadanos, con o sin contraprestación, según los casos. Además recibirán otros ingresos sin contraprestación, vía impuestos. Todos estos ingresos se materializan en derechos de cobro.

Para llevar a cabo dicha actividad, estas organizaciones deben relacionarse con personas, empresas, entidades financieras y otras organizaciones públicas, es decir, con un mundo externo a la propia organización. Dicha relación se produce tanto cuando se acude al mercado de capitales o de factores productivos como cuando se presta el servicio que le es propio.

Lo anterior implica intercambios de forma continua entre la organización y dicho mundo externo, intercambios tanto en términos reales -factores y bienes y servicios- y en términos monetarios -dinero y medios de pago-, que definen la doble realidad económico-financiera que se produce en cualquier unidad económica, ya sea pública o privada.

Como consecuencia, por una parte, de las actividades realizadas en el interior de estos organismos públicos y, de otra, de sus relaciones con el mundo exterior, se produce en los mismos una circulación de valores que podría esquematizarse de la siguiente forma:

La actividad económico-financiera que se produce en las unidades económicas de carácter público, debe someterse a un marco económico y jurídico que las condicionan en su modo actuación. Uno de tales condicionamientos se concreta en el sometimiento al régimen jurídico público, en general, y al presupuestario que tiene efectos fundamentales en el sistema de información económico-financiera de las mismas.

IV. Los presupuestos de las entidades locales. Concepto. Contenido. Estructura

A) Concepto

Como señalan Garrison et Al, en términos generales “un presupuesto es un plan detallado para adquirir y utilizar recursos financieros y de otro tipo durante un período especificado. Representa un plan para el futuro expresado en términos formales cuantitativos”. Sin embargo, si dicho concepto se aplica a las Administraciones Públicas se le ha de añadir que se trata de un instrumento de carácter normativo donde se refleja la voluntad política y económica de los órganos ejecutivo y legislativo.

Por tanto, tal y como señala Neumark (1994), el presupuesto público es un resumen sistemático confeccionado en períodos regulares, de las previsiones, en principio obligatorias de los gastos previstos y de los posibles ingresos para cubrir dichos gastos.

En España, nuestra CE sí establece el régimen presupuestario para el Estado y las Comunidades Autónomas, pero nada establece para los Entes Locales. Ello no es óbice para que desde la LHL de 1988 en su art. 112 y posteriormente el art. 162 TRLRHL recojan con ligeras variantes la definición contenida en el art. 32 LGP al señalar que.

“Los Presupuestos Generales de las Entidades Locales constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de las obligaciones que, como máximo, pueden reconocer la Entidad y sus Organismos Autónomos, y de los derechos que prevean liquidar durante el correspondiente ejercicio, así como de las previsiones de ingresos y gastos de las Sociedades Mercantiles cuyo capital social pertenezca íntegramente a la Entidad Local correspondiente.”

De esta definición se pueden deducir, por lo pronto, dos consecuencias:

a) Que el Presupuesto es una autorización y límite máximo en relación con los gastos a efectuar en el ejercicio económico a que se refieren (ya que el documento presupuestario limita los gastos de forma cuantitativa, cualitativa y temporalmente).

b) Que, respecto de los ingresos, sólo contiene una previsión de los mismos, sin establecerse limitación alguna en cuanto al montante de los que se vayan a recaudar o recibir, es decir un aumento de los ingresos no conlleva la necesidad de modificar los presupuestos, tratamiento diferente respecto a los gastos presupuestarios, pues un aumento de las necesidades que no estén previstas expresamente en el presupuesto implica necesariamente que el documento presupuestario se tenga que modificar.

B) Contenido

Conforme al art. 164 TRLRHL (art. 5 RD 500/1990), las Entidades Locales elaborarán y aprobarán anualmente un Presupuesto General en el que se integrarán:

Añade el art. 165 TRLRHL (y el art. 8 RD 500/1990) que el Presupuesto General atenderá al cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria y contendrá para cada uno de los Presupuestos que en él se integren (que necesariamente deben aprobarse sin déficit inicial):

a) Los Estados de Gastos, en los que se incluirán, con la debida especificación, los créditos necesarios para atender al cumplimiento de las obligaciones.

b) Los Estados de Ingresos, en los que figurarán las estimaciones de los distintos recursos económicos a liquidar durante el ejercicio. Estos recursos se destinarán a satisfacer el conjunto de las respectivas obligaciones de la Entidad Local y de cada uno de sus Organismos Autónomos y Sociedades Mercantiles, salvo en el caso de ingresos específicos afectados a fines determinados, es decir, aquellos que, por su naturaleza o condiciones específicas, tengan una relación objetiva y directa con el gasto a financiar, salvo en los supuestos expresamente establecidos en las Leyes (art. 10 RD 500/1990).

Por lo demás, los derechos liquidados y las obligaciones reconocidas se aplicarán a los Presupuestos por su importe íntegro, quedando prohibido atender obligaciones mediante minoración de los derechos a liquidar o ya ingresados, salvo que la Ley lo autorice de modo expreso, y exceptuándose las devoluciones de ingresos que se declaren indebidos por Tribunal o autoridad competentes (art. 11 RD 500/1990).

De igual modo, se deben incluir las Bases de Ejecución, es decir, las reglas que deben seguirse en la ejecución del Presupuesto, que suponen una autolimitación de la Entidad Local en esta materia, y que contendrán, para cada ejercicio, la adaptación de las disposiciones generales en materia presupuestaria a la organización y circunstancias de la propia Entidad, así como aquellas otras necesarias para su acertada gestión, estableciendo cuantas prevenciones se consideren oportunas o convenientes para la mejor realización de los gastos y recaudación de los recursos, sin que puedan modificar lo legislado para la administración económica ni comprender preceptos de orden administrativo que requieran legalmente de procedimientos y solemnidades específicas distintas de lo previsto para el Presupuesto (art. 9.1 RD 500/1990).

En este sentido, el art. 9.2 RD 500/1990 establece que las entidades locales regularan, entre otras materias, en las bases de ejecución del presupuesto las siguientes:

Las Bases de Ejecución del Presupuesto de cada ejercicio, podrán remitirse a los Reglamentos o Normas de carácter general que en su caso se hayan dictado por el Pleno.

Por último, al Presupuesto General se unirán como anexos (arts. 166.1º TRLRHL y 12 RD 500/1990):

En concreto, respecto al Plan de Inversiones, que deberá coordinarse, en su caso, con el Programa de Actuación y Planes de Etapas del Planeamiento Urbanístico, se completará con el Programa Financiero o de Financiación, que contendrá (arts. 166.2º TRLRHL y 14 RD 500/1990):

De los Planes de Inversión y sus Programas de Financiación se dará cuenta, en su caso, al Pleno de la Corporación coincidiendo con la aprobación del Presupuesto, debiendo ser objeto de revisión anual, añadiendo un nuevo ejercicio a sus previsiones (arts. 166.3° TRLRHL y 15 RD 500/1990).

Finalmente, conforme a los arts. 165.4° TRLRHL y 16 RD 500/1990, cada uno de los Presupuestos que se integran en el Presupuesto General deberá aprobarse sin déficit inicial. Asimismo, ninguno de los Presupuestos podrá presentar déficit a lo largo del ejercicio; en consecuencia, todo incremento en los créditos presupuestarios o decremento en las previsiones de ingresos deberá ser compensado en el mismo acto en que se acuerde.

Destacan, como novedad, los anexos introducidos en el art. 168 TRLRHL, redactado por el aptdo. 2º de la Disp. Final 1ª RD-ley 17/2014, de 26 de diciembre, de medidas de sostenibilidad financiera de las comunidades autónomas y entidades locales y otras de carácter económico.

- Anexo de beneficios fiscales en tributos locales conteniendo información detallada de los beneficios fiscales y su incidencia en los ingresos de cada Entidad Local.

- Anexo con información relativa a los convenios suscritos con las Comunidades Autónomas en materia de gasto social, con especificación de la cuantía de las obligaciones de pago y de los derechos económicos que se deben reconocer en el ejercicio al que se refiere el presupuesto general y de las obligaciones pendientes de pago y derechos económicos pendientes de cobro, reconocidos en ejercicios anteriores, así como de la aplicación o partida presupuestaria en la que se recogen, y la referencia a que dichos convenios incluyen la cláusula de retención de recursos del sistema de financiación a la que se refiere el art. 57 bis LRBRL.

El art. 168 TRLRHL regula la documentación a aportar. Con arreglo a la normativa vigente, el presupuesto de la entidad local, formado por su Presidente, para que pueda ejecutarse en tiempo y en forma debe contener la documentación enumerada en dicho artículo.

Por tanto, además del contenido previsto en el art. 165 y los anexos del art. 166, el presupuesto debe contener los documentos que se relacionan en el art. 168. Hubiese sido más práctico haber regulado en un solo artículo todos los documentos, estados y anexos que integran el Presupuesto General de la entidad local, pero tradicionalmente el TRLRHL los ha separado en varios artículos, regulándolo de forma separada.

