Iniciativa pública: un modelo de gestión urbanística a seguir

En este trabajo se pretende acercar al lector un modelo de gestión de iniciativa pública que programó el Ayuntamiento de Madrid en 1985. A través de este observaremos cómo se gestiona urbanísticamente la ciudad mediante la iniciativa pública.

A mi juicio, el modelo más exitoso que ha tenido el Ayuntamiento de Madrid de iniciativa pública fue el Programa de Bolsas de Deterioro Urbano (BDU) que estaba recogido en el Plan General de 1985. Era un programa ambicioso en el que se pretendía recuperar aquellas zonas de Madrid que estaban francamente deterioradas. El programa de bolsas de deterioro urbano funcionaba por el sistema de expropiación, es decir, iniciativa pública; y se dividió en 3 fases o 3 formas distintas de gestión:

• 1. Directa, cuando la administración actuaba directamente expropiando aquellos terrenos de zonas de infravivienda donde no se podía actuar porque no era rentable para el privado; en este caso, se actuaba generalmente a través de la Empresa Municipal de la Vivienda (EMV) que se encargaba de los realojos. Ese suelo que se obtenía por gestión directa de la administración a través del mecanismo de expropiación era un suelo que luego se destinaba a vivienda protegida.
• 2. Sistema de concesión administrativa. Es el sistema más original. Este fue un sistema que se sacó a concurso, por ejemplo, en Sor Ángela de la Cruz, por el cual el adjudicatario del concurso era beneficiario de la expropiación. Ahora bien, tenía que pagar el precio o el justiprecio de la expropiación. Es decir, el beneficiario en este caso fue Pryconsa, que obtuvo la edificabilidad residencial y, a cambio, pagó la expropiación, el justiprecio. Este fue un sistema que se aprobó el Plan General del 85.
• 3. A través de empresa pública. En este caso se constituyeron 3 empresas públicas: la primera fue Campo de las Naciones, que dio lugar también el sistema de gestión por expropiación a la zona del Palacio de Congresos y al ámbito del parque Juan Carlos. Esa parte se gestionó a través de una empresa pública que se llamó Empresa Municipal de Campo las Naciones. La segunda fue Estación Sur de autobuses, que se gestionó en la zona de Méndez Álvaro, también por expropiación, pero directamente a través de la empresa pública; y la tercera, Puente de Ventas, que fue toda la remodelación que se hizo por expropiación de la zona de la Plaza de Ventas.

Año 1988. Nos encontramos bajo los efectos de la crisis iniciada a mediados de los años 70. El Plan General de 1985 no prevé una política de crecimiento y sí de recuperación de la ciudad existente. “Recuperar Madrid” fue el lema del Avance de 1983: “rematar una ciudad inacabada, una ciudad con áreas sin urbanizar y sin el equipamiento necesario. Una ciudad consolidada que engloba importantes áreas degradadas en su interior”.

Se apuesta por una política de intervención, desde el Ayuntamiento, para transformar estas áreas crónicamente irresueltas, que interrumpen la trama urbana, con infraviviendas, usos obsoletos, vacíos urbanos, prácticamente sin urbanizar y con un grave problema social.

El Plan General, consciente de la dificultad que supone la transformación de estos ámbitos por la iniciativa privada, los delimita fijando las condiciones para su desarrollo por la administración, remitiéndolos a planeamiento ulterior y señalando como sistema de actuación la expropiación.

La iniciativa pública, una vez aprobado el plan general, inicia la redacción y tramitación de esos planes de desarrollo y diseña en 1988 un Programa de Actuación (PAU) a medio-largo plazo, articulado en tres grandes líneas maestras llamadas: Bolsas de Deterioro Urbano, Operaciones Urbanas y Sistemas Generales, con ello se pretende una actuación que amplíe las posibilidades de éxito que resultan de una serie de actuaciones puntuales desconexas.

El Programa de “Bolsas de Deterioro Urbano” (BDU), plantea en un principio actuar sobre diecinueve áreas degradadas. Predomina el aspecto social pues se propone el realojo de aproximadamente 2.000 familias, ocupantes de viviendas deficientes, en vivienda pública. En aproximadamente 200 hectáreas de suelo se quiere obtener suelo urbanizado para ubicar usos residenciales, terciarios e industriales, dotaciones, zonas verdes y conectar estas áreas con las colindantes, realizando aperturas viarias. En suma: terminar y recuperar estas áreas de la ciudad.

Al Programa BDU, inicialmente previsto, se incorporaron nuevos ámbitos y se desistió de otros, modificándoles la forma de gestión, como Colonia Campamento, Cerro Belmonte, Villa Jimena y Méndez Álvaro. Posteriormente el P.G. del 97 ha introducido alguna modificación puntual transformando usos: en Oeste de San Fermín, el Espinillo, Sor Angela de la Cruz... Y modificaciones de mayor entidad, como en Fuencarral-Malmea afectada por la Prolongación de la Castellana.

El programa "Operaciones Urbanas" (OU) actúa fundamentalmente sobre suelos vacantes de titularidad pública, en posición privilegiada. En ellos se promueven importantes tramos de red viaria estructurante, grandes parques y equipamientos especializados. Cada una por sí misma implica un cambio sustancial de un ámbito urbanístico, con un alcance que trasciende el del área donde se actúa, y que implica una transformación del comportamiento urbanístico de una amplia zona de la ciudad.

