El derecho de acceso a la información pública en la reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo

El acceso a la información pública, regulado en el art. 105.b) de nuestra Constitución, se desarrollaba en nuestro ordenamiento jurídico en algunas disposiciones dispersas, tales como la Ley 30/1992, de 26 noviembre, cuyo art. 37 contemplaba el derecho de los ciudadanos a acceder a los registros y documentos que se encuentren en los archivos administrativos, y en una serie de normas sectoriales (medio ambiente, sector público etc...). Pero esta regulación adolecía de muchas deficiencias y no tenía un carácter transversal.

Fue la Ley 19/2013, de 9 diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno la que, con carácter general, instauró un régimen general que reconoce y garantiza en términos muy amplios el acceso a la información del que son titulares todas las personas y que se podrá ejercerse sin necesidad de motivar la solicitud.

La Exposición de Motivos de la Ley 19/2013, de 9 diciembre, establece que el derecho de acceso a la información pública, del que son titulares todas las personas, solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos; y, en fin, que, en todo caso, los límites previstos se aplicarán atendiendo a un test de daño (del interés que se salvaguarda con el límite) y de interés público en la divulgación (que en el caso concreto no prevalezca el interés público en la divulgación de la información) y de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad.

El Tribunal Supremo, a los dos años de la entrada en vigor del derecho de acceso a la información regulado en dicha norma, ya ha tenido ocasión de pronunciarse en diferentes sentencias que han interpretado el contenido y alcance de este derecho y los límites a los que puede someterse.

La STS 16-12-19 (rec 316/18) abordó, por vez primera, si existía un límite temporal de aplicación de dicha norma respecto a la información que era posible suministrar. A tal efecto afirmó que «No consideramos justificado el límite temporal que propugna la contestación a la demanda para el ejercicio del derecho de acceso a la información. Ni en el artículo 105 b) de la Constitución, ni en ningún precepto de la L 19/2013, que regula en su artículo 18 las causas de inadmisión de las solicitudes de acceso, se establece. Y tampoco se advierte la razón que podría fundamentarlo a la vista de la definición que hace el artículo 13 de la información pública susceptible de acceso: "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato y soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en (...) [su] ámbito de aplicación (...) y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones". La transparencia perseguida por el legislador lleva a la conclusión opuesta».

Posteriormente, fue laSTS 306/2020, de 3 marzo (rec 600/18) la que volvió a plantearse si el derecho de acceso a la información pública, previsto en la Ley 19/2013, de 9 diciembre, ha de limitarse a aquella información elaborada o adquirida a partir del 10 de diciembre de 2014, fecha de entrada en vigor de dicha disposición legal.

La sentencia señala que «Conviene tener en cuenta, como consideración preliminar, que la entrada en vigor de la Ley 19/2013, tuvo lugar, en lo que ahora interesa, al año de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, de 10 de diciembre de 2013, según establece la disposición final novena. Repárese que el derecho de acceso a la información pública se regula en uno de los capítulos (Capítulo III) del Título I, y tanto el Título preliminar, como los Títulos I y III entraron en vigor al año de su publicación (día 10 de diciembre de 2014), como establece la citada disposición final.

De modo que hasta la entrada en vigor de la Ley, respecto de ese Título I, no se podía ejercer el derecho de acceso a la información pública en los términos que se establece en la citada Ley, lo que no significa, necesariamente, que el derecho de acceso solo pudiera ejercitarse, o referirse, respecto de la información pública elaborada a partir de esa fecha. Por ello, la primera cuestión de interés casacional que se plantea en el auto de admisión es si el derecho de acceso puede ejercerse únicamente respecto de la información pública elaborada o adquirida a partir de dicha entrada en vigor de la Ley, o si resulta de aplicación también a la información pública anterior a esa fecha.

Ciertamente, la Ley 19/2013, establece, de conformidad con el art. 105.b) CE, el régimen jurídico general para el ejercicio del derecho de acceso a la información pública del que "son titulares todas las personas" (apartado 3 del preámbulo), con los límites que establece el artículo 14 de la citada Ley (seguridad nacional; defensa; relaciones exteriores; seguridad pública; prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios; la igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva; la funciones de vigilancia, inspección y control; los intereses económicos y comerciales; la política económica y monetaria; el secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial; la garantía de confidencialidad; y la protección del medio ambiente). El reconocimiento del derecho de acceso es, por tanto, general, y los límites expresos y específicos.