La documentación prevista en el art. 168 es la siguiente:

Finalmente, el presupuesto debe ser informado por el Interventor (arts. 168.3 TRLRHL y 18.4 RD 500/1990) por lo que este informe también debe formar parte del contenido del Presupuesto general.

El carácter de este informe es de control financiero permanente, por aplicación de lo dispuesto en el art. 32.1 letra d) del Reglamento de control interno (RD 424/2017), que define el control financiero permanente como aquellas actuaciones previstas en las normas presupuestarias atribuidas al órgano interventor. Por lo tanto y en virtud de los arts. 168.3 TRLRHL y 18.4 RD 500/1990, el Interventor debe informar el Presupuesto general de la entidad local.

C) Estructura

Conforme al art. 167 TRLRHL (art. 17 RD 500/1990), el Ministerio de Economía y Hacienda establecerá con carácter general la estructura de los Presupuestos de las Entidades Locales, teniendo en cuenta la naturaleza económica de los ingresos y de los gastos y las finalidades u objetivos que con estos últimos se propongan conseguir, de acuerdo con los criterios que el propio artículo señala.

Este mandato se ha cumplido en la actualidad con la Orden EHA/3565/2008, de 3 de diciembre, por la que se aprueba la estructura de los Presupuestos de las Entidades Locales, modificada con la Orden HAP 419/2014, de 14 de marzo.

Con arreglo al art. 3 Orden EHA/3565/2008, los estados de gastos de los Presupuestos de las Entidades Locales se clasificarán con los siguientes criterios:

1. Clasificación por programas de los gastos del Presupuesto de las Entidades Locales y sus Organismos Autónomos

En ella, los créditos se ordenarán según su finalidad y los objetivos que con ellos se propongan conseguir, con arreglo a la clasificación por áreas de gasto, políticas de gasto y grupos de programas.

En concreto, se distinguen las siguientes Áreas de Gasto:

a) Área de Gasto 1: Servicios públicos básicos, que comprende todos aquellos gastos originados por los servicios públicos básicos que, con carácter obligatorio, deben prestar los municipios, por sí o asociados, con arreglo al art. 26.1 LRBRL, o, en su caso, las provincias con arreglo al art. 31.2 LRBRL, atendiendo a su función de cooperación y asistencia a los municipios.

A estos efectos, se incluyen, en los términos que se exponen para cada una de ellas, cuatro políticas de gasto básicas con la numeración 13, 15, 16, y 17, respectivamente:

En este área no se consideran aquellas políticas de gasto de carácter sectorial y que, en consecuencia, integran otras áreas de gasto de la presente estructura.

b) Área de Gasto 2: Actuaciones de protección y promoción social, en la que se incluyen todos aquellos gastos y transferencias que constituyen el régimen de previsión; pensiones de funcionarios, atenciones de carácter benéfico-asistencial; atenciones a grupos con necesidades especiales, como jóvenes, mayores, minusválidos físicos y tercera edad; medidas de fomento del empleo.

Comprende las siguientes políticas de gasto, con la numeración 21 a 24, respectivamente:

c) Área de Gasto 3: Producción de bienes públicos de carácter preferente, que comprende todos los gastos que realice la Entidad local en relación con la sanidad, educación, cultura, con el ocio y el tiempo libre, deporte, y, en general, todos aquellos tendentes a la elevación o mejora de la calidad de vida.

Incluye las siguientes políticas de gasto, con la numeración 31 a 34, respectivamente:

d) Área de Gasto 4: Actuaciones de carácter económico, en la que se integran los gastos de actividades, servicios y transferencias que tienden a desarrollar el potencial de los distintos sectores de la actividad económica.

Se incluirán también los gastos en infraestructuras básicas y de transportes; infraestructuras agrarias; comunicaciones; investigación, desarrollo e innovación.

Incluye las siguientes políticas de gasto, con la numeración 41 a 46 y 49, respectivamente:

e) Área de Gasto 9: Actuaciones de carácter general, que incluye los gastos relativos a actividades que afecten, con carácter general, a la entidad local, y que consistan en el ejercicio de funciones de gobierno o de apoyo administrativo y de soporte lógico y técnico a toda la organización.

Recogerá los gastos generales de la Entidad, que no puedan ser imputados ni aplicados directamente a otra área de las previstas en esta clasificación por programas.

Se incluirán en esta área las transferencias de carácter general que no puedan ser aplicadas a ningún otro epígrafe de esta clasificación por programas, ya que en caso contrario se imputarán en la política de gasto específica que Corresponda.

Incluye las siguientes políticas de gasto, con la numeración 91 a 94, respectivamente:

f) Área de Gasto 0: Deuda pública, que comprende los gastos de intereses y amortización de la Deuda Pública y demás operaciones financieras de naturaleza análoga, con exclusión de los gastos que ocasione la formalización de las mismas.

Se imputarán a esta área los gastos destinados a atender la carga financiera de la entidad local, amortización e intereses, derivados de las operaciones de crédito contratadas.

Los gastos de formalización de los correspondientes contratos se llevarán a la política de gasto 93, grupo de programas 934.

Tiene un solo grupo de programas.

2. Clasificación Económica de los gastos del Presupuesto de las Entidades Locales y sus Organismos Autónomos

En ella, se distinguen las operaciones no financieras (capítulos de gasto 1 a 7) de las financieras (capítulos de gasto 8 y 9), subdividiéndose las primeras en operaciones corrientes (capítulos de gasto 1 a 4) y de capital (capítulos 6 y 7).

Destaca la creación de un nuevo capítulo 5, Fondo de Contingencia, destinado a recoger los gastos no previstos inicialmente en el Presupuesto, con la nueva Orden HAP 419/2014.

a) Operaciones no financieras

- Operaciones corrientes

El presupuesto de gastos clasifica en sus capítulos 1 al 4 los gastos por operaciones corrientes, separando los gastos de funcionamiento de los servicios (personal y gastos en bienes corrientes y servicios), los intereses y las transferencias corrientes.

Los gastos aplicables a cada capítulo, artículo y concepto se describen en el anexo, teniendo en cuenta que se pueden a su vez desglosar los conceptos en subconceptos y partidas, según sea conveniente para la mejor gestión de los programas a cargo de la entidad local y para la adecuada administración y contabilización de los créditos.

1. Capítulo 1: Gastos de personal, al que se aplicarán los gastos siguientes:

Todo tipo de retribuciones fijas y variables e indemnizaciones, en dinero y en especie, a satisfacer por las entidades locales y por sus Organismos autónomos al personal que preste sus servicios en las mismas.

Cotizaciones obligatorias de las entidades locales y de sus organismos autónomos a los distintos regímenes de Seguridad Social del personal a su servicio.

Prestaciones sociales, que comprenden toda clase de pensiones y las remuneraciones a conceder en razón de las cargas familiares.

Gastos de naturaleza social realizados, en cumplimiento de acuerdos y disposiciones vigentes, por las entidades locales y sus organismos autónomos para su personal.

2. Capítulo 2: Gastos corrientes en bienes y servicios, que comprende los gastos en bienes y servicios necesarios para el ejercicio de las actividades de las Entidades locales y de sus Organismos autónomos que no produzcan un incremento del capital o del patrimonio público.

Serán imputables a los créditos de este capítulo los gastos originados para la adquisición de bienes que reúnan alguna de las siguientes características:

Además se aplicarán a este capítulo los gastos de carácter inmaterial que puedan tener carácter reiterativo, no sean susceptibles de amortización y no estén directamente relacionados con la realización de las inversiones.

3. Capítulo 3: Gastos financieros, que comprende los intereses, incluidos los implícitos, y demás gastos derivados de todo tipo de operaciones financieras y de deudas contraídas o asumidas por la Entidad local o sus Organismos autónomos, así como los gastos de emisión o formalización, modificación y cancelación de las mismas, diferencias de cambio y otros rendimientos implícitos.

4. Capítulo 4: Transferencias corrientes, que comprende los créditos para aportaciones por parte de la entidad local o de sus organismos autónomos, sin contrapartida directa de los agentes perceptores, y con destino a financiar operaciones corrientes.

Se incluye también las «subvenciones en especie» de carácter corriente, referidas a bienes o servicios que adquiera la Entidad local o sus organismos autónomos para su entrega a los beneficiarios en concepto de una subvención previamente concedida.

Se imputará atendiendo a su destinatario.

5. Capítulo 5, con un único artículo (50) y concepto (500) para recoger los gastos en concepto de Fondo de Contingencia, y que a nivel de programa se recogen en el grupo 929 (Imprevistos y funciones no clasificadas).

- Operaciones de capital

Comprende los Capítulos 6, «Inversiones reales», y 7, «Transferencias de capital», y describen los gastos en inversiones reales y en transferencias destinadas a financiar operaciones de capital.

1. Capítulo 6: Inversiones reales. Este Capítulo comprende los gastos en los que incurran o prevean incurrir las entidades locales o sus organismos autónomos destinados a la creación de infraestructuras y a la creación o adquisición de bienes de naturaleza inventariable necesarios para el funcionamiento de los servicios y aquellos otros gastos que tengan carácter amortizable.

