11 jun
2025

Estudio sobre la gestión municipal de las retribuciones que perciben los concejales


María García Gómez

  • I. Introducción

    El presente artículo tiene por objeto el estudio de las retribuciones como consecuencia de las asistencias a los órganos colegiados de las corporaciones locales con motivo de la publicación de la reciente Sentencia del Tribunal de Cuentas 2/2025, de 17 de febrero de 2025.

    Concretamente, en el presente supuesto, el Tribunal enjuicia un procedimiento de responsabilidad contable como consecuencia de presuntas irregularidades en la gestión económica de un Ayuntamiento; acusándose a varios responsables municipales de haber realizado pagos indebidos con cargo a las arcas públicas municipales durante el período legislativo 2015-2019.

    Así, dicha Sentencia plantea, analiza y reflexiona, principalmente, las siguientes cinco cuestiones:

    - Si el art. 75.3 de la Ley 7/1985, de 1 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL-, se refiere a la misma Corporación o no, al indicar lo siguiente:

    “3. Sólo los miembros de la Corporación que no tengan dedicación exclusiva ni dedicación parcial percibirán asistencias por la concurrencia efectiva a las sesiones de los órganos colegiados de la Corporación de que formen parte, en la cuantía señalada por el pleno de la misma”.

    - Si existe compatibilidad entre ser alcalde o concejal y diputado provincial.

    - Si existe, en consecuencia, compatibilidad de retribuciones entre ambos cargos.

    - Si debe percibirse retribuciones como consecuencia de la asistencia a la Junta de Gobierno Local como invitado y no como miembro.

    - Por último, se analiza sobre la naturaleza y la posibilidad de percibir pagos mensuales periódicos y fijos como consecuencia de tal asistencia.

    Se observa, por tanto, que después de 40 años de aplicación de la LRBRL y de la LO 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General -LOREG-, continúan planteándose ante los tribunales polémicas que forman parte de la práctica diaria de los municipios y otras Administraciones; pues todas las corporaciones locales cuentan con concejales que, en muchas ocasiones, se encuentran también desempeñando sus funciones electas en otro tipo de instituciones como son diputaciones provinciales, comunidades autónomas o el Congreso.

    Advertir, a su vez, que la gestión de los recursos públicos se trata de un pilar fundamental de las Administraciones Públicas, teniendo un impacto directo en los ciudadanos y en la confianza de los mismos hacia las instituciones. Dicha gestión siempre debe realizarse en términos de transparencia, eficiencia y responsabilidad; debiendo ser la prevención, más que la sanción, el eje central para evitar abusos.

    Finalmente, en la Sentencia, una vez analizadas las distintas circunstancias aducidas en la demanda, se desestiman íntegramente, sin que se aprecie por el Tribunal responsabilidad contable en ninguno de los supuestos; suscitándose cuestiones directamente relacionadas con la gestión y actividad diaria de las corporaciones locales.

    Por todo lo expuesto, el objetivo del presente artículo es realizar un estudio de los argumentos indicados en la Sentencia que nos ocupa y otras cuestiones que se encuentran estrechamente vinculadas a los mismos.

  • II. Retribuciones y dedicación de los cargos electos locales y responsabilidad contable

    Para comenzar con el análisis de la sentencia referida, debemos hacer mención al régimen de asistencias y retribuciones de los alcaldes y ediles. Como servidores públicos, su misión principal es administrar los recursos, organizar y planificar el desarrollo y responder a las necesidades de los ciudadanos en sus municipios; pero, ¿cómo se establece su remuneración? ¿Qué factores condicionan su dedicación?

    Primeramente, siguiendo el art. 13.1 del RD 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales -ROF-, que señala:

    “Los miembros de las Corporaciones Locales tendrán derecho a percibir, con cargo al Presupuesto de la entidad local, las retribuciones e indemnizaciones que correspondan, en los términos que se determinan en los párrafos siguientes”.

    Por otro lado, es el art. 75 LRBRL el que indica los haberes que deben percibir dichos cargos:

    “1. Los miembros de las Corporaciones locales percibirán retribuciones por el ejercicio de sus cargos cuando los desempeñen con dedicación exclusiva, en cuyo caso serán dados de alta en el Régimen general de la Seguridad Social, asumiendo las Corporaciones el pago de las cuotas empresariales que corresponda, salvo lo dispuesto en el artículo anterior.

    En el supuesto de tales retribuciones, su percepción será incompatible con la de otras retribuciones con cargo a los presupuestos de las Administraciones públicas y de los entes, organismos o empresas de ellas dependientes, así como para el desarrollo de otras actividades, todo ello en los términos de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas.

    2. Los miembros de las Corporaciones locales que desempeñen sus cargos con dedicación parcial por realizar funciones de presidencia, vicepresidencia u ostentar delegaciones, o desarrollar responsabilidades que así lo requieran, percibirán retribuciones por el tiempo de dedicación efectiva a las mismas, en cuyo caso serán igualmente dados de alta en el Régimen General de la Seguridad Social en tal concepto, asumiendo las Corporaciones las cuotas empresariales que corresponda, salvo lo dispuesto en el artículo anterior. Dichas retribuciones no podrán superar en ningún caso los límites que se fijen, en su caso, en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado. En los acuerdos plenarios de determinación de los cargos que lleven aparejada esta dedicación parcial y de las retribuciones de los mismos, se deberá contener el régimen de la dedicación mínima necesaria para la percepción de dichas retribuciones.

    (…)

    3. Sólo los miembros de la Corporación que no tengan dedicación exclusiva ni dedicación parcial percibirán asistencias por la concurrencia efectiva a las sesiones de los órganos colegiados de la Corporación de que formen parte, en la cuantía señalada por el pleno de la misma.