Téngase en cuenta que esta Ley "no parte de la nada ni colma un vacío absoluto, sino que ahonda en lo ya conseguido" (apartado II del preámbulo), citando al efecto el artículo 105.b) de la CE y el artículo 37 de la Ley 30/1992 (ahora el art.13 Ley 40/2015, y aquellas materias sectoriales, reguladas por nuestro derecho interno y por normas de la Unión Europea, que permitían el acceso a información pública en algunas materias concretas. De manera que se pretende hacer una regulación general, completa y acabada del derecho de acceso a la información pública.

Viene al caso reparar que por información pública debemos entender aquellos contenidos o documentos, según dispone el artículo 13 de la Ley 19/2013, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título (Título I) y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones. Sin que se aporte, en lo que hace a la primera cuestión de interés casacional que examinamos, referencia alguna sobre el momento temporal, estableciendo un límite transitorio, en el que se elabora o adquiere dicha información pública, que es objeto del ejercicio del derecho de acceso.

La Ley 19/2013 no contiene, en definitiva, ninguna limitación del derecho de acceso a la información por razón de la antigüedad o actualidad de la información pública respecto a la que se solicita el acceso. De modo que no procede crear por vía jurisprudencial dicha limitación que la ley no establece y que tampoco se infiere ni del preámbulo ni del régimen jurídico que alumbra, respecto del derecho de acceso. Téngase en cuenta que no se destina ninguna norma transitoria que establezca diferencias o límites en función de la fecha de la información pública que se requiere. Ni tampoco se establece ninguna limitación, como antes señalamos, cuando se regulan los límites del derecho de acceso en el artículo 14 de la Ley 19/2013 -EDL 2013/232606-. En fin, tampoco se gradúa la intensidad del derecho de acceso en función de la fecha de la información pública, ni se limita de ningún modo el acceso por razón de la antigüedad de la información pública a la que se pretende acceder.

La Ley 19/2013, conviene insistir en lo antes apuntado, regula con carácter general el derecho de acceso a la información pública, siendo consciente que no es una regulación completamente nueva en lo relativo al derecho de acceso, porque ya se había desarrollado este derecho en otras disposiciones de nuestro ordenamiento. En concreto, al amparo de la previsión contenida en el art. 105.b) de la CE y del artículo 37 de la Ley 30/1992, ya se venía reconociendo el derecho de los ciudadanos a acceder a los registros y documentos que se encuentren en los archivos administrativos. De manera que lo que pretende la Ley 19/2013 es corregir las deficiencias que han sido puestas de manifiesto de forma reiterada al no ser todo lo claro que debería el objeto del derecho de acceso, al estar limitado a documentos contenidos en procedimientos administrativos ya terminados, y al resultar su ejercicio extraordinariamente limitado en su articulación práctica”.

……

La solución contraria a la expuesta, es decir, considerar que hay una limitación temporal, por razón de la entrada en vigor de la ley, para el ejercicio del derecho de acceso a la información pública según que la información fuera anterior o posterior al 10 de diciembre de 2014, nos llevaría a crear, por vía jurisprudencial, un nuevo límite al ejercicio del derecho de acceso a la información pública desconocido por la Ley 19/2013, que se sumaría a los límites generales previstos en los artículos 14 y 15 la citada Ley, lo que resultaría lesivo al artículo 105.b) de la CE, y a los principios generales que rigen la actuación de la Administración, pues además de servir con objetividad los intereses generales y actuar de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho (artículo 103.1 de la CE), debe respetar el principio de transparencia, que entre otros, se relacionan en el artículo 3.1.c) de la Ley 40/2015.

No podemos concluir respecto de la expresada transparencia, porque lo excluye el propio preámbulo de la Ley 19/2013, que antes de su entrada en vigor todo era opacidad, en los términos antes apuntados, pues hemos señalado cómo el preámbulo señala que esta Ley no colma un vacío absoluto, sino que ahonda en lo ya conseguido, facilitando la participación, la transparencia y el acceso a la información».

