El nuevo régimen de la ordenación del territorio en Galicia instaurado por Ley 1/2021

El art. 27.3 del Estatuto de Autonomía de Galicia atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda, previsión que se viene a corresponder, en cuanto a las competencias que podrán asumir las Comunidades Autónomas, con la efectuada en el art. 148.1.3ª CE, si bien en este último precepto no aparece, de forma expresa la mención al “litoral” (“Las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias (…) 3.ª Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda”).

Conviene tener presente, como punto de partida, que conforme a lo señalado por el TC (STC 73/2016, de 14 de abril, FJ 8º), para resolver esta cuestión, hemos de recurrir a una ya consolidada jurisprudencia constitucional, que ha venido reconociendo que «la competencia exclusiva que en materia de ordenación del territorio y urbanismo tienen estatutariamente atribuidas las Comunidades Autónomas no autoriza a desconocer las competencias que con el mismo carácter de exclusivas, vienen reservadas al Estado en virtud del art. 149.1 CE; su ejercicio puede lícitamente condicionar, de esta suerte, la competencia de las Comunidades Autónomas (por todas, SSTC 56/1986, de 13 de mayo, FJ 3º; 149/1991, de 4 de julio, FJ 1B; 61/1997, de 20 de marzo, FJ 5º; 40/1998, de 19 de febrero, FJ 29º; y 151/2003, de 17 de julio, FJ 4º)». En estos casos, “el constituyente ha previsto la coexistencia de títulos competenciales sobre un mismo espacio físico; de aquí que el Tribunal venga reiterando que la atribución de una competencia sobre un ámbito físico determinado no impide necesariamente que se ejerzan otras competencias en ese espacio, siendo esta convergencia posible cuando, incidiendo sobre el mismo espacio físico, dichas competencias tengan distinto objeto jurídico” (STC 182/2016, de 3 de noviembre, F. 4º).

Sobre esas previsiones el Parlamento de Galicia aprobó la Ley 10/1995, de 23 de noviembre, de ordenación del territorio de Galicia -LOTG/1995-, publicada en el Diario Oficial de Galicia de 5 de diciembre de 1995 y que, al no disponer de previsión expresa sobre ello, entró en vigor el 25 de diciembre de 1995.

Esa norma, la LOTG/1995, fue modificada en diversas ocasiones. Por la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, del suelo y urbanismo de Galicia, (que modificó su Disp. Adic. 1ª), por la Ley 6/2007, de 11 de mayo, de medidas urgentes de ordenación del territorio y del litoral de Galicia, (que modificó los arts. 4, 22 y 23 y añadió un nuevo art. 5 bis), por la Ley 15/2010 de 28 de diciembre, de medidas de Galicia, (que modificó el art. 23.7 y la Disp. Adic. 1ª), por la Ley 4/2012 de 12 de abril, del área metropolitana de Vigo, (que añadió los arts. 15 bis y 25 bis), por la Ley 2/2016 de 10 de febrero, del suelo y urbanismo de Galicia de 2016, (que añadió la Disp. Final 3ª) y por la Ley 3/2018 de 26 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas de Galicia, (que modificó el art. 38).

Por otra parte, el sistema de la LOTG/1995 fue objeto de desarrollo por el Decreto 80/2000, de 23 de marzo, con el objeto de regular los planes y proyectos sectoriales de incidencia supramunicipal, por el Decreto 19/2011, de 10 de febrero (EDL 2011/5098), por el que se aprobaban definitivamente las directrices de ordenación del territorio, por el Decreto 20/2011, de 10 de febrero, por el que se aprobaba definitivamente el Plan del Litoral de Galicia (EDL 2011/5916), y por el Decreto 156/2012, de 12 de julio, de creación de la Comisión de Seguimiento de las Directrices de Ordenación del Territorio de Galicia (EDL 2012/147583).

La promulgación de la Ley 1/2021, de 8 de enero, de ordenación del territorio de Galicia –LOTG/2021- (EDL 2021/311), supone la derogación del sistema hasta ahora vigente al establecer la disposición derogatoria de la nueva norma que:

“Quedan derogados la Ley 10/1995, de 23 de noviembre, de ordenación del territorio de Galicia; la Ley 6/2007, de 11 de mayo, de medidas urgentes en materia de ordenación del territorio y del litoral de Galicia; el Decreto 80/2000, de 23 de marzo, por el que se regulan los planes y proyectos sectoriales de incidencia supramunicipal; y cuantos preceptos de igual o inferior rango se opongan a lo dispuesto en la presente ley.”

Se produce la derogación expresa de la regulación legal anterior (Leyes 10/1995 y 6/2007) así como del desarrollo reglamentario relativo a los planes y proyectos sectoriales de incidencia supramunicipal (Decreto 80/2000), sin que se lleva a cabo, por tanto, de manera expresa la abolición del resto de normas de desarrollo mencionadas en el apartado anterior, cuya validez queda condicionada a que no se opongan a las disposiciones de la nueva Ley.

La LOTG/2021, conforme establece su Disp. Adic. 4ª, “entrará en vigor al mes de su publicación en el Diario Oficial de Galicia”, publicación que, al haberse efectuado en la edición del diario oficial del 14 de enero de 2021, determina que esa entrada en vigor (así como la derogación del sistema anterior) tiene lugar el día 14 de febrero de 2021 y, conforme a lo señalado en la Disp. Trans. 1ª, los procedimientos de aprobación de instrumentos de ordenación del territorio en los que se hubiera formulado el informe ambiental estratégico antes de la entrada en vigor de la presente ley podrán continuar su tramitación hasta su aprobación definitiva con arreglo a lo dispuesto a la normativa anterior.

