Estado actual en la implantación de la administración electrónica en España. Debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades

Se realiza un estudio DAFO en relación al grado de implantación de la administración electrónica en España. Tras una aproximación inicial en la que se incorporan datos anteriores a la etapa coronavirus, se analizan las Debilidades o deficiencias, tales como la ausencia de una cultura innovadora previa, la falta e inadecuación de medios, o las deficiencias organizativas; las Amenazas, como la obsolescencia funcionarial, la ineficacia del servicio, o el incumplimiento legal sistemático; las Fortalezas, como los casos de éxito que pueden inspirar y servir de modelo, y un cuerpo de servidores públicos con vocación; y, finalmente, las Oportunidades, destacando por encima de todas la coyuntura actual, en la que una situación tan inesperada como desgraciada, nada menos que una pandemia mundial, puede utilizarse positivamente como palanca del cambio. La conclusión es que debemos estar preparados para la próxima gran crisis que nos asole, porque el sistema burocrático no estaba, en absoluto, preparado para esto. Salvo honrosas excepciones que hemos visto más en la privada y menos en la pública, porque de lo contrario no hubiéramos tenido problemas en teletrabajar (los empleados públicos), y teletramitar (los ciudadanos y otros usuarios). Esta crisis ha supuesto la muerte definitiva del “siempre se ha hecho así”. Asumida por fin la necesidad de implantar cambios, la emergencia ha supuesto que muchas medidas se hayan tomado deprisa y a la desesperada, y tras la crisis habrá que ver hasta qué punto son válidas y susceptibles de ser consolidadas.

• “El coronavirus ha sido un buen termómetro del estado de madurez de las AAPP. Pero no sólo en lo digital, sino también en lo organizativo y en lo funcional.”

• I. Introducción. Estado actual (real) de la implantación de la administración electrónica

  El estado actual de la administración electrónica en España viene condicionado, permítanme el juego de palabras, por el estado de alarma (confinamiento, relaciones telemáticas, crisis sanitaria, crisis económica…) en el que hemos vivido casi tres meses de nuestras vidas. Esta circunstancia absolutamente excepcional está impulsando como nunca la transformación digital de las administraciones públicas, y sólo cabe preguntarse si los cambios funcionales impuestos por la dura realidad podrán o no consolidarse. Parece complicado que se asienten si la entidad pública carecía de un trabajo previo de reingeniería y simplificación de procedimientos, o si no abordó previamente los necesarios cambios organizativos y culturales, o si no disponía al menos de un cierto grado de digitalización y funcionamiento electrónico preexistente a esta crisis. Pronto veremos hasta qué punto este impulso impregna la ya inminente nueva normalidad o nueva realidad. No cabe duda, en todo caso, de que se ha iniciado un camino que no tiene posibilidad de retorno ni marcha atrás.

  Como establece el informe “Sociedad Digital en España 2019” , editado por la Fundación Telefónica y recientemente publicado, “España se encuentra inmersa en la cuarta revolución basada en la digitalización y en los datos. Una transición digital que, aunque presenta retos e incertidumbres, también tiene efectos muy positivos y ofrece, a su vez, grandes oportunidades. Sin ir más lejos, la presente crisis de la COVID-19 ha obligado a repensar muchos aspectos de nuestra vida, tanto personales como laborales. Y gracias a la elevada digitalización de España, se ha hecho que esta adaptación haya sido rápida y dando continuidad a las actividades esenciales de nuestro país sin haber sufrido un parón, una bajada de calidad en comunicaciones o servicios públicos o un periodo de adaptación considerable”.

  Pronto tendremos los datos que respalden estas palabras y mostraremos con indicadores objetivos hasta qué punto este impulso ha sido tan gigantesco como se infiere. Además del citado informe, cada dos años el Ministerio competente publica una serie de informes sobre el estado de implantación de la Administración electrónica en España. Actualmente manejamos las versiones de 2018 de los informes REINA e IRIA, por desgracia las más recientes, pero que en todo caso muestran un buen análisis de la situación en los ámbitos estatal y local respectivamente. Asimismo, hemos consultado el Informe Anual “La Sociedad en Red 2017” y el aludido informe “Sociedad Digital en España 2019”. En las próximas líneas vamos a analizar fundamentalmente el informe IRIA 2018. Este informe nos da la foto fija que muestran los indicadores más significativos de la transformación digital referido al ámbito de las Administraciones Locales.

  En efecto, según la fuente “Portal de Administración Electrónica”, el informe refleja el análisis de los indicadores más representativos de la transformación digital en las administraciones locales españolas incluyendo las Diputaciones, Consejos, Cabildos y Ayuntamientos participantes. La información más actualizada de la que disponemos en este momento está fechada a 1 de enero de 2018, siendo el período de encuesta el correspondiente al año 2017, último analizado, por lo que con total y absoluta seguridad el próximo informe arrojará datos que muestren un nivel de implantación tremendamente superior. En todo caso, el informe completo puede descargarse en el Observatorio de Administración Electrónica del PAe, y lo mismo podrá hacerse con su nueva versión, la cual aparecerá en unos meses.

  Cabe recordar que mediante RD 806/2014, de 26 de septiembre, se crea la Comisión de Estrategia TIC, a la que le corresponde entre otras, la función de “actuar como Observatorio de la Administración Electrónica y Transformación Digital”. Con tal fin, la Comisión de Estrategia TIC realiza la recogida de “información de los recursos tecnológicos, humanos, económicos y de contratación relacionados con las tecnologías de la información” y publica en el Portal de Administración Electrónica (PAe) informes periódicos presentando los resultados de estos estudios. El informe IRIA se enmarca en este ámbito, y se viene publicando cada dos años desde 1988.

  Para la edición del IRIA 2018, se actualizó el cuestionario con el objetivo de poner en valor el grado de avance en transformación digital que la administración local viene desarrollando en materia de “ciudades inteligentes”, así como alinear el informe con los objetivos del Plan de Acción sobre Administración Electrónica de la UE 2016-2020 (que en la actualidad deberíamos entender sustituido por el programa Europa Digital 2021-2027).

  En resumen, el estudio IRIA 2018 presenta los resultados recopilados sobre diferentes aspectos relacionados con la transformación digital divididos en los siguientes siete apartados (en negrita las conclusiones del informe; a continuación, incorporamos nuestro análisis subjetivo in situ):

  1. Las políticas TIC de la transformación digital. A partir de 30.000 habitantes más del 40% de los municipios ha elaborado planes para la transformación digital y han dispuesto alguna estructura organizativa para gestionar los mismos.

  Sinceramente: el vaso solo se puede ver medio vacío, y es que menos de la mitad de los Ayuntamientos grandes, los cuales se supone que tienen recursos y departamentos que, bien por separado bien de forma (muy) preferiblemente coordinada, son capaces de elaborar una estrategia (RRHH, TIC, innovación, habilitados y otros directivos públicos), han cumplido con aquella tímida disposición de la Ley 2/2011, de Economía Sostenible, de la que hoy muy pocos se acuerdan: “Las Comunidades Autónomas y las Entidades integradas en la Administración Local en las que no puedan ser ejercidos a partir del 31 de diciembre de 2009 los derechos reconocidos en el artículo 6 de la Ley 11/2007, deberán aprobar y hacer públicos los programas y calendarios de trabajo precisos para ello, atendiendo a las respectivas previsiones presupuestarias, con mención particularizada de las fases en las que los diversos derechos serán exigibles por los ciudadanos”. Tanto que se habla de plazos, este está pendiente de ser cumplido desde septiembre de 2011 (plazo que a su vez asumía implícitamente el fracaso del plazo de 31 de diciembre de 2009). En cuanto a la disposición de estructuras organizativas (los famosos “cambios organizativos”), no solo se trata de medidas necesarias e inherentes a la misma definición de administración electrónica, sino que también tuvimos la oportunidad hace años, con la aprobación del Plan de ajuste, de adoptar “medidas organizativas tendentes a la implantación de un funcionamiento electrónico” (RD-ley 4/2012). ¿Quieren otro plazo? Esto está pendiente desde 31 de marzo de 2012.

  2. Servicios centrados en el ciudadano. De los 14 servicios electrónicos analizados, el pago electrónico es el más utilizado por los ciudadanos y la factura electrónica por las empresas.

  Empezando por la factura electrónica, lógicamente su casi total implantación se debe a la obligatoriedad impuesta por la Ley 25/2013, de 27 de diciembre, de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas en el Sector Público, en este caso desde 15 de enero de 2015. Las pocas dudas que pudiera haber en relación a las facturas de pequeño importe las disipan las Leyes de procedimiento y contratos (2015 y 2017 respectivamente), imponiendo la obligatoriedad de las relaciones electrónicas para algunas personas (las jurídicas y algunas físicas) y de la contratación electrónica, ya que una factura siempre deriva de un contrato (véase la Directiva 2014/55/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014, relativa a la facturación electrónica en la contratación pública). En cuanto al pago electrónico, ese medio de pago súper utilizado por la sociedad actual en la compra de bienes y servicios privados pero que algunas tesorerías municipales todavía ven con desconfianza, debería generalizarse todavía más para hacer buena, por fin, esa reflexión de que la administración electrónica se utilizará masivamente cuando de verdad sea práctica y fácil de utilizar. Y es que el ciudadano no quiere, evidentemente, tener que hacer una visita adicional al banco cada vez que tenga que pagar o cobrar de la Administración. Todos los asuntos se tienen que quedar solventados en la sede electrónica o en la Oficina de Asistencia en Materia de Registros. Y en ningún otro lugar.

  3. Impulso a las actuaciones administrativas automatizadas. La gestión de documentos y expedientes electrónicos empieza a ser más habitual, así como la firma electrónica de documentos.

  Aun así, en esto seguimos verdes. Y es urgente que mejoremos en automatización, porque la actuación administrativa automatizada (AAA) es lo que diferencia a la administración electrónica “buena” de la burocracia electrónica. Y también es el elemento que va a determinar la futura (más bien presente) nueva definición de los puestos de trabajo. La aprobación del nuevo Reglamento de administración electrónica (de desarrollo de las Leyes 39/2015 y 40/2015), ahora en tramitación, supondrá la consolidación de una de las claves conceptuales de la administración electrónica, la AAA.

  En efecto, no puede ser más claro el art. 9 del borrador de Reglamento de desarrollo de las leyes de procedimiento y régimen jurídico. Este precepto non nato, defiende un orden de preferencia muy claro:

  • a) Si se puede automatizar una actuación administrativa, automatícese. Este es el escenario ideal para la consecución de la eficiencia, ya que ponemos a la actuación administrativa automatizada (AAA) a trabajar sola, sin intervención humana. Por ejemplo: los certificados de empadronamiento los “firma” un sello de órgano y se expiden automáticamente.
  • b) Si no conseguimos automatizar, interviene un empleado público porque la actuación o trámite no deja otra opción. Pero aún así se debe tender a la tramitación colectiva o acumulada de expedientes en los que hemos podido identificar elementos comunes o troncales.
  • c) Siendo imposible todo lo anterior, la tramitación será humana e individual. Es, en puridad, lo menos eficiente, pero si conseguimos reducir el porcentaje de esta tercera opción por debajo del 5%, teniendo en cuenta que partimos del 100%, el impacto de eficiencia continúa siendo brutal.

  4. Gobierno abierto. En materia de transparencia los grandes municipios han avanzado significativamente, al igual que en la participación ciudadana en el proceso de elaboración de normas. Facebook es la red social más utilizada por las entidades locales con un 33% de penetración frente al resto.

  Nunca nos ha acabado de agradar ese tótum revolútum de ideas que suelen asociar y mezclar de forma desordenada “participación” con “transparencia” y con “Gobierno abierto”. Claro que están relacionados, y mucho, pero no en ese sentido sinónimo que nos recuerda al legislador cuando utiliza la expresión “medios electrónicos, informáticos y telemáticos” como si fuera una sola palabra que hubiera que pronunciar muy rápido (electronicinformaticotelematico), sino en el sentido secuencial que propone Alberto Ortiz de Zarate (“Alorza”), quien ha sabido ver perfectamente este círculo virtuoso (más bien espiral) que comienza en los datos y acaba en el cambio social:

  

  También vemos que se habla de Facebook como uno de los indicativos principales del Gobierno abierto en las Entidades Locales, y nos echamos a temblar. Open data tendrá que esperar…

  5. Gastos TIC. El gasto total en Tecnologías de la Información y las Comunicaciones en la Administración Local, en el 2017, se situó en casi 1.120 millones de euros.

  En el tema del gasto solemos entrar con cuentagotas, y es que aunque evidentemente nos agrada conocer el dato de que los gastos TIC por fin tienen su peso específico en los presupuestos de las EELL, esta no es tanto una cuestión de gastar más sino de gastar mejor. Lo importante de la administración electrónica nunca ha sido cuánto cuesta, sino cuanto consigue ahorrar cuando se implantan los mecanismos de simplificación, automatización, reducción de cargas e interoperabilidad.

  6. Personal TIC. El número de empleados TIC que trabajan en las entidades locales está alrededor de 20.117, lo que sitúa al personal TIC (funcionario más laboral) sobre el total de personas que trabajan en los municipios españoles en el 3,5% respecto al total de empleados.

  Aquí podríamos hacer una reflexión similar a la de los gastos, y es que no importa tanto la cantidad (ojo, a partir de un mínimo que consideremos una dotación suficiente del Departamento TIC) como la calidad, y sobre todo: esto es cosa de todos, por lo que si en lugar de “personal TIC” hablamos de “implicación TIC”, el porcentaje no tendría que ser ni del 3, ni del 4 del 10%, sino del 100%.

  7. Equipamiento en las entidades locales. El equipamiento se mantiene relativamente estable.

  Pues si el equipamiento se mantiene estable, el equipamiento avanza hacia la obsolescencia. Aquí debemos formularnos preguntas del tipo ¿Tenemos los escáneres necesarios para digitalizar documentos? ¿Todas las pantallas cumplen la Ley de prevención de riesgos laborales? ¿Los equipos están protegidos con arreglo al Esquema Nacional de Seguridad? ¿Tenemos los medios para realizar “plenos electrónicos”? ¿Y telemáticos? …

  En definitiva, más allá de los datos que arrojan la encuesta y el informe, los cuales se pueden interpretar de forma más o menos optimista (o simplemente realista, como hemos intentado reflejar en el presente comentario), pocas dudas puede haber en relación al grado de cumplimiento de las Leyes 39 y 40.Dicho grado, referido a 2017 y 2018 pero proyectado a la actualidad desde nuestro propio conocimiento del statu quo, es claramente insuficiente. Dicen que España es un país de pesimistas que puntualmente se disfrazan de optimistas fanfarrones. Lo que queremos decir con esto es que todo el mundo está peor de lo que dice. A modo de ejemplo, según el Informe (que en definitiva se basa en los datos que arrojan los municipios encuestados, el 60 % de los Ayuntamientos tienen archivo electrónico único. ¿El archivo electrónico único, francamente exigente, que exige el art. 17.1 de la Ley 39/2015? Sabemos que no.

  Mientras tanto, muy pocos han visto en esta Ley (y en la 40 del mismo año), una oportunidad sin precedentes para llevar a cabo una muy necesaria transformación, mejora e innovación de la Administración. Es cierto que ya se han hecho algunas cosas, por desgracia casi siempre meritorios esfuerzos aislados, pero es ahora cuando vienen los cambios de verdad, la verdadera transformación. Y es que hasta el momento, aún no han llegado los grandes cambios, al menos a gran escala y de manera homogénea e interoperable.

  Dicho lo cual, en un contexto actual que es muy especial como bien entendemos todos, se nos ofrece una foto fija del estado de implantación de la administración electrónica muy peculiar, optimista pese a todo, si se interpretan conjuntamente las Debilidades, Amenazas, Fortalezas y Oportunidades (DAFO, que proviene del inglés SWOT: Strengths, Weaknesses, Opportunities y Threats). Lo más importante es que la situación de crisis absoluta y a todos los niveles que ofrece el coronavirus puede y debe ser tomada, en este sentido, como una gran oportunidad. Puede que conozcan también el modelo de los entornos VUCA, los análisis PEST o CAME, o el método CANVAS, pero para el presente estudio nos quedamos con el DAFO porque lo consideramos más sencillo de visualizar, además de que nos permite centrarnos en esa gran oportunidad que es la crisis de la COVID-19.

• II. Debilidades

• A) La ausencia de una cultura innovadora previa

  Se habla mucho de innovación… Sin embargo, ¿qué es realmente innovación y qué no lo es? Según la RAE “innovación” es acción de innovar. ¿Y qué es innovar? “Cambiar las cosas introduciendo novedades”. Las novedades, por significado, son cambios, por lo que la definición exacta, desde una redundancia que quizá cabría evitar pero que en este caso produce un énfasis que buscamos, sería “Cambiar las cosas introduciendo cambios”. Queda claro pues que innovación es cambio. Además, hablando de innovación pública, dicha innovación debería ocasionar y propiciar la generación de valor público, o, expresado de otro modo, la mejora del servicio público.

  Ello nos lleva a la definición “oficial” de administración electrónica. “Es el uso de las TIC en las AAPP, combinado con cambios organizativos y nuevas aptitudes, con el fin de mejorar los servicios públicos y los procesos democráticos y reforzar el apoyo a las políticas públicas” (Comisión Europea). Todo en esta definición nos lleva a la innovación, y a su sinónimo demostrado, el cambio; Las TIC (son una novedad, aunque sólo relativamente, y suponen cambios); los cambios organizativos (son una novedad y evidentemente suponen o son cambios); y las nuevas aptitudes (son una novedad, claro está, y suponen cambios).

  Por otra parte, está la sociedad, la gente, los usuarios de los servicios públicos pero también privados que, en su mayoría, ya son electrónicos. Las “personas” a las que se refiere la Ley 39/2015, término por cierto mucho más digno que los clásicos “administrado”, “contribuyente”. Estas personas ya tienen nuevas aptitudes. El ser humano, como cualquier animal, se rige por las leyes del darwinismo. La clave es la adaptación al entorno. No sobreviven necesariamente los más fuertes sino los que mejor se adaptan. Históricamente son los ciudadanos son que se han tenido que adaptar a la Administración. Ahora parece más adecuado a los nuevos tiempos (gobernanza pública, gobierno abierto, democracia 2.0...) que sea la Administración la que se adapte.

  Pero lo cierto es que la organización y el funcionamiento de las Administraciones Públicas constituye ahora mismo, salvo excepciones, el caldo de cultivo idóneo para la NO innovación:

  • • Verticalidad y rigidez de las estructuras. Principio de jerarquía clásico.
  • • Cultura administrativa estanca. Burocratización de la rutina: ser innovador no tiene premio, incluso tiene “castigo”.
  • • Jefes pero no líderes.
  • • Ausencia de un plan estratégico.
  • • Ausencia de un plan de comunicación.
  • • Excesiva externalización de servicios y tareas propiamente internos.
  • • Excesiva publicatio (municipalización) de servicios y tareas propiamente externos.
  • • Muchas dificultades para la movilidad entre AAPP.
  • • Ausencia de carrera profesional.
  • • Política retributiva/ de control horario anticuadas (presentismo frente a rendimiento o cumplimiento de objetivos).

  La solución pasa obviamente por invertir todas estas tendencias, implantando las herramientas técnicas para innovar, cambiar y mejorar en las AAPP, especialmente a través de una serie de técnicas y tendencias que, nos guste o no, se designan por medio de una serie de anglicismos conocidos internacionalmente: open government, e-goverment, e-procurement, compliance, blockchain, community manager, mindfulness, branding, smart city, smart region, smart island, open data, big data, team leadership, nudge, benchmarking… La gente cree, por cierto, que benchmarking es como “copiar y pegar”, pero en realidad sería más bien copiar, pegar y adaptar...

• B) Falta e inadecuación de medios

  No estamos exactamente de acuerdo con el argumento de que muchos Ayuntamientos, por el mero hecho de ser “pequeños”, no pueden abordar estos cambios necesarios por falta de medios. Decía la Ley 11/2007, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos -LAESP-, que si el 31 de diciembre de 2009 no una entidad local carecía de “disponibilidades presupuestarias” la implantación de la Ley se podía demorar. ¿Cuánto tiempo? Eso no se indicaba. De momento ya han pasado trece años desde aquella Ley, derogada por otra que impone con mucha mayor contundencia estas obligaciones (en 2015), precedida de otra que atribuye la competencia a las Diputaciones Provinciales (2013). Con esto queremos decir que ante la ausencia de medios pidamos ayuda, porque las administraciones supramunicipales deben darla.

  Dicho lo cual, y aunque el Estado desarrolló su Catálogo de Servicios de la Administración Digita y algunas (sólo algunas) Diputaciones también asumieron su responsabilidad competencial y moral, lo cierto es que la gestión interna del cambio es algo que nadie hará por usted, si es que usted pertenece a ese numeroso e importante sector de la Administración Local. Un Ayuntamiento pequeño tiene menos recursos, claro está, pero en la parte positiva maneja un volumen inferior en número de asuntos, y, hablando de burocracia, de expedientes. También, por lo general, estos tienen una menor complejidad. La administración electrónica tiene un coste, desde luego, pero es y sobre todo resulta barata en relación con otros proyectos que se abordan con mucha menor timidez. El gasto además se amortiza rápidamente, por la reducción de costes en la tramitación que supone. Hablamos de eficiencia. Esta reducción de costes, desde la óptica del ciudadano, se traduce en una notable reducción de cargas burocráticas, también cuantificables económicamente. No hay excusas en realidad, porque aunque es bien cierto que algunas entidades disponen de escasos medios (tecnológicos, económicos, materiales, humanos), no lo es menos que si vuelcan la mayoría de sus esfuerzos en lo importante, dejando un margen para lo urgente, pueden acometer este cambio con celeridad.

  No obstante todo lo anterior, no cabe duda de que pilar esencial en cuanto a la implantación de la administración electrónica en los pequeños municipios, sigue siendo la Administración provincial (Diputaciones, Consejos y Cabildos). Es de sobra conocida la atribución de la competencia directa en la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local -LRSAL-, pero no lo es tanto, vistos sus antecedentes, que dicha Ley no hace sino consolidar una tendencia jurídica apuntada en lo que llevamos de siglo, dando el salto cualitativo de la asistencia a la prestación directa:

  • “En el ámbito de las Entidades que integran la Administración Local, los derechos reconocidos en el artículo 6 de la presente ley podrán ser ejercidos en relación con la totalidad de los procedimientos y actuaciones de su competencia a partir del 31 de diciembre de 2009 siempre que lo permitan sus disponibilidades presupuestarias. A estos efectos las Diputaciones Provinciales, o en su caso los Cabildos y Consejos Insulares u otros organismos supramunicipales, podrán prestar los servicios precisos para garantizar tal efectividad en el ámbito de los municipios que no dispongan de los medios técnicos y organizativos necesarios para prestarlos” (Disp. Final 3ª.4 LAESP).

  Otro antecedente, aún anterior, es el vigente art. 70.bis.3 LRBRL (introducido por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local):

  • “…las entidades locales y, especialmente, los municipios, deberán impulsar la utilización interactiva de las tecnologías de la información y la comunicación para facilitar la participación y la comunicación con los vecinos, para la presentación de documentos y para la realización de trámites administrativos, de encuestas y, en su caso, de consultas ciudadanas. Las Diputaciones provinciales, Cabildos y Consejos insulares colaborarán con los municipios que, por su insuficiente capacidad económica y de gestión, no puedan desarrollar en grado suficiente el deber establecido en este apartado”.

  Y así llegamos a la LRSAL, que añade un epígrafe competencial difícil de esquivar para las Diputaciones (art. 36.1.g LRBRL), a las que corresponde no solo ese habitual rol asistente, supletorio, complementario o facultativo (“podrán prestar”, “colaborarán”), sino directamente la prestación de los servicios de administración electrónica y la contratación centralizada en los municipios con población inferior a 20.000 habitantes. El inciso genera diversos comentarios…

  Sobre lo que son “servicios de administración electrónica” tenemos pocas dudas: son aquellos que permiten a los usuarios relacionarse con los Ayuntamientos por medios electrónicos, haciendo, de este modo, efectivos sus derechos contenidos en la entonces vigente LAESP. Hoy día la competencia equivale a implantar la Ley 39/2015, en toda su dimensión, comenzando por supuesto por sus arts. 13 (derechos de las personas) y 53 (derechos de los interesados). Respecto de la “contratación centralizada”, más conocida como “central de compras”, podemos decir que es un mecanismo propio de la contratación pública electrónica como concepto más amplio, y que actualmente se encuentra regulado en la vigente Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público -LCSP-. Llama la atención su mención expresa en el art. 36 LRBRL, pero tiene sentido en un contexto europeo de fomento de la utilización de los medios electrónicos y de racionalización de recursos, plasmado en la Directiva europea de 2014.

  Más allá de la referencia expresa en el marco competencia de las Diputaciones, la única conclusión posible es que la administración electrónica también es una competencia municipal, aunque curiosamente no aparezca ni en el art. 25 ni en el art. 26 de la reformada tanta veces reformada, pero no para esto, LRBRL. Las distintas leyes que marcan la pauta del Derecho Administrativo moderno aprobadas en los últimos años son aplicables a todo el sector público (procedimiento, régimen jurídico, transparencia, contratos, facturación...), además de que resulta francamente difícil, diríamos que imposible en realidad, argumentar que la aludida omisión de la ley básica que regula los Ayuntamientos los deja fuera del mundo digital, y por lo tanto a sus usuarios sin “derechos digitales”, y más concretamente sin la posibilidad de relacionarse con la Administración a través de los medios electrónicos.

  Dicho esto, también es evidente que los municipios de más de 20.000 habitantes podrán acogerse a los mismos servicios que la Diputación tiene en funcionamiento para la prestación de la administración electrónica en pequeños municipios (por ejemplo centrales de compras), al igual que los pequeños municipios podrían no acogerse si tuvieran asegurada por otro medio la prestación de estos servicios -¿serían impropios?-. Y todo ello sin perjuicio de las numerosas formas de prestación de los servicios públicos locales previstas en la Ley (fundamentalmente en el art. 85 LRBRL). Una de estas formas o posibilidades llama nuestra atención: la prestación asociada. En efecto, existe otro nivel de prestación de los servicios municipales (incluidos por supuesto los electrónicos) que es el que podríamos denominar supramunicipal-infraprovincial (Mancomunidades, Comarcas, Áreas metropolitanas…). Activémoslo, aprovechando que ya existen este tipo de entidades locales.

  En resumen, la deficiencia o “debilidad” expuesta en este epígrafe debería dejar de serlo si se activan los mecanismos adecuados de cooperación y colaboración.

• C) Deficiencias organizativas

  He aquí la que probablemente es la debilidad principal. Y peor aún, el modelo ha demostrado carecer de un mínimo de resiliencia funcional e incluso institucional ante situaciones que, aunque muy extraordinarias y adversas, una organización fuerte debería estar en disposición de afrontar. Nada de previsión, nada de compliance, ninguna simpatía por lo importante (eternamente desplazado por lo urgente), y situaciones inamovibles amparadas en el “siempre se ha hecho así”. Esto debe cambiar inmediatamente o no resistiremos el próximo envite. Parece ser que el coronavirus afecta especialmente a las personas mayores. La Administración Pública española está muy mayor. Desde el punto de vista de la administración electrónica, arrastramos estructuras organizativas inadecuadas que difícilmente pueden dar soporte a un funcionamiento íntegramente electrónico y en parte automático.

  Mecanismos de desempeño funcional como el teletrabajo, que tantas resistencias ha generado hasta la proliferación de cierto virus, no sólo son técnicamente posibles sino que pueden activar, por el efecto del círculo virtuoso, el refuerzo o la implantación definitiva de los diferentes ítems que caracterizan a una moderna organización, desde la aplicación de las medidas de seguridad del ENS o la prevención de riesgos laborales, hasta la evaluación del desempeño y/o la retribución por objetivos (no confundir ambos conceptos), todos ellos necesarios para la adecuada prestación del trabajo a distancia. Otra forma de trabajar, la que se basa en la autorresponsabilidad, la eficacia, el compromiso y la colaboración, es posible.

  Y haciéndolo cumpliremos, sin grandes esfuerzos, la Ley. En la Exposición de Motivos de la Ley 40/2015 se significa que “se aborda una reforma integral de la organización y funcionamiento de las Administraciones articulada en dos ejes fundamentales: la ordenación de las relaciones ad extra de las Administraciones con los ciudadanos y empresas, y la regulación ad intra del funcionamiento interno de cada Administración y de las relaciones entre ellas”.Esto supone la necesidad de adoptar medidas complementarias en el ámbito organizativo y funcional, ya que los expedientes se han de tramitar, firmar y archivar electrónica y telemáticamente, siempre. Y automáticamente, sin intervención humana, cuando ello resulte posible. También se deberá garantizar un funcionamiento electrónico interno y con el resto de las Administraciones, no sólo hablando de expedientes sino en general. En efecto, no sólo los procedimientos sino también el resto de procesos, actuaciones y relaciones administrativas deben ser electrónicos.

  Esta cuestión, como todas las que estamos abordando, viene de largo. Ya el art. 7 RD-ley 4/2012, de 24 de febrero, que establece el contenido del Plan de Ajuste, dispuso que este debía tener los siguientes contenidos:

  • • DEBERÁ Recoger la descripción y el calendario de aplicación de las reformas estructurales que se vayan a implementar así como las medidas de reducción de cargas administrativas a ciudadanos y empresas que se vayan a adoptar en los términos que se establezcan por Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos;
  • • PODRÁ incluir modificación de la organización de la corporación local.

  Dicho de otro modo: se da por hecho que la administración electrónica, implica, con una gran probabilidad, cambios organizativos. Por otro lado, los Planes para la ordenación de recursos humanos se encuentran actualmente regulados en el art. 69.2 del RDLeg 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público -TREBEP-, pudiendo en este caso los Ayuntamientos aprobar Planes para la ordenación de sus recursos humanos, que incluyan, entre otras, algunas de las siguientes medidas:

  • a) Análisis de las disponibilidades y necesidades de personal, tanto desde el punto de vista del número de efectivos, como del de los perfiles profesionales o niveles de cualificación de los mismos.
  • b) Previsiones sobre los sistemas de organización del trabajo y modificaciones de estructuras de puestos de trabajo.
  • c) Medidas de movilidad, entre las cuales podrá figurar la suspensión de incorporaciones de personal externo a un determinado ámbito o la convocatoria de concursos de provisión de puestos limitados a personal de ámbitos que se determinen.
  • d) Medidas de promoción interna y de formación del personal y de movilidad forzosa de conformidad con lo dispuesto en el capítulo III del presente título de este Estatuto.
  • e) La previsión de la incorporación de recursos humanos a través de la Oferta de empleo público, de acuerdo con lo establecido en el artículo siguiente.

  A mayor abundamiento, el art. 81.2 TREBEP dispone:

  • “Las Administraciones Públicas, de manera motivada, podrán trasladar a sus funcionarios, por necesidades de servicio o funcionales, a unidades, departamentos u organismos públicos o entidades distintos a los de su destino, respetando sus retribuciones, condiciones esenciales de trabajo, modificando, en su caso, la adscripción de los puestos de trabajo de los que sean titulares”.

  Por otra parte, más allá de los cambios necesarios y de la concreta dimensión organizativa que se considere adecuada para cada entidad pública, existen algunas medidas organizativas que debemos adoptar de forma obligatoria o al menos muy conveniente (dependiendo también del tamaño de la organización). Son las siguientes:

  • • Creación del registro o en su caso registros de funcionarios habilitados.
  • • Readscripción de los departamentos y secciones preexistentes, haciéndolos depender del área en la que tengan un mayor encaje funcional/operativo.
  • • Fusión de departamentos/unidades orgánicas: p. ej.: archivo, transparencia y participación ciudadana.
  • • Creación de la oficina de asistencia en materia de registros.
  • • Creación de la oficina de contratación.
  • • Creación, en su caso, del Departamento (transversal) de mejora e innovación (utilizaremos el nombre DEMI). El DEMI tendrá en todo caso un responsable, a quien se dotará de medios y legitimidad para recabar la colaboración de la totalidad de departamentos y empleados de la organización. La transversalidad, por cierto, no debe plasmarse en un sólo departamento o unidad orgánica. La transversalidad es un elemento cultural que se debe incorporar a la manera de trabajar. Prima la colaboración, no los compartimentos estancos.
  • • Asignación o “reparto” de los nuevos roles que atribuye o “aconseja” el ordenamiento jurídico: responsable de seguridad, encargado del tratamiento, delegado de protección de datos, compliance officer…
  • • Establecimiento de modalidades de desempeño menos rígidas que mejoren la calidad de vida de los empleados públicos y al mismo tiempo aumenten su productividad: teletrabajo, semana de cuatro días, horario flexible y otras medidas de conciliación, etc... Todo ello vinculado a objetivos, no a fichaje.

  En resumen, las organizaciones clásicas no sirven como recipiente del nuevo paradigma funcional, porque este es electrónico, telemático, ágil, abierto, colaborativo... Un tablero de ajedrez sirve para jugar al ajedrez, pero si lo que en realidad necesitas es una tablet para jugar a cualquier cosa (cargando cualquier aplicación, no sólo el juego del ajedrez), vas a intentar desplazar los cuadraditos con el dedo y enseguida verás que no se mueven.

• III. Amenazas

• A) Obsolescencia funcionarial

  Ya hemos hablado de la importancia que tiene la necesidad de adaptar las organizaciones. Esto era una debilidad. Pero esas organizaciones las componen personas, unas personas que son empleados públicos, muchos de los cuales se jubilan (ojo a este proceso de “jubilaciones masivas” en el que nos vemos envueltos), por lo que habrá que gestionar muy bien ese relevo generacional, acertando con los nuevos perfiles escogidos. En cuanto a los que aún no se jubilan, tendrán evidentemente que adaptarse, desarrollando esas nuevas aptitudes, también llamadas habilidades blandas (soft skills) y que no tienen tanto que ver con el conocimiento del Derecho como con la personalidad o la actitud del individuo: capacidad de liderazgo y para la resolución de problemas, empatía, capacidad de trabajo en equipo, dotes para relaciones interpersonales, actitud positiva...

  Por tanto, no sólo es necesario un nuevo organigrama, sino también, y sobre todo, una adecuación de los perfiles. En este caso, más que de una deficiencia actual, hablamos de una amenaza a corto y medio plazo. Y la amenaza, muy real, es que no trabajemos esa adecuación. Lo cierto es que, estas alturas de la película, sólo un necio negaría que la automatización de trámites y tareas tendrá un impacto más que notable en el empleo público. De hecho, ya lo está teniendo. Pero esto no es ni bueno ni malo. Simplemente es un hecho que nos obliga a adaptarnos por el bien del servicio público y por el de los propios empleados públicos. Hace unos meses se publicó la Resolución de la Secretaría de Estado de Función Pública por la que se convocan procesos selectivos para Cuerpos de la AGE… ¡Miles de plazas de puestos automatizables! ¿Tiene algún sentido sustituir a un funcionario de 65 años “que hace fotocopias” por uno de 25 años seleccionado en principio para hacer lo mismo hasta 2060? No podemos mantener o crear puestos “sin contenido”. Se habla mucho de la supuesta amenaza de la Inteligencia Artificial, pero es real y una gran aliada para la actuación administrativa (automatizada), por eso echamos de menos que las ofertas de empleo público se hagan eco de la realidad, y por tanto de las necesidades reales de cubrir determinados puestos de trabajo en las AAPP, puestos que por definición nunca serán amortizados o sustituidos por máquinas:

  1.- Atención ciudadana avanzada: asistencia en trámites (por encima del nivel básico de un chatbot), servicios sociales, mediación, otros servicios asistenciales, actividades lúdicas y educativas…

  2.- Puestos directivos y de carácter muy técnico: dirección y coordinación de proyectos, delegado de protección de datos, analista de datos, gestor de conflictos, compliance officer…

  Y es que si nos reservamos el trabajo humano, emocional, relacional… El de carácter muy intelectual, pero cuya complejidad consiste en que sólo puede ser resuelto por la inteligencia genuinamente humana, y no por una base de datos. El que, en definitiva, tiene verdadero valor añadido, jamás podrán sustituirnos las máquinas. Pero habrá que saber manejarlas, incluso comprenderlas, porque vamos a trabajar con ellas. Hemos comprobado durante el confinamiento las nulas habilidades digitales de algunos “altos cargos”. La jerarquía pura y dura ha pasado a mejor vida. Descanse en paz.

  Por desgracia parece que esta crisis ha dividido a los empleados públicos en dos grandes grupos: los imprescindibles, y las rémoras del sistema. Pero en realidad esta división ya existía, y simplemente se ha evidenciado. La Administración ya estaba enferma antes de esta pandemia. Y antes del SARS-CoV-2 ya anidaban en ella virus que contagiaron las organizaciones públicas, y contaminaron el servicio público. Lo hicieron hace ya mucho tiempo. Ahora es el momento de curarse o morir, pero no podemos seguir infectados.

• B) Ineficacia del servicio

  Otra amenaza muy viva es la de perder o seguir perdiendo competitividad. Un término que en la Administración se utiliza poco pero que en el fondo se corresponde con los principios de eficacia y eficiencia. Hay otros principios, de nueva generación, que ya vienen recogidos en la Ley pero que será complicado ver cumplidos sin la efectiva implantación de la administración electrónica y de una cultura administrativa que podríamos denominar “de la transparencia”. En efecto, la Ley 40/2015 lista una buena batería de principios (ver arts. 3 y 4), de los cuales destacamos los siguientes:

  • a) Servicio efectivo a los ciudadanos.
  • b) Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos.
  • c) Participación, objetividad y transparencia de la actuación administrativa.
  • d) Racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión.
  • e) Buena fe, confianza legítima y lealtad institucional.
  • f) Responsabilidad por la gestión pública.
  • g) Planificación y dirección por objetivos y control de la gestión y evaluación de los resultados de las políticas públicas.
  • h) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados.
  • i) Economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales.
  • j) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.
  • k) Cooperación, colaboración y coordinación entre las Administraciones Públicas.
  • l) Interoperabilidad y seguridad.
  • m) Proporcionalidad.
  • n) Protección del interés público.
  • o) Evaluación.
  • p) Asistencia y “la menor molestia posible”.
  • q) Entre otros…

  Estos principios no son, en realidad, tan “nuevos”, sino más bien una evolución natural de los recogidos en el art. 103 CE.A partir de ahí se han ido incorporando al ordenamiento jurídico-administrativo, a modo de desarrollo de aquellos, pero no sólo en las relativamente recientes Leyes 39 y 40 sino, mucho antes, en la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas, la LOFAGE, la Ley 4/99 de reforma de la ley de procedimiento, la Ley General Tributaria, la Ley General Presupuestaria, etc... Además, en el ámbito de la Administración Local, adquieren un papel protagonista los principios o derechos relacionados con la transparencia, la información y la participación ciudadana, y junto a éstos, los de democracia, descentralización, participación y proximidad (el cual, como bien sabemos, equivale al ya clásico principio de subsidiariedad del Tratado Europeo) incorporados por la Carta Europea de Autonomía Local. Se trata en definitiva de principios con amplio recorrido y tradición legal, pero que ganan protagonismo, y en teoría efectividad, con la implantación de un funcionamiento electrónico. Y es que la administración electrónica, correctamente implantada, es, ante todo, eficaz. Hasta ahora hemos sido poco eficaces y nada eficientes, y parece que a nadie le importaba demasiado. Esos tiempos se acabaron: la falta de eficacia y de calidad del servicio público equivale a falta de legitimidad.

  Como principios un tanto más “genéricos”, y quizá más difíciles de concretar, encontramos los de buena fe y confianza legítima, y, de nuevo, transparencia y participación (ya presentes en la LRJPAC, tras la reforma del 99); y para el ámbito financiero-tributario-presupuestario los de proporcionalidad, eficacia, justicia, generalidad, igualdad, progresividad, equitativa distribución de la carga tributaria y no confiscatoriedad (desde la LGT de 2003), y los de estabilidad presupuestaria (ver art. 135 CE, redactado por el artículo único de la Reforma de la Constitución Española de 27 de septiembre de 2011), plurianualidad, transparencia y eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos (LGT)).

  En resumen, una administración lenta, burocrática, reactiva y “en papel”, se aleja de estos principios, y mucho más de otros ya muy directamente vinculados con un funcionamiento electrónico, como los de simplificación, agilidad, interoperabilidad y seguridad. Añadan uno más: excelencia. Seguramente el futuro de la Administración es ser excelente, o no ser...

• C) Incumplimiento legal sistemático

  El incumplimiento legal equivale, en cierto modo, al incumplimiento de plazos. Y viceversa. El reajuste continuo de los plazos (vacatio legis, prórrogas, moratorias, retrasos, reinterpretaciones...) es sin duda uno de los puntos débiles de la administración electrónica española.

  Además, unas veces los plazos son directamente “de entrada en vigor”, mientras que otros responden a conceptos más exóticos, como el plazo que se dio a la Ley de transparencia (“máximo de dos años para adaptarse a las obligaciones contenidas en esta Ley”), si bien la medalla de oro en este sentido la sigue teniendo mi querida Ley 11/2007, ya fallecida, que estableció la enigmática cláusula: “los derechos reconocidos en el artículo 6 de la presente ley podrán ser ejercidos en relación con la totalidad de los procedimientos y actuaciones de su competencia a partir del 31 de diciembre de 2009 siempre que lo permitan sus disponibilidades presupuestarias”.

  Este plazo era singular incluso dentro del enrevesado mundo del Derecho, porque no decía lo que ocurría con el resto de artículos distintos al 6, que en realidad era angular, y tampoco por supuesto quién (y cómo) debía determinar que las disponibilidades presupuestarias no permiten implantar una ley y sí permiten construir un palacio de congresos. Y el cumplimiento de esta ley, dicho sea de paso, se amortizaba tan rápidamente que bien se podría defender que un proyecto de administración electrónica se implanta “a coste cero”. Puedo dar fe de ello. Siempre se habla de la reducción de cargas burocráticas al ciudadano, que desde luego es algo fantástico, pero la reducción de costes internos en cuanto al funcionamiento en general y la tramitación en particular, es la misma eficiencia en estado puro.

  En definitiva, si una cosa queda clara de esta tendencia del legislador, puesta en relación con la aplicación práctica de las normas, es que los plazos no sirven para nada. Esto se está viendo ahora de manera flagrante con la tremenda crisis sanitaria (y global) producida por el coronavirus. ¿Quién habla ahora de octubre de 2020? Sólo cabe lamentar no haber hecho los deberes con antelación, porque ahora podríamos trabajar con normalidad, mientras que el ciudadano podría teletramitar cualquier solicitud o necesidad. Pero la legislación española, que en su parte material no es en absoluto una creación original sino que deriva expresa y en algunos casos literalmente de la europea, nos ha venido derivando en el tiempo el cumplimiento de una serie de obligaciones, estableciendo plazos que básicamente hemos incumplido:

  • • 1 de enero de 2004: participación electrónica en los municipios.
  • • 31 de diciembre de 2009: derechos electrónicos de los ciudadanos.
  • • Julio de 2011: implantación de un Registro electrónico.
  • • Septiembre de 2011: programa de implantación de la administración electrónica.
  • • 31 de marzo de 2012: plan de ajuste, con medidas concretas de administración electrónica y de tipo organizativo.
  • • 31 de diciembre de 2013: participación 2.0 en los municipios y competencias provinciales en materia de administración electrónica.
  • • 30 de enero de 2014: implantación de los Esquemas Nacionales (Interoperabilidad y Seguridad)
  • • 15 de enero de 2015: factura electrónica
  • • 1 de junio de 2015: tablón edictal único.
  • • 10 de diciembre de 2015: publicidad activa y derecho a la información.
  • • 2 de octubre de 2016: procedimiento íntegramente electrónico. Determinados sujetos obligados a relacionarse electrónicamente con la administración.
  • • 9 de marzo de 2018: licitación electrónica y otros aspectos de la contratación electrónica. Aquí un matiz: aunque es cierto que la LCSP entra “oficialmente” en vigor el 9 de marzo de 2018, materialmente ya estaba en vigor en la mayoría de sus preceptos, por el efecto directo de las Directivas y por la doctrina de los Tribunales que en muchos preceptos incorporan.
  • • 2 de octubre de 2018 (plazo inicialmente previsto en la LPAC): previsiones de la Ley de procedimiento relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico.
  • • 2 de octubre de 2020 (prórroga de la prórroga): previsiones de la Ley de procedimiento relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico.

  Dicho lo cual, ¿qué importancia tienen los plazos? Nunca han sido tan determinantes, porque adelantarse a los mismos siempre ha sido posible e incumplirlos nunca ha tenido sanción, hasta ahora. Y parece que ahora son menos importantes que nunca. Si se desea cumplir con la obligación legal se hace inmediatamente, o cuando resulte posible, pero no se juega con los plazos ni se apuran estos al máximo, hablando además no de implantar sino de “empezar a implantar”. Ahora los plazos se ven repentinamente acortados por una situación de emergencia extrema. El virus no dio ningún plazo: simplemente vino y nos obligó a ser telemáticos. Para algunos fue coser y cantar, para otros imposible.

  Por otra parte, y en condiciones normales, no resulta difícil discernir cuándo una entidad pública, o mejor dicho, sus máximos responsables, no tienen en realidad ninguna intención de implantar ni de mejorar nada, ni pronto ni tarde. Esto refuerza las ideas de Buen Gobierno, de la “vigencia del Derecho Natural”, y de la simple y llana ética, vinculada con lo público a través del principio de servicio del art. 103 de la Constitución, que vincula a la Administración, y de la vocación de servicio deseable en sus empleados.

  La realidad es que si los poderes públicos no implantan las normas y derechos que demanda la sociedad (ya estén positivizados o no, pero evidentemente con más motivo en el primer caso), los van a acabar implantando, a modo de imposición inversa, los mismos ciudadanos. En este sentido cabe informar que en los próximos meses verá la luz una Carta de los Derechos Digitales de las personas.

  La administración electrónica (procedimiento electrónico, derechos electrónicos, firma electrónica…) ha llamado a la puerta de la administración durante muchos años, prácticamente lo que llevamos de siglo. Quizá llamó con demasiada timidez y por eso no le abrimos la puerta. Quizá administraciones como el Estado o las Diputaciones debieron ayudar mucho antes a los Ayuntamientos. Quizá faltaron medios (humanos, económicos) e inversión. Quizá faltó vocación de servicio público y sobró corruptela, ya que el procedimiento electrónico siempre ha sido mucho más legal, eficiente y transparente, siendo por ello especialmente incómodo para algunos indignos responsables públicos. Quizá faltó formación e información… Quizá faltó simplemente voluntad, o faltó llegar al suficiente interés (¿qué tal el interés público?), a causa de distintos motivos, algunos de ellos muy turbio, en cumplir las leyes de procedimiento, transparencia, contratos... Y tampoco se cumplió con el debido contrato social, y moral, con la ciudadanía.

  En definitiva, la Administración debe hacer lo que debe hacer. No tanto cumplir el plazo como cumplir. Hacer, por cierto, implica en todos los casos una conducta activa. Podríamos lamentarnos por lo no realizado, porque ahora algunas herramientas jurídico técnicas serían, más que útiles, imprescindibles para asegurar un buen funcionamiento telemático. Pero no es el momento de lamentarnos, sino de movernos: implantar, cumplir, evaluar, formar, ofrecer, presupuestar, programar, regular, desarrollar, liderar…

• D) ¿Tiene asegurada su existencia la Administración?

  Ésta es una amenaza que deberíamos tomar muy en serio. En un momento de la Historia en el que nada es seguro, no deberíamos dar por segura, tampoco, la existencia de la Administración. Al menos no de la manera en la que la hemos conocido.

  A estas alturas ha quedado sobradamente demostrado que los cambios no dependen solamente de que entren en vigor unas cuantas leyes, por muy importantes que sean. Habrá quien considere esta afirmación exagerada o excesivamente alarmista, pero si la Administración no cambia está prácticamente muerta, al menos una parte de lo que hoy en día es la Administración. ¿Estamos preparados para “la competencia”? Blockchain (sobre todo); IA (inteligencia artificial), algoritmos, robótica, y su fase avanzada, machine learning; toda una nueva generación de herramientas y certificados que revestirán los datos y documentos de absoluta fehaciencia electrónica; diferentes servivios cloud (nube); la utilización inteligente de ese oro puro que se llama big data; distintos lobbies, empresas sociales y otras entidades más que aptas para la colaboración en el servicio público... Sea como fuere, ya existen tecnologías basadas en evidencias de datos almacenados en servidores más seguros que los nuestros que quitarán todo el sentido a ese familiar suplicio de tener que tramitar papeles. En definitiva habrá competencia, concurrencia, como en otros sectores, y la Administración no parece muy competitiva, la verdad, para el caso de que tenga que competir.

  Pero si la Administración mejora, se reorganiza, se actualiza, evitará destino fatal. Eso sí, la tendencia apunta a que en el medio plazo, y aun haciéndolo todo bien, la Administración tal y como la conocemos morirá… Desaparecerá por lo menos en cuanto a su faceta burocrática de emisión de permisos, certificados y registros. No se trata de una privatización, sino de una evolución. También de una europeización. En este sentido parece claro que el modelo anglosajón (o abierto) de administración pública encaja mejor en la modernidad y en el Derecho europeo que el continental (o burocrático), en el sentido de que lo importante del servicio público no es tanto quién lo preste, sino que se preste. Es por esto que, por influencia de Europa, nuestro Derecho Administrativo clásico ha evolucionado a un Derecho Público o del sector público mucho más coherente con la complejidad real de los sujetos involucrados en su prestación.

  Precisamente es en este importante espectro de su actividad, el de los servicios públicos, en el que debe centrarse la Administración, especialmente en los asistenciales y en todo lo que tenga que ver con los ODS (Objetivos de Desarrollo Sostenible). ¿Lo conseguirá? La Administración debe potenciar sus puntos fuertes (sanidad, igualdad, servicios sociales, promoción económica, atención al público, promoción del deporte, asistencia a los sectores más necesitados, protección del medio ambiente...), y no insistir en el monopolio de la emisión de unos permisos matasellados que en realidad una persona no debería tener que solicitar.

  Por esto siempre decimos que el futuro posible de la Administración, el único futuro en realidad, es la administración electrónica. Porque ya hemos visto que el objetivo último de la misma es “mejorar los servicios públicos y los procesos democráticos”. Es un medio para un fin, cabe subrayar su instrumentalidad, pero no es un fin del que nos podamos apartar, legítimamente, en este momento.

  Todo está cambiando. La Administración, como el resto de actores de lo público y de lo privado, deberá encontrar su lugar en un mundo post pandemia. Si la Administración verdaderamente se está transformando, tendrá que demostrar que esa transformación ha sido “para mejor”, y que sigue siendo útil, ya bien sea como reguladora, como proveedora, como facilitadora o como aseguradora de nuestros derechos y nuestro bienestar. De otra manera quedará deslegitimada, porque la sociedad dirá sí a los servicios básicos (sanitarios, sociales, asistenciales) y, asegurados estos, a los que son propios del Estado de bienestar (ocio, cultura, medio ambiente, deporte), pero dirá que no, con toda seguridad, a la innecesaria burocracia.

• IV. Fortalezas

• A) Los proyectos consolidados

  Se habla mucho de la Agencia Tributaria (AEAT) y, por supuesto, que se trata del primer y probablemente mejor caso de implantación exitosa del procedimiento electrónico, al amparo de la en su momento Ley General Tributaria (redactada en 2003 a su imagen y semejanza), y de un espectro competencial muy adecuado para las relaciones telemáticas con los usuarios, en este caso contribuyentes. Este era un caso de éxito “cantado”. La Administración quiere recaudar con eficacia, eficiencia y prontitud, mientras que los sufridos ciudadanos, salvo excepciones, desean estar al corriente del cumplimiento de sus obligaciones tributarias. Precisamente, éste es un certificado (el de “estar al corriente”) muy solicitado por las distintas AAPP y a priori necesario para distintos trámites. Con este ejemplo introducimos un concepto clave, como es el de interoperabilidad.

  Según el Glosario de términos del RD 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración Electrónica, interoperabilidad es la capacidad de los sistemas de información, y por ende de los procedimientos a los que éstos dan soporte, de compartir datos y posibilitar el intercambio de información y conocimiento entre ellos. Hablamos en este estudio de la falta de cultura administrativa de lo digital. Algún profesional de lo público puede decir -y dice, con incomprensible orgullo- que no conoce el concepto y con menos motivo la normativa sobre interoperabilidad, pero ninguno afirmaba en su día desconocer la Ley 30/92.Pero incluso su Exposición de Motivos hablaba de “administración única” la cual difícilmente puede no ser electrónica. Esta idea la retoma con mucha fuerza la actual Ley de procedimiento administrativo que, por ejemplo, señala expresamente que “los interesados no estarán obligados a aportar documentos que hayan sido elaborados por cualquier Administración” (art. 28.2). Resulta evidente que el mejor servicio público pasa por reducir las cargas administrativas de los ciudadanos, lo cual únicamente es posible no solo con la implantación individual de la administración electrónica, sino a través de la comunicación y homologación “de todas las administraciones electrónicas”, es decir, de la interoperabilidad. En esto también tendrá mucho que decir el Estado y las herramientas que este ponga (o “está poniendo”) a disposición de otras AAPP a modo de plataformas de intermediación de datos. La interoperabilidad, que no es un concepto nuevo pues ya se regulaba en 2007 (LAESP) y 2010 (RD 4/2010), se erige por todo ello en un concepto clave tanto de la administración electrónica como de la transparencia. Esto es relevante hasta tal punto de que podemos afirmar que las entidades públicas que cumplen totalmente con el ENI cumplen al mismo tiempo con la Ley 39/2015.

  ¿Qué es el ENI? El Esquema Nacional de Interoperabilidad comprende el conjunto de criterios y recomendaciones en materia de seguridad, conservación y normalización de la información, de los formatos y de las aplicaciones que deberán ser tenidos en cuenta por las Administraciones Públicas para la toma de decisiones tecnológicas que garanticen la interoperabilidad (art. 156.1 Ley 40/2015). Además, la información publicada en los portales de transparencia será conforme al Esquema Nacional de Interoperabilidad (art. 11.b) de la Ley de transparencia).

  Por lo demás, la interoperabilidad tiene cuatro dimensiones:

  • 1. Interoperabilidad organizativa. Es aquella dimensión de la interoperabilidad relativa a la capacidad de las entidades y de los procesos a través de los cuales llevan a cabo sus actividades para colaborar con el objeto de alcanzar logros mutuamente acordados relativos a los servicios que prestan.
  • 2. Interoperabilidad semántica. Es aquella dimensión de la interoperabilidad relativa a que la información intercambiada pueda ser interpretable de forma automática y reutilizable por aplicaciones que no intervinieron en su creación.
  • 3. Interoperabilidad técnica. Es aquella dimensión de la interoperabilidad relativa a la relación entre sistemas y servicios de tecnologías de la información, incluyendo aspectos tales como las interfaces, la interconexión, la integración de datos y servicios, la presentación de la información, la accesibilidad y la seguridad, u otros de naturaleza análoga.
  • 4. Interoperabilidad en el tiempo. Es aquella dimensión de la interoperabilidad relativa a la interacción entre elementos que corresponden a diversas oleadas tecnológicas; se manifiesta especialmente en la conservación de la información en soporte electrónico.

  Hablando de la administración local, Ayuntamientos como Alzira, Picanya, y Sant Feliu de Llobregat, y Diputaciones como las de Castellón, de Albacete, destacan por su cumplimiento del Esquema Nacional de Interoperabilidad, y al mismo tiempo coincide (pero no porque sea una coincidencia) que cumplen con los distintos aspectos del procedimiento electrónico: sede electrónica y registro, tramitación electrónica, firma electrónica, notificaciones electrónicas, etc...

  En definitiva, los proyectos consolidados, son el espejo donde otros se miran (hablábamos de benchmarking) y en consecuencia una gran fortaleza y una importante palanca del cambio.

• B) Un cuerpo funcionarial con verdadera vocación de servicio público

  Los empleados públicos españoles, pese al impacto que pueden hacer las dañinas excepciones, tienen y mantienen un nivel de compromiso con lo público muy elevado. Por desgracia, la vocación de servicio público no es un valor que quepa predicar de la totalidad de los empleados de este sector. Es más, durante una crisis como la que estamos viviendo, se evidencia, se agudiza más que nunca, la diferencia entre las personas realmente comprometidas y las que son absolutamente prescindibles. En días de teletrabajo se han evidenciado más que nunca, y es sólo un ejemplo, las injustificables carencias digitales de algunos empleados. En la misma definición de administración electrónica ocupan un lugar relevante los “cambios organizativos” y las “nuevas aptitudes”. Sin duda, esa mejora aptitudinal es exigible a los empleados públicos del futuro, tanto a los que ya forman parte del cuerpo funcionarial, como a los que ingresen en los próximos años. Un trabajador no cobra la nómina de abril de 2020 porque aprobó una oposición en 1987; cobra la nómina de abril de 2020 por el trabajo desempeñado en abril de 2020.

  Pero más allá de habilidades y capacidades, como las muy necesarias soft skills, lo más importante es y seguirá siendo el nivel de compromiso. Y en eso, pese a las vergonzosas excepciones, estamos bien. Podemos decir que en España disponemos de un cuerpo funcionarial con verdadera vocación de servicio público, y lo afirmamos desde el largo plazo, por nuestra experiencia de los últimos veinte años, y, desde el corto plazo, visto lo visto en las últimas semanas, donde se han evidenciado, como decíamos, los puntos débiles de la Administración, pero también han brillado más que nunca las fortalezas. Al final esto lo han sacado adelante las personas. Siempre son las personas.

  Se habla mucho de los Códigos de Buen Gobierno de las autoridades y altos cargos, y de hecho han proliferado en los últimos años (sobre todo a partir de la Ley de Transparencia, también llamada “de Buen Gobierno”), pero no muchos saben que los empleados públicos ya disponemos de nuestro propio Código de Buen Gobierno, ubicado además en una Ley, en cierto modo “nuestra Ley”, el RDLeg 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP). Sus arts. 52 a 54 establecen respectivamente un Código de Conducta, una serie de Principios éticos, y otros tantos Principios de conducta.

  Por lo tanto, aunque es mejor “venir de casa” con los valores bien interiorizados, nos pide el TREBEP “objetividad, integridad, neutralidad, responsabilidad, imparcialidad, confidencialidad, dedicación al servicio público, transparencia, ejemplaridad, austeridad, accesibilidad, eficacia, honradez, promoción del entorno cultural y medioambiental, y respeto a la igualdad entre mujeres y hombres”, entre otras cosas…

  Yo no sé si cumplir todo esto al mismo tiempo es posible, pero sí que creo sinceramente que la mayoría de empleados públicos hacen gala de la mayoría de estos valores y actitudes. Por lo demás, esta norma, el TREBEP, está adaptada al siglo XXI, porque aunque evidentemente es indudable que debemos ser objetivos e imparciales (art. 103 de la Constitución), el avance de los tiempos exige un plus de “dedicación”, “ejemplaridad” y “honradez”. No sé usted, querido lector, pero yo he visto mucho de eso en las últimas semanas.

• V. Oportunidades

• A) Organización y proyectos de la Administración General del Estado

  El actual organigrama del Gobierno estatal, comprende nada menos que un Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, que a su vez incluye una Secretaría de Estado de Digitalización e Inteligencia Artificial, cuyas principales líneas de actuación son:

  • • Creación de un Consejo Nacional para la Transformación Digital y una nueva Oficina del Dato responsable de la buena gobernanza del uso de datos públicos.
  • • Carta de Derechos Digitales.
  • • Plan de Competencias Digitales.
  • • Consejo Nacional de Inteligencia Artificial y Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial.
  • • Finalizar el sistema centralizado de notificaciones electrónicas.

  Por otra parte, ya tenemos en marcha la tramitación de dos interesantes iniciativas legislativas en materia de Asuntos Económicos y Transformación Digital:

  • PROYECTO DE LEY PARA LA TRANSFORMACIÓN DIGITAL DEL SISTEMA FINANCIERO. El Consejo de Ministros ha aprobado la remisión a las Cortes Generales del Proyecto de Ley para la creación de un “sandbox”, o espacio controlado de pruebas, para acompañar la transformación digital del sistema financiero. El Proyecto, que se remitirá a las Cortes para su tramitación parlamentaria, establece un entorno jurídico adecuado para garantizar que el proceso innovador en el ámbito financiero se desarrolla de forma eficaz y segura para los usuarios. El “sandbox” permitirá llevar a la práctica proyectos tecnológicos de innovación en el sistema financiero con pleno acomodo en el marco legal y supervisor. Esta iniciativa responde a la necesidad de impulsar la innovación como elemento esencial para un desarrollo económico sostenible y equitativo. Asimismo, se garantiza que el cambio tecnológico protege al consumidor de servicios financieros, mantiene la estabilidad financiera y la integridad de los mercados e impide la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales o la financiación del terrorismo.

  • PROYECTO DE LEY REGULADORA DE DETERMINADOS ASPECTOS DE LOS SERVICIOS ELECTRÓNICOS DE CONFIANZA. El Consejo de Ministros ha aprobado la remisión a las Cortes Generales del Proyecto de Ley reguladora de determinados aspectos de los servicios electrónicos de confianza, por el que adapta el ordenamiento jurídico nacional al reglamento comunitario. Se refuerza así la seguridad jurídica y se da un paso más en la ordenación del proceso de digitalización de la economía y la sociedad, en beneficio de los ciudadanos. En concreto, este Proyecto se refiere a servicios electrónicos de confianza como la firma y sello electrónicos de personas físicas y jurídicas, o el sello de tiempo electrónico, que son utilizados habitualmente en las relaciones telemáticas de ciudadanos, empresas y Administraciones públicas. Su objetivo es complementar al Reglamento de la UE nº 910/2014 relativo a la identificación electrónica y los servicios electrónicos, en aplicación desde el 1 de julio de 2016. Este reglamento prevé que determinados aspectos técnicos y de organización interna se establezcan por parte del legislador nacional.

• B) ¿Entrada en vigor? de las Leyes 39 y 40

  Hablábamos de plazos, unos plazos que, como venimos diciendo, cada vez son menos importantes. Pero, una vez concluido que lo importante es el qué, y no tanto el cuándo, no cabe duda de que la Disp. Final 7ª de la Ley 39/2015 sigue diciendo:

  • “La presente Ley entrará en vigor al año de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado».
  • No obstante, las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico producirán efectos a partir del día 2 de octubre de 2020.”

  Aunque cada vez tiene menos sentido subrayarlo, siempre hemos cuestionado esta supuesta entrada en vigor de la administración electrónica en la fecha indicada. Desde luego no dice eso la citada Disp. Final 7ª ni tampoco la Disp. Trans. 4ª (esa gran olvidada cuando se habla de este tema) que, ab initio, señala: “Mientras no entren en vigor las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico…”. Según su tenor literal, en efecto, el legislador quiso dar eficacia demorada (y también entrada en vigor demorada aunque no es exactamente lo mismo) a determinadas previsiones. Y sin duda este es el concepto clave. En efecto, dicha expresión, la de las previsiones, inequívoca porque en este caso sí aparece tanto en la Disp. Final 7ª como Disp. Trans. 4ª, solo puede interpretarse en el sentido de que la eficacia demorada se refiere al régimen jurídico que contiene la ley sobre el registro electrónico de apoderamientos, el registro electrónico, el punto de acceso general electrónico de la Administración y el archivo único electrónico, los cuales ya estaban en vigor y además necesitan estarlo para dar cumplimiento al resto de la Ley. Por su parte, el registro de empleados públicos habilitados, mencionado únicamente en la Disp. Final, debemos necesariamente incluirlo en el mismo razonamiento, porque aunque es el mecanismo más novedoso de todos, cierto es que su creación inmediata resulta imprescindible para la moderna atención al público (¿quién digitaliza?) que se realiza de forma presencial pero “se convierte en electrónica” a partir del momento del registro de entrada, o mejor dicho: “durante ese momento”. En resumen, que una cosa es que entre en vigor el registro electrónico (regulado en la Ley 11/2007 y en la Ley 30/92 desde la modificación de 2011), y otra “el registro electrónico regulado en la Ley 39/2015”. Y todo ello hablando de procedimiento electrónico, claro está, ya que administración electrónica es un concepto distinto y mucho más elevado, menos formal y más cultural.

  A día de hoy, parece ridículo que una Administración se escude en la interpretación más radical de la prórroga de la Ley para defender que no dispone, por ejemplo, de registro electrónico. Si no lo tiene al menos que se justifique con otro tipo de argumentos. Se supone que las personas jurídicas se están relacionando con el ente público por medios electrónicos. Y ni que decir tiene que todos los licitadores públicos, tengan la naturaleza jurídica que tengan, también. Ninguna de esas previsiones, contempladas respectivamente en la propia LPAC y en la LCSP, entran en vigor en octubre de 2020, y sin embargo precisan de un registro electrónico o, en el caso de los contratos, plataforma de licitación. No hubo tanto problema para que los proveedores presentaran las facturas por FACE, o para que los contribuyentes, es decir, todos nosotros, presentáramos la declaración del IRPF por la sede de la Agencia Tributaria.

  Por su parte, otras normas en proyecto, como las indicadas en el epígrafe anterior y el Reglamento de desarrollo de las Leyes 39 y 40, inciden como nunca en la digitalización documental y en la telematización de las relaciones jurídico administrativas, dejando siempre la puerta abierta, faltaría más, a una atención presencial de calidad.

  Otra crítica inevitable a los defensores de los plazos máximos es que nunca se fijan en lo que se puede hacer, sino en lo que inevitablemente se debe hacer. Pero en una administración que aspira a la eficacia, la eficiencia, la transparencia e incluso la excelencia, esperar a que se cumpla un plazo máximo para hacer algo que ya puede hacer en aras del cumplimiento de esos principios, es como estar despierto a las seis de la mañana y esperar al despertador para poder levantarte de la cama

  Es cierto, en todo caso, que este debate de la entrada en vigor pierde mucha fuerza a la vista de los acontecimientos recientes, porque de repente lo urgente ha coincidido con lo importante y hasta en las organizaciones más reticentes se han tenido que habilitar sistemas telemáticos para que los empleados trabajen y los ciudadanos se puedan dirigir a la Administración, pero no deja de ser un hecho, para los amante de la pulcritud jurídico-formal, que una Ley exigente, “muy electrónica”, como laLey 39/2015, se convierte en obligatoria sin más moratorias y en cuanto a la totalidad de sus preceptos (y sin posibilidad de reabrir debates ociosos y más o menos tendenciosos), en octubre de 2020. Y ojo, que para estar en disposición de cumplirla en esas fechas, ya tan próximas, difícilmente se podrá lograr si no se ha comenzado a trabajar al respecto muchos meses antes. “Darán otra prórroga más”, me indican algunos. Bien, es posible, pero las pandemias u otras catástrofes de la modernidad que puedan azotarnos en los próximos años van a destrozar a quienes no tengan administración electrónica.

• C) Contexto internacional: marco jurídico y político europeo y los objetivos de Desarrollo Sostenible

  Hablábamos de los anglicismos (open governmen, open data, blockchain, compliance, smart city, eGovernment...), de los que al menos usted debe entender que reproducen conceptos ya consolidados universalmente, que, con las debidas adaptaciones, están penetrando en España como conceptos y métodos validos pero absoluto originales de este país.

  Pero la clave es Europa. A veces pensamos que el ejecutivo o el legislador español conciben ideas originales sobre las políticas públicas a emprender o la normativa que se debe producir. Pero todo ello, bien es cierto que a grandes rasgos y con bastante margen de adaptación, viene de Europa: la administración electrónica (en su faceta de “economía digital”), la interoperabilidad, la protección de datos, la colaboración público privada, la licitación electrónica... Y las subvenciones cuyo destino es fomentar el desarrollo y la modernización de los distintos sectores.

  En el ámbito concreto de la administración digital, la teoría dice que durante estos años hemos estado bajo el paraguas de documentos y estrategias como el “Plan de Acción sobre Administración Electrónica de la UE 2016-2020”, “Europa 2020. Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrado”, la “Estrategia Europea de Ciberseguridad” o la “Agenda Digital para Europa”, a los que sustituye el programa Europa Digital 2021-2027. A nivel económico, la inicial Comunidad Económica Europea se encuentra en su fase de Mercado Único Digital, una fase avanzada del Mercado Único Europeo que abarca el marketing digital, el comercio electrónico y las telecomunicaciones. En cuanto a interoperabilidad, destaca el Reglamento sobre los documentos públicos (Reglamento (UE) 2016/1191), que se adoptó el 6 de julio de 2016 y se aplica en todos los países de la UE desde el pasado sábado (16 de febrero de 2019), el cual simplifica enormemente la circulación de determinados documentos públicos.

  Un ámbito importante de la citada Estrategia Europa 2020, que ya debemos dar por amortizada (al menos temporalmente), es la colaboración público privada. El ámbito de la contratación pública es importante para Europa porque considera que los poderes públicos deben hacer un esfuerzo en la utilización estratégica de la misma para fomentar la innovación. El objetivo final es impulsar y generar conocimientos científicos, tecnológicos e innovaciones y el liderazgo empresarial en I+D+i, como motores de cambio y progreso en un contexto de acelerada transformación e intensa competencia internacional. Esta sería, por así decirlo, la nueva actividad de fomento de las Administraciones Públicas. Es por ello que la LCSP reguló el contrato de Asociación para la Innovación, que tiene como finalidad el desarrollo de productos, servicios u obras innovadores que no se encuentran en el mercado y que permite la compra de los productos resultantes de la I+D sin necesidad de iniciar un nuevo procedimiento. Así las empresas, especialmente las PYME, bajo la demanda presente o futura de la Administración, dedican recursos a la innovación y generan productos que el mercado más inmediato no les exige.

  Por otra parte, trascendiendo el nivel territorial europeo, y en lo material el ámbito de la administración electrónica (adentrándose más bien en el de los territorios inteligentes), en 2015 la ONU aprobó la Agenda 2030 sobre el Desarrollo Sostenible, una oportunidad para que los países y sus sociedades emprendan un nuevo camino con el que mejorar la vida de todos, sin dejar a nadie atrás. La Agenda cuenta con 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible, que incluyen desde la eliminación de la pobreza hasta el combate al cambio climático, la educación, la igualdad de la mujer, la defensa del medio ambiente o el diseño de nuestras ciudades.

  

  Decimos en varios pasajes del presente estudio que lo público se encuentra en este momento en plena evolución, replanteándose continuamente. Y de repente se replantean, también, los ODS. La llamada Cuarta Revolución Industrial está siendo muy extraña. Hoy en día es prácticamente imposible ser un experto en nada, por eso, aunque no debemos dejar de hablar del posible impacto de blockchain o de los algoritmos en la Administración, no podemos hacerlo sin mostrar un mínimo de cautela y humildad. El servicio público cambia de una forma tan veloz que, como persona involucrada en el mismo, personalmente me replanteo casi a diario conceptos como Smart City. Uno de sus paradigmas, por cierto, es el medio ambiente, la sostenibilidad en este caso ambiental, hasta el punto de que se habla de Green City. Es curioso; estos días estamos observando imágenes de vías urbanas y carreteras casi desiertas, en las que no se ven prácticamente coches. ¿Cuánto habremos contaminado durante el estado de alarma? Quizá las mejores políticas públicas no consisten necesariamente en hacer cosas nuevas, sino en no hacer alguna de las cosas que estábamos haciendo mal.

• D) El coronavirus, un invitado inesperado

  Dijo Albert Einstein que “La crisis es la mejor bendición que puede sucederle a personas y países, porque la crisis trae progresos”.

  Llevamos mucho tiempo, demasiado, debatiendo sobre cuestiones absolutamente insondables como el momento exacto de la entrada en vigor de la práctica totalidad de las Leyes 39 y 40, o si las personas jurídicas pueden relacionarse por correo postal con las Administraciones Públicas... Y de repente llega el coronavirus y lo cambia todo.

  Y lo cambia todo porque le tenemos terror, y no es para menos visto lo visto. No cabe duda que, a falta de valores intrínsecos, el miedo es probablemente el principal motor de un cambio en la actitud, y por extensión en la manera de actuar. El miedo cambia, y mucho, a las personas. Yo he visto a personas que atacaban ferozmente el teletrabajo pasar a defenderlo a capa y espada. El miedo cambia la perspectiva. Quizá no sea la forma más honorable de cambiar, pero sí es muy eficaz.

  Pero esta situación marca un inequívoco punto de inflexión sin precedentes. Para empezar, y como primer efecto, hace una foto fija del statu quo en el que se encuentra cada entidad. En efecto, el coronavirus ha sido un buen termómetro social, y por extensión también es un buen medidor del estado de madurez de las AAPP. Pero no sólo en lo digital, sino también en lo organizativo y en lo funcional.

  A partir de ahí, de ver lo mucho, o poco, o nada que estaba preparada la organización para soportar esta crisis, el enfoque más inteligente es considerar que ya que esta situación tan desgraciada ha venido a nuestras vidas, vamos a utilizarlo para mejorar...

  En efecto, esta crisis del SARS-CoV-2 (así es como realmente se denomina al virus, mientras que la enfermedad es la ya famosa COVID-19) nos obliga a parar, a pensar e, inmediatamente, a reaccionar. Ojalá en lugar de defender tanta prórroga y vacatio legis nos hubiéramos puesto las pilas mucho antes. En este momento mecanismos como el teletrabajo, las videoconferencias o la tramitación por sede electrónica estarían implantados y simplemente con esta crisis verían aumentado su número de usuarios. Sea como fuere, y aunque la causa sea una terrible crisis sanitaria (y económica y social), los últimos acontecimientos suponen un impulso sin precedentes de determinados mecanismos y trámites propios de la administración electrónica-telemática, entre otros:

  • • La sede electrónica, ese lugar maravilloso donde un ciudadano-usuario puede relacionarse, telemáticamente, con su Administración.
  • • La licitación electrónica. En realidad la contratación electrónica en todas sus fases, incluida, por supuesto, la firma electrónica del documento contractual.
  • • Las notificaciones electrónicas, que yo recibo tranquilamente en casa (donde me dicen las autoridades que debo estar), y que no vienen insertadas en ningún sobre manoseado por varias personas.
  • • El pago/cobro electrónico, evitando los innecesarios viajes al banco y por supuesto el manejo de dinero físico.
  • • Los Esquemas Nacionales de Seguridad (incluyendo la protección de datos) y de Interoperabilidad.
  • • La celebración telemática de reuniones, incluyendo las de los órganos colegiados (con algunos matices respecto de órganos decisorios como el Pleno), especialmente por lo que respecta al voto electrónico.
  • • La fe pública electrónica, y su delegación.
  • • La automatización de determinadas tareas.
  • • La sensorización de los servicios públicos, y en general la cultura smart (city, region, island…).
  • • La Inteligencia artificial (AI), con sus controvertidos algoritmos, en todas sus dimensiones.
  • • El teletrabajo, y su alter ego que es el desempeño por objetivos.

  Pero más allá del impulso lógico que hayan podido experimentar las distintas herramientas jurídico-técnicas implicadas, quizá lo más relevante de todo sea el impulso del cambio cultural dentro y fuera de la propia Administración. De este modo, se ha desarrollado más que nunca la “cultura de las relaciones telemáticas”.

  Está claro que ya no queremos vernos las caras, por si nos tosemos encima, o simplemente consideramos más seguro no desplazarnos a una zona de riesgo (es curioso que casi no nos planteemos el no desplazarnos simplemente por ahorrar tiempo y dinero). Bien. La administración hoy en día es o debe ser electrónica y, evidentemente, los medios electrónicos son telemáticos. Precisando al máximo, cabe decir que los medios telemáticos son siempre electrónicos, si bien no todos los medios electrónicos son telemáticos. El legislador suele confundirlos, añadiendo además el término “informático” cuando piensa que se va a quedar corto en alguna regulación. Pero los matices conceptuales son sencillos. Teles es un prefijo griego que, como bien sabemos, significa “a distancia”. Normalmente cuando hablamos de tramitar desde casa (tele tramitar) pensamos en un ciudadano, honrado contribuyente, intentando presentar una instancia por sede electrónica, pero qué duda cabe de que la tecnología permite tele operar, tele pagar, tele comunicarse, tele reunirse (con algún matiz respecto de las reuniones de los órganos colegiados de gobierno), tele firmar, tele recibir notificaciones electrónicas, tele licitar, tele inscribirse en procesos selectivos… Tele cualquiercosa para cualquier perfil de tele usuario, aunque en efecto siempre se hable de que el ciudadano pueda tele tramitar a través de una sede electrónica, quizá lo más importante después de todo pero en realidad prácticamente lo único que se menciona. Si se asegura la accesibilidad y el buen funcionamiento de las plataformas y herramientas, la fiabilidad de los certificados que se utilicen (¿para cuándo una apuesta mucho más rotunda por la identificación electrónica sin firma?), y el cumplimiento del ENS y el ENI, no debería haber problema.

  Por otra parte, el problema va a acabar propiciando un desarrollo tecnológico dotado con sus correspondientes partidas de inversión en los medios técnicos necesarios para teletrabajar, en el sentido amplio de la palabra. Crea o detecta un “grave problema” y crearás la necesidad de, al menos, “aparentar” que se toman medidas contra ese problema. Y es que no cabe duda de que, si por fin se decide que tenemos que implantar mecanismos como los aludidos (tele reuniones, trabajo a distancia, sedes electrónicas que funcionan…), esto va a hacer que por fin se inviertan recursos (no sólo económicos) en la puesta a punto de todas las herramientas necesarias. Esto va a suponer un impulso más que notable para la eternamente demorada implantación de las Leyes 39 y 40.

  Pero para el cambio se acabe consolidando (y “puliendo” allí donde se ha implantado demasiado atropelladamente), deben cambiar algunas actitudes. Y es que aunque es muy cierto que el destino nos ha lanzado una indirecta imposible de esquivar para que mejoremos la organización y el funcionamiento de nuestras entidades públicas, pero para que este impulso tecnológico-telemático sin precedentes (teletramitación de los usuarios y teletrabajo de los empleados) no sea flor de un día y quede consolidado, y para que además se traduzca en una mejora real de la eficacia, la eficiencia y la transparencia, los amantes de la burocracia extrema deberán quitarse la venda, eso en primer lugar, y reconocer que estaban equivocados o al menos rectificar, después. Y creo sinceramente que algunos no van a querer y/o saber hacerlo, por lo de alguna manera el futuro de la Administración depende del poder que sigan detentando estas personas después de la crisis. En consecuencia, y en el peor de los escenarios, cuando todo esto acabe volveremos a las andadas.

  Pero vamos a esperar el mejor de los escenarios, o quizá la expresión más adecuada sería el “mejor peor” de los escenarios, haciendo buena otra expresión, “una victoria amarga”, que también hemos utilizado últimamente. Y es que en realidad es triste que lo que no consiguió el derecho a conciliar y el sentido común, finalmente lo haya logrado un “bichito”. Pero así somos y así funcionamos. Lo importante es que, con el paso de los años, perderá relevancia el por qué y nos quedaremos simplemente con el qué. Lo importante es que las cosas se hagan, que la administración avance, que el servicio público mejore, y si es por la COVID-19 bienvenido sea (el avance, no el virus). Vamos a ser optimistas:

  • “Cuanto más grande es el caos, más cerca está la solución”.(Proverbio)

• VI. Conclusiones

  El contexto en el que hemos escrito el presente artículo viene marcado absolutamente por la enorme sombra de una terrible pandemia a la que hemos querido considerar, en parte porque así lo pensamos y también porque deseamos que así sea, una oportunidad. Otras situaciones negativas han impulsado en el presente siglo la administración electrónica en sus distintas facetas. La crisis de 2008 puso en valor esa vertiente de ahorro burocrático y económico implícita en la tramitación electrónica. Por su parte, ante la explosión de los numerosos e indecentes casos de corrupción, se entendió que un buen antídoto era la implantación de un procedimiento trazable, rastreable y por supuesto transparente. Y de repente llega el coronavirus, capaz de colapsar un país que, cogido por sorpresa, se ve obligado a poner a prueba sus recursos del presente y demostrar, ante una adversidad muy real más allá de simulacros, hasta qué punto estaba al menos mínimamente preparado. Y no lo estaba, salvo honrosas excepciones que hemos visto más en la privada y menos en la pública, porque de lo contrario no hubiéramos tenido problemas en teletrabajar (los empleados públicos), y teletramitar (los ciudadanos y otros usuarios). Esta crisis ha supuesto la muerte definitiva del “siempre se ha hecho así”.Asumida por fin la necesidad de implantar cambios, la emergencia ha supuesto que muchas medidas se hayan tomado deprisa y a la desesperada, y tras la crisis habrá que ver hasta qué punto son válidas y susceptibles de ser consolidadas. Pero esa es una cuestión más técnica; la batalla psicológica ya está ganada.

  A nivel interno, la automatización de las tareas más rutinarias deja poco margen material para el mantenimiento determinadas funciones, y por ende para determinados puestos de trabajo asociados a dichas funciones. Conste que cuando hablamos de este tema siempre hablamos de funciones, tareas, puestos... Nunca de personas. Las personas que en este momento de la Historia deseen dedicarse a lo público deberán demostrar ante todo ser eso, personas, por lo que, si disponen de habilidades y capacidades de tipo humano (empatía, comunicación, compromiso, liderazgo, flexibilidad, sentido común...), no sólo tienen un hueco en lo público sino que serán más necesarias que nunca. Por el contrario, los funcionarios de la vieja escuela cuyo único valor es traer a colación, siempre a poteriori, un precepto legal o incluso reglamentario que, cuidadosamente interpretado de una manera poco posibilista, dé al traste con una iniciativa o un proyecto que en el fondo es legal, serán expulsados por el mismo sistema que hasta hace poco les ha dado cobijo y una buena retribución. Pero se acabaron los “jefes”; esta situación ha redefinido totalmente las jerarquías administrativas. Se ha hablado mucho durante esta crisis de los sanitarios, héroes sin ninguna duda, empleados públicos imprescindibles. Pero cuando viene lo malo se acentúan como nunca las diferencias entre insustituibles (excelente), útiles (muy bien) e innecesarios. Y no hablamos sólo de lo público sino de toda la sociedad civil. Hemos visto estos días cómo camioneros o trabajadores de supermercados, o simplemente personas particulares que se han ofrecido a hacer cosas por los demás, están siendo, más allá de toda duda, un servicio público. El concepto de lo público cambia a gran velocidad. Ha hecho más por el interés general estos días una persona mayor confinada que haya podido coser cien mascarillas en su casa, que algunos empleados públicos durante toda su vida.

  A nivel externo, no debemos olvidar que cuando hablamos de Administración en realidad estamos hablando de servicio público. La Administración no sólo debe ser transparente y publicar algunos documentos como el presupuesto (por cierto, mejor si lo hace de manera comprensible, por el principio de accesiblidad), sino que también debe “aperturar” los datos. Y rendir cuentas. Ante estos estímulos la sociedad civil reaccionará, mostrando no sólo su opinión sino también lo que en términos comerciales se denomina experiencia de cliente (customer experience), la cual deberá ser tenida en cuenta a su vez por la propia Administración, que practicará en todo momento una escucha activa. Lo público será cada vez menos institucional y más relacional, en un tablero de ajedrez en el que las piezas serán los políticos, los funcionarios, las empresas, las asociaciones, los estudiantes, los emprendedores… En este caldo de cultivo innovador y colaborativo, surgirán los llamados territorios inteligentes -término que a su vez sustituye al de ciudades inteligentes-, muy centrados en el medio ambiente (un medio ambiente menos maltratado que nunca, curiosamente, durante el confinamiento del estado de alarma), en los servicios asistenciales y en la tecnología como medio, no como fin, para mejorar la calidad de vida. Esa calidad de vida que durante este 2020 hemos visto seriamente amenazada. Las amenazas pueden volver, y es nuestra obligación y nuestra responsabilidad estar preparados. Pero no lo estaremos si seguimos poniendo el acento en la burocracia superflua, tanto organizativa como procedimental, ni manteniendo una cultura administrativa basada en el papel y en el presentismo. El camino es un funcionamiento ágil, electrónico, telemático, eficaz y eficiente; acompañado de un procedimiento simple (o simplificado), telemático, accesible, transparente y, en ocasiones, inexistente. El camino es la puesta en valor de servicios públicos indispensables como los sanitarios, los asistenciales y los medioambientales. Esta es la Administración que sobrevivirá, eficiente, sostenible y servicial. Esta sí. Aún falta para que lleguemos ahí pero si no lo hacemos se caerá en la deslegitimación, primero, y después, como decíamos, en la desaparición. La crisis del coronavirus es una desgracia terrible, pero aprovechemos la oportunidad. Manos a la obra.

  • “La mejor manera de hacer algo es dejar de hablar de ello y empezar a hacerlo”.(Walt Disney)