El art. 12 Ley 19/2013 reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la información pública. Y es el art. 13 el que se encarga de delimitar el concepto de información pública «Se entiende por información pública los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

Se han planteado problemas relacionados con el alcance de este concepto. Así, en laSTS 34/2020, de 17 enero (rec 7487/18) se consideró que tenía interés casacional determinar si el contenido de las deliberaciones del Consejo de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia forma parte del derecho al acceso a la información pública. En concreto, la cuestión controvertida consistía en determinar si comprendía el derecho a ser informado sobre el sentido del voto de cada uno de los componentes del Consejo.

La sentencia recurrida en casación, dictada por la Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, consideró que la opinión de cada uno de los Vocales/Consejeros no es información pública porque así lo dispone el Reglamento de Funcionamiento Interno de la CNMC (art. 9.2 disponía que «Las deliberaciones del Consejo tienen carácter reservado, debiendo guardar secreto de las mismas quienes, por razón de sus funciones, tuvieren conocimiento de ellas»).

El Tribunal Supremo en su sentencia razonó que «Como se desprende con facilidad lo que contemplan ambos preceptos reglamentarios es el carácter reservado de las deliberaciones y de las actas de las deliberaciones, desde una perspectiva interna, esto es, de vinculación a los miembros del Consejo en lo que se refiere a su funcionamiento interno, dentro de las relaciones del Consejo, ad intra, de modo que los vocales deben guardar secreto respecto a lo deliberado pero no disponen ni establecen una reserva genérica o prohibición respecto a terceros o interesados, respecto a los que regirán, obviamente, las reglas generales contempladas en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, LRJPAC , o la Ley 19/2013, de 9 diciembre, de Transparencia. El reglamento interno es un conjunto de reglas, un conjunto ordenado de normas que tiene validez en el contexto interno, que han de interpretarse en ese exclusivo entorno interior, sin que pueda trasladarse a las relaciones con terceros o fuera de dicho ámbito, como parece considerar la sentencia impugnada.

Dicho lo anterior y no estando en cuestión los preceptos reglamentarios, en cuanto se circunscriben al ámbito del "funcionamiento interno" de la CNMC, lo que resta por resolver es sí entre la información que se ha de suministrar a Repsol se encuentra el voto de cada uno de los integrantes del Consejo, esto es, transmitir el sentido del voto u opinión de cada uno de los Miembros que integran el CNMC. Y ciertamente, cabe recordar que la CNMC es un órgano colegiado cuyas decisiones se adoptan con arreglo a las normas que regulan la formación de voluntad de este tipo de órganos conformados por varios miembros, de modo que no es coherente con la naturaleza de los órganos colegiados desagregar e individualizar el voto de cada miembro o componente del órgano que por sí sólo carece de trascendencia y relevancia, puesto que lo que es esencial es, precisamente, la voluntad única de la mayoría de sus miembros.

Por otra parte, y con referencia a las Actas, el art. 27 Ley 30/1992, de 26 noviembre, LRJPAC, no incluye la información sobre el voto de cada uno de los miembros del órgano, y sí exige la expresión de las razones de la decisión que han de conseguirse, por ser la motivación que sustenta el acuerdo».

“Y ya desde la perspectiva del artículo 18.1 b) de la Ley 19/2013, invocado por la parte, no cabe entender que el sentido del voto de cada miembro de los órganos colegiados pueda ser incluido en el concepto de "información" al que se refiere la Ley. El reseñado precepto contempla las causas de inadmisión a la información, y en su apartado b) establece:

"Artículo 18 Causas de inadmisión

1. Se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes: (...)

b) Referidas a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas."

Pues bien, el voto de cada uno de los miembros de la CNMC no puede considerarse como "información" a los efectos de su acceso ex artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, por razón de la específica forma de la toma de decisiones. Los órganos colegiados, como es sabido, son aquellos que están compuestos por tres o más personas y se integran en la Administración o en alguno de sus organismos públicos (art. 9 LRJSP). La regulación de la organización y funcionamiento interno de los órganos colegiados realizada en los arts.15 y siguientes de la LRJSP y en ella se establece de forma general que las decisiones se adoptan por la mayoría de sus miembros.