Se estudiaron las Bolsas de Deterioro Urbano y las Operaciones Urbanas en sus diversos aspectos:

La puesta en marcha del programa requería por tanto grandes recursos económicos y de gestión y por ello se decidió aunar los esfuerzos de la iniciativa pública y la privada.

• A) Población afectada e industrias a erradicar o trasladar: Mediante censos realizados por empresas especializadas EDIS y EOS, obteniendo con ello el número de familias, la composición familiar; el régimen de tenencia de las viviendas e industrias, en propiedad, alquiler, o arrendamiento; los ingresos brutos mensuales, etc.
• B) Costes de realojos: Estimando la edificabilidad necesaria para llevar a efecto el realojo, en vivienda pública, de la población afectada. Más una ayuda por vivienda que permita acceder, según los ingresos brutos mensuales, a los préstamos cualificados para la vivienda protegida. El máximo esfuerzo bruto mensual se fija en, un 15% de los ingresos para acceder a la vivienda en régimen de alquiler y, en un 20% para acceder en propiedad, y todo ello sin distinguir la situación de origen, es decir si los realojados proceden de vivienda en propiedad o de vivienda en alquiler.
• Realojos de locales e industrias. Los locales, fundamentalmente en locales de la EMV. Las industrias, en suelos municipales mediante convenios expropiatorios.
• C) Costes de urbanización: Primero mediante la estimación, realizada en la fase de planeamiento y, posteriormente, mediante la redacción y aprobación de los respectivos Proyectos de Urbanización.
• D) Costes de expropiación: Se encarga a diversas empresas: INITEC, EUROIURIS, etc., el estudio de las titularidades de los suelos, sus cargas, servidumbres, etc., y la valoración del suelo a índices municipales, y se redactan y tramitan los Proyectos de Expropiación, donde se recoge la relación de bienes y derechos afectados y su valoración.
• E) Edificabilidades lucrativas: Al elaborar el Programa, el planeamiento de desarrollo se encontraba en gran parte redactado y por ello los parámetros urbanísticos estaban ya definidos.
• El aprovechamiento de los usos lucrativos era en general superior a las demandas de realojo, por lo que se generaba un excedente de edificabilidad, un potencial inmobiliario. El problema era más de gestión y financiación que de inversión, puesto que ésta era recuperable, una vez liberados los suelos excedentes de realojo.
• Se pretendía equilibrar los gastos con los ingresos resultantes de la venta de las edificabilidades excedentes, valoradas con precios de mercado. Se encargó a Tasaciones Hipotecarias, del Banco Hipotecario, el estudio a valores comerciales de las edificabilidades excedentes de realojo de cada ámbito ordenado.

La puesta en marcha del programa requería por tanto grandes recursos económicos y de gestión y por ello se decidió aunar los esfuerzos de la iniciativa pública y la privada.

La intervención de la Administración era imprescindible para llevar a efecto la obtención del suelo por expropiación y garantizar el realojo, liberando los suelos. Las fuertes inversiones necesitaban de la colaboración de la iniciativa privada.

Una vez evaluados los posibles costes y los posibles ingresos, se utilizan herramientas previstas en la legislación urbanística, pero escasamente utilizadas, como son la Concesión de la Expropiación mediante concurso público, los Convenios Expropiatorios o la creación de Empresas Municipales.

Se decide la gestión directa por el Ayuntamiento, Gerencia Municipal de Urbanismo, de una serie de ámbitos. Aquellos en los que la edificabilidad residencial será utilizada, tanto para el realojo "in situ" de la población afectada, como para el programa municipal de vivienda protegida denominado PLAN 18.000.

El Plan 18.000 es el concurso para poner en el mercado suelo para la construcción de viviendas para cooperativas. Suelo municipal procedente de las cesiones del 10% de aprovechamiento medio de los Planes Parciales, desarrollo del SUP del PGOUM del 85, y de los polígonos de expropiación. Aproximadamente 6.000 viviendas de las 18.00 son procedentes de los ámbitos de las Bolsas de Deterioro Urbano y de las Operaciones Urbanas.

Se completó con el Programa Demanda Esencial Insatisfecha (DEI). Adjudicando nuevos suelos a cooperativas; en sustitución, en algunos casos, de suelos con problemas de obtención del Plan 18.000.

El Ayuntamiento asume un papel protagónico en todas las fases de estas operaciones urbanísticas:

• • Redacción y trámite del planeamiento: El Ayuntamiento lidera la planificación, estableciendo directrices y normativas para los ámbitos afectados.
• • Proyectos de Expropiación: Se encarga de redactar y tramitar los proyectos de expropiación, tomando las medidas necesarias para la adquisición de bienes y derechos afectados.
• • Expropiación y registro de suelos: Ejecuta la expropiación, inscribiendo los suelos adquiridos a su nombre en el Registro de la Propiedad.
• • Realojo: A través de la Empresa Municipal de la Vivienda (EMV) o acuerdos con el IVIMA, se lleva a cabo el realojo de los residentes de los ámbitos afectados.
• • Proyectos y Urbanización: Se encarga de la redacción y trámite de los proyectos de urbanización, liderando las obras de urbanización de acuerdo con el planeamiento aprobado.
• • Parcelación y transmisión de suelos: Se realiza la parcelación según el planeamiento y, en su caso, se transmite y concede licencias a la EMV, al IVIMA, a las cooperativas del PLAN 18.000 y a los titulares de los suelos edificables resultantes de convenios expropiativos.