Serán imputables a los créditos de este capítulo los gastos originados por la adquisición de bienes a que se refiere el párrafo anterior que reúnan alguna de las siguientes características:

En general, serán imputables a este capítulo los gastos previstos en los anexos de inversiones reales que se unan a los presupuestos generales de las entidades locales.

2. Capítulo 7: Transferencias de capital, que comprende los créditos para aportaciones por parte de la entidad local o de sus Organismos autónomos, sin contrapartida directa de los agentes beneficiarios y con destino a financiar operaciones de capital.

Se incluyen también las «subvenciones en especie» de capital, referidas a bienes que adquiera la entidad local o sus organismos autónomos para su entrega a los beneficiarios en concepto de una subvención previamente concedida, debiendo imputarse al artículo que corresponda según su destinatario.

b) Operaciones financieras

Los Capítulos 8 y 9 reflejan las transacciones de débitos y créditos correspondientes a operacio¬nes financieras tanto a corto (de plazo no superior a un año) como a largo plazo (superior a un año), poniendo de manifiesto las variaciones netas de activos financieros (diferencia entre los Capítulos 8 de gastos e ingresos) y las variaciones netas de pasivos financieros (diferencia entre los Capítulos 9 de ingresos y gastos).

1. Capítulo 8: Activos financieros, que recoge el gasto que realizan las entidades locales y sus organismos autónomos en la adquisición de activos financieros, cualquiera que sea la forma de instrumentación y su vencimiento.

2. Capítulo 9: Pasivos financieros, que recoge el gasto que realizan las entidades locales y sus organismos autónomos destinado a la amortización de deudas, tanto, en euros como en moneda distinta, cualquiera que sea la forma en que se hubieran instrumentado y cori independencia de que el vencimiento sea a largo (por plazo superior a un año) o a corto plazo (no superior a un año). Se recogerá por su valor efectivo, aplicando los rendimientos implícitos al capítulo 3.

Asimismo, este capítulo es el destinado para recoger las previsiones para la devolución de los depósitos y fianzas que se hubieran constituido a favor de la entidad local y de sus organismos autónomos.

3. Clasificación Económica de los Ingresos del Presupuesto de las Entidades Locales y sus Organismos Autónomos

Se distinguen las operaciones no financieras (Capítulos 1 a 7) de las financieras (Capítulos 8 y 9), subdividiéndose las primeras en operaciones corrientes (Capítulos 1 a 5) y de capital (Capítulos 6 y 7).

Este anexo desarrolla la estructura de la clasificación económica de los ingresos de las entidades locales y de sus organismos autónomos, relacionando a continuación de cada capítulo, artículo y concepto las clases de ingresos imputables a los mismos, con el grado de detalle apropiado para cada uno de ellos.

El código tiene carácter cerrado y obligatorio en sus niveles de capítulo y artículo. Por lo que se refiere a concepto, subconcepto y partida, se considera abierto, si bien en esta Orden se tipifican y codifican algunos conceptos y subconceptos obligatorios de general utilización, pudiendo crearse por cada Entidad local cuantos epígrafes adicionales estime necesarios.

a) Operaciones no financieras

- Operaciones corrientes

Comprende los Capítulos 1 al 5 inclusive del presupuesto de ingresos, recogiendo los tres primeros capítulos los ingresos de naturaleza tributaria o análoga, el Capítulo 4 los ingresos por transferencias Corrientes y subvenciones destinadas a financiar gastos corrientes o no destinadas a ninguna finalidad específica, y el Capítulo 5 recoge los ingresos patrimoniales, derivados de depósitos, dividendos o rentas de bienes inmuebles, así como, entre otros, el producto correspondiente al canon de concesiones administrativas y las contraprestaciones del derecho de superficie.

1. Capítulo 1: Impuestos directos, en el que se incluirán los recursos exigidos sin contraprestación cuyo hecho imponible esté constituido por negocios, actos o hechos de naturaleza jurídica o económica, que pongan de manifiesto a capacidad contributiva del sujeto pasivo, como consecuencia de la posesión de un patrimonio o la obtención de renta.

2. Capítulo 2: Impuestos indirectos, que recoge los ingresos que, en su caso, se puedan derivar del Impuesto sobre el Valor Añadido. Se incluirán los que resulten de la cesión de este impuesto a favor de las Entidades locales cuando la Ley Reguladora de las Ha¬ciendas Locales establezca dicho recurso.

3. Capítulo 3: Tasas, precios públicos y otros ingresos, que recoge los ingresos de esta naturaleza, incluidas las contribuciones especiales y los derivados de las multas, entre otros.

4. Capítulo 4: Transferencias corrientes, que recoge los ingresos de naturaleza no tributaria, percibidos por las Entidades locales sin contraprestación directa por parte de las mismas, destinados a financiar operaciones corrientes.

5. Capítulo 5: Ingresos patrimoniales, que recoge los ingresos de naturaleza no tributaria procedentes de rentas de la propiedad o del patrimonio de las entidades locales y sus organismos autónomos, así como los derivados de actividades realizadas en régimen de derecho privado.

- Operaciones de capital

Comprende los Capítulos 6, «Enajenación de inversiones reales», y 7, «Transferencias de capital», del presupuesto de ingresos. Recoge, entre otros, los ingresos procedentes de ventas de inmuebles y de otro inmovilizado, así como las transferencias reconocidas a favor de la entidad local para financiar gastos de capital.

1. Capítulo 6: Enajenación de inversiones reales, que integra los ingresos provenientes de transacciones con salida o entrega de bienes de capital propiedad de las entidades locales o de sus organismos autónomos.

2. Capítulo 7: Transferencias de capital, que comprende los ingresos de naturaleza no tributaria, percibidos por las entidades locales, sin contraprestación directa por parte de las mismas, destinados a financiar operaciones de capital.

Por conceptos, se diferenciarán las transferencias en función de los agentes que las conceden. Asimismo, se diferenciarán las que tengan carácter finalista.

b) Operaciones financieras

Las operaciones financieras tanto a corto (por plazo no superior a un año) como a largo plazo (su¬perior a un año) se recogen en los Capítulos 8, «Activos financieros», y 9, «Pasivos financieros. El primero recogerá las enajenaciones de activos financieros así como los reintegros de préstamos concedidos, depósitos y fianzas constituidos por la entidad local. El artículo 87, «Remanente de tesorería», recogerá, a lo largo del ejercicio, las aplicaciones a presupuesto del remanente de tesorería.

El Capítulo 9, «Pasivos financieros», incluirá la concertación o emisión de pasivos financieros.

1. Capítulo 8: Activos financieros, que recoge el ingreso que obtienen las entidades locales y sus organismos autónomos por la enajenación de activos financieros, tanto del interior como del exterior, cualquiera que sea la forma de instrumentación y su vencimiento.

2. Capítulo 9: Pasivos financieros, en el que se recoge la financiación de las entidades loca¬les y sus organismos autónomos procedente de la emisión de Deuda Pública y de préstamos recibidos cualquiera que sea la moneda en la que estén nominados, su naturaleza y plazo de reembolso.

Las operaciones financieras citadas se incluyen por su importe efectivo, minorado, en su caso, por las diferencias negativas que se aplican al concepto 399 de ingresos.

Además, se imputarán los ingresos que obtengan las entidades locales y sus organismos autónomos procedentes de depósitos y fianzas recibidos.

V. Proceso de aprobación del presupuesto local

A) Introducción

Antes de entrar a tratar del procedimiento de elaboración y aprobación propiamente dicho, hay que destacar las siguientes reglas:

a) Conforme al art. 112.4° LRBRL,“la aprobación definitiva del Presupuesto por el Pleno de la Corporación habrá de realizarse antes del 31 de diciembre del año anterior al del ejercicio en que deba aplicarse”. De aquí que el art. 168 TRLRHL establezca que el Presidente de la Entidad formará el Presupuesto General y lo remitirá, informado por la Intervención y con los anexos y documentación complementaria detallados en el art. 166.1 TRLRHL y en este artículo, al Ple¬no de la Corporación antes del día 15 de octubre para su aprobación, enmienda o devolución.

b) Según el art. 112.5° LRBRL (art. 21 RD 500/1990), “si el Presupuesto no fuera aprobado antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, quedará automáticamente prorrogada la vigencia del anterior”, pero, a tenor del art. 169.6° TRLRHL, la prórroga no afectará a los créditos para servicios o programas que deban concluir en el ejercicio anterior, o que estén financiados con crédito u otros ingresos específicos o afectados.

c) La Disp. Adic. 16ª LRBRL, introducida por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local -LRSAL-, señalaba que, en casos excepcionales, cuando el Pleno de la Corporación Local no alcanzara, en una primera votación, la mayoría necesaria para la adopción de acuerdos prevista en la Ley, la Junta de Gobierno Local tendrá competencia para aprobar el presupuesto del ejercicio inmediato siguiente, siempre que previamente exista un presupuesto prorrogado. Con esta medida se trataba de acabar con la existencia de presupuestos prorrogados en los casos en que la corporación no tuviese mayoría suficiente para aprobarlos limitando de este modo la prórroga durante años sucesivos, al permitir aprobar por la junta de gobierno los presupuestos en el caso de que ya estuviesen un año prorrogados. Posteriormente la sentencia STC 111/2016 ha declarado inconstitucional el precepto al señalar lo siguiente:

“Las ventajas (eventuales e indirectas) para la estabilidad presupuestaria propiciadas en algunos casos por la disposición adicional 16ª LBRL no superan ampliamente -ni compensan mínimamente- los relevantes perjuicios causados al principio democrático”.