Por su parte, la Ley de creación de la CNMC, Ley 3/2013, de 4 de junio, dispone en su artículo 16 "Funcionamiento del Consejo" que "los acuerdos se adoptarán por mayoría de votos de los asistentes".

Esto es, la ley no otorga relevancia al criterio individual de cada uno de los miembros que componen el órgano colegiado, sino a su mayoría, salvando los supuestos de votos expresos. De esta forma, el criterio o sentido de voto de cada uno de los miembros carece de trascendencia que la parte pretende, salvo para conformar la decisión mayoritaria, por ello, una vez alcanzada la mayoría, la opinión individual de cada miembro se integra de forma definitiva en aquella mayoritaria, sin que quepa su posterior disgregación, salvo la excepción indicada, a instancia exclusiva de cada miembro.

Esta dinámica funcional implica que no cabe considerar como "información" a los efectos de la ley, la individualización del voto de cada uno de los miembros que forman parte de un órgano colegiado, salvo que se haya consignado a solicitud de los respectivos miembros el sentido de su particular voto o la transcripción de su intervención, como admite la Ley».

En algunos supuestos se ha planteado la inaplicación del régimen jurídico previsto en la Ley 19/2013, de 9 diciembre, por existir un régimen jurídico específico en otras normas, que desplaza las previsiones de dicha ley.

La STS 748/2020, 11-6-20 (rec 577/19) tuvo ocasión de pronunciarse sobre este tema, al negarse la aplicabilidad de la Ley 19/2013, por entenderse que existía un régimen jurídico específico y más restrictivo de acceso a la información a los representantes de los empleados públicos, contenido en el Estatuto Básico del Empleado Público, lo que implicaría el desplazamiento de las previsiones contenidas en la Ley 19/2013 en aplicación de la Disposición Adicional Primera apartado segundo de dicha norma.

Se trataba de la solicitud planteada por un miembro de una Junta de Personal solicitando al organismo al que pertenecía (en este caso a una Delegación de la Agencia Tributaria) información relativa a la distribución entre el personal de las retribuciones variables.

La sentencia argumentó al respecto que «…La Ley 19/2013, por lo que respecta al acceso a la información pública, se constituye como la normativa básica trasversal que regula esta materia y crea un marco jurídico que complementa al resto de las normas. De ahí que la exposición de motivos de dicha norma disponga que "La Ley, por lo tanto, no parte de la nada ni colma un vacío absoluto, sino que ahonda en lo ya conseguido, supliendo sus carencias, subsanando sus deficiencias y creando un marco jurídico acorde con los tiempos y los intereses ciudadanos".

Las previsiones de esta norma tan solo quedan desplazadas, actuando en este caso como supletorias, cuando otra norma legal haya dispuesto un régimen jurídico propio y especifico de acceso a la información en un ámbito determinado, tal y como establece la Disposición adicional primera apartado segundo de la Ley 19/2013 ("Se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información")».

La Agencia Estatal de la Administración Tributaria denegó la información solicitada por entender que los órganos de representación de los empleados públicos tienen un régimen propio de acceso a la información contenido en el Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por RDLeg 5/2015, de 30 de octubre, por lo que las previsiones de la Ley 19/2013 de Transparencia y Buen Gobierno, no resultaban aplicables, en virtud de lo establecido en la Disposición Adicional Primera de esta última norma.

Por ello, el presente recurso se centra en primer lugar, en determinar el alcance que debe tener la previsión «un régimen jurídico específico de acceso a la información», contenida en la Disposición Adicional 1ª de la Ley 19/2013, de 9 diciembre, con la finalidad de establecer si las disposiciones contenidas en el del RDLeg 5/2015, de 30 de octubre, por el que se regula el Estatuto Básico del Empleado Público y, en concreto, la previsión contenida en el art. 40.1 de dicha norma, prevé o no un régimen jurídico específico de acceso a la información que excluya o relegue el derecho al acceso a la información en los términos previstos en la Ley de Transparencia.

El desplazamiento de las previsiones contenidas en la Ley 19/2013 y, por lo tanto, del régimen jurídico general previsto en dicha norma, en todo lo relativo al acceso a la información pública, sus límites y el procedimiento que ha de seguirse, exige que otra norma de rango legal incluya un régimen propio y específico que permita entender que nos encontramos ante una regulación alternativa por las especialidades existentes en un ámbito o materia determinada, creando así una regulación autónoma en relación con los sujetos legitimados y/o el contenido y límites de la información que puede proporcionarse.