El Ayuntamiento también adoptó la figura de la concesión mediante Concurso Público (según el art. 211 del Reglamento de Gestión Urbanística):

Así, las funciones del Ayuntamiento son:

• • Redacción y trámite del planeamiento: El Ayuntamiento lidera la planificación, estableciendo los lineamientos urbanos necesarios.
• • Pliego de Concurso: Se encarga de la redacción y trámite del Pliego de Concurso, definiendo las condiciones para la concesión.
• • Adjudicación a beneficiario: Realiza la adjudicación a un beneficiario mediante Concurso Público.
• • Expropiación y “mayores importes”: Ejecuta la expropiación y asume los mayores importes según lo estipulado por los Tribunales Superiores de Justicia.
• • Registro de suelos: Inscribe los suelos expropiados a nombre del concesionario en el Registro de la Propiedad.
• • Realojo y control de obras: Lleva a cabo el realojo de los afectados y supervisa las obras de urbanización por parte del adjudicatario.
• • Concesión de licencias: Concede las licencias necesarias para el desarrollo de la operación urbanística.

Por su parte, el adjudicatario o beneficiario de la expropiación asume diversas responsabilidades y compromisos:

• • Pago según condiciones del pliego: Realiza pagos según las condiciones establecidas en el Pliego de Concurso, incluyendo el canon y los costes de expropiación.
• • Proyecto de urbanización y ejecución de obras: Redacta el Proyecto de urbanización y ejecuta las obras de urbanización.
• • Costes de realojo y edificación: Asume los costes de realojo y procede a la edificación de las áreas designadas.
• • Cesión al Ayuntamiento: Cede al Ayuntamiento las áreas urbanizadas, incluyendo dotaciones, viario y zonas verdes.

Este proceso se lleva a cabo a través de Concurso Público.En el Pliego de Condiciones del Concurso se establecían dos modalidades:

• A. Pago de canon inicial y costes de expropiación según Proyecto de Expropiación.
• B. Costes de expropiación, incluidos mayores importes.

En todos los casos se eligió la primera modalidad. Los mayores importes de la expropiación fueron a cargo de la Administración.

Se primaba la concesión a aquellos concursantes que ostentaran la titularidad del 25% del suelo.

Se señalaban las condiciones de penalización al adjudicatario y al Ayuntamiento. Se incluían como anexos:

• - El Planeamiento con las parcelas edificables objeto de la concesión.
• - Por ejemplo, en Rancho del Cordobés sólo se concursaba el terciario frente a la carretera de Andalucía.
• - Provecto de Expropiación. Las actas de expropiación se pagarían por el concesionario con talones nominales a los expropiados, con el control municipal.
• - Urbanización. Los costes estimados por el Plan Parcial o el PERI, aunque se sufragarían en su totalidad por el concesionario y según el proyecto de urbanización, que se redactaría por el adjudicatario con el control municipal.

Adjudicación concurso:

Los concursantes tenían que presentar tres sobres con las: Condiciones administrativas, técnicas y económicas.

Análisis ofertas:

Presentadas las ofertas, se elaboraron sendos informes con el estudio del cumplimiento de las condiciones del pliego y con las mejoras ofertadas.

Criterios adjudicación:

Se basaron fundamentalmente en las condiciones económicas.

La propiedad del suelo dentro del ámbito de los concursantes. (Por ejemplo, en Sor Angela de la Cruz, Pryconsa había adquirido un paquete importante de suelo, y tenía suscrito convenios de realojo con propietarios de viviendas y de locales comerciales).

No repetición de adjudicatarios en distintos ámbitos.

El adjudicatario tenía que constituir una empresa específicamente para cada ámbito, avalando los costes de expropiación, urbanización, realojos y mejoras.

Registro de la concesión:

La concesión administrativa accede al registro de la propiedad como finca independiente, incorporando el plano donde se señala el ámbito afectado por la concesión administrativa.

También puede hipotecarse la concesión administrativa para pedir créditos para hacer frente a los gastos.

Ventajas concesionario:

La enorme ventaja de disponer de concesionario de expropiación es su disponibilidad presupuestaria a la hora de hacer frente a los pagos, frente a la lentitud de la maquinaria administrativa.

Los acuerdos con un expropiado son mucho más rápidos si sabe que el cobro de la cantidad acordada es inmediato.

La gestión urbanística a través de Empresas Municipales emerge como un modelo integral que optimiza los recursos y agiliza el desarrollo urbano. Este enfoque implica una colaboración estrecha entre el Ayuntamiento y una entidad especializada, fusionando las capacidades administrativas del primero con la eficiencia operativa de la segunda. En el marco de las Operaciones Urbanísticas (OU), este modelo abarca diversas fases clave:

Facultades del Ayuntamiento:

• 1. Redacción y tramitación del planeamiento: El Ayuntamiento lidera la planificación urbana, definiendo directrices y normativas que guían el desarrollo de la ciudad.
• 2. Proyecto Expropiación: La entidad municipal formula y gestiona proyectos de expropiación, estableciendo las bases para la adquisición de terrenos necesarios para el desarrollo urbano planificado.
• 3. Expropiación y registro de suelos: Se lleva a cabo el proceso de expropiación, seguido del registro de los suelos adquiridos a nombre del Ayuntamiento.
• 4. Realojamiento: El Ayuntamiento se encarga del realojamiento de las personas afectadas por las expropiaciones, asegurando una transición adecuada.
• 5. Parcelación según el planeamiento: Conforme al planeamiento aprobado, se realiza la parcelación de los terrenos de acuerdo con la visión urbana definida.
• 6. Transferencia a Empresas Municipales: Los terrenos resultantes son transferidos a Empresas Municipales, marcando el inicio de la siguiente fase del proceso.
• 7. Tramitación del Proyecto de Urbanización y concesión de licencias: El Ayuntamiento continúa su participación activa al tramitar el proyecto de urbanización y conceder las licencias necesarias para la ejecución de las obras.