B) Procedimiento de elaboración y aprobación

Respecto del mismo, podemos distinguir las fases siguientes (arts. 168 y 169 TRLRHL y 18 y ss RD 500/1990 y, respecto de los Municipios de gran población, además, art. 127.1°.b) LRBRL):

1. Formación del Proyecto, que corresponde al Presidente de la Corporación o, en los Municipios de gran población a la Junta de Gobierno Local, uniéndose al mismo la siguiente documentación:

Destacan, como novedad, los anexos introducidos en el art. 168 TRLRHL, redactado por el aptdo. 2º de la Disp. Final 1ª RD-ley 17/2014:

A estos efectos, los Organismos Autónomos Locales y las Sociedades Mercantiles, incluso aquellas en cuyo capital sea mayoritaria la participación de la Entidad Local, deberán remitir antes del 15 de septiembre a la Entidad Local sus Presupuestos (los Organismos Autónomos) y sus previsiones de gastos e ingresos, así como los programas anuales de actuación, inversiones y financiación para el ejercicio siguiente (las Sociedades Mercantiles). De ahí que se haga necesaria la aprobación de sus presupuestos y estados de previsión con carácter previo a la remisión de estos a la entidad local, lo que plantea en algunos casos problemas al no poder aprobar los mismos en los consejos de administración o juntas rectoras al no tener el gobierno la mayoría necesaria para poder aprobarlos.

2. Formación y remisión del Presupuesto General por el Presidente de la Entidad, o la Junta de Gobierno Local en los Municipios de gran población, informado por la Intervención, o Interventor General Municipal en los Municipios de gran población (a cuyos efectos se le remitirá con la antelación suficiente, de forma que pueda ser objeto de estudio durante un plazo no inferior a diez días y emitido el informe antes del 10 de octubre) y con los anexos y documentación complementaria detallada en el art. 12 RD 500/1990, al Pleno de la Corporación antes del día 15 de octubre para su aprobación inicial, enmienda o devolución.

El acuerdo de aprobación, que será único, habrá de detallar los Presupuestos que se integran en el Presupuesto General, no pudiendo aprobarse ninguno de ellos separadamente, salvo en el caso de los correspondientes a Organismos cuya creación tenga lugar una vez aprobado aquél.

3. El acto de aprobación inicial o provisional del Presupuesto General, señalando el lugar y fecha inicial del cómputo del plazo de exposición al público, se anunciará en el Boletín Oficial de la Provincia o, en su caso, de la Comunidad Autónoma uniprovincial, y simultáneamente se pondrá a disposición del público la correspondiente documentación por un plazo de quince días hábiles, durante los cuales los interesados podrán examinarlos y presentar reclamaciones ante el Pleno. El Presupuesto se considerará definitivamente aprobado si durante este plazo no se presentan reclamaciones; en caso contrario, el Pleno dispondrá de un plazo de un mes para resolverlas, contado a partir del día siguiente a la finalización de la exposición al público, debiendo entenderse denegadas estas reclamaciones si no se resolviesen en el acto de aprobación definitiva.

En este contexto, según el art. 170 TRLRHL (art. 22 RD 500/1990), tendrán la consideración de interesados:

Y únicamente podrán entablarse reclamaciones contra el Presupuesto:

4. La aprobación definitiva (salvo en el caso antes visto) por el Pleno se efectuará antes del día 31 de diciembre del año anterior al del ejercicio en que deba aplicarse.

5. El Presupuesto General, definitivamente aprobado, será insertado en el Boletín Oficial de la Corporación, si lo tuviere, y, resumido por capítulos de cada uno de los Presupuestos que lo integran, en el de la Provincia o, en su caso, de la Comunidad Autónoma uniprovincial.

6. Del Presupuesto General definitivamente aprobado se remitirá copia a la Administración del Estado y a la correspondiente Comunidad Autónoma, simultáneamente a la remisión al Boletín Oficial citado.

7. El Presupuesto entrará en vigor en el ejercicio correspondiente, una vez publicado.

8. Si al iniciarse el ejercicio económico no hubiese entrado en vigor el Presupuesto correspondiente, se considerará automáticamente prorrogado el del anterior, con sus créditos iniciales, sin perjuicio de las modificaciones que se realicen conforme a lo dispuesto en los arts. 117 a 179 TRLRHL y hasta la entrada en vigor del nuevo Presupuesto. La prórroga, como se indicó, no afectará a los créditos para servicios o programas que deban concluir en el ejercicio anterior o que estén financiados con crédito u otros ingresos específicos o afectados.

9. Finalmente, copia del Presupuesto, de su documentación complementaria y de sus modificaciones deberá hallarse a disposición del público, a efectos informativos, desde su aprobación definitiva hasta la finalización del ejercicio.

Merece especial mención hacer referencia a los consorcios y a su participación en el presupuesto general. En primer lugar, el TRLRHL, al regular en su art. 164 el contenido de los presupuestos, no hace ningún tipo de referencia a los consorcios, pues queda constituido:

También es cierto que el TRLRHL debería adaptarse a lo dispuesto en la LOEPYSF, es decir, a la normativa sobre estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, que obliga a consolidar presupuestariamente los datos obtenidos de los entes dependientes o vinculados con las Entidades Locales, en general, y en los Consorcios, en particular.

A partir de la entrada en vigor de la LOEPYSF, el principio de estabilidad presupuestaria se ha de calcular de forma consolidada para el conjunto de entes que se integran en el perímetro de consolidación del ente principal o ente matriz de conformidad con el ámbito subjetivo definido en el art. 2.1 LOEPYSF.

Por otra parte, tampoco encontramos regulación en el TRLRHL sobre el régimen financiero, contable y presupuestario de los Consorcios.

Por tanto, las entes dependientes no incluidas en el ámbito del art. 164 TRLRHL si bien no forman parte del presupuesto general de la Entidad Local, deben de consolidar sus datos presupuestarios y contables con la Entidad, porque el art. 2 RD 1463/2007 dispone que se consideran integrantes del Inventario de Entes del Sector Público Local los consorcios que las entidades locales hayan podido constituir con otras administraciones públicas para fines de interés común o con entidades privadas que persigan fines de interés general, siempre que la participación de la entidad local en dicho Consorcio sea mayoritaria, o se cumpla alguna de las siguientes características:

Y tanto el art. 4.1 RD 1463/2007 como el art. 2.1 LOEPYSF señalan que las entidades locales, sus organismos autónomos y los entes públicos dependientes que presten servicios o produzcan bienes no financiados mayoritariamente con ingresos comerciales, aprobarán, ejecutarán y liquidarán sus presupuestos consolidados ajustándose al principio de estabilidad presupuestaria.

La LRSAL y ahora la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público -LRJSP-, vienen a reproducir lo que indicaba la Disp. Adic. 20ª de la derogada Ley 30/1992, al señalar que:

“4. Los consorcios estarán sujetos al régimen de presupuestación, contabilidad y control de la Administración Pública a la que estén adscritos, sin perjuicio de su sujeción a lo previsto en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. En todo caso, se llevará a cabo una auditoría de las cuentas anuales que será responsabilidad del Órgano de control de la Administración a la que se haya adscrito el consorcio. Los consorcios deberán formar parte de los presupuestos e incluirse en la cuenta general de la Administración Pública de adscripción”.

El hecho de que se haya producido la adscripción a la entidad local matriz implica (en términos SEC 2010) la obligación de consolidar las cuentas, aunque se trate de un ente cuyo presupuesto no forma parte del presupuesto general de la Entidad Local, aunque es cierto que la redacción de la Disp. Adic. 20ª de la Ley 30/1992, y ahora la LRJSP, puede inducirnos a pensar que debe integrarse y, por tanto, formar parte del presupuesto general de la Entidad Local, así como de la Cuenta General.

A efectos de determinar el perímetro de consolidación, éste está formado por las entidades que forman el perímetro de consolidación, tanto contablemente como por la normativa de estabilidad presupuestaria y los Consorcios forman parte del sector público local y, por tanto, deben consolidarse en términos de estabilidad presupuestaria a la hora de calcular el Informe de estabilidad del presupuesto general de la entidad local, que necesariamente deberemos contar con sus datos y tener aprobados este presupuesto, o en su caso el prorrogado.

Pero esto no quiere decir que, aunque no forma parte del presupuesto general de la Entidad Local, sus presupuestos sean necesarios para calcular el informe de estabilidad de ente principal de acuerdo con lo dispuesto en el art. 2.1 LOEPYSF. Este informe de estabilidad corresponde al control financiero permanente.

Por ello, entiendo que la tramitación del presupuesto de un Consorcio debe realizarse de conformidad con los trámites que el TRLRHL establece para un ente de carácter administrativo (si está clasificado como Administración Pública), y lo mismo cabe decir de su cuenta general. Ello sin perjuicio de que, al realizarse el informe de estabilidad que debe acompañar al presupuesto general de la Entidad Local, se incluyan todos los entes dependientes que formen parte del perímetro de consolidación de la Entidad Local a efectos del cálculo de la estabilidad presupuestaria consolidada.