La Administración no considera aplicable el régimen de acceso a la información pública previsto en la Ley 19/2013 por entender que este queda desplazado por la previsión contenida en el Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado Real Decreto legislativo 5/2015 de 30 de octubre, en concreto en su artículo 40.1, en el que se dispone:

«Las Juntas de Personal y los Delegados de Personal, en su caso, tendrán las siguientes funciones, en sus respectivos ámbitos:

a) Recibir información, sobre la política de personal, así como sobre los datos referentes a la evolución de las retribuciones, evolución probable del empleo en el ámbito correspondiente y programas de mejora del rendimiento.

[...]

f) Colaborar con la Administración correspondiente para conseguir el establecimiento de cuantas medidas procuren el mantenimiento e incremento de la productividad».

A juicio de este Tribunal, el precepto transcrito no contiene un régimen específico y alternativo que desplace el régimen general de acceso a la información contenido en la Ley 19/2013, ni limita o condiciona el acceso a la información que las Juntas de Personal pueden tener en relación con aquellas materias relativas los empleados que representan y la información que les atañe.

Dicha norma se limita a señalar que los representantes de los trabajadores (las Juntas de Personal de Personal y los Delegados de Personal) han de recibir información sobre determinados aspectos, entre ellos «la evolución de las retribuciones del personal». Una interpretación flexible de esta norma permitiría entender que bajo la expresión «evolución de las retribuciones» se incluyen las variaciones que se producen como consecuencia de la productividad y los criterios de reparto. Pero, en todo caso, aun cuando se acogiese una interpretación más restrictiva, el precepto no impide ni limita el derecho a tener acceso a otros datos distintos, incluyendo aquellos que inciden directamente en la retribución del personal al que representan. El mero hecho de ser destinatario natural de una información concreta no equivale limitar su derecho a solicitar una información pública distinta.

En definitiva, el precepto en cuestión no fija límites o condiciones en el contenido de la información que puede solicitar y obtener las Juntas de Personal, por lo que no se constituye como un régimen jurídico específico de acceso a la información que desplace y sustituya al previsto en la Ley de Transparencia y Buen gobierno.

El Abogado del Estado, en su recurso de casación, considera que el art. 40 del Estatuto Básico del Empleado Público debe completarse con las previsiones contenidas en la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad sindical y en el Estatuto de los Trabajadores, aprobado por RD legislativo 2/2015, de 23 de octubre, estableciéndose así un conjunto de derechos, deberes, facultades y funciones de los órganos de representación que integra un marco de relaciones labores constitutivo del régimen específico para el acceso a la información de los órganos y representantes del personal. Se trata, a su juicio, de una materia que cuenta con su propia regulación específica caracterizada por su estrecha relación con la libertad sindical, lo que determina que la información sobre retribuciones se proporciona a través de las mesas de negociación con los sindicatos.

Pues bien, las previsiones del Estatuto de los Trabajadores, según dispone el art. 1 del Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, resultan aplicables a los trabajadores que presten sus servicios retribuidos por cuenta ajena para un empresario, quedando excluidos del ámbito de regulación de la Ley «a) La relación de servicio de los funcionarios públicos, que se regirá por las correspondientes normas legales y reglamentarias, así como la del personal al servicio de las Administraciones Públicas y demás entes, organismos y entidades del sector público, cuando, al amparo de una ley, dicha relación se regule por normas administrativas o estatutarias». En definitiva, sus normas no regulan el derecho de información referido a los empleados públicos. En todo caso, las previsiones del Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, en relación con los delegados de personal y los comités de empresa, al regular «los derechos de información y consulta», establece con carácter general que «1. El comité de empresa tendrá derecho a ser informado y consultado por el empresario sobre aquellas cuestiones que puedan afectar a los trabajadores, así como sobre la situación de la empresa y la evolución del empleo en la misma, en los términos previstos en este artículo» (art. 64) y todo ello «sin perjuicio de las disposiciones específicas previstas en otros artículos de esta ley o en otras normas legales o reglamentarias».