Facultades de la Empresa Municipal de Gestión:

Las Sociedades Municipales son entidades de derecho público, funcionan como administración, vía administrativa, o como entidad de derecho privado.

Están sujetas al pago del impuesto de transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados.

• 1. Concurso de parcelas lucrativas/subasta: La Empresa Municipal lleva a cabo un proceso de concurso o subasta para asignar las parcelas lucrativas, buscando maximizar el beneficio económico y la diversidad urbana.
• 2. Redacción de Proyectos de urbanización: La entidad especializada se encarga de elaborar proyectos de urbanización, detallando la infraestructura y características de las áreas a desarrollar.
• 3. Ejecución y control de obras de urbanización: La Empresa Municipal toma la responsabilidad de ejecutar y supervisar las obras de urbanización, asegurando su calidad y conformidad con los estándares establecidos.
• 4. Urbanización y transmisión al Ayuntamiento: Una vez completadas las obras, la Empresa Municipal transmite al Ayuntamiento las áreas urbanizadas, incluyendo dotaciones, viales y zonas verdes, cumpliendo así con la visión urbanística planificada.

Las Sociedades Municipales son entidades de derecho público, funcionan como administración, vía administrativa, o como entidad de derecho privado.

Están sujetas al pago del impuesto de transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados.

La complejidad de las actuaciones estriba fundamentalmente en el solape entre expropiación, realojo y urbanización.

Al actuar en suelos ocupados, la coordinación entre todos los implicados ha de ser constante. Entre los servicios de la GMU, Departamento de Promoción de Suelo, que negocia la expropiación y los posibles convenios expropiatorios; los de la EMV, Servicios Sociales y Servicios Jurídicos, para llevar a efecto los realojos de la población afectada y la inscripción de los suelos en el Registro de la Propiedad y los del Área de Obras, Departamento de Empresas de Gestión de Suelo, para ejecutar obras de urbanización a medida que los suelos queden vacantes. Es una auténtica obra de artesanía.

Expropiación e inscripción de los suelos

Las empresas encargadas de redactar el proyecto de expropiación realizaron un trabajo de campo para elaborar fichas con las superficies de suelo, las de las construcciones, vuelos, etc., y con los nombres de los que las poseían. Es decir, los titulares de los bienes y derechos afectados. Las actas de expropiación se llevaron a efecto con estos titulares.

La inscripción de las parcelas expropiadas en el Registro de la Propiedad planteó situaciones realmente complejas:

En muchos casos el suelo no estaba inscrito o estaba el tracto registral roto. No coincidían titular del acta de expropiación con titular catastral o con titular registral. Existían cargas, servidumbres o censos que se arrastrarían a todas las fincas agrupadas si no se cancelaban, en muchos casos con la intervención del Ministerio Fiscal y consignando el importe de la cancelación.

Surgieron casos realmente curiosos, como el "Censo de farola y sereno" en el distrito de Vallecas. El titular del mismo tenía derecho a que le encendieran la farola al salir de su casa. Era imposible negociar la cancelación con los descendientes del censalista.

Realojo

Los residentes del ámbito tienen derecho a realojo. Si son inquilinos se les paga gastos de traslado y una subvención, y si son propietarios, además, se les paga la expropiación de los bienes afectados.

Es imprescindible coordinar el pago de una vivienda con el realojo y el derribo, pues de lo contrario no es extraño encontrarse con un nuevo "residente" en la vivienda desalojada. Se entiende la complejidad añadida cuando son varias viviendas en el mismo edificio, unos son propietarios residentes, otros no. Unos están de acuerdo con el pago de la expropiación y otros no.

Es habitual en estos casos el enfrentamiento entre los inquilinos que quieren realojarse inmediatamente en las nuevas viviendas y los propietarios que, sin ser residentes, no están de acuerdo en el pago y en permitir la demolición de lo construido.

Y mientras, la empresa urbanizadora esperando las demoliciones que afectan a las obras que está ejecutando "a trozos".

Estudio del Art. 32 del Reglamento Hipotecario de 1.947

La intervención pública en estos ámbitos, mediante la utilización del sistema de expropiación, se debe a la dificultad que entrañan para que su transformación se produzca por otros mecanismos. No se plantea en sustitución de la iniciativa privada, sino porque ésta no puede actuar.