Transcurridos veinticinco años, el legislador gallego ha procedido a sustituir la norma legal que, durante todo este tiempo, ha regulado la ordenación del territorio en su ámbito geográfico.

La denominación sigue siendo la misma, Ley de ordenación del territorio de Galicia, pero el tiempo transcurrido hace necesario la promulgación de una nueva Ley que se justifica en la necesaria adaptación de la regulación a la consecución de los objetivos señalados por la Estrategia territorial europea puesto que esas más de dos décadas han puesto de manifiesto sus debilidades y fortalezas, lo que hace necesario esa nueva Ley “que, basada en los principios de colaboración y cooperación interadministrativa, racionalidad y planificación, configura los instrumentos ordenadores que permiten obtener un marco territorial global y flexible, en el que se establecen las referencias básicas, las pautas espaciales para el desarrollo económico y social, los criterios y mecanismos que posibilitan la armonización de los distintos elementos que conforman el territorio y la coordinación entre los distintos poderes y agentes económicos y sociales implicados” (Cfr. Exposición de motivos de la propia LOTG/2021, apartado II, párrafo quinto).

Los cambios entre ambas leyes se aprecian al tacto. Los 40 preceptos de la LOTG/1995 se han convertido en 75 en la LOTG/2021 (61 artículos, 6 disposiciones adicionales, 3 disposiciones transitorias, 1 disposición derogatoria y 4 disposiciones finales) algo que, en sí mismo, no resulta especialmente extraño desde el momento en que es un hecho común, el del crecimiento exponencial, a cualquier reforma normativa, sea cual fuere el ámbito implicado.

Resulta preciso destacar, en primer término, el cambio que con la nueva regulación se produce en cuanto a lo que ha de entenderse por la propia “ordenación del territorio”.

Así, en tanto que en el art. 2 LOTG/1995, con la rúbrica de “contenido de la ordenación del territorio” se establecía que:

“A los efectos de lo previsto en la presente Ley, se entiende por ordenación del territorio el conjunto de criterios expresamente formulados, que regulen las actuaciones y los asentamientos sobre el territorio, a fin de conseguir una adecuada interrelación entre población, actividades, servicios e infraestructuras con el territorio gallego en que se implantan, coordinando las actuaciones sobre el territorio de los distintos órganos y diferentes administraciones públicas”.

En el art. 18.1 LOTG/2021, bajo esa misma denominación, se viene a disponer que:

“A los efectos de lo previsto en la presente ley, se entiende por ordenación del territorio el conjunto de técnicas, normas, planes y criterios expresamente formulados que orienten y regulen las actuaciones y los asentamientos sobre el territorio, a fin de conseguir una adecuada interrelación entre medioambiente, población, actividades, servicios e infraestructuras con el territorio gallego en que se implantan, procurando la coherencia de las actuaciones sobre este de los distintos órganos y diferentes administraciones públicas, dentro del necesario respeto a las competencias de las mismas”.

El subrayado realizado sobre el nuevo precepto permite apreciar las diferencias, los cambios introducidos, que apuntan hacia las nuevas y finalidades que se persiguen con la ordenación del territorio.

Ordenación del territorio que, además, comprende la elaboración, aprobación y, en su caso, ejecución de los instrumentos necesarios para planificar y plasmar en el territorio las políticas económicas, sociales, medioambientales y culturales de la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia (art. 18.2 LOTG/2021).

Los cambios comienzan con el primero de los artículos. Lo que hasta ahora era la finalidad de la ley se convierte en su objeto (art. 1 LOTG/2021)

Pero no solo es un cambio terminológico. Ya no se trata de favorecer la ordenación del territorio (utilización racional, protección del espacio natural, calidad de vida y equilibrio territorial). Ahora se trata de establecer los principios objetivos y criterios básicos y regular los instrumentos necesarios para la articulación de la política territorial y la ordenación del espacio físico en la Comunidad Autónoma de Galicia.

La Ley establece ahora los principios por los que ha de regirse la ordenación territorial, que se concretan en los de coordinación, cooperación y colaboración interadministrativas, en procura de la coherencia en la actuación de las administraciones públicas, y de garantía de la participación social (art. 2.1 LOTG/2021).

Principios que orientan toda la actividad, ya que habrán de ser observados en la elaboración, aprobación, ejecución y seguimiento de los instrumentos que regula la Ley.

Se trata de favorecer la utilización racional y equilibrada del territorio bajo el “principio del desarrollo territorial sostenible”, de acuerdo con los siguientes criterios (art. 2.2 LOTG/2021):

a) Ordenación territorial: función pública desde una perspectiva de género e inclusiva.

b) Sostenibilidad ambiental: preservación y mejora del medioambiente urbano, rural y natural.

c) Solidaridad intergeneracional: suelo como recurso natural no renovable.

d) Protección del medio natural y aprovechamiento de los recursos naturales.

e) Protección del patrimonio natural, histórico y cultural.

f) Cohesión e integración sociales y solidaridad autonómica, intermunicipal y municipal.

g) Accesibilidad, en especial mediante redes de transporte integrado sostenibles.

h) Garantía al derecho a la igualdad personas con discapacidad a través de la promoción de la autonomía personal y la accesibilidad universal.

i) La publicidad y la garantía de participación de la ciudadanía.

Los objetivos fundamentales de esa ordenación del territorio se multiplican, ya que, en términos cuantitativos se pasa de 8 a 18 (art. 3 LOTG/2021).