En definitiva, esta norma no puede ser tomada como un régimen alternativo que regule, de forma autónoma y diferenciada, el derecho de acceso a la información pública que ostentan las Juntas de Personal respecto a una Administración Pública en relación con las retribuciones de los empleados públicos.

Es el Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto legislativo 5/2015 de 30 de octubre, el que resulta de aplicación «al personal funcionario y en lo que proceda al personal laboral al servicio de las siguientes Administraciones Públicas» (art. 2).

En dicha norma se establece un régimen diferenciado entre la negociación colectiva (arts. 32 a 38) y la representación de los empleados (art. 39 a 44). Pero, tal y como afirma el representante legal de la Junta de Personal de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria de Valencia, el hecho de que se estén desarrollado negociaciones con los representantes sindicales y que se les proporcione información en las mesas de negociación correspondientes para que puedan ejercer sus funciones sindicales, no puede privar a los órganos de representación del acceso a la información pública sobre termas que conciernen al personal que representa, pues la Junta de Personal tiene derecho a conocer los objetivos de los que depende el concreto reparto de las distintas bolsas de productividad, los criterios seguidos para su distribución y las instrucciones emitidas para efectuarlo, al tratarse de una información directamente relacionada con las retribuciones de los empleados públicos. No existe ningún precepto que limite o excluya el derecho a obtener dicha información con independencia de la actuación de los sindicatos que intervienen en la negociación colectiva, antes al contrario el art. 40 del propio Estatuto, establece un derecho a ser informados de forma independiente.

Por ello, se fijó como doctrina jurisprudencial la siguiente: «…..las previsiones contenidas en la Ley 19/2013, de Transparencia y Buen Gobierno, por lo que respecta al régimen jurídico previsto para al acceso a la información pública, sus límites y el procedimiento que ha de seguirse, tan solo quedan desplazadas, actuando en este caso como supletoria, cuando otra norma legal haya dispuesto un régimen jurídico propio y especifico de acceso a la información en un ámbito determinado, tal y como establece la Disposición adicional primera apartado segundo de la Ley 19/2013, de 9 diciembre.

Ello exige que otra norma de rango legal incluya un régimen propio y específico que permita entender que nos encontramos ante una regulación alternativa por las especialidades que existen en un ámbito o materia determinada, creando una regulación autónoma respecto de los sujetos legitimados y/o el contenido y límites de la información que puede proporcionarse.

El art. 40.1 del Real Decreto legislativo 5/2015 de 30 de octubre, por el que se regula el Estatuto Básico del Empleado Público, no contiene un régimen específico y alternativo que desplace el régimen general de acceso a la información contenido en la Ley 19/2013, ni limita o condiciona el acceso a la información que las Juntas de Personal pueden tener en relación con aquellas materias relativas los empleados que representan y la información que les atañe».

La Ley de Transparencia establece una regla general consistente en que todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública, «en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución Española, desarrollados por esta Ley» si bien el artículo 14 enumera algunos supuestos en los que se puede limitar el acceso por suponer un perjuicio para determinados bienes o situaciones jurídicas que enumera. Así mismo el art. 18 establece algunas causas de inadmisibilidad de la solicitud.

El Tribunal Supremo ha tenido ocasión de afirmar en diferentes sentencias que, con carácter general, los límites al acceso a la información pública deben ser interpretados de forma restrictiva.

A tal efecto, ha señalado «(...) La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 -EDL 2013/232606- como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información».

Solo son aceptables las limitaciones que resulten justificadas y proporcionadas, así lo dispone el artículo 14.2 de la Ley 19/2013 "(...) 2. La aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso". Por tanto, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración y solo resulta posible cuando concurra uno de los supuestos legalmente establecido, que aparezca debidamente acreditado por quien lo invoca y resulte proporcionado y limitado por su objeto y finalidad» (STS 1547/2017, 16-10-17 (rec. 75/17) y STS 344/2020, 10-3-20 (rec 8193/18)).

Y como afirma la STS 748/2020, 11-6-20 (rec 577/19) «la aplicación de los límites al acceso a la información requiere su justificación expresa y detallada que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecido».

Pero al margen de esta doctrina general, también ha tenido ocasión de pronunciare sobre el alcance de algunos límites y sobre la aplicación de alguna causa de inadmisibilidad.

a) Peligro para «la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios» y «las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control» (art. 14 e) y g) Ley 19/2013).