    4. Los miembros de las Corporaciones locales percibirán indemnizaciones por los gastos efectivos ocasionados en el ejercicio de su cargo, según las normas de aplicación general en las Administraciones públicas y las que en desarrollo de las mismas apruebe el pleno corporativo”.

    Observamos que el precepto diferencia tres tipos de retribuciones que pueden percibir:

    - Retribución por dedicación exclusiva: por medio de este sistema, los políticos realizan sus tareas de forma completa, percibiendo por ello una retribución fija de carácter mensual. En este supuesto, la Administración actúa como “empleadora”, debiendo encontrarse de alta el político en el Régimen general de la Seguridad Social.

    - Retribución por dedicación parcial: aquellos políticos que cuentan con retribución por dedicación parcial obtienen una cantidad remuneración menor a los anteriores, dedicándole menos tiempo porque compatibilizan sus tareas públicas con actividades privadas. En palabras del Tribunal de Cuentas en Sentencia 4/2012 la dedicación parcial permite el desempeño de otras actividades porque la dedicación no ocupa todo el tiempo de la jornada de trabajo, admitiendo, en función de las circunstancias, diversos grados e intensidades sin que sea uniforme en todas las Administraciones Públicas, requiriendo, eso sí, una mínima dedicación y continuidad. Es decir, la dedicación parcial limita con la dedicación exclusiva (en su parte superior) y con las asistencias (en su parte inferior).

    - Asistencias a órganos colegiados: en este último supuesto, los cargos electos no tienen ningún tipo de dedicación y perciben una cantidad en función de la asistencia (o no) a los órganos. Como indica la Sentencia arriba referenciada, se trata de una dedicación de carácter discontinuo u ocasional.

    En otras palabras, se diferencian las retribuciones con naturaleza salarial de aquellos miembros de la corporación que desempeñen su cargo en régimen de dedicación exclusiva o parcial; las indemnizaciones que pueden percibir todos los miembros de la corporación por los gastos ocasionados en el ejercicio del cargo, siempre que sean efectivos y se justifiquen y, por último, las asistencias por la concurrencia efectiva a las sesiones de los órganos colegiados de la corporación, que son excluyentes con la percepción de retribuciones por dedicación exclusiva o parcial, por tanto no pueden percibirse asistencias por aquellos concejales que perciban retribuciones por dedicación exclusiva o parcial.

    Si se analiza la norma, podemos advertir que la principal diferencia entre “retribución” y “asistencia” se basa en que la primera se percibe de forma periódica y la segunda en función de concurrencia efectiva a las sesiones, por lo que es variable dependiendo del mes.

    Respecto a las diferencias entre los conceptos de “retribución” e “indemnización”, traemos a colación la Sentencia del TSJ de Cataluña de 10 de febrero de 2006 en la que se matiza que la retribución es un sueldo o cantidad fija y periódica que se paga por el trabajo que se realiza, mientras que en la indemnización se basa en el resarcimiento. En palabras del TSJ la indemnización implica una “reparación, compensación o cantidad que se entrega para reparar, remediar o restablecer los efectos de un daño o perjuicio, sufrido directamente por el perjudicado”.

    Igualmente, siguiendo la Sentencia del TS de 18 de enero del 2000:

    “Es sabido que la indemnización por estar destinada, tanto en su significado gramatical, usual o jurídico a resarcir un daño o perjuicio, este daño o perjuicio, tanto puede venir, por un gasto realizado, cómo por una ganancia dejada de obtener a consecuencia del trabajo o dedicación que impida la obtención de otro ingreso durante el tiempo que tal trabajo o dedicación al cargo sea exigido, como en fin, por la "pérdida" o dedicación de un tiempo a una actividad cuando se podía haber dedicado a otra actividad particular. De lo que fácilmente se puede inferir que la indemnización por gasto realizado, a que se refiere el artículo 13 del Real Decreto 2568/86, no agota ni con mucho el concepto genérico y sin concreción alguna que de indemnización, refiere la Ley 7/85”.

    En consecuencia, el sentido de la norma es claro al diferenciar las dedicaciones y las asistencias, pues “sueldo” e “indemnización” responden a dos conceptos de diferente naturaleza, de modo que no se puede articular a través de una indemnización lo que verdaderamente es un sueldo, y viceversa.

    En este punto, es conveniente hacer referencia al interesante estudio realizado por el Tribunal de Cuentas, entre otras, en Sentencia 1/2013, de 16 de enero (EDJ 2013/5220), de las percepciones económicas que perciben los ediles. Diferenciando, al respecto, dos periodos legislativos de la siguiente manera:

    “conviene recordar, como lo ha hecho recientemente esta Sala (Sentencia 4/2012, de 28 de febrero), que la retribución de los Concejales por su dedicación al Ayuntamiento ha sido objeto de diversas reformas legislativas, que han tenido su reflejo en la jurisprudencia del Tribunal Supremo, debiéndose diferenciar dos periodos temporales: el primero, hasta la Sentencia de 30 de abril de 1990 y el segundo, a partir de la Sentencia de 18 de enero de 2000. Antes del 2000, los Concejales que no tuvieran dedicación exclusiva, tenían derecho a percibir unas asignaciones, denominadas asistencias, por su concurrencia efectiva a los órganos de que formaran parte, y en la cuantía que el Pleno señalara (art.13.6 del ROF), pero al no contemplarse la retribución en los supuestos de dedicación no plena resultó desnaturalizado el contenido de las asistencias, abonándose bajo esta rúbrica verdaderos sueldos periódicos en su devengo y fijos en su cuantía. Por ello, la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de abril de 1990 declaró que las asignaciones debían corresponder con las asistencias debidamente documentadas en las actas de las reuniones. Así, los ediles de las Corporaciones Locales que no tuvieran dedicación exclusiva solamente podían recibir ingresos por asistencias documentadas. Sin embargo, a partir de la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de enero de 2000 se flexibilizó el concepto de indemnización, al partir de su definición, desde el punto de vista gramatical fijado en el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, como resarcimiento de un daño o perjuicio. Con posterioridad a esta Sentencia, se produjo la modificación del artículo 75 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen local, operada por la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, que incluyó la dedicación parcial retribuida, y con alta en la Seguridad Social, para los cargos con responsabilidades que lo requiriesen, limitando la percepción de asistencias a los miembros de la Corporación que no tuvieran dedicación exclusiva ni parcial, por la concurrencia efectiva a las sesiones de los órganos colegiados de la Corporación de que formen parte, en la cuantía señalada por el Pleno de la misma, y las indemnizaciones al resarcimiento de los gastos efectivos ocasionados en el ejercicio de su cargo, según las normas de aplicación general en las Administraciones Públicas y las que en desarrollo de las mismas apruebe el pleno corporativo”.

    Asimismo, en materia del régimen retributivo de los miembros de las corporaciones locales, la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local introdujo el art. 75.bis en la LRBRL, delimitando un techo máximo a las remuneraciones que pueden percibir. A modo de ejemplo, se indica en la norma que los miembros de municipios con menos de 1.000 habitantes, no tendrán dedicación exclusiva, pudiendo ejercer sus funciones con dedicación parcial, dentro de los límites previstos.

    Por otro lado, y antes de continuar con el análisis que realiza la Sentencia que nos ocupa, debemos recordar cuándo se entiende que existe responsabilidad por alcance. Esto es, delimitar cuándo se va a realizar el seguimiento de la acción de responsabilidad contable ante el Tribunal de Cuentas. Pues no es suficiente con que se identifique un menoscabo económico de los fondos públicos, sino que también es necesario que se cumplan todos los requisitos y elementos configuradores de la responsabilidad contable, los cuales se derivan del articulado de la LO 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas -LOTCu- y de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas -LFTCu-.

    Cabe señalar, a su vez, que la responsabilidad contable tiene por finalidad reparar o indemnizar a la Administración de los daños causados en las arcas públicas, de tal manera que la Administración tiene la obligación de intentar resarcirse de los daños causados al erario mediante cualquiera de las formas y procedimientos admitidos en Derecho, la cual puede derivarse de procedimientos o actos administrativos con incidencia en los Presupuestos municipales, como pueden ser los relativos al pago de las asistencias o las dedicaciones de los ediles.

    Así, la regulación de la responsabilidad contable se contiene en el Título IV de la LOTCu, incurriendo en la misma el que “por acción u omisión contraria a la Ley originare el menoscabo de los caudales o efectos públicos quedará obligado a la indemnización de los daños y perjuicios causados” (art. 38 LOTCu). Además, la misma podrá ser directa o subsidiaria, dependiendo de las circunstancias tanto objetivas como subjetivas que rodean la conducta causante, indicando que la primera será solidaria. Teniendo la consideración de cuentandantes, en lo que a la presente entrada interesa, siguiendo el art. 34 LFTCu, las “Autoridades, funcionarios o empleados que tengan a su cargo la gestión de los ingresos y la realización de los gastos o la gestión del patrimonio en las entidades del sector público”. En consecuencia, en el ámbito municipal, tendrán tal consideración, principalmente, el alcalde, los concejales y los funcionarios que ejercen la gestión y realización de los ingresos y gastos. En otras palabras, tendrán tal consideración aquellas personas que participan en la gestión de los ingresos públicos, con capacidad de decisión sobre los mismos y que resultan responsables también a la rendición de las cuentas públicas.

    En cuanto a la forma de diferenciar los diversos tipos de responsabilidad, la Sentencia de la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas de 15 de noviembre de 1998 expresa que la responsabilidad contable subsidiaria únicamente se activa en casos de ausencia de responsabilidad directa, fundamentándose en la culpa o negligencia. No obstante, dicha responsabilidad no abarca todas las variaciones que puedan existir en cuanto a la graduación de la culpa, ya que la grave se encuadra dentro del concepto de responsabilidad directa. Por ello, para que se dé de esta forma, es imprescindible, no solo el elemento subjetivo de la culpa, sino también el elemento objetivo de la obligación contable o presupuestaria cuyo incumplimiento ha provocado dicha responsabilidad (aplicándose este último requisito a ambos tipos). Es decir, la responsabilidad subsidiaria se exige a aquellas personas que por culpa (no grave) o demora en el cumplimiento de las obligaciones legales hayan menoscabado los fondos públicos.

    Por último, la Sentencia que nos ocupa, trayendo a colación diferente doctrina de la propia Sala y del Tribunal Supremo nos recuerda los siguientes elementos configuradores de la responsabilidad contable:

    “a) Que haya una acción u omisión atribuible a una persona que tenga a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos;

    b) que dicha acción u omisión se desprenda de las cuentas que deben rendir quienes recauden, intervengan, administren, custodien, manejen o utilicen caudales o efectos públicos;

    c) que la mencionada conducta suponga una vulneración de la normativa económico-financiera reguladora del Sector Público de que se trate;

    d) que esté marcada por una nota de subjetividad, la concurrencia de dolo, culpa o negligencia grave;

    e) que el menoscabo sea efectivo e individualizado con relación a determinados caudales o efectos y evaluable económicamente; y,

    f) que exista relación de causalidad entre la acción u omisión de referencia y el daño efectivamente producido”

    Añadiendo, a continuación, que resulta obvio que los pagos objeto de la Sentencia se han realizado como consecuencia de la gestión de los fondos públicos, por lo que, si se hubieran efectuado vulnerando la normativa, los mismos podrían generar responsabilidad contable, siempre y cuando se cumplan los demás requisitos establecidos en la normativa económico-financiera aplicable al sector público local.

    Por esta razón, en el texto analizado se lleva a cabo un examen para determinar si los pagos efectuados con fondos públicos municipales infringen la legalidad, o si, por contra, corresponden a pagos que cuentan con el respaldo legal adecuado.

    Por otro lado, desde un punto de vista crítico, es evidente que la responsabilidad contable no se reduce simplemente a la correcta administración de los fondos públicos, sino que también implica un compromiso que debe guiar las acciones de aquellas autoridades que tienen a su cargo el manejo de caudales públicos.

    En este sentido, también juega un papel fundamental la participación ciudadana en los asuntos públicos, incluyendo el acceso a herramientas que permitan, como beneficiarios directos de la gestión pública, la evaluación de las actividades desempeñadas; como es el caso de la creación de plataformas que permitan la participación activa, pudiendo citar a modo de ejemplo la realización de presupuestos participativos, entre otros muchos instrumentos existentes.

  • III. Compatibilidad entre la condición de concejal y diputado provincial

    De conformidad con el art. 75.3 LRBRL, que señala:

    “3. Sólo los miembros de la Corporación que no tengan dedicación exclusiva ni dedicación parcial percibirán asistencias por la concurrencia efectiva a las sesiones de los órganos colegiados de la Corporación de que formen parte, en la cuantía señalada por el pleno de la misma”.

    Planteándose, aplicando el tenor literal del precepto, si la dedicación exclusiva otorgada al presidente de la corporación como diputado provincial le impedía recibir asistencias por efectiva concurrencia a las sesiones de los órganos colegiados en el ayuntamiento.

    Si bien, se llega a la conclusión de que no es posible respaldar dicha interpretación del art. 75.3 LRBRL porque:

    “Las previsiones de este precepto sobre compatibilidad o incompatibilidad de retribuciones hay que entenderlas referidas a las que se perciben de una misma Corporación local, no a las que puedan percibirse de dos Corporaciones diferentes. En el caso que nos ocupa, el Sr. J. percibía retribuciones por dedicación exclusiva de la Diputación Provincial, lo que, conforme al citado artículo 75.3 de la LBRL impedía que la Diputación le pagase asistencias a los órganos colegiados de la propia Corporación provincial. Por otro lado, el Sr. J., al percibir asistencias a los órganos colegiados del Ayuntamiento de Almacelles no podía, de acuerdo con el citado precepto, percibir sueldo por dedicación exclusiva ni parcial en el propio Ayuntamiento. Ahora bien, el artículo 75.3 de la LBRL nada dice acerca de si es o no compatible percibir un sueldo por dedicación exclusiva en la Diputación Provincial y, al mismo tiempo, percibir asistencias a órganos colegiados del Ayuntamiento. Una interpretación lógica del precepto es que el sueldo que se paga por dedicación exclusiva o parcial en la Diputación retribuye toda la actividad que el perceptor realiza para la Diputación, incluida la asistencia a los órganos colegiados de la Corporación provincial; sin embargo, sería absurdo entender que el sueldo que percibía el Sr. J. por dedicación exclusiva en la Diputación Provincial de Lleida retribuía, no solo la actividad desplegada por él en la entidad provincial, sino también la que éste llevaba a cabo en el Ayuntamiento de Almacelles”.

    Igualmente, la compatibilidad entre ambos cargos es consecuencia directa de la aplicación del art. 206 LOREG, de tal forma que la pérdida del cargo de concejal conlleva la pérdida del cargo de diputado provincial. Concluyéndose que:

    “el cargo de Diputado provincial es, no ya compatible, sino inescindible del cargo de Concejal en uno de los Ayuntamientos de la Provincia”.

    Además, la única incompatibilidad entre cargos electos prevista en la LOREG es la indicada en sus arts. 154 y 155 que se refieren a la incompatibilidad para formar parte del Congreso respecto a los presidentes y consejeros de las comunidades autónomas, y otros cargos dispuestos en los preceptos. De lo que se deduce que, en caso de existir incompatibilidad entre la condición de concejal y diputado provincial, se indicaría expresamente en el texto legal, lo cual no sucede.

    Es preciso tener en cuenta, a su vez, que, si una persona percibe retribuciones como consecuencia de la dedicación exclusiva, ya sea como alcalde, concejal o diputado provincial, resulta de aplicación el art. 75.1 LRBRL:

    “En el supuesto de tales retribuciones, su percepción será incompatible con la de otras retribuciones con cargo a los presupuestos de las Administraciones públicas y de los entes, organismos o empresas de ellas dependientes, así como para el desarrollo de otras actividades, todo ello en los términos de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas”.

    Indicando el art. 5 de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas -LIPAP-, que el personal incluido en su ámbito de aplicación, de forma excepcional, podrá compatibilizar sus tareas con las de ser miembros de las Entidades locales, salvo que ocupen en ellas cargos retribuidos en dedicación exclusiva, entre otros supuestos.

    Sin embargo, la Sentencia de referencia entiende que esta regla no resulta de aplicación en el presente supuesto porque, como se ha indicado con anterioridad, de la LOREG se desprende que los diputados provinciales deben ser concejales en alguno de los ayuntamientos que forman la provincia, obligatoriamente, lo cual deriva en el pago de la dedicación exclusiva y la asistencia que corresponda en la otra entidad.

    Por todo lo expuesto, se concluye que lo percibido por asistencias a los órganos colegiados del ayuntamiento no infringen el art. 75.3 LRBRL ni la LIPAP.

    Esto es, el sueldo que percibía el alcalde por la realización del cargo de diputado provincial en dedicación exclusiva impedía percibir otro sueldo por la ejecución de su actividad como cargo electo, a excepción de las dietas, indemnizaciones o asistencias.

    Es decir, el interrogante que surge y que es estudiado en este punto, es si la dedicación exclusiva o parcial de un edil en un municipio también obstaculiza a la obtención de remuneraciones por la participación en órganos colegiados de otras Administraciones Públicas. Entendiendo el juzgador que esta restricción lo es únicamente respecto a la misma Administración (en este supuesto, la local), posibilitándose la obtención de asistencias por acudir a sesiones de otros entes públicos.

    También se destaca en la Sentencia el informe de la Oficina Antifraude de Cataluña (OAC) en el que se considera que el importe que se pagaba era excesivo, encubriendo un sueldo por dedicación exclusiva, sin cuestionar la legalidad de los pagos por asistencias percibidos. Sin que finalmente se enjuicien los hechos desde la perspectiva planteada en dicho informe, pues el ente enjuiciador considera que se alejan de lo aducido por el demandante en el debate procesal y ello causaría indefensión.

    Por último, una vez estudiada la compatibilidad, debemos hacer referencia al dilema sobre la “doble representación”. En efecto, es bastante frecuente que en los gobiernos locales nos encontremos con concejales que también compatibilicen su cargo con otras responsabilidades en las diferentes Administraciones Públicas, analizándose, en la Sentencia, concretamente, el caso de un alcalde que a su vez es diputado provincial.

    Pues bien, estas situaciones, en ocasiones, sobre todo en los plenos, generan el debate ético o moral sobre la doble representación. Esto es, la típica pregunta: ¿usted está representando al municipio o a la provincia? ¿Usted está mirando por el bien de la población municipal o por los proyectos provinciales?

    En ocasiones, un concejal que también ocupa otro cargo en otra Administración puede encontrarse en situaciones donde los intereses de su municipio entren en conflicto con los de, por ejemplo, la provincia. Para reducir estos riesgos, es fundamental que los representantes se comporten y asuman sus cargos con absoluta y total transparencia.

    Otro factor ético relevante es la habilidad de una persona para cumplir de manera eficiente ambos roles. Ser concejal y tener otro cargo representativo, demanda un compromiso hacia los ciudadanos considerable y, el cúmulo de trabajo y responsabilidades puede conllevar a una sobrecarga para el político.

    Ahora bien, no todo son desventajas, la doble representación permite, en muchas ocasiones, a los municipios obtener mayores proyectos y mayores implicaciones del resto de Administraciones en sus actividades.

    En conclusión, la compatibilidad entre las funciones de concejal y diputado es un asunto que trasciende de la mera legalidad del ejercicio de dichas competencias; pues las repercusiones éticas de la doble representación que se efectúa demandan una meticulosa reflexión acerca de la transparencia y la eficiencia de la gestión pública. En definitiva, la doble representación puede brindar nuevas y mayores posibilidades para una coordinación más efectiva entre las diversas Administraciones, pero también presenta retos importantes que necesitan ser enfrentados con responsabilidad y compromiso por los representantes.

  • IV. Posibilidad de percibir pagos por asistencias a la Junta de Gobierno Local como invitados

    Las juntas de gobierno local desempeñan un papel esencial en la administración municipal, sobre todo en los municipios de gran población, siendo un órgano municipal necesario en aquellos municipios que cuentan con una población superior a 5.000 habitantes y en los de una población inferior, cuando su creación venga dispuesta por el Reglamento Orgánico Municipal -ROM-.

    La Junta de Gobierno, bajo la presidencia del alcalde, es un órgano colegiado que colabora en la función de liderazgo político. Asimismo, es frecuente que ostente diversas delegaciones por parte de la alcaldía, aumentando su función de asistencia y ejecutividad política y decisoria.

    Por tanto, la Junta de Gobierno Local, o Comisión de Gobierno en el RD 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales -ROF-, es un órgano ejecutivo que actúa bajo la dirección del alcalde. Dicho órgano está formado por miembros del gobierno municipal. Ahora bien, en la Sentencia del Tribunal de Cuentas se plantean dos cuestiones en relación a la asistencia: ¿es posible asistir como invitados concejales que no formen parte de la Junta de Gobierno Local? ¿Deben percibir asistencias por ello?

    Respecto a la primera cuestión, es el art. 23.1 LRBRL el que señala que la Junta de Gobierno Local se integra por el alcalde y un número de concejales no superior al tercio del número legal de los mismos, nombrados y separados libremente por aquél, dando cuenta al pleno.

    En similares términos se pronuncia el art. 52.2 ROF que indica que el número de concejales a los que el alcalde puede nombrar miembros de la comisión de gobierno (actualmente Junta de Gobierno Local), no podrá ser superior al tercio del número legal de miembros de la corporación. De esta forma, se establece taxativamente la composición numérica de la Junta de Gobierno.

    Por otro lado, el art. 113.3 ROF prevé que en sus reuniones el alcalde o presidente pueda requerir la presencia de miembros de la corporación no pertenecientes a la misma, o, incluso, de personal al servicio de la entidad, al objeto de informar en lo relativo al ámbito de sus actividades.

    En este sentido, puede hacerse mención a la Sentencia del TSJ de Madrid de 11 de diciembre de 2007 considera que la figura del concejal-invitado, además de no estar legalmente establecida ni regulada en la LRBRL ni en ninguno de sus reglamentos, sin que la asistencia suponga mayores funciones que vengan a aumentar la carga de trabajo de trabajo asignada a cada uno de ellos, y por consiguiente, representa un fraude a la normativa legal de la composición y número de miembros de la Junta de Gobierno Local:

    “Mantiene asimismo el T.S. que si bien las indemnizaciones sustentadas en actividades concretas y en el mayor trabajo o dedicación a la actividad municipal, pueden incardinarse en el art. 13.5 ya descrito, ello no permite indemnizaciones que obedezcan a un criterio de representatividad política y sin base en actividades concretas que se encomiende a cualesquiera de los Concejales por razón de la materia de su competencia. Este último carácter, entiende la Sala que tiene la partida presupuestaria 1/233 impugnada, toda vez que la figura del Concejal-Invitado, además de no estar legalmente prevista ni regulada en la Ley de Régimen Local ni en ninguno de los Reglamentos que la desarrollan, carece de función suplementaria alguna que venga a incrementar la carga de trabajo de gestión que está encomendada a cada uno de los Concejales, ya que la única misión que les incumbe es asistir como « invitado » , sin voz ni voto a las sesiones ordinarias de la Junta de Gobierno Local (…) de la que no forman parte, suponiendo un fraude a la regulación legal de la composición y número de miembros de dicha Junta, que viene taxativamente regulado de forma proporcional al número de miembros de la Corporación en el art. 52.2 del ROFCL y dejando al arbitrio de quien la preside, invitar al Concejal que estime oportuno para remunerarle con la cantidad de 601 Euros según el informe del Interventor (…). Concluyendo pues, la referida partida presupuestaria constituye una arbitrariedad, contraria a derecho, al ir destinada a retribuir a una « figura ficticia » (en cuyo análisis no podemos entrar por no constituir el objeto del presente recurso) no contemplada en la Ley, y sin función específica alguna que implique una mayor carga de trabajo o una mayor dedicación a las tareas municipales, por lo que ha de ser anulada, con estimación parcial del presente recurso”.

    A pesar de lo indicado por el TSJ de Madrid, el Tribunal de Cuentas en la Sentencia 2/2025 considera que las asistencias que perciben los concejales como consecuencia de la asistencia a las sesiones retribuye su “concurrencia efectiva” y no la “pertenencia” al órgano. Esto es, pese a que la literalidad del precepto circunscribe el cobro de las asistencias a las sesiones de “que formen parte”, la naturaleza de la percepción es retribuir la presencia y la dedicación realizada por el cargo electo, independientemente de que formalmente formen parte del mismo o no.

    Dicha interpretación la argumentan en base a distintas sentencias, entre ellas, la dictada por el TSJ de Castilla y León de 21 de abril de 2017, la cual defiende lo siguiente:

    “Como ya hemos anticipado, las asistencias previstas en el artículo 75.3 de la LBRL tienen una naturaleza estrictamente compensatoria -ni retributiva, ni indemnizatoria- por el esfuerzo, trabajo y dedicación que inevitablemente conlleva la concurrencia efectiva a las sesiones de los órganos colegiados. Al entender de la Sala dicha dedicación podría desglosarse, de un lado, en el tiempo materialmente ocupado mientras se celebra la sesión y, de otro, en el trabajo y esfuerzo adicional y previo que supone la preparación y estudio -individual y/o en el seno del Grupo Municipal al que en su caso se pertenezca- de los puntos que integran el orden del día, trabajo y dedicación que, en principio y salvo razones justificadas -en Sentencia de 24 de febrero de 2017 recaída en el recurso de apelación 604/16 esta Sala y Sección, con cita de la STS de 18 de enero de 2000 ha adverado una mayor cuantía por mayor dedicación del Presidente del órgano colegiado de que se trate-, ha de predicarse similar para todos los miembros sin dedicación parcial o exclusiva y, por tanto, ha de ser reconocida en la misma cuantía para todos ellos y respecto de cada clase de sesión”.

    En otras palabras, si, como expresa la Sentencia citada, aquello que se compensa con el pago de las asistencias es la “concurrencia efectiva” a las sesiones o, citando textualmente la misma, “el tiempo materialmente ocupado mientras se celebra la sesión” y “el trabajo y esfuerzo adicional y previo que supone la preparación y estudio de los puntos que integran el orden del día”, no estaría justificado que, solo los Concejales que forman parte de la Junta de Gobierno Local perciban las asistencias y, aquellos que acuden, previa convocatoria del alcalde en aplicación de los arts. 126.5 LRBRL y 113.3 del RD 2568/1986, pero no forman parte de la misma, no las cobren. Puesto que estos últimos han estado presencial y efectivamente en la sesión celebrada, han destinado un tiempo para ello y han realizado un trabajo previo de los temas a abordar, no debiéndose apreciar diferencias entre ambos que acrediten que existan diferencias retributivas entre unos y otros.

    En el mismo sentido se pronunció también el Tribunal de Cuentas en Sentencia 1/2013, de 16 de enero, antes citada, en la que también se analizaba el abono de asistencias a un concejal que no formaba parte de la misma y acudía como invitado a las sesiones convocadas por el alcalde basándose en el art. 113.3 del ROF. Finalmente, debido a que el concejal no contaba con dedicación exclusiva ni parcial en su cargo, considerando que hubo concurrencia efectiva del mismo a las sesiones, la Sala de Justicia determinó que el edil poseía el derecho de cobrar las indemnizaciones fijadas por el pleno de la entidad local.

    Respecto a la concurrencia efectiva a las sesiones, se trae a colación la Sentencia del TSJ de Castilla y León de 31 de marzo de 2006, que, refiriéndose a los tribunales de selección, concluye que lo que da derecho al cobro de esas indemnizaciones es la mera asistencia efectiva a los actos de los órganos colegiados con independencia del desarrollo de estos.

    Asimismo, es cierto que la concurrencia efectiva a las sesiones se puede probar a través de las actas de las sesiones que son firmadas por el secretario municipal y por el alcalde. Sin embargo, no son pocos los casos en los que se enjuician supuestos en los que las actas no se encuentran firmadas por alguno de ellos o por ninguno de los dos. Así, resulta interesante lo dispuesto en la Sentencia del Tribunal de Cuentas 10/2022 de 19 de diciembre. En la misma se discute la legalidad de las retribuciones percibidas por el alcalde, teniente de alcalde y los concejales por la asistencia a las sesiones a las que pertenecían como miembros. Sin embargo, en algunos casos las actas tenían ciertas irregularidades como la falta de la firma del alcalde, pero, finalmente, el ente juzgador considera probada la asistencia de los políticos a los órganos colegiados basándose en el contenido de los borradores (constaba, entre otros, el día, los asistentes y los asuntos tratados) y en varias pruebas testificales efectuadas.

    Así, en la Sentencia se concluye lo siguiente:

    “Esta Consejera considera que las irregularidades que pudieran haberse producido en la elaboración de las actas relativas a cada una de las sesiones cuestionadas -en algunos casos no se hallan firmadas por el Alcalde o no consta el sello de la corporación- no constituyen óbice de entidad suficiente que permita rechazar que las reuniones de los órganos colegiados del Ayuntamiento efectivamente se celebraron y que el Alcalde y los Concejales asistieron a las mismas. La inexistencia de tales reuniones hubiera imposibilitado la toma de decisiones y el funcionamiento ordinario de la entidad, circunstancia que se encuentra descartada puesto que en ningún caso se ha cuestionado que la gestión de los asuntos municipales no se efectuará con normalidad. (…) Por todo ello, habiéndose acreditado que las sesiones de los órganos colegiados del Ayuntamiento de Ambite, en los ejercicios 2013 a 2015, efectivamente se celebraron y que el Alcalde y los Concejales concurrieron a las mismas, el abono de las indemnizaciones por razón de su asistencia, -por importe de 112,50 euros por sesión, según determinaba el Reglamento Orgánico municipal- se encuentra debidamente realizado y no constituye un saldo deudor injustificado constitutivo de alcance contable”.

    Por todo lo expuesto, en aplicación del principio de igualdad, la Sala del Tribunal de Cuentas en la Sentencia 2/2025 interpreta que “forman parte” de la Junta de Gobierno aquellos concejales que son convocados por el alcalde, ya sea por tener la condición de miembro del órgano o porque el presidente de la entidad exige su asistencia.

    En resumen, partiendo de todos los argumentos expuestos y la distinta jurisprudencia que resulta de aplicación al caso concreto, el Tribunal concluye que las remuneraciones pagadas a las personas participantes en las sesiones de la Junta de Gobierno Local convocadas por el Alcalde durante el periodo legislativo 2015-2019, no han causado perjuicios en los fondos municipales que sean causantes de responsabilidad contable, al no ser pagos que infrinjan la normativa que resulta de aplicación ni se han presentado pruebas en la demanda que consideren poco justificado el pago de las mismas.

  • V. Naturaleza de los pagos realizados a los portavoces de los grupos políticos municipales

    En primer lugar, en el núcleo de las sociedades democráticas, los municipios, como se ha indicado en diversas ocasiones, cumplen una función esencial en el ámbito de la transparencia, al ser la Administración más cercana a los ciudadanos. Siendo los portavoces de los grupos políticos municipales, los responsables de comunicar las ideas, propuestas y preocupaciones de los diferentes partidos políticos con representación local.

    Así, la naturaleza y la cuantía de los pagos asignados a estos representantes ha suscitado, no en pocas ocasiones, discusiones sobre la transparencia y la responsabilidad en la utilización y asignación de dichos recursos.

    El origen de la discusión radica en que dichos pagos varían sustancialmente de unos ayuntamientos a otros, dependiendo también a las competencias asignadas a cada portavoz en el mismo. ¿Estas retribuciones que perciben se corresponden con el trabajo que realmente desempeñan? ¿Están correctamente justificadas?

    Los ciudadanos se plantean en multitud de ocasiones cómo se emplean los fondos públicos y si los mismos se distribuyen de forma correcta; por lo que resulta esencial que los pagos que perciben sean transparentes y se encuentren debidamente justificados. Esto no solo incrementa la credibilidad en las diferentes instituciones públicas y, de forma principal, en la local, sino que además previene situaciones vinculadas con la corrupción. No olvidemos que la opacidad en la gestión pública puede generar desconfianza entre los ciudadanos.

    Por todo lo expuesto, la naturaleza de los pagos que perciben los representantes municipales es un asunto que requiere una especial atención.

    En cuanto al estudio que realiza la Sentencia de los pagos que efectúa el Ayuntamiento a los portavoces de los grupos municipales que se lleva analizando, debemos partir de lo dispuesto en el art.73 LRBRL, concretamente el apartado tercero, modificado en su párrafo quinto tras la entrada en vigor de la Ley Orgánica 1/2025, de 2 de enero, que, en lo que aquí interesa, dispone:

    “3. A efectos de su actuación corporativa, los miembros de las corporaciones locales se constituirán en grupos políticos, en la forma y con los derechos y las obligaciones que se establezcan con excepción de aquéllos que no se integren en el grupo político que constituya la formación electoral por la que fueron elegidos o que abandonen su grupo de procedencia, que tendrán la consideración de miembros no adscritos.

    El Pleno de la corporación, con cargo a los Presupuestos anuales de la misma, podrá asignar a los grupos políticos una dotación económica que deberá contar con un componente fijo, idéntico para todos los grupos y otro variable, en función del número de miembros de cada uno de ellos, dentro de los límites que, en su caso, se establezcan con carácter general en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado y sin que puedan destinarse al pago de remuneraciones de personal de cualquier tipo al servicio de la corporación o a la adquisición de bienes que puedan constituir activos fijos de carácter patrimonial.

    Los derechos económicos y políticos de los miembros no adscritos no podrán ser superiores a los que les hubiesen correspondido de permanecer en el grupo de procedencia, y se ejercerán en la forma que determine el reglamento orgánico de cada corporación.

    (…)”.

    Asimismo, conforme al art. 75.4 LRBRL los concejales recibirán indemnizaciones como consecuencia de los gastos que se ocasionen por el ejercicio de sus funciones que, como se indica en la Sentencia, no pueden ser de cuantía fija y devengo periódico.

    Sin embargo, el ayuntamiento enjuiciado efectuaba pagos en la cantidad de 60 euros mensuales, por lo que en la demanda se considera que dichas retribuciones fueron irregulares.

    Precisamente, el pleno en sesión de 25 de mayo de 2015 acordó la asignación de los 60 euros mensuales como indemnización a los portavoces de cada grupo político correspondiente a una indemnización por el ejercicio de sus funciones.

    No obstante, el Tribunal considera que, atendiendo a las características y naturaleza de los pagos, pueden haber tenido una calificación jurídica errónea. Es decir, se trata de haberes que se perciben de forma fija y de devengo mensual, esto es, periódico; por lo que no pueden tener la calificación de indemnización. Pasando, por tanto, a analizarse lo siguiente: ¿es posible que los portavoces municipales perciban un sueldo existiendo un acuerdo del Pleno que así lo prevé?

    Así, los haberes que perciben los grupos políticos previstos en el art. 73.3 LRBRL han sido analizados por la jurisprudencia en diversas ocasiones, concluyéndose que tienen la consideración de subvención destinada a su funcionamiento, debiendo destinarse, de forma exclusiva, a financiar sus gastos o actividades. Pero el acuerdo plenario estudiado no contiene ninguna asignación económica a los grupos, sino que se trata de una retribución mensual pagada a los portavoces, por lo que no puede aplicarse tampoco el precepto.

    Se acude, a continuación, al art. 75 LRBRL, el cual autoriza al pleno a aprobar retribuciones “fijas en su cuantía y periódicas en su devengo” para los miembros de la Corporación, ya desempeñen el puesto con dedicación exclusiva (apartado primero) o con dedicación parcial (apartado segundo). En consecuencia, aunque no se disponga de forma expresa en el acuerdo plenario, lo que se retribuye con el pago de los 60 euros mensuales es el ejercicio de las funciones de los ediles con dedicación parcial, por lo que debe estudiarse si, encontrándose mal calificado jurídicamente en el mismo, sí que responden a la regulación contenida en el art. 75 LRBRL.

    Concluyendo el Tribunal que estos pagos mensuales sí que se amparan en el precepto, siendo, por ello, desestimada también la demanda en tal punto.

  • VI. Conclusiones

    La Sentencia 2/2025 del Tribunal de Cuentas marca un desenlace significativo en un caso que ha generado debates sobre la gestión pública en el ayuntamiento cuya responsabilidad contable se enjuicia durante el período legislativo 2015-2019. Con la resolución dictada en la que se desestiman todos los argumentos aducidos en la demanda y concluye la inexistencia de responsabilidad contable, finaliza una etapa de incertidumbre jurídica y política para aquellos responsables municipales que se han visto implicados.

    El hecho de que el Tribunal de Cuentas haya considerado que las acusaciones carecían de sustento legal y normativo suficiente para atribuir responsabilidad contable refleja la importancia de mantener un marco jurídico sólido. Esto es, aunque los pagos estudiados a lo largo de la Sentencia se han realizado con cargo a las arcas municipales, no se concluye que haya existido vulneración de la normativa económico-financiera aplicable al Sector Público Local.

    No obstante, la ausencia de responsabilidad contable no exime de la necesidad de continuar reflexionando sobre los mecanismos de control que aseguren una gestión eficiente de los fondos públicos.

    Igualmente, desde un punto de vista crítico, se debe tener en cuenta el impacto que este tipo de casos puede generar en la opinión pública y en los ciudadanos. Así, el enjuiciamiento que se ha llevado a cabo puede haber dañado la reputación del ayuntamiento y de sus autoridades públicas que se han visto implicadas, lo cual pone de relieve un nuevo desafío: restaurar la confianza y la legitimidad cuando la misma ya ha sido cuestionada, incluso cuando se concluye la ausencia de culpabilidad.

    En conclusión, al desestimar la Sentencia 2/2025 todas las pretensiones planteadas, no solamente pone fin al procedimiento enjuiciado, sino que también abre una ventana que permite analizar otras cuestiones que, aunque diferentes, se encuentran relacionadas con la misma. Se trata de aquellas relativas a la transparencia, la gestión pública y la confianza institucional, como se acaba de indicar. La conclusión de la Sentencia en la que se pone de manifiesto la inexistencia de responsabilidad contable debe ser entendida como una oportunidad para fortalecer y respaldar los principios que sustentan el buen gobierno y la buena Administración.

    Por todo lo expuesto, casi con total seguridad seguiremos conociendo otras resoluciones por parte del Tribunal de Cuentas y otros órganos jurisdiccionales donde se estudien la percepción de los diferentes tipos de remuneraciones que pueden recibir los ediles y otros cargos públicos representativo en otras Administraciones, debido a su importancia y gran incidencia en valores como el interés público, la transparencia y la administración de los recursos públicos.