La comparación entre el art. 3 LOTG/1995 y el art. 3 LOTG/2021 permite determinar que el cambio que se produce en cuanto a la filosofía (fines y objetivos fundamentales) toma en consideración:

1) Una visión europea (internacional) de la ordenación del territorio

2) Centrada en la población (su calidad de vida, bienestar, seguridad y salud pública)

3) Evitando la despoblación

4) Orientada hacia la recuperación y preservación ambiental (paisaje, biodiversidad, espacios naturales, “infraestructuras y espacios verdes”

Y es que la Ley introduce, en la definición de esos fines y objetivos fundamentales, términos como “cultura”, “despoblación”, “movilidad sostenible”, ”empleo”, “cambio climático”, “salud pública”, “género”, “autonomía Personal”, “edad”…

Porque son objetivos de la Ley (como anuncia la Exposición de motivos) ”incorporar la perspectiva de género como concepto transversal y transformador, a los efectos de conseguir un cambio de paradigma de los modelos de ciudades, adoptando enfoques del desarrollo urbano y territorial sostenibles, integrados y centrados en las personas y teniendo en cuenta la edad y el género”, así como atender “a los principios de igualdad entre hombres y mujeres, avanzando hacia una ciudad cuidadora, en la que los elementos deben atender a las personas y su diversidad, situarlas como elementos clave sobre las que regular el territorio en el que habitan”, de manera que “la finalidad última de la ordenación ha de ser mejorar de forma equitativa la vida de las personas teniendo en cuenta el conjunto de su diversidad y complejidad” y “La inversión en una infraestructura verde tiene una lógica económica: mantener la capacidad de la naturaleza, por ejemplo, para mitigar los efectos negativos del cambio climático, lo cual resulta mucho más rentable que reemplazar esos servicios perdidos por soluciones tecnológicas humanas mucho más costosas” (Cfr. Exposición de motivos de la propia LOTG/2021, apartado II).

Lo que nos lleva a los grandes conceptos, desarrollados por la LOTG/2021 en los arts. 4 a 9, como son:

1. El desarrollo territorial sostenible (art. 4 LOTG/2021)

El desarrollo territorial sostenible –que antes merecía una simple mención en el art. 7.1 a) LOTG/1995– pasa a ser un elemento esencial que se define como “la utilización racional del territorio y el medioambiente para combinar las necesidades de crecimiento con la preservación de la biodiversidad y la geodiversidad y de los recursos naturales y los valores paisajísticos, históricos y culturales, a fin de garantizar la calidad de vida de las generaciones presentes y futuras”.

La Ley especifica lo que ha de entenderse por esas “necesidades de crecimiento”, la necesidad de estar orientado hacia la accesibilidad universal y hacia las estrategias de infraestructura verde y de la conectividad y restauración ecológicas.

2. La racionalidad territorial (art. 5 LOTG/2021)

La utilización racional del territorio no supone, en sí mismo, un concepto innovador. Era una previsión que ya recogía la LOTG/1995 en su finalidad y objetivos.

Pero ahora se establecen previsiones específicas en cuanto a lo que ha de entenderse por eficiencia (y, por tanto, a cómo ha de actuarse) en aras de lograr un desarrollo territorial sostenible. Y, así, se señalan evitar la dispersión de la urbanización, priorizar los desarrollos ya iniciados (antes de iniciar otros), compactar las ciudades, impulsando la rehabilitación, regeneración y renovación del suelo urbano, para favorecer la interdependencia entre lo urbano y lo rural.

3. La cohesión social y económica y la perspectiva de género (art. 6 LOTG/2021)

La ordenación territorial al servicio, y como medio, de evitar la discriminación, la marginación y la exclusión social.

Por ello, se establece que la ordenación del territorio tiene que:

1) Incluir medidas tendentes a hacer efectivo el principio de igualdad entre las personas.

2) Estar orientada a procurar el máximo grado de cohesión social y económica.

3) Debe facilitar, garantizar y mejorar la accesibilidad universal a los servicios públicos y los derechos ciudadanos (derecho a la vivienda, empleo, movilidad o un entorno saludable).

4. El paisaje (art. 7 LOTG/2021)

El término “paisaje”, que en la LOTG/1995 únicamente merecía una mención residual en los objetivos (art. 3 c) ha pasado a tener un protagonismo propio (como ya sucede en el texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana estatal -TRLSRU-, EDL 2015/188203).

De esta forma el “paisaje” ha de ser tomado en consideración por los instrumentos urbanísticos que habrán de estar orientados a su protección de manera que la “planificación territorial” contribuirá a la recuperación, mejora, valorización y protección del paisaje y propondrá los mecanismos que permitan una adecuada gestión de su transformación de acuerdo con los instrumentos aprobados en desarrollo de la Ley 7/2008, de 7 de julio, de protección del paisaje de Galicia (EDL 2008/111033), norma, está última que no se integra (manteniendo su propia identidad) y que es modificada (únicamente su art. 7) por la Disp. Final 1ª de la propia LOTG/2021.

5. El sistema rural y costero no urbano de Galicia (art. 8 LOTG/2021)

Se establece que los instrumentos de ordenación del territorio deberán prestar una especial atención al medio rural y costero no urbano de Galicia, con el objetivo de promover el equilibrio territorial y desarrollar medidas de impulso demográfico que aseguren la permanencia en el territorio de su población, contribuyendo a la viabilidad de las actividades económicas que puedan desarrollarse en el mismo que sean compatibles con la defensa de sus valores sociales, económicos, culturales y medioambientales.