En la STS 748/2020, 11-6-20 (rec 577/19) un miembro de la Junta de Personal de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria de Valencia, reclamaba del Delegado Especial de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria en Valencia, información sobre los criterios de reparto de la productividad entre los funcionarios y el reparto de la parte variable de la productividad.

Se denegó dicha información aduciendo los limites previstos en art. 14 e) y g) de la Ley 19/2013 en los que se prevé la posibilidad de limitar el acceso a la información cuando suponga un peligro para «e) La prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios» y «g) Las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control».

A tal efecto, se alegaba que la información solicitada -los objetivos asignados por áreas, administraciones, unidades, equipos y secciones de la Delegación Especial de Valencia- tiene un nivel de concreción que llevaría a la imposibilidad de ejecutar la función inspectora y de prevención del fraude sobre los contribuyentes seleccionados, pues pasarían a ser de conocimiento público con carácter previo a la actuación inspectora, con identificación de particulares o empresas sobre las que se pretende actuar.

La sentencia argumentó «….la transparencia de las Administraciones Públicas comprende también, según dispone el artículo 6.2 de la Ley 19/2013, la información activa sobre los "[...] planes y programas anuales y plurianuales en los que se fijen objetivos concretos, así como las actividades, medios y tiempo previsto para su consecución. Su grado de cumplimiento y resultados deberán ser objeto de evaluación y publicación periódica junto con los indicadores de medida y valoración, en la forma en que se determine por cada Administración competente". Así mismo, resulta de especial relevancia la información activa sobre los aspectos económicos y presupuestarios de la actividad de las Administraciones Públicas, incluyendo según dispone el art. 8, la publicidad de "las retribuciones percibidas anualmente por los altos cargos y máximos responsables de las entidades incluidas en el ámbito de la aplicación de este título".

En definitiva, la transparencia y publicidad tanto los objetivos perseguidos por un ente público y su grado de cumplimiento como de los criterios de distribución de los fondos públicos, en este caso relacionados con el reparto de la retribución por productividad entre los empleados, tiene especial importancia para la ley.

Por el contrario, no ha quedado justificado que la información solicitada dificulte o impida la represión de ilícitos tributarios o las funciones de inspección, vigilancia y control de la Agencia Tributaria.

Tal y como afirma el Abogado del Estado, los objetivos generales que se persiguen en la lucha contra el fraude fiscal ya se dan a conocer, si bien en términos más generales, a través del Plan de Control Tributario y Aduanero que aprueba la Dirección General de la AEAT y que se publica en el BOE, o en el Plan de Objetivos Anual, sin desvelar aquellos datos que pudieran tener carácter reservado (art. 116 de la Ley General Tributaria). Es cierto que la información solicitada pretende obtener un mayor grado de detalle, en cuanto aparece referida a las distintas áreas, unidades, equipos y secciones de la delegación, pero se trata de objetivos referidos a ejercicios anteriores o al año en curso y no a objetivos futuros que puedan dificultar o impedir la investigación y control del fraude fiscal de posteriores ejercicios, sin que tampoco se aprecie que la información requerida afecte a los datos personales de los empleados o de terceros, ni mucho menos a los datos tributarios o fiscales de los contribuyentes, pues tal y como afirma la Junta que no se solicita información sobre «los sectores o actividades económicas sobre los que debe actuarse, ni mucho menos los particulares o empresas sobre los que se pretende actuar, [...] sino que la información viene referida a datos cuantitativos de número de expedientes, actas, deuda recobrada etc., [...] que en ningún momento desvelan los ámbitos sobre que la AEAT considera prioritarios».

Si la Administración considerase que la información solicitada puede interferir o poner en riesgo una actividad inspectora en curso, la Ley permite en su artículo 16 la posibilidad de establecer límites parciales a la información que se proporciona, razonando concretamente las causas que impiden acceder a parte de la información solicitada, lo que no es posible sostener es que toda información relacionada con el reparto de la productividad, incluso respecto de ejercicios ya cumplidos, debe ser excluida.