Llegado este punto, y visto como único medio posible el ejercicio de la potestad expropiatoria, analizaremos el artículo 32 del Reglamento para la Ejecución de la Ley Hipotecaria, dentro de su título primero, del Registro de la Propiedad y de los Títulos sujetos a inscripción, que desarrolla los artículos 1 a 5 de la Ley Hipotecaria, establece "Los asientos derivados de procedimientos de expropiación forzosa se practicarán conforme a las normas establecidas en la legislación especial" y a las siguientes:

Nota marginal.- Los Registradores harán constar, en su caso, por nota al margen de las inscripciones correspondientes, que han expedido la certificación de dominio y cargas a efectos de la expropiación e indicarán su fecha y el procedimiento de que trate. Estas notas se cancelarán por caducidad transcurridos tres años desde su fecha, si en el Registro no consta algún nuevo asiento relacionado con el mismo expediente". La referencia al procedimiento y a los efectos de esta nota marginal, implican que se trata de certificación expedida a instancia del órgano expropiante.

Transmisiones de dominio.- A tal efecto debe tenerse en cuenta lo que se establece por el artículo 7 de la Ley de Expropiación Forzosa y 7 de su Reglamento, en cuanto regula la transmisión de titularidad durante la tramitación del expediente de expropiación forzosa. Las transmisiones de dominio o de cualquier otros derechos o intereses no impedirán la continuación de los expedientes de expropiación forzosa, se considerará subrogado el nuevo titular en las obligaciones y derechos del anterior. Para que opere formalmente en el expediente expropiatorio la subrogación del adquirente de un bien o derecho en curso de expropiación, deberá ponerse en conocimiento de la Administración el hecho de la transmisión y el nombre y domicilio del nuevo titula. A estos efectos únicamente serán tomadas en consideración las transmisiones judiciales, las inter vivos que consten en documento público y las mortis causa respecto de los herederos o legatarios.

En cuanto a lo que dispone el Real Decreto Legislativo 1/1992, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, en su artículo 171 (anulado por TCo 61/1997):«La Expropiación como sistema de Actuación. La expropiación se aplicará, como sistema de actuación, por unidades de ejecución completas y comprenderá todos los bienes y derechos incluidos en las mismas. Cuando la ejecución del Planeamiento se realice por el sistema de expropiación, la delimitación de las unidades de ejecución deberá ir acompañada de una relación de propietarios y de una descripción de los bienes o derechos afectados, redactadas con arreglo a lo dispuesto en la Ley de Expropiación Forzosa.»

Inscripción expropiación.- Continúa el artículo 32 del Reglamento, "2ª) Para que los títulos de expropiación puedan inscribirse, si se trata de fincas o derechos inscritos, el expediente deberá entenderse con el titular registral o quien justifique ser su causahabiente, por si o debidamente representado, en la forma prevenida por la legislación especial, sin perjuicio de la intervención de otros interesados si los hubiere". Concordante con el anterior el artículo 3 de la LEF dice que las actuaciones del expediente expropiatorio se entenderán, en primer lugar, con el propietario de la cosa o titular del derecho objeto de la expropiación. Salvo prueba en contrario, la Administración expropiante considerará propietario o titular a quien con ese carácter conste en registros públicos que produzcan presunción de titularidad, que sólo puede ser destruida judicialmente; o en su defecto, a quien aparezca con tal carácter en registros fiscales o, finalmente, al que lo sea pública y notoriamente.

La anterior afirmación concuerda con el principio de Legitimación Registral que queda establecido en el artículo 38 de la Ley Hipotecaria, a todos los efectos legales se presumirá que los derechos reales inscrito en el Registro existen y pertenecen a su titular en la forma determinada por el asiento respectivo. Por otro lado, el artículo 4 de la LEF, establece que siempre que lo soliciten, acreditando su condición debidamente, se entenderá también que quien tenga inscrito el dominio de los inmuebles o derechos reales tiene la posesión de los mismos, este artículo junto con el 1 y 97 de la Ley recogen el mencionado Principio de Legitimación Registral, como presunción "iuris tantum" de exactitud registral.

De interés es lo que señala el artículo 2 de la LEF, la expropiación forzosa sólo podrá ser acordada por el Estado, la Provincia y el Municipio, en concordancia con el artículo 3 del Reglamento cuando establece que se entiende por expropiante el titular de la potestad expropiatoria; por beneficiario, el sujeto que representa al interés público o social para cuya realización está autorizado instar de la Administración expropiante el ejercicio de la potestad expropiatoria, y que adquiere el bien o derecho expropiados; y por expropiado, al propietario o titular de derechos reales e intereses económicos directos sobre la cosa expropiable, o titular del derecho objeto de expropiación. Indicando que el Estado, la Provincia y el Municipio, dentro de sus respectivas competencias son los únicos titulares de la potestad de expropiar; actualmente hay que añadir como titulares de la potestad de expropiar a las Comunidades Autónomas. Cuando expropia el Municipio, corresponde al Ayuntamiento Pleno adoptar los acuerdos en materia de expropiación.

Acta previa a la ocupación.- Volviendo al artículo 32 del Reglamento Hipotecario, en su punto 3º establece "podrá extenderse anotación preventiva a favor del expropiante o beneficiario mediante el acta previa a la ocupación y el resguardo de depósito provisional. La anotación tendrá la duración señalada en el artículo 86 de la Ley y se convertirá en inscripción mediante el documento que acredite el pago o la consignación del justo precio, con el acta de ocupación". Sobre el acta previa a la ocupación y depósito provisional, en el procedimiento de urgencia, debemos estar a lo establecido en el artículo 52 de la LEF. Establece que excepcionalmente, y mediante acuerdo del Consejo de Ministros, podrá declararse urgente la ocupación de los bienes afectados por la expropiación a que dé lugar la realización de una obra o finalidad determinada, esta declaración se podrá hacer en cualquier momento e implicará las siguientes consecuencias: [.../...]