De la misma forma, se contempla en la normativa del Estado que los presupuestos de los Consorcios no forman parte del Presupuesto General del Estado y que los presupuestos de los consorcios, las fundaciones y otras formas jurídicas, a los que se refiere la Disp. Adic. 9ª LGP, acompañarán, a efectos informativos, a los Presupuestos Generales del Estado.

Por lo tanto, surge la siguiente cuestión: ¿Los consorcios aprueban separadamente sus presupuestos y que, luego, deben adjuntarse como un anexo al presupuesto general?

En mi humilde opinión, entiendo que el presupuesto del consorcio es un anexo y que cada uno de sus presupuestos se aprueba separadamente. Es decir, la aprobación del presupuesto del Ayuntamiento es independiente a la del consorcio, pero necesitamos de su presupuesto para calcular el informe de estabilidad presupuestaria

Y, obviamente, como son entes que pertenecen al perímetro de consolidación tanto en las normas contables como en las de estabilidad presupuestaria, se exige el control financiero, en la modalidad de auditoría de cuentas. El control permanente del consorcio, al igual que los organismos autónomos, se ejercerá por el Interventor del propio consorcio y organismo autónomo (es decir, el Interventor de estas entidades elabora informes al presupuesto a la liquidación, etc.).

En esta línea, el propio Ministerio de Hacienda y Función Pública ha publicado un documento con las contestaciones a las consultas más frecuentes planteadas en materia de estabilidad presupuestaria. Como se establece en su introducción, el documento tiene por objeto dar publicidad a las contestaciones que se han remitido a las Entidades Locales que han presentado consultas sobre cuestiones relacionadas con la regulación en materia presupuestaria contenida en la LOEPYSF y del TRLRHL, así como en la normativa aprobada en el marco de aquéllas, todo ello considerando el ámbito material de competencias de la Subdirección General de Estudios y Financiación de las Entidades Locales.

En los últimos 5 años se ha dado respuesta a más de 4.600 consultas sólo desde el buzón de consultas.normativapresup_EELL@minhafp.es. Este documento es dinámico, por lo que el Ministerio pretende incorporar en próximas ediciones nuevas consultas que hayan sido o sean objeto de contestación y nuevas materias a las que aquéllas se puedan referir, y, asimismo, introducir correcciones de errores que se adviertan. Concretamente, la consulta número 62 viene a reproducir el planteamiento respecto de los consorcios y con independencia de que esta cuestión sea objeto de una consulta más exhaustiva a la IGAE. Paso a continuación a reproducirla:

C) Control del presupuesto

Conforme a los arts. 113 LRL y 171 TRLRHL (art. 23 RD 500/1990), contra la aprobación definitiva del Presupuesto podrá interponerse directamente recurso contencioso-administrativo, en la forma y plazos que establecen las normas de dicha jurisdicción.

El Tribunal de Cuentas deberá informar previamente a la resolución del recurso cuando la impugnación afecte o se refiera a la nivelación presupuestaria.

La interposición de recursos no suspenderá, por si sola, la aplicación del Presupuesto definitivamente aprobado por la Corporación.

Como conclusión, conviene señalar lo siguiente:

1º. La aprobación inicial del presupuesto, es la primera fase del procedimiento para su aprobación, de modo que, una vez transcurrido el plazo de exposición al público (15 días para formular reclamaciones) no existiendo alegaciones o habiéndose resuelto éstas en su caso, éste devendrá definitivo tras su publicación, siendo esta fecha la que deberá tenerse en cuenta a los efectos presupuestarios y contables.

2º. Hay que distinguir entre la “entrada en vigor”, conforme al art. 70 LRBRL, y “aprobación definitiva”, conforme al art. 49 LRBRL. El acuerdo de aprobación definitiva se entiende adoptado al no haberse producido reclamaciones, por el simple transcurso de los días de exposición por su publicación en el Boletín oficial, no entrando en vigor hasta la fecha de su publicación o, en su caso, el primer día del ejercicio.

3º. La ventaja que tiene este procedimiento especial de aprobación del documento presupuestario es, por una parte, que no es necesario volver a dictaminar el acuerdo inicial en comisión de hacienda y someterlo de nuevo a aprobación por Pleno porque el acuerdo inicial se eleva automáticamente a definitivo, pero esto no quiere decir que esté en vigor desde que se aprobó inicialmente, ni siquiera desde el día siguiente al transcurso de los 15 días desde su publicación en el BOP sin haber interpuesto alegaciones o reclamaciones al mismo; el acuerdo es definitivo pero no está en vigor, pues necesita de nuevo publicarse en el BOP indicando expresamente que no ha habido reclamaciones ni alegaciones en el transcurso del plazo para interponerlas y que el acuerdo inicialmente aprobado se entiende elevado a definitivo. En ningún caso tiene efectos retroactivos porque la entrada en vigor del presupuesto se predica una vez publicado definitivamente y remitido tanto a la Comunidad Autónoma como a la dependencia del Ministerio de Hacienda que corresponda. Por lo tanto, los efectos contables y presupuestarios sólo se producen desde que se publica en la forma indicada en el aptdo. 3º del art. 169 TRLRHL.

4º. Por otra parte, llegado el 1 de enero, si el presupuesto no hubiese entrado en vigor, automáticamente se entiende prorrogado el del ejercicio anterior, hasta que el definitivo no se publique en la forma anteriormente señalada. Una vez publicado y remitido a los órganos correspondientes entra en vigor con efectos el 1 de enero del ejercicio correspondiente (en este caso, sí que se predica los efectos retroactivos) y las operaciones efectuadas durante la vigencia del presupuesto prorrogado se entenderán realizadas sobre el presupuesto definitivo, debiendo efectuarse, en su caso, los ajustes necesarios para dar coberturas a las mismos (art. 21, aptdos. 6 y 7, RD 500/1990).

No debemos olvidar el control interno o administrativo que se ejerce por parte de un órgano de la propia entidad local (el Interventor), autocontrolando la gestión económica-financiera, y que se extiende al Presupuesto General. De este modo, el presupuesto general debe ser informado por el Interventor (arts. 168.3 TRLRHL y 18.4 RD 500/1990) por lo que este informe debe formar parte del contenido del Presupuesto General.

El carácter de este informe, como ya hemos apuntado en epígrafes anteriores, es de control financiero permanente, por aplicación de lo dispuesto en el art. 32.1 letra d) del Reglamento de contro interno (RD 424/2017), que define el control financiero permanente como aquellas actuaciones previstas en la normativa que están atribuidas al órgano interventor. Por tanto, como se ha dicho, en virtud de los arts. 168.3 TRLRHL y 18.4 RD 500/1990, el Interventor debe informar el Presupuesto general de la entidad local.

Este informe tiene por objeto el estudio y análisis del presupuesto, con todos sus anexos y documentación complementaria, para que pueda ser objeto de estudio por el Interventor durante un plazo no inferior a diez días e informado antes del 10 de octubre.

VI. El principio de presupuesto único: su significado

Los principios de unidad y universalidad presupuestarias son principios complementarios referidos al ámbito y a la estructura de los Presupuestos, lo que ha permitido que algunos autores prefieran entenderlos como aspectos o manifestaciones de un único principio. Es posible diferenciarlos, teniendo el de unidad una proyección más cercana en la forma, con exigencia de un presupuesto único, y el de universalidad, sobre el contenido, ordenando que se incluyan todos los gastos e ingresos públicos en ese presupuesto, extendiéndose a la no afectación recíproca entre unos y otros.

El de unidad vela principalmente por asegurar el control de toda la actividad financiera pública por parte del órgano legislativo. Con ello se evita la incoherencia de aprobar unas grandes cifras para el Estado que resultaría poco significativa si se multiplicaran posteriormente presupuestos diferenciados, que podría llegar a alterar el presupuesto inicial.

El principio de unidad está igualmente fundamentado en la defensa de que el presupuesto muestre una visión de conjunto, establece que la presentación total de ingresos y gastos debe hacerse en forma de un presupuesto único, complementándose con el principio de Universalidad en cuanto que ambos son contrarios a la existencia de presupuestos especiales o extraordinarios. Ferreiro precisa que “nuestro derecho positivo ha consagrado este principio con una limitación fundamental: ligándolo a la idea de personalidad jurídica. No existe un único presupuesto que integre los gastos e ingresos de todos los entes públicos. Por el contrario, se dispone solamente que cada ente público ha de sujetar su actividad a un único presupuesto. La personalidad jurídica pública es pues el límite de la unidad presupuestaria”.

El de universalidad, al proyectarse en las reglas contables de no afectación entre ingresos y gastos y de presupuesto bruto, cómputo de ambos por su importe íntegro, sin compensación entre ellos, permite que los presupuestos sean fiel expresión del grado de solidaridad alcanzado, reflejando en su globalidad la contribución al sostenimiento del gasto público y los criterios en que se ha basado, sin que ciertos ingresos puedan entenderse circunscritos a financiar un gasto determinado, pues es el conjunto de aquellos el que debe cubrir el conjunto de gastos. Desde el punto de vista financiero, se evita que el déficit y el superávit de los distintos entes públicos puedan dificultar el conocimiento por el legislador de la verdadera situación de la Hacienda Pública, que será apreciada en su resultado final.