6. La infraestructura verde (art. 9 LOTG/2021)

Se introduce el concepto de “infraestructura verde” como un sistema territorial básico, compuesto por los ámbitos de más relevante valor ambiental, cultural, agrícola y paisajístico; las áreas críticas del territorio cuya transformación implique riesgos o costes ambientales para la comunidad; y los corredores ecológicos y conexiones funcionales que pongan en relación todos los elementos anteriores.

Se trata de un desarrollo alineado con las políticas nacionales y de la Unión Europea y que se entiende como una red estratégicamente planificada de zonas naturales y seminaturales de alta calidad con otros elementos medioambientales, diseñada y gestionada para proporcionar un amplio abanico de servicios ecosistémicos y proteger la biodiversidad tanto de los asentamientos rurales como urbanos (Cfr. Construir una infraestructura verde para Europa, Unión Europea 2014).

“Infraestructura verde” que se extenderá a los suelos urbanos y urbanizables, comprendiendo, como mínimo, los espacios libres y las zonas verdes públicas más relevantes, así como los itinerarios que permitan su conexión, y que cumple las siguientes funciones:

a) Preservar los principales elementos y procesos del patrimonio natural y cultural y de sus bienes y servicios ambientales y culturales.

b) Asegurar la conectividad ecológica y territorial necesaria para la mejora de la biodiversidad, la salud de los ecosistemas y la calidad del paisaje.

c) Proporcionar una metodología para el diseño eficiente del territorio y una gradación de preferencias en cuanto a las alternativas de los desarrollos urbanísticos.

d) Orientar de manera preferente las posibles alternativas de los desarrollos urbanísticos hacia los suelos de menor valor ambiental, paisajístico, cultural y productivo.

e) Evitar los procesos de implantación urbana en los suelos sometidos a riesgos naturales e inducidos, de carácter significativo.

f) Favorecer la continuidad territorial y visual de los espacios abiertos.

g) Vertebrar los espacios de mayor valor ambiental, cultural, agrícola y paisajístico del territorio, así como los espacios públicos y los hitos conformadores de la imagen e identidad urbana, mediante itinerarios que propicien la mejora de la calidad de vida de las personas y el conocimiento y disfrute de la cultura del territorio.

h) Mejorar la calidad de vida de las personas en las áreas urbanas y el medio rural y fomentar una ordenación sostenible del medio urbano.

7. La transparencia y la participación ciudadana (arts. 12 a 14 LOTG/2021)

En cuanto a la transparencia y la participación ciudadana la Ley establece un estatuto del ciudadano atribuyéndole derechos (art. 12.1 LOTG/2021) y obligaciones (art. 12.2 LOTG/2021), siguiendo el esquema establecido en el ámbito estatal por el TRLSRU (arts. 5 y 6).

Posición de la ciudadanía que se articula sobre:

1) El derecho de los ciudadanos a participar en la elaboración y tramitación de los instrumentos de ordenación del territorio (períodos de información pública preceptiva) (art. 13 LOTG/2021).

2) La garantía en el acceso a la información territorial sin necesidad de acreditar un interés determinado (art. 14 LOTG/2021).

Señalados los cambios introducidos en cuanto al concepto (lo que ha de entenderse) por ordenación del territorio resulta preciso hacer un análisis (por superficial que este sea) de los instrumentos de ordenación del territorio.

Como ya se ha señalado (apartado II. B), el concepto de lo que ha de entenderse por ordenación del territorio viene determinado en el art. 18 LOTG/2021 (que se apoya en lo previsto en el TRLSRU).

En el art. 19 LOTG/2021 se establecen los diferentes tipos de instrumentos de ordenación, al tiempo que la Ley determina que ese conjunto de instrumentos se configura como un “sistema integrado que se articula según los principios de competencia, especialidad y coordinación”, lo que supone que la redacción de cada uno de los diferentes instrumentos que componen ese sistema habrá de hacerse con la necesaria coherencia, esto es, “teniendo en cuenta el alcance y grado de vinculación de sus determinaciones”, que se especifican en el art. 20 LOGT/2021 y con previsiones específicas en cuanto a la suspensión cautelar motivada por la formulación de un instrumento de ordenación del territorio (art. 21 LOTG/2021).

Por su parte, en cuanto a la genérica regulación en materia medioambiental, en el art. 22 LOTG/2021 se establecen los instrumentos de ordenación que, respectivamente quedan sometidos a “evaluación ambiental estratégica ordinaria y a evaluación ambiental estratégica ordinaria”, lo que pone en conexión las previsiones (“en los términos previstos”) de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental (EDL 2013/233747) y de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y de la biodiversidad (EDL 2007/212254), con los diferentes tipos de instrumentos de ordenación y su procedimiento de elaboración y aprobación (tal como se señala en el apartado III.F de este mismo artículo).

Lo primero que llama la atención es que los tipos de instrumentos de ordenación del territorio previstos en el art. 19 LOTG/2021 difieren (al menos en cuanto su denominación) de los que se recogían en el art. 4 LOTG/1995:

La comparación entre ambos preceptos permite determinar que:

1) Se mantienen las directrices de ordenación del territorio.

2) La nueva regulación incorpora, junto con los Planes territoriales integrados los Planes territoriales especiales, que se vienen a corresponder con lo que anteriormente se denominaba Planes de ordenación del medio físico.

3) Se mantienen los Planes sectoriales.

4) En cuanto a los Proyectos, desaparece la referencia a los sectoriales que se sustituyen por los de interés autonómico, que se asocian a las actuaciones que trasciendan el ámbito municipal.