Esto viene a significar que el acta previa a la ocupación y el resguardo de depósito provisional son títulos suficientes para obtener anotación preventiva en este procedimiento de urgencia. Lo que demuestra que, a efectos reales, no se ha considerado título inscribible de la transmisión de dominio, sino sólo anotable. Así el artículo 60.3 del Reglamento de la LEF determina que, en los supuestos excepcionales de urgencia, a que se refiere el artículo anterior, se suspenderá la inscripción hasta que, fijado definitivamente el justo precio, se haya verificado el pago o su consignación, sin perjuicio de que pueda practicarse en el Registro de la Propiedad [.../...]

El punto 4° del mencionado artículo 32 del Reglamento Hipotecario establece que "Será título inscribible a favor del expropiante o beneficiario el acta en que consten el pago y la ocupación, o solamente el acta de ocupación, acompañada en este caso del documento que acredite la consignación del justo precio o del correspondiente resguardo de depósito del mismo".

Mutuo acuerdo.- En su segundo párrafo el artículo 32.4 del Reglamento Hipotecario, dispone "A los efectos de la inscripción, se entenderá fijado definitivamente el justo precio cuando, por no haber acuerdo, haya sido determinado aquel por el Jurado Provincial de Expropiación o el Organismo competente con arreglo a las disposiciones especiales". A tal efecto debemos estudiar lo que establece el artículo 24 de la LEF, en cuanto a la finalización de los expedientes de expropiación forzosa por el mutuo acuerdo o convenio. A este respecto es importante determinar, a efectos regístrales, la naturaleza de dichos acuerdos sobre el precio; pues se plantea si quedan o no fuera de la idea de expropiación forzosa, y en consecuencia si requieren o no escritura pública o si basta el acta administrativa de expropiación. Debemos inclinarnos por un acto dentro del proceso de expropiación, pues no es un convenio anterior a la tramitación de la expropiación, sino un simple acuerdo sobre el precio. El título adquisitivo es el de expropiación forzosa y, consiguientemente, será título inscribible el acta de pago y de ocupación y no la escritura pública. Por último, en cuanto a la competencia de la Administración para el convenio sobre el precio, tratándose de Ayuntamiento corresponde al Pleno (Sentencias 11 de octubre de 1.978 y 6 de abril de 1.979).

Para el caso de no existir mutuo acuerdo y pasados quince días sin resolver acerca de la adquisición, se iniciará el expediente ordinario, sin perjuicio de que en cualquier estado posterior de su tramitación puedan ambas partes llegar a dicho mutuo acuerdo.

Por otro lado, de conformidad con el artículo 25 del Reglamento de Expropiación Forzosa, una vez reconocida formalmente la necesidad de ocupación, la adquisición por mutuo acuerdo con cargo a fondos públicos se ajustará a los trámites siguientes:

• 1. Propuesta de la Jefatura del Servicio encargada de la expropiación, en la que se concrete el acuerdo a que se ha llegado con el propietario, con remisión de los antecedentes y características que permitan apreciar el valor del bien objeto de la expropiación.
• 2. Informe de los Servicios Técnicos correspondientes en relación con el valor del bien objeto de la expropiación.
• 3. Fiscalización del gasto por la Intervención
• 4. Acuerdo del Ministro o, en su caso, del Órgano competente de la Corporación Local o entidad respectiva.

El acuerdo de adquisición, según el artículo siguiente, se entenderá como partida alzada por todos conceptos, y el pago del precio libre toda clase gastos e impuesto, a tenor lo dispuesto en el artículo 49 de la Ley, sin que proceda el pago del premio de afección a que se refiere el artículo 47 -En todos los casos de expropiación se abonará al expropiado además del justo precio fijado en la forma establecida un 5 por 100 como premio de afección-.

Cancelación cargas, etc.- Continuando con el estudio del tan llevado artículo 32 del Reglamento Hipotecario en su párrafo 5establece: «El dominio y las cargas, gravámenes, derechos reales y limitaciones de toda clase, inscritos con posterioridad a la fecha de la nota marginal a que se refiere este artículo se cancelarán al practicarse la inscripción a favor del expropiante o beneficiario y en virtud del mismo título, aunque los interesados no hayan sido parte en el expediente, para cuya cancelación bastará su expresión genérica.

Para que puedan cancelarse los asientos de fecha anterior a dicha nota deberá constar, que los interesados, han sido citados en forma legal y que concurrieron por si o debidamente representados al pago, o que se consignó el precio o la parte necesaria del mismo, según los casos. En el título se determinarán los asientos que deban cancelarse y subsistir con referencia a los datos registrales.»

Si de los Registros resultare la existencia de los titulares a que se refiere el artículo 3 de la LEF, será preceptiva su citación en el expediente de expropiación, concordando con el ya mencionado principio de legitimación registral del artículo 38 de la Ley Hipotecaria.