La lógica de este principio exige la exclusión de presupuestos extraordinarios o especiales.

La fundamentación teórica de este principio descansa en el deseable control parlamentario de la actividad financiera del Estado (en nuestro caso, el Pleno de la Corporación) gestionada por el Poder Ejecutivo. Solamente si se recogen en el documento presupuestario todos los ingresos y todos los gastos el parlamento puede ejercitar, como se considera deseable, su labor de control. Por otra parte, la existencia de presupuestos extraordinarios o especiales ha sido tradicionalmente contemplada con grandes reticencias por considerar que constituyen vías peligrosas que dificultan la deseable visión de conjunto, y facilitan el incremento del gasto público por encima de los límites deseables.

La CE dispuso que los Presupuestos Generales del Estado incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal (art. 134.2).

Los principios de unidad y de universalidad presupuestaria gozan de plena recepción en nuestro ordenamiento positivo, por previsión directa de la CE.

Tales principios registran matizaciones:

1º. Los créditos extraordinarios y suplementos de crédito son rogados por el Gobierno a las Cortes para atender necesidades sobrevenidas a la aprobación de los presupuestos para las que éstos no habían previsto crédito o resulte insuficiente. Deben indicarse los recursos con los que se cubrirán y, por tanto, se tienen que ajustar a las previsiones para ese ejercicio, equilibrio, déficit o superávit cuantificados y, en consecuencia, afectan al principio de unidad y universalidad.

2º. Aun integrados en los Presupuestos Generales del Estado, las sociedades mercantiles, los organismos autónomos, las entidades públicas empresariales, la Seguridad Social…, cuentan con presupuestos propios en los que se determinan los gastos e ingresos jurídicamente imputables como derechos y obligaciones de cada uno de estos entes públicos.

3º. Ciertos créditos presupuestarios pueden sustraerse a la exigencia genérica de la no afectación entre ingresos y gastos, Y se permite que por Ley se establezcan. El art. 181 TRLRHL prevé la existencia de generaciones de créditos y admite la reposición de créditos por reintegro de los pagos indebidos realizado con cargo a los mismos.

VII. La prórroga presupuestaria

Como acabamos de ver, la aprobación definitiva del Presupuesto debe llevarse a cabo antes del 31 de diciembre del año anterior al del ejercicio en que deba aplicarse. Ahora bien, si, a consecuencia de retrasos en el examen y discusión del Presupuesto por el Pleno o de las eventuales reclamaciones o sugerencias del público, no se llevara a cabo la aprobación del mismo con anterioridad al comienzo de su vigencia, se aplica el mecanismo de la prórroga automática prevista en el art. 169.6 TRLRHL, según el cual “si al iniciarse el ejercicio económico no hubiese entrado en vigor el Presupuesto correspondiente, se considerará automáticamente prorrogado el del anterior, con sus créditos iniciales, sin perjuicio de las modificaciones que se realicen y hasta la entrada en vigor del nuevo Presupuesto”. La prórroga no afectará a los créditos para servicios o programas que deban concluir en el ejercicio anterior o que estén financiados con crédito u otros ingresos específicos o afectados.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 21 RD 500/1990, en caso de que una vez ajustados a la baja los créditos iniciales del Presupuesto anterior se obtuviera un margen en relación con el límite global de los créditos iniciales de referencia, se podrán realizar ajustes al alza en los créditos del Presupuesto prorrogado cuando concurran simultáneamente las siguientes circunstancias:

En cualquier caso, los ajustes de crédito determinados en los párrafos precedentes deberán ser objeto de imputación a las correspondientes partidas del Presupuesto prorrogado mediante resolución motivada dictada por el Presidente de la Corporación, previo informe del Interventor.

En tanto no se apruebe el Presupuesto definitivo, el prorrogado podrá ser objeto de cualquiera de las modificaciones previstas por la Ley.

El Presupuesto definitivo se aprobará con efectos de 1 de enero y los créditos en él incluidos tendrán la consideración de créditos iniciales. Las modificaciones y ajustes efectuados sobre el Presupuesto prorrogado se entenderán hechas sobre el Presupuesto definitivo, salvo que el Pleno disponga en el propio acuerdo de aprobación de este último que determinadas modificaciones o ajustes se consideran incluidas en los créditos iniciales, en cuyo caso deberán anularse los mismos.

Aprobado el Presupuesto definitivo, deberán efectuarse los ajustes necesarios para dar cobertura, en su caso, a las operaciones efectuadas durante la vigencia del Presupuesto prorrogado.

VIII. El nuevo procedimiento presupuestario introducido por las leyes de estabilidad presupuestaria

Las Leyes de Estabilidad han introducido cambios en el procedimiento presupuestario que mejoran sustancialmente tanto la transparencia en la elaboración, ejecución y control del Presupuesto, como la asignación y gestión de los recursos presupuestarios en un horizonte plurianual orientado por los principios de eficacia, eficiencia y calidad de las finanzas públicas.

Esto se traduce en la fijación cada año del objetivo de estabilidad presupuestaria, la regla de gasto y el límite de deuda tanto para la administración central como la autonómica y la local.

En este sentido y mediante Acuerdo del Consejo de Ministros del pasado 20 de julio de 2018, el Ejecutivo fijó los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de administraciones públicas y de cada uno de sus subsectores para el periodo 2019-2021, así como el límite de gasto no financiero del Presupuesto del Estado para el 2019. No obstante, esta propuesta no fue aprobada en el Congreso de los Diputados el pasado 27 de julio, tal y como exige el art. 15.6 LOEPYSF, por lo que volvió a someterse a votación en el Congreso el 20 de diciembre, siendo aprobada en esta ocasión. Ahora bien, a fecha de cierre de este trabajo, se encuentra pendiente de votación por el Senado este Acuerdo del Gobierno, ya que debe aprobarlos también. Caso de que no resulte aprobado por el Senado, serán de aplicación los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública para el periodo 2018-2020, aprobados por Acuerdo del Congreso de los Diputados de fecha 10 de julio de 2017.

Por otro lado, nuestras Entidades Locales deben aprobar sus presupuestos en el marco de la LOEPYSF. El capítulo II de la LOEPYSF se rubrica “Principios generales” y enumera diez principios de los cuales se refieren a Presupuestos los siguientes:

- Principio de Estabilidad Presupuestaria (art. 3 LOEPYSF). Establece que la elaboración, aprobación y ejecución de los presupuestos y demás actuaciones que afecten a los gastos e ingresos de los distintos entes públicos locales se realizará dentro de un marco de estabilidad presupuestaria, entendiéndose por ésta la situación de equilibrio o superávit computada en términos de capacidad de financiación de acuerdo con la definición contenida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales.

- Principio de Sostenibilidad Financiera (art. 4 LOEPYSF). Entendida como la capacidad para financiar compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de déficit y deuda pública. En el art. 14 se concreta la prioridad absoluta del pago de los intereses y del capital de la deuda pública de las Administraciones Públicas frente a cualquier otro gasto, derogando la prelación de pagos del art. 187 TRLRHL al relegar la de los gastos de personal y de las obligaciones contraídas en ejercicios anteriores. Además, los créditos presupuestarios para satisfacerlos se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y no podrán ser objeto de enmienda o modificación mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión.

- Principio de Plurianualidad (art. 5 LOEPYSF). El presupuesto se elabora y aprueba para un período de tiempo determinado que es lo que se conoce como ejercicio presupuestario y que suele coincidir con el año natural (principio de anualidad) y no se pueden efectuar trasvases de un presupuesto anterior al actual, ni de este último a otro posterior salvo aquellos casos autorizados legalmente (principio de ejercicio cerrado). Los entes locales por su parte aplican este principio al señalarse en el art. 163 TRLRHL que el ejercicio presupuestario coincidirá con el año natural y a él se imputarán los derechos liquidados en el ejercicio, cualquiera que sea el periodo de que derive, y las obligaciones reconocidas durante el ejercicio. Conforme al art. 164, las entidades locales elaborarán y aprobarán anualmente un presupuesto general. El art. 5 LOEPYSF habla de principio de plurianualidad puesto que la elaboración del presupuesto se encuadrará en un marco presupuestario a medio plazo, compatible con el principio de anualidad por el que se rigen la aprobación y ejecución de los Presupuestos, de conformidad con la normativa europea.

- Principio de Transparencia (art. 6 LOEPYSF). La contabilidad de las Administraciones Públicas así como sus Presupuestos y liquidaciones deberán contener información suficiente y adecuada para permitir la verificación de su situación financiera, el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y la observancia de las obligaciones impuestas por las normas comunitarias en materia de contabilidad nacional.

- Principio de Eficiencia en la Asignación y Utilización de Recursos Públicos (art. 7 LOEPYSF). Las políticas de gasto público deben encuadrarse en un marco de planificación plurianual y de programación y presupuestación, atendiendo a la situación económica, a los objetivos de política económica y al cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. La gestión de los recursos públicos estará orientada por la eficacia, la eficiencia, la economía y la calidad, a cuyo fin se aplicarán políticas de racionalización del gasto y de mejora de la gestión del sector público.

Por lo anterior, las disposiciones legales y reglamentarias, en su fase de elaboración y aprobación, los actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboración y cualquier otra actuación que afecte a los gastos públicos, deberán valorar sus repercusiones y efectos y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

Por tanto, a la hora de tramitar el expediente de aprobación del presupuesto general de conformidad con los arts. 3 y 11 LOEPYSF, deberán formularse y aprobarse en el marco de estabilidad presupuestaria, de conformidad con los aptdos. 1 y 2 del art. 16 RD 1463/2007, la Intervención local elevará al Pleno un informe sobre el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, de la regla de gasto y de la deuda pública tanto de la propia entidad como de sus organismos autónomos y entidades dependientes, teniendo en cuenta que este informe se realizara con carácter consolidado para el conjunto de entes que quedan integrados en subsector administración pública. Este informe se emite con carácter independiente y se incorporará al informe que ha de emitir con motivo de la aprobación del presupuesto. Así las cosas, en el caso de que el resultado de la evaluación sea de incumplimiento del principio de estabilidad, la entidad local deberá aprobar un Plan económico-financiero de conformidad con lo dispuesto en los arts. 21 y 23 LOEPYSF (recientemente, el Ministerio ha flexibilizado su criterio pues sólo se exige la formulación de un PEF para el caso de liquidar el presupuesto con incumplimiento).

También se ha formulado al Ministerio la consulta relativa al cálculo de la regla de gasto con motivo de la aprobación del presupuesto al señalar:

“¿El órgano interventor debe emitir informe sobre el cumplimiento de la regla de gasto con motivo de la aprobación del presupuesto general dado que el art. 15.3 letra c) de la Orden HAP/2105/2012, tan solo exige la remisión, antes del 31 de enero, del informe de la intervención de evaluación del cumplimiento del objetivo de estabilidad y del límite de la deuda, si bien el art. 16.4 de la norma dispone que trimestralmente se valorará el cumplimiento de la regla de gasto al cierre del ejercicio?"

En su respuesta, el Ministerio ha señalado lo siguiente:

“… la valoración se deberá realizar con motivo del informe trimestral a la ejecución del presupuesto, estimando el cumplimiento de la regla de gasto a liquidación, pero no con ocasión de la aprobación del presupuesto general por lo que no será obligatoria la emisión de informe ni valoración de la regla de gasto en relación con el presupuesto inicial o su proyecto ni su remisión al Ministerio de Haciendas y Administraciones Públicas, si bien esto no es óbice para que el órgano interventor, si así lo considera, incluya en su informe de fiscalización al presupuesto general cualquier aspecto sobre esta materia que considere oportuno…”.

IX. La negociación de la plantilla con motivo de la aprobación de presupuesto

Derivado de la aprobación de los Presupuestos Municipales, surgen dudas por parte de las Entidades Locales en lo que respecta a la obligación de someter la aprobación de la plantilla de personal a negociación colectiva, durante la tramitación del Presupuesto Municipal.

Es ésta una problemática que durante años sigue sin resolverse y que pasamos a analizar desde un punto de vista jurisprudencial. Destaca la Sentencia del TS de 9 de abril de 2014, que concluye que:

El RDLeg 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público -TREBEP- excluye la necesidad de negociación para la potestad de autoorganización, salvo que tenga repercusión sobre las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos. Así, indica en su art. 37.2.a) que:

Pero hay que realizar una distinción: no es lo mismo aspectos tales como la creación o la supresión de puestos de trabajo, su denominación o la definición de sus características esenciales, que, según la doctrina y la última jurisprudencia, deben quedar al margen de la negociación sindical, que los requisitos exigidos para su desempeño o las prescripciones relativas a las condiciones de trabajo del puesto, como la dedicación, incompatibilidad o jornada.

No obstante, debe tenerse en cuenta también lo previsto en el art. 37.1.c) TREBEP que señala que serán objeto de negociación los "sistemas de clasificación de puestos de trabajo, y planes e instrumentos de planificación de recursos humanos", por lo que, a nuestro juicio, es aconsejable, de cara a evitar impugnaciones no deseadas, negociar las modificaciones que afecten a ambos instrumentos de planificación de los recursos humanos, tanto plantilla como RPT, lo que consideramos que, además, contribuirá a mantener un buen clima sindical.

Como señala el TSJ Castilla y León en Sentencia de 2 de mayo de 2014, no tiene obligatoriamente que llegarse a acuerdo para que la Administración pueda adoptar decisiones sobre materias sometidas a negociación, especialmente cuando tales materias tienen incidencia o afectan a sus potestades de autoorganización:

"...no está de más reseñar que, ciertamente, la negociación colectiva no puede asimilarse a un trámite de audiencia como el que tiene lugar en cualquier procedimiento administrativo, sino que ha de extenderse a un contenido mucho más pleno en el que la Administración negociante y las propias Organizaciones Sindicales negociadoras, puedan tener y dar respectivamente sus opiniones y consideraciones en relación con el objeto de la negociación, intentando, con concesiones mutuas, la búsqueda de un acuerdo, lógicamente no necesariamente exigible. Pero si bien el acuerdo final no es necesario como dijimos, sí lo ha de ser su intento a través de ese proceso negociador que, insistimos, va más allá de un mero trámite de consultas o de audiencia, disponiendo el artículo 33 del Estatuto Básico del Empleado Público que la negociación colectiva de condiciones de trabajo de los funcionarios públicos estará sujeta a los principios de legalidad, cobertura presupuestaria, obligatoriedad, buena fe negocial y, publicidad y transparencia y se efectuará mediante el ejercicio de la capacidad representativa reconocida a las Organizaciones Sindicales...".

Por tanto, podemos concluir que la plantilla, como documento integrante del presupuesto, se aprueba conjuntamente con él, en virtud de lo dispuesto en los arts. 90.1 LRBRL y 126 del RDLeg 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local -TRRL-. Cabe entender que, si la plantilla afecta a la organización municipal, no debe someterse a negociación colectiva. Y si la aprobación de la plantilla afecta a condiciones laborales de los empleados, deberá someterse a negociación colectiva.

Sin embargo, creo conveniente, de cara a evitar impugnaciones no deseadas, negociar las modificaciones que afecten tanto a la plantilla como a la RPT, ya que contribuirá a mantener un buen clima sindical.

X. El ciclo presupuestario

Podemos definir el ciclo presupuestario, en la esfera local, como el conjunto de fases o etapas por las que atraviesa la vida del presupuesto, desde las fases de preparación hasta que finalizan las operaciones de cierre, incluidas las fases posteriores de control.

Estas fases o etapas aunque son independientes entre sí, pueden superponerse y entrelazarse. Un ejemplo es que cuando se empiezan a realizar los preparativos y se remite al pleno el presupuesto General del ejercicio 2019 para su aprobación, enmienda o devolución (octubre de 2018), se remite también al Tribunal de Cuentas y/o a los OCEX que existan en las correspondientes Comunidades Autónomas la cuenta general del ejercicio 2017, ya aprobada, igualmente se envía al Ministerio de Hacienda, a través de la oficina virtual con las entidades locales, la información relativa al tercer trimestre de 2018. Podíamos dividir las fases en cuatro

A) Preparación y elaboración

Conforme a lo señalado en el art. 168 TRLRHL, el presupuesto de la entidad local será formado por su presidente.

El presupuesto de cada uno de los organismos autónomos integrantes del General, propuesto inicialmente por el órgano competente de los mismos, será remitido a la entidad local de la que dependan antes del 15 de septiembre de cada año.

Las sociedades mercantiles (incluso las que el capital sea mayoritario) remitirán a esta, antes del día 15 de septiembre de cada año, sus previsiones de gastos e ingresos, así como los programas anuales de actuación, inversión y financiación para el ejercicio 2019.

Sobre la bases de los presupuestos y estados de previsión a que se refieren los apartados anteriores, el Presidente de la entidad local formará el Presupuesto general, y lo remitirá informado por la intervención con los anexos y documentación complementaria, al Pleno de la Corporación antes del día 15 de octubre para su aprobación, enmienda o devolución.

El Informe de Intervención sobre el presupuesto tiene el carácter de Informe de control financiero permanente por lo que plazo que dispone para informarlo es de 10 días. En la misma línea, el art. 18.4 RD 500/1990 señala que el Presupuesto será objeto de estudio por parte del Interventor en un plazo no inferior a 10 días.

B) Discusión y aprobación

Como ya he señalado anteriormente, la segunda fase del ciclo presupuestario es la discusión y aprobación por el Pleno de la Corporación, dado que la función política esencial que cumple la Institución presupuestaria impone la discusión y aprobación del presupuesto por el Pleno.

El acuerdo de aprobación, que será único, habrá de detallar los Presupuestos que se integran en el Presupuesto General, no pudiendo aprobarse ninguno de ellos separadamente, salvo en el caso de los correspondientes a Organismos cuya creación tenga lugar una vez aprobado aquél.

El acto de aprobación inicial o provisional del Presupuesto General, señalando el lugar y fecha inicial del cómputo del plazo de exposición al público, se anunciará en el Boletín Oficial de la Provincia o, en su caso, de la Comunidad Autónoma uniprovincial, y simultáneamente se pondrá a disposición del público la correspondiente documentación por un plazo de quince días hábiles, durante los cuales los interesados podrán examinarlos y presentar reclamaciones ante el Pleno. El Presupuesto se considerará definitivamente aprobado si durante este plazo no se presentan reclamaciones; en caso contrario, el Pleno dispondrá de un plazo de un mes para resolverlas, contado a partir del día siguiente a la finalización de la exposición al público, debiendo entenderse denegadas estas reclamaciones si no se resolviesen en el acto de aprobación definitiva.

La aprobación definitiva (salvo en el caso antes visto) por el Pleno se efectuará antes del día 31 de diciembre del año anterior al del ejercicio en que deba aplicarse.

El Presupuesto General, definitivamente aprobado, será insertado en el Boletín Oficial de la Corporación, si lo tuviere, y, resumido por capítulos de cada uno de los Presupuestos que lo integran, en el de la Provincia o, en su caso, de la Comunidad Autónoma uniprovincial. Del Presupuesto General definitivamente aprobado se remitirá copia a la Administración del Estado y a la correspondiente Comunidad Autónoma, simultáneamente a la remisión al Boletín Oficial citado.

El Presupuesto entrará en vigor en el ejercicio correspondiente, una vez publicado.

Si al iniciarse el ejercicio económico no hubiese entrado en vigor el Presupuesto correspondiente, se considerará automáticamente prorrogado el del anterior, con sus créditos iniciales, sin perjuicio de las modificaciones que se realicen conforme a lo dispuesto en los arts. 117 a 179 TRLRHL y hasta la entrada en vigor del nuevo Presupuesto. La prórroga, como se indicó, no afectará a los créditos para servicios o programas que deban concluir en el ejerci¬cio anterior o que estén financiados con crédito u otros ingresos específicos o afectados.

Finalmente, copia del Presupuesto, de su documentación complementaria y de sus modificaciones deberá hallarse a disposición del público, a efectos informativos, desde su aprobación definitiva hasta la finalización del ejercicio.

C) Ejecución

La ejecución o vigencia del presupuesto constituye la tercera fase del ciclo presupuestario, cuya duración es de un año, coincidente con el año natural. Sin embargo el principio de anualidad presupuestaria puede verse quebrantado en la práctica con la aparición de determinados planes cuya ejecución exige un plazo mayor que el anual, como son los gastos plurianuales.

D) Control

Es la última fase de la vida presupuestaria y existen tres tipos de control, el administrativo o interno que se ejerce por el órgano Interventor, auto-controlando la gestión política, de forma que a través de esta, el Presidente y el Pleno están siempre informados de cómo los órganos y entidades sujetos a fiscalización cumplen sus misiones encomendadas y en qué sentido, en su caso, se desvían de las previsiones establecidas.

El control jurisdiccional o externo, ejercido por el Tribunal de Cuentas Estatal o al de la Comunidad Autónoma y que, como hemos visto, se realiza al año siguiente de la ejecución presupuestaria.

Y, finalmente, el control político del presupuesto de las entidades locales que es le desempeñado por el Pleno de la entidad, y por la Comisión Especial de Cuentas, la cual está constituida por miembros de los diferentes grupos políticos integrantes de la Corporación.

El art. 212 TRLRHL señala que:

1. Los estados y cuentas de la entidad local serán rendidas por su presidente antes del día 15 de mayo del ejercicio siguiente al que correspondan. Los estados y cuentas de los organismos autónomos y sociedades mercantiles, cuyo capital pertenezca íntegramente a aquélla, rendidos y propuestos inicialmente por los órganos competentes de éstos, serán remitidas a la entidad local en el mismo plazo.

2. La cuenta general formada por la Intervención será sometida antes del día 1 de junio a informe de la Comisión Especial de Cuentas de la entidad local, que estará constituida por miembros de los distintos grupos políticos integrantes de la corporación.

3. La cuenta general con el informe de la Comisión Especial a que se refiere el apartado anterior será expuesta al público por plazo de 15 días, durante los cuales y ocho más los interesados podrán presentar reclamaciones, reparos u observaciones. Examinados éstos por la Comisión Especial y practicadas por esta cuantas comprobaciones estime necesarias, emitirá nuevo informe.

4. Acompañada de los informes de la Comisión Especial y de las reclamaciones y reparos formulados, la cuenta general se someterá al Pleno de la corporación, para que, en su caso, pueda ser aprobada antes del día 1 de octubre.

5. Las entidades locales rendirán al Tribunal de Cuentas la cuenta general debidamente aprobada, antes del 15 de octubre.

PRESUPUESTO GENERAL DE LAS ENTIDADES LOCALESCOMPOSICIÓNCONTENIDOANEXOSDOCUMENTACIÓNTRAMITACIÓNEl de la propia Entidad El de los Organismos Autónomos Estados de previsión de las Sociedades mercantiles cuyo capital social pertenezca íntegramente a la Entidad Local Estado de Ingresos: figurarán las estimaciones de los distintos recursos económicos a liquidar durante el ejercicio.Estado de Gastos: se incluirán los créditos necesarios para atender el cumplimiento de las obligaciones.Bases de Ejecución: contendrá la adaptación de las disposiciones generales en materia presupuestaria a la organización y circunstancias de la propia Entidad. Planes y Programas de inversión y financiación de la Entidad Local que, para un plazo de 4 años, podrán formular los Municipios.Programas anuales de actuación, inversiones y financiación de Sociedades Mercantiles cuyo capital social sea titular único o partícipe mayoritario la Entidad Local.Estado de consolidación del Presupuesto de la propia Entidad con el de todos los presupuestos y estados de OO.AA. y Sociedades Mercantiles.Estado de previsión y situación de la deuda pendiente de reembolso al principio del ejercicio, de las nuevas operaciones previstas y al cierre del ejercicio. Memoria explicativa del contenido y de las principales modificaciones que presente en relación con el vigente.Liquidación del presupuesto de ejercicio anterior y avance de la del corriente, referida, al menos, a 6 meses del mismo.Anexo de personal de la Entidad Local.Anexo de inversiones a realizar en el ejercicio.Informe económico-financiero, en el que se expongan las bases utilizadas para la evaluación de los ingresos y de las operaciones de crédito, la suficiencia de créditos para atender las obligaciones y la nivelación del presupuesto.Informe de fiscalizaciónAntes del 15 de septiembre se remite el Presupuesto de los OO.AA. y de las Sociedades Mercantiles.Antes del 15 de octubre se debe remitir al Pleno el Presupuesto General para su aprobación inicial, enmienda o devolución.Una vez aprobado inicialmente se expone al público en el BOP por un plazo de 15 días hábiles.Si se presentan alegaciones, el Pleno dispone de 1 mes para resolverlas.La aprobación definitiva del Presupuesto debe realizarse antes del 31 de diciembre.El resumen por capítulos del presupuesto aprobado se publica en el BOP y no entrará en vigor hasta que se produzca dicha publicación.Simultáneamente se remite a la CA y al Estado.

ESTRUCTURA PRESUPUESTARIAGASTOSORGÁNICAPROGRAMASECONÓMICASe agrupan los créditos por el órgano que gestiona el gasto.Es totalmente abierta. Los créditos se ordenarán según su finalidad y los objetivos que con ellos se proponga.Se estructura en:- Área de gasto (Grupo de Programas, primer dígito).- Política de gasto (Programas, segundo dígito)- Grupo de programas (Subprogramas, tercer dígito)Es abierta.Áreas de Gasto:1.- Servicios públicos básicos2.- Actuaciones de Protección y Promoción Social3.- Producción de bienes públicos de carácter preferente4.- Actuaciones de carácter económico9.- Actuaciones de carácter generalLos créditos se agrupan por capítulos según su naturaleza.Se estructura en:- Capítulos (1er dígito)- Artículos (2º dígito)- Conceptos (3er dígito)- Subconceptos (4º dígito) Capítulos:1.- Gastos de personal2.- Gastos corrientes en bienes y servicios3.- Gastos financieros4.-Transferencias corrientes5. Fondo de contingencia.6.- Inversiones reales7.- Transferencias de capital8.- Activos financieros9.- Pasivos financierosLa aplicación presupuestaria viene definida por la conjunción de las clasificaciones orgánica, por programas y económicaINGRESOSLos ingresos se clasifican de acuerdo con la estructura económica, por capítulos, artículos, conceptos y subconceptos.Capítulo 1.- Impuestos directosCapítulo 2.- Impuestos indirectosCapítulo 3.- Tasas, precios públicos y otros ingresosCapítulo 4.- Transferencias corrientesCapítulo 5.- Ingresos patrimonialesCapítulo 6.- Enajenación de inversiones realesCapítulo 7.- Transferencias de capitalCapítulo 8.- Activos financierosCapítulo 9.- Pasivos financieros