Los arts. 23 a 28 LOTG/2021 regulan las Directrices de ordenación del territorio de forma similar (aunque más detallada) a como lo hacían los arts. 6 a 11 LOTG/1995.

Se definen (algo que la LOTG/1995 no hacía) como el instrumento de ordenación estructural que sirve para proteger, dirigir y coordinar los fines y objetivos de la política territorial de la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia, constituyendo el principal elemento de planificación territorial y la base del desarrollo de las actuaciones con incidencia en el territorio que hayan de producirse en la Comunidad Autónoma, dentro del necesario respeto a las competencias de las distintas administraciones públicas (art. 23.1 LOTG/2021).

Se incrementan las funciones (art. 23.3 LOTG/2021) en las que ahora se incluyen el “identificar las grandes oportunidades del territorio y proponer las acciones necesarias para su aprovechamiento racional y sostenible” e “identificar y señalar áreas que hayan de estar sujetas a medidas especiales de protección, conservación, ordenación o mejora” y lo mismo sucede con su contenido (ahora determinaciones, art. 24.1 LOTG/2021) que ahora, alineadas con los fines y objetivos fundamentales, incluyen referencias a cuestiones como “sistemas de información recíproca entre Administraciones”, al desarrollo mediante “planes territoriales especiales” en función de sus características, “infraestructura verde, el paisaje” o el “Señalamiento de las causas y supuestos que vayan a determinar la modificación sustancial o no de las Directrices de ordenación del territorio”.

De igual manera, se establece el contenido mínimo de la documentación, que habrá de contener, en todo caso, una memoria, la documentación gráfica precisa, las determinaciones, la síntesis y conclusiones del proceso de participación pública y la documentación ambiental exigida con arreglo a la legislación vigente. Y, asimismo, se establece que, para su difusión pública, se elaborará un documento resumen no técnico de las Directrices de ordenación del territorio, que facilite el conocimiento de los aspectos esenciales de su contenido (art. 25 LOTG/2021).

Como régimen transitorio, respecto de las actuales directrices de ordenación del territorio, la Disp. Trans. 2ª establece que:

1) Las determinaciones definidas como “excluyentes” en las actuales directrices de ordenación del territorio tendrán el carácter de «determinaciones de aplicación directa», según lo establecido en el art. 20.

2) Las determinaciones definidas como “orientativas” en las actuales Directrices de ordenación del territorio tendrán el carácter de «vinculantes», según lo establecido en el art. 20, cuando se refieran a aspectos relativos al planeamiento.

La LOTG/2021 regula en los arts. 29 a 34 los Planes territoriales, que pueden ser de dos tipos:

1) Planes territoriales integrados

2) Planes territoriales especiales

1. Planes territoriales integrados

En los arts. 29 a 31 LOTG/2021 se regulan los Planes territoriales integrados de como hacía la LOTG/1995 en los arts. 6 a 15 (a los que posteriormente se unió el art. 15 bis para regular el procedimiento de aprobación de planes territoriales integrados de ámbito metropolitano).

El art. 29.1 LOTG/2021 define a los Planes territoriales integrados (algo que la LOTG/1995 no hacía) como instrumentos dirigidos a la organización de áreas geográficas supramunicipales que, bien por presentar características homogéneas, bien por su tamaño y relaciones funcionales, demanden una planificación de los usos del suelo, actividades productivas, infraestructuras y equipamientos de tipo comarcal y de carácter integrado.

Tienen con función la de desarrollar y completar determinados aspectos de las Directrices de ordenación del territorio, estableciendo los elementos básicos, impulsando un desarrollo del territorio ordenado y eficiente (racional y equilibrada de los usos del suelo), garantizar un desarrollo territorial sostenible y equilibrado y constituir el marco de referencia para el resto de actuaciones públicas y privadas (art. 29.5 LOTG/2021).

Se aumentan las determinaciones (art. 30 LOTG/2021) que aumentan en cuanto a precisión (espacios, emplazamientos, relaciones entre paisajes y áreas funcionales, remodelación, regeneración o rehabilitación…).

Se fija el contenido mínimo de la documentación, que habrá de contener, en todo caso, dos memorias (una descriptiva y otra urbanística), una justificación de la adecuación del plan territorial integrado a las determinaciones de las Directrices de ordenación del territorio, la documentación gráfica precisa, las disposiciones normativas que pudieran resultar necesarias, un estudio de viabilidad económico-financiera de las actuaciones derivadas del plan, un plan de seguimiento, las síntesis y conclusiones del proceso de participación pública, así como la documentación ambiental con arreglo a la legislación aplicable (art. 31 LOTG/2021).

2. Planes territoriales especiales

Los arts. 32 y 33 LOTG/2021 regulan los Planes territoriales especiales que, bajo otra denominación (y en distinta ubicación) se vienen a corresponder con los Planes de ordenación del medio físico previstos en los arts. 26 a 31 LOTG/1995.

Los Planes territoriales especiales tienen por objeto desarrollar las Directrices de ordenación del territorio en los ámbitos en que aquéllas lo estimen necesario, en función de sus características morfológicas, agrícolas, ganaderas, forestales, etnográficas, productivas, patrimoniales, paisajísticas o ecológicas diferenciadas, que exijan una consideración y tratamiento unitarios en ese ámbito (art. 32.1 LOTG/2021), previsión que viene a coincidir con la que efectuaba el art. 26.1 LOTG/1995 si bien la nueva redacción suprime la referencia que antes se efectuaba a “bajo presupuestos que excedan de los propios de cada uno de los términos municipales afectados por la ordenación”.