Por ello, este Tribunal considera, en consonancia con lo afirmado en las instancias anteriores, que la información solicitada podría haberse proporcionado de forma que no se pusiese en peligro la actividad inspectora, y, en todo caso, si la Administración consideraba que algún extremo concreto podría suponer un peligro real en la lucha contra el fraude fiscal, debería haberlo justificado de forma expresa y detallada, explicado las razones por las que dicha información constituía un peligro para la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios o el desarrollo de la actividad investigadora del fraude fiscal.

Tal y como hemos señalado anteriormente, la aplicación de los límites al acceso a la información requiere su justificación expresa y detallada que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida. Pero lo cierto es que nada de ello se hizo por la Administración afectada, que inicialmente no contestó a la petición de información y cuando lo hizo no se incluía referencia alguna al ahora pretendido peligro para las funciones de inspección y control.

En la STS 6-2-17 (rec 3967/15) se analizó la posibilidad de tener acceso a un acta de inspección del Consejo General del Poder Judicial. La sentencia afirmó que «El acta de inspección es un informe que se refiere a las funciones de comprobación y control del funcionamiento de los servicios de la Administración de Justicia (artículo 615 LOPJ). La Ley orgánica del Poder judicial sólo prevé que se expida copia de la misma para el Juez o Presidente del órgano inspeccionado (artículo 177.2 LOPJ) lo que es lógico ya que, por ejercerse las funciones inspectoras sin merma de la autoridad del órgano jurisdiccional afectado (artículo 175.2 LOPJ) las actas tienen en principio, y por su propia naturaleza, carácter interno y reservado para el Consejo General del Poder Judicial, como admite en forma general para estos casos el artículo 14.1 k) de la Ley 19/2013.

Concurren respecto de ellas los límites del derecho de acceso a la información previstos en el artículo 14. 1 g) de la Ley 19/2013, en cuanto son expresión de las funciones de vigilancia inspección y control de un órgano constitucional. La difusión de un acta de inspección puede provocar la revelación de datos confidenciales relativos a todo el personal del órgano jurisdiccional, a la llevanza del mismo y, en su caso, a la función disciplinaria del CGPJ o del Ministerio de Justicia. Por ello, salvo que exista un interés cualificado, público o privado, que justifique en forma proporcionada su acceso a las mismas concurre también el límite previsto en el artículo 15.3 de la Ley 19/2013 que establece que: “cuando la información solicitada no contuviera datos especialmente protegidos, el órgano al que se dirija la solicitud concederá el acceso previa ponderación suficientemente razonada del interés público en la divulgación de la información y los derechos de los afectados cuyos datos aparezcan en la información solicitada, en particular su derecho fundamental a la protección de datos de carácter personal".

Estas consideraciones no excluyen, como es obvio, la pertinencia de efectuar para cada caso concreto el juicio de ponderación razonada que exige el artículo 15.3 de la Ley 19/2013, en consonancia con la doctrina constitucional y europea (vid, por todas, STC 53/2006, de 27 de febrero, FJ 5,12 y Fallo), para determinar si existen razones que determinen que prevalezca el derecho de acceso a la información sobre los principios generales que se acaban de enunciar».

c) La protección de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisiones (art. 14.1.k).

En la STS 1350/2019, de 10 octubre (rec 6376/18) se trataba del derecho de información de un recluso que solicitaba el contenido del informe emitido por el Centro Penitenciario, emitido en la tramitación del procedimiento iniciado por su solicitud de indulto.

La Administración le denegó dicha información invocando el límite previsto en el art. 14.1.k de la Ley 19/2013. La sentencia consideró que «procede denegar tal petición por todo lo antes expuesto, y desde luego, en aplicación del artículo 14.1.k de la Ley 19/2013, sin aplicación del artículo 53.1.a de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común. El procedimiento de Indulto de la Ley de 1870, donde no existe contradicción, no es el procedimiento administrativo común como para permitir que un informe del Centro Penitenciario, "dada la necesidad de salvaguardar las delicadas relaciones entre internos y vigilantes en el ámbito de las instituciones penitenciarias, así como la necesidad de garantizar la imparcialidad, objetividad y veracidad de los informes", (contestación del Abogado de Estado), pueda ser trasladado a conocimiento del solicitante del indulto en tramitación, pues conforme al art. 14.1.k de la ley 19/2013, el derecho de acceso a dicho informe en este caso puede (y debe