Finca libre de cargas.- En relación con la adquisición de la finca libre de cargas y su posible excepción debemos referirnos al artículo 8 de la LEF, que dice que la cosa expropiada se adquirirá libre de cargas. Sin embargo, podrá conservarse algún derecho real sobre el objeto expropiado, si resultare compatible con el nuevo destino que haya de darse al mismo y existiera acuerdo entre el expropiante y el titular del derecho. A mayor abundamiento el artículo 8 del Reglamento establece que la expropiación extingue todas las cargas y derechos anteriores sobre el bien expropiado que se convierten por ministerio de la Ley, en derechos sobre el justo precio, con la salvedad de los arrendatarios rústicos y urbanos del artículo 6, estableciéndose así un supuesto de subrogación real.

Correspondiendo a la Administración la decisión sobre la subsistencia del derecho, debiendo oír previamente al titular expropiado principal y al del derecho cuya continuación se propone. Su valoración es de la competencia del Jurado con arreglo a las normas generales. A tal fin, para la inscripción de la expropiación forzosa conservando algún derecho real inscrito, ha de cumplirse lo anterior; pues en otro caso no es inscribible el título expropiatorio salvo que el derecho real en cuestión sea cancelable.

Las reglas mencionadas no serán, por el contrario, de aplicación en los casos en que directamente se promueva una expropiación parcial de facultades limitadas del dominio o de derechos.

Se debe hacer mención a lo que al efecto consigna el artículo 224 del RDLeg 1/1992, adquisición libre de cargas. Finalizando el expediente expropiatorio y una vez levantada el acta o actas de ocupación con los requisitos previstos, se entenderá que la Administración ha adquirido libre de cargas la finca o fincas comprendidas en el expediente. La Administración será mantenida en la posesión de las fincas, una vez inscrito su derecho, sin que quepa ejercitar ninguna acción real o interdictal contra la misma.

Fincas o derechos anteriormente inscritos y no tenidos en cuenta.- Si con posterioridad a la finalización del expediente, una vez levantada el acta de ocupación e inscritas las fincas o derechos a favor de la Administración, aparecieren terceros interesados no tenidos en cuenta en el expediente, éstos conservarán y podrán ejercitar cuantas acciones personales pudieren corresponderás para percibir el justiprecio o las indemnizaciones expropiatorias y discutir su cuantía. En el supuesto de que, una vez finalizado totalmente el expediente, aparecieren fincas o derechos anteriormente inscritos no tenidos en cuenta, la Administración expropiante, de oficio o a instancia de parte interesada o del propio Registrador, solicitará de éste que practique la cancelación correspondiente. Los titulares de tales fincas o derechos deberán ser compensados por la Administración expropiante, que formulará un expediente complementario con las correspondientes hojas de aprecio, tramitándose según el procedimiento que se haya seguido para el resto de las fincas, sin perjuicio de que tales titulares puedan ejercitar cualquier otro tipo de acción que pudiera corresponderles.

Si el justiprecio se hubiere pagado a quien apareciere en el expediente como titular registral, la acción de los terceros, no podrá dirigirse contra la Administración expropiante si éstos no comparecieron durante la tramitación, en tiempo hábil.

Cumplidas las reglas mencionadas, el acta de pago y la de ocupación, que se extenderá a continuación de aquella, será título bastante para que en el Registro de la Propiedad y en los demás Registros Públicos se inscriba o tome razón de la transmisión de dominio y se verifique, en su caso, la cancelación de las cargas, gravámenes y derechos reales de toda clase a que estuviere afecta la cosa expropiada.

El acta de ocupación acompañada del justificante de la consignación del precio o del correspondiente resguardo de depósito, surtirá iguales efectos.

Los expresados documentos serán también títulos de inmatriculación en el Registro de la Propiedad.

Bienes inscribibles.- Sobre dicha inscripción debemos referirnos al imperativo del artículo 62 del Reglamento de Expropiación Forzosa; que establece, que si la expropiación tuviese por objeto bienes inmuebles o derechos reales sobre los mismos, la inscripción tendrá lugar en el Registro de la Propiedad. Esto demuestra que la expresión bienes inscribibles, a que se refiere el artículo 60.1 del Reglamento, significa, a efectos de inscripción en el Registro de la Propiedad, bienes inmuebles y derecho reales sobre los mismos sin ninguna exclusión por razón del artículo 5 del Reglamento Hipotecario - Quedan exceptuados de la inscripción los bienes de dominio público del artículo 339 del Código Civil -.

Son Bienes de dominio público los destinados al uso público, como los caminos, canales, ríos, torrentes, puertos y puentes construidos por el Estado, las riberas, playas, radas y otros análogos. Los que pertenecen privativamente al Estado sin ser de uso común, y están destinados a algún servicio público o al fomento de la riqueza nacional, como las murallas, fortalezas y demás obras de defensa del Territorio y las minas, mientras que no se otorgue su concesión- (obsérvese que se refiere exclusivamente a los bienes demaniales, cuya enumeración no es exhaustiva, sino que es muy restringida en cuanto a bienes de servicio público, enumeración que aparece ya con carácter más extenso en la Ley de Patrimonio del Estado de 15 de abril de 1.964 y Leyes posteriores - ya sean de uso general, ya pertenezcan privativamente al Estado, mientras estén destinados a algún servicio público, al fomento de la Riqueza Nacional o a las necesidades de la defensa del Territorio. Los bienes municipales y provinciales de dominio y uso público conforme a la Legislación especial. Las servidumbres impuestas por Ley que tengan por objeto la utilidad pública o comunal. Los templos destinados al culto católico.