En cuanto a las determinaciones (art. 33.1 LOTG/2021) se parte de las establecidas en el art. 27 LOTG/1995 a las que se añaden la relativa al “análisis de la relación del contenido del plan con el planeamiento municipal vigente, exponiendo las posibles discrepancias y justificando las determinaciones que impliquen la necesaria modificación de dicho planeamiento y la correspondiente a la necesaria constitución de los órganos de gestión a los que se atribuya la tutela o fomento de las actividades propias de la totalidad del ámbito ordenado o de partes del mismo, así como el desarrollo de los programas correspondientes”.

Como documentación necesaria se establecen tres memorias (descriptiva, urbanística y económica), la documentación gráfica, las disposiciones normativas que pudieran resultar necesarias, la documentación ambiental con arreglo a la legislación aplicable y las síntesis y conclusiones del proceso de participación pública (art. 33.2 LOTG/2021).

Y, como previsión de encaje respecto de los instrumentos preexistentes, la Disp. Adic 3ª LOTG/2021 establece que las referencias y las remisiones de la legislación y de los instrumentos de ordenación del territorio a los planes de ordenación del medio físico podrán considerarse realizadas a los planes territoriales especiales (y que “podrán ser desarrollados por las figuras de ordenación establecidas en la legislación vigente en materia de espacios naturales o en la materia sectorial relacionada con el ámbito afectado, o bien a través de un plan territorial integrado, un plan sectorial o un plan territorial especial, según sus objetivos concretos”).

Los arts. 35 a 39 LOTG/2021 regulan los Planes sectoriales, lo que supone, en primer lugar y en cuanto a su denominación, abandonar el término “proyecto” (que, junto con el de Plan) se empleaba en los arts. 22 a 25 LOTG/1995 (a los que posteriormente se añadió un art. 25 bis para la regulación del “procedimiento de aprobación de los planes y proyectos sectoriales metropolitanos”), separando ambas figuras (Planes sectoriales, que aquí se regulan, de los Proyectos de interés autonómico, que ahora se ordenan separadamente).

Los Planes sectoriales se definen como instrumentos de ordenación del territorio que tienen por objeto ordenar y regular la implantación territorial de determinadas actividades sectoriales (que posteriormente se concretan) estableciendo, en su caso, las condiciones generales para las futuras actuaciones que desarrollen dichos planes y definiendo los criterios de diseño y las características funcionales y de emplazamiento que garanticen su accesibilidad y coherente distribución territorial, según su naturaleza (Cfr. art. 35.1 LOTG/2021), conceptualización que diverge de la que, de manera similar establecía el art. 22 LOTG/1995, en dos aspectos no menores. De un lado, desaparece la mención expresa a su carácter supramunicipal que “cuando su incidencia trascienda del término municipal…”, en términos de la legislación anterior). Y, de otro, porque la anterior referencia que se hacía a “infraestructuras, dotaciones e instalaciones de interés público” se concreta ahora, en el art. 35.2 LOTG/2021, a los supuestos en que “podrán formularse planes sectoriales” que estarán (habrán de estarlo, por tanto) “a los siguientes ámbitos o sectores”:

a) Abastecimiento y saneamiento.

b) Gestión de residuos.

c) Producción, transporte y distribución de energía.

d) Infraestructuras de transporte y comunicación.

e) Viviendas de protección.

f) Actividades económicas, agroforestales y turísticas.

g) Creación y desarrollo de suelo empresarial.

h) Red de equipamientos de carácter supramunicipal.

i) Instalaciones de acuicultura y de apoyo a la misma.

j) Actividades extractivas.

k) Puertos deportivos.

Y se fijan sus funciones, algo que con la legislación anterior no sucedía, que se fijan de forma abierta, al señalar el art. 35.6 LOTG/2021 que son, entre otras:

a) La planificación de los sectores de actividad señalados en el número 2 que, por tener incidencia territorial, requieren de un instrumento técnico de apoyo para la expresión y formulación de las correspondientes políticas sectoriales.

b) Procurar la coherencia de las planificaciones sectoriales y urbanísticas de interés autonómico antes señaladas, para alcanzar un desarrollo territorial sostenible y equilibrado y la planificación de infraestructuras y equipamientos de ámbito supramunicipal.

c) Concretar y completar los objetivos, principios, criterios y propuestas de carácter sectorial de las Directrices de ordenación del territorio, adaptándolos a la realidad territorial.

d) Establecer los objetivos, principios y criterios territoriales para las actuaciones sectoriales supramunicipales de las administraciones públicas que se concretan en este artículo, dentro del respeto a las competencias respectivas.

e) Propiciar la utilización adecuada, racional y equilibrada del territorio, en cuanto recurso natural no renovable y soporte obligado de las actividades sectoriales realizadas por agentes públicos y privados con incidencia en el mismo.

f) Proponer acciones, proyectos, directrices y fórmulas de actuación territorial para asegurar un desarrollo territorial eficiente y racional de las actividades sectoriales señaladas en este artículo.

Al igual que sucede con el resto de instrumentos, las determinaciones se extienden hasta alcanzar a todas aquellas específicas a su propia finalidad y generales respecto a su encaje con el resto de instrumentos de ordenación del territorio (y que se detallan, minuciosamente, en el art. 36 LOTG/2021).

En cuanto a la documentación que, de manera necesaria, han de contener los Planes sectoriales, se establecen tres tipos de memorias (descriptiva, urbanística y económica), la justificación del acomodo del plan sectorial a los instrumentos de ordenación del territorio vigentes (que habrá de incluir el correspondiente análisis de compatibilidad estratégica), la documentación gráfica necesaria, el régimen normativo de aplicación, las síntesis y conclusiones del proceso de participación pública, así como la documentación ambiental necesaria, de acuerdo con la normativa vigente en la materia (art. 37 LOTG/2021).

Los arts. 40 a 53 LOTG/2021 regulan los Proyectos de interés autonómico, lo que se trata, en primer lugar y en cuanto a su tratamiento, de una ordenación separada (respecto de los Planes sectoriales) a diferencia delo que sucedía en la regulación anterior.

El art. 40.1 LOTG/2021 define los Proyectos de interés autonómico como los instrumentos de intervención directa en la ordenación del territorio de la Comunidad Autónoma que tienen por objeto planificar y proyectar las siguientes actuaciones, siempre que trasciendan el ámbito municipal por su incidencia territorial, económica, social o cultural, su magnitud o sus singulares características que las hagan portadoras de un interés supramunicipal cualificado, que se concretan en:

a) Implantación de dotaciones urbanísticas (equipamientos e infraestructuras).

b) Creación de suelo destinado a viviendas protegidas.

c) Creación de suelo destinado a la realización de actividades económicas.

Y lo que ha de entenderse, de manera concreta y específica, por cada uno de esos intereses, es definido, por la propia Ley, en el art. 40.2.

Proyectos de interés autonómico que, en función de su objeto (art. 40.3 LOTG/2021), puede ser de dos tipos:

a) Proyectos de interés autonómico previstos, que tienen por objeto planificar y proyectar la ejecución de actuaciones previstas en un plan sectorial vigente.

b) Proyectos de interés autonómico no previstos, que tienen por objeto planificar y proyectar la ejecución de actuaciones no previstas en ningún plan sectorial y que, por ello como requisito previo al inicio del procedimiento de aprobación, la declaración de interés autonómico de la actuación que constituya su objeto (art. 41.1 LOTG/2021), declaración de interés autonómico que se regula en los arts. 41 a 45 LOTG/2021).

La LOTG/2021 configura los requisitos que han de cumplir los Proyectos de interés autonómico (relación con otros instrumentos de ordenación, procedimiento, eficacia, vigencia y caducidad) en los arts. 46 a 50, en tanto que las cuestiones relativas a la gestión y ejecución se encuentran recogidas en los arts. 51 y 52 LOTG/2021.

Quien tenga atribuida la responsabilidad de ejecución de un proyecto de interés autonómico queda obligado a la completa realización de las obras e instalaciones previstas en el mismo, sin perjuicio, eso sí, de que por circunstancias excepcionales (en términos de la Ley “excepcionalmente, en virtud de circunstancias sobrevenidas, cuando fuese indispensable para asegurarse de la conclusión de la ejecución y por acuerdo del Consello de la Xunta adoptado a instancia de persona interesada en la ejecución del proyecto”) pueda llevarse a cabo la subrogación en la posición jurídica de la persona o de la entidad promotora privada del proyecto de interés autonómico (art. 53 LOTG/2021).

Como norma especial, la Disp. Adic. 5ª LOTG/2021 establece que:

1) Los planes y proyectos sectoriales y los proyectos de interés autonómico relativos al desarrollo de suelo empresarial se regularán íntegramente por las disposiciones contenidas en la Ley 5/2017, de 19 de octubre, de fomento de la implantación de iniciativas empresariales en Galicia (EDL 2017/211991), sin perjuicio de la aplicación de lo dispuesto en la presente ley para las cuestiones que no estuvieran expresamente reguladas en la ley señalada.

2) Los proyectos de interés autonómico y los proyectos sectoriales relativos a parques eólicos se regularán íntegramente por las disposiciones contenidas en la Ley 8/2009, de 22 de diciembre, por la que se regula el aprovechamiento eólico en Galicia y se crean el canon eólico y el Fondo de Compensación Ambiental (EDL 2009/283022).

Y, como norma de ajuste, respecto de los instrumentos preexistentes, la Disp. Adic. 3ª LOTG/2021 establece que las referencias y las remisiones de la legislación y de los instrumentos de ordenación del territorio a los proyectos sectoriales de incidencia supramunicipal podrán considerarse realizadas a los proyectos de interés autonómico (y que “podrán ser desarrollados por las figuras de ordenación establecidas en la legislación vigente en materia de espacios naturales o en la materia sectorial relacionada con el ámbito afectado, o bien a través de un plan territorial integrado, un plan sectorial o un plan territorial especial, según sus objetivos concretos”).

A diferencia de lo que sucedía bajo el régimen anterior, la LOTG/2021 regula, de manera conjunta, las cuestiones relativas al procedimiento de aprobación de los instrumentos de ordenación del territorio, estableciendo dos regímenes diferentes en función del tipo de evaluación estratégica al que haya de someterse la aprobación del instrumento de ordenación.

De esta forma:

1) El art. 54 LOTG/2021 contiene las previsiones relativas al procedimiento de aprobación de los instrumentos de ordenación del territorio que hayan de someterse a evaluación ambiental estratégica ordinaria.

Lo que conforme a lo dispuesto en el art. 22.1 LOTG/2021 afecta a las Directrices de ordenación del territorio, los planes territoriales integrados, los planes sectoriales, los proyectos de interés autonómico y los planes territoriales especiales que (en su caso) requieran una evaluación.

2) El art. 55 LOTG/2021 regula el procedimiento de aprobación de los instrumentos de ordenación del territorio que hayan de someterse a evaluación ambiental estratégica simplificada.

Que en virtud de lo previsto en el art. 22.2 LOTG/2021 afecta a las modificaciones menores de los instrumentos de ordenación del territorio (de los previstos en el apartado anterior) y a los planes territoriales especiales y los proyectos de interés autonómico y sus modificaciones (con las salvedades contempladas en el apartado anterior).

El art. 56 LOTG/2021 establece que los instrumentos de ordenación del territorio podrán someterse a las siguientes alteraciones respecto a su contenido que podrán ser sustanciales o no sustanciales.

Las modificaciones sustanciales se definen como aquellas que supongan una alteración general o fundamental de dicho instrumento (teniendo, siempre, tal consideración las que hayan de someterse al procedimiento de evaluación ambiental estratégica ordinaria) y para su tramitación se seguirá el mismo procedimiento previsto para la aprobación del instrumento de ordenación del territorio que se modifica sustancialmente.

Las modificaciones no sustanciales se corresponden con aquellas que no supongan alteración general o fundamental del instrumento de ordenación, carácter (el de ser no sustancial) que habrá de justificarse convenientemente, de acuerdo con lo establecido en la presente ley y que se llevarán a cabo conforme al procedimiento previsto en el art. 57 LOTG/2021, siguiéndose para tal modificación el procedimiento simplificado previsto en el artículo siguiente.

El art. 56.2 LOTG/2021 dispone que los instrumentos de ordenación del territorio deben definir con claridad qué modificaciones tendrán el carácter de no sustanciales (teniendo ese carácter las modificaciones que no impliquen una revisión de los objetivos generales del instrumento de ordenación territorial ni la alteración sustancial de los elementos esenciales de la ordenación establecida en el mismo).

En cuanto a la eficacia de los instrumentos de ordenación del territorio, la LOTG/2021 establece que:

1) Publicación: La eficacia de los instrumentos de ordenación del territorio requerirá de la publicación del decreto de aprobación definitiva (art. 58.1 LOTG/2021).

2) Tramitación simultánea: En el caso de tramitación simultánea en un único procedimiento del instrumento de ordenación del territorio y de la modificación del planeamiento urbanístico, el Decreto adoptado por la Xunta tendrá por objeto tanto la aprobación definitiva del instrumento de ordenación del territorio como la aprobación definitiva de la modificación del planeamiento urbanístico (art. 58.2 LOTG/2021).

3) Declaración de utilidad pública e interés social: La aprobación conllevará la declaración de utilidad pública e interés social y la necesidad de ocupación de los bienes y adquisición de derechos afectados, a fines de expropiación, de ocupación temporal o de imposición o modificación de servidumbres, cuando dichos instrumentos habiliten para su ejecución y la misma haya de producirse por expropiación (art. 59. LOTG/2021).

4) Inscripción: Los instrumentos de ordenación del territorio y sus modificaciones, una vez aprobados definitivamente, habrán de inscribirse en el Registro de Ordenación del Territorio y Planeamiento Urbanístico de Galicia (art. 61.1 LOTG/2021).

En cuanto a la vigencia de los instrumentos de ordenación, el art. 60.1 LOTG/2021 dispone que los instrumentos de ordenación del territorio tendrán vigencia indefinida (y ello sin perjuicio de lo establecido en los arts. 49 y 50 respecto a la caducidad de los proyectos de interés autonómico).

Nos encontramos con una revisión de la norma que, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Galicia, va a regular el ejercicio de la competencia exclusiva en materia de ordenación del territorio.

Por ello, toda crítica que se pretenda realizar, habrá de partir de la complejidad de la cuestión a la que nos enfrentamos en virtud del complejo reparto competencial que, en el trinomio Suelo – Ordenación del territorio – Urbanismo, se produce en nuestro sistema jurídico. Y más aún si cabe cuando, como en el presente caso, los límites del territorio están bañados por el mar.

Se trata de una nueva generación de normas (tanto de ordenación del territorio, como del urbanismo) en la que se han de incorporar nuevas previsiones y conceptos.

A los ya conocidos condicionantes de carácter medioambiental (que actúan como un elemento más del sistema) se siguen añadiendo nuevas piezas, componentes, objetivos y principios, como fue el caso del desarrollo sostenible, la cohesión (social y económica) y la accesibilidad universal, a la que ahora se unen lo que se conoce como perspectiva de género, el paisaje (que se va a incorporar en todas su variantes, medioambiental, rural, litoral, cultural, urbano…) y nueva variantes medioambientales, como es el caso de lo que se ha dado en llamar (desde la Unión Europea) las infraestructuras verdes.

Es cierto que la nueva Ley hace uso (en ocasiones) de una terminología inadecuada (por común en que se haya convertido). Es el caso, a título de ejemplo de “la puesta en valor…”, expresión que se ha puesto de moda, sin que ello signifique que haya de utilizarse o tenga sentido por sí misma.

Pero el conjunto, el sistema (expresiones desafortunadas al margen), parece coherente. El sistema, desde un punto de vista técnico, parece haber ganado con las incorporaciones, las eliminaciones y las separaciones.

Ése es el criterio que impera en la determinación del catálogo de instrumentos y de sus características y funciones. Así sucede (de nuevo a título de ejemplo) con el deslinde entre “planes y proyectos sectoriales” que dan lugar “Planes sectoriales” y “Proyectos de interés autonómico”, a lo adecuada supresión que se realiza de determinadas menciones a la “incidencia supramunicipal”.

Seguro que el tiempo pone de manifiesto problemas de interpretación, pero la base, en este caso, el suelo de la norma, parece sólido.