Sigue el artículo 62 del Reglamento en su párrafo 2º: Cuando la finca expropiada no estuviere inscrita se practicará la correspondiente inmatriculación, excepto si ha adquirido la condición de dominio público como consecuencia de la expropiación. Precepto contradictorio con los artículos 60.1 y 62.1 del Reglamento; pues en la expropiación, la afectación al dominio público está implícita en expediente y se produce en todo caso, por lo que ha de prescindirse del mismo tal como se hace en la práctica. En el 3º se dice que, en los demás casos, se inscribirá la transmisión, constitución o extinción de los derechos objeto de la expropiación. Si la expropiación tuviere por objeto el dominio del inmueble, se inscribirá la correspondiente transmisión y se verificará en su caso la cancelación de cargas, gravámenes y derechos reales a que estuviera afecta la cosa expropiada, excepto los compatibles. Si la expropiación tuviere por objeto un derecho real limitativo del dominio.

• 1. En el caso de que el titular registral del dominio fuera el beneficiario de la expropiación, se procederá a la cancelación del derecho expropiado.
• 2. En los demás casos se inscribirá el derecho expropiado a nombre del beneficiario.

Volviendo al estudio del artículo 32 del Reglamento Hipotecario, en su párrafo 6º establece que "los asientos contendrán las circunstancias prevenidas para la inscripción en la Legislación Hipotecaria y las necesarias según la Legislación especial. Si no pudiera hacerse constar alguna circunstancia se expresará así en el título, y, en su caso, en la inscripción".

RD 1093/1997: Reforma del Reglamento Hipotecario de 4 de Julio de 1.997

Reforma, por la que se aprueban las normas complementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria, sobre inscripción en el Registro de la Propiedad de Actos en materia urbanística.

Esta reforma ha supuesto un avance muy importante en la gestión de las expropiaciones urbanísticas.

Como novedades más importantes debemos destacar las siguientes:

• a) Una mayor coordinación, entre la realidad en la gestión urbanística por expropiación y la realidad hipotecaria 32 del Reglamento Hipotecario,
• b) Permite realizar las inscripciones de un proyecto de expropiación, de una manera conjunta (Art. 23 y 24) y no finca a finca de una manera individualizada.
• c) Como consecuencia de lo anterior, puede, dentro del propio expediente administrativo, reanudar tracto sucesivo interrumpido, inscribir los excesos de cabidas e incluso inmatricular fincas no inscritas.
• d) Resulta especialmente importante la regla contenida en el artículo 26, en su párrafo cuarto; que permite la cancelación de aquellas titularidades intermedias posteriores a la nota marginal recogida en el artículo 22 de las normas complementarias.

Para concluir este apartado debemos resaltar que después de la reforma del Reglamento Hipotecario de 4 de julio de 1.997, este artículo quedaría circunscrito a su aplicación en las expropiaciones sujetas a la Ley de Expropiación Forzosa de 1.954.

Ahora bien, en caso de encontrar en la reforma alguna laguna legal, siempre sería aplicable este artículo con carácter supletorio.

El programa de Bolsas de Deterioro Urbano fue un programa que se aprobó por el Plan General de 1985 para rehabilitar, regenerar y renovar la ciudad de Madrid. Es un modelo de gestión que se podría trasladar a muchas ciudades de España en el momento actual que vivimos.

Uno de los mayores errores que se cometieron en este programa fueron los “mayores importes”; es decir, aquellas cantidades que los Tribunales Superiores de Justicia decían había que pagar por el justiprecio de las expropiaciones. En este caso, los pliegos establecían que su abono corría a cargo del Ayuntamiento, craso error: los mayores importes deben ser a cargo de las empresas adjudicatarias.

Se ha intentado seguir un modelo similar en la ciudad de Madrid en el Paseo de la Dirección; pero llevamos más de 20 años sin que el proyecto avance con robustidad. ¿Por qué? Porque la expropiación la hace el Ayuntamiento, pero el beneficiario de la expropiación no es el ganador del concurso, sino el propio Ayuntamiento, aunque su coste la deba asumir el ganador del concurso. Ahora bien, el ganador del concurso sabe perfectamente que no puede obtener el suelo ni va a poder rentabilizar el suelo hasta que se le transmita el dominio y, con la iglesia hemos topado, que los ayuntamientos son muy lentos a la hora de hacer gestión urbanística. Por lo tanto, a mi juicio, nos encontramos ante un claro error en la actuación en el Paseo de la Dirección del Ayuntamiento de Madrid al no transmitir directamente como beneficiario de la expropiación al adjudicatario de esta concesión administrativa.

Por último, creo que este es un modelo a seguir para rehabilitar, regenerar y renovar las ciudades. Actualmente, puedo afirmar que desde aquella época prácticamente no se ha actuado por iniciativa pública de una manera tan intensa como lo que se hizo en 1985 en el Plan General aprobado.

La iniciativa pública puede y debe actuar en la regeneración y renovación de las ciudades. Los organismos privados hemos de dejarlos para los suelos urbanizables; y lo público para actuar en los centros de las ciudades y la regeneración de las mismas, ya que son operaciones que no suelen dar beneficios y, por lo tanto, dichos costes solo pueden ser asumidos por las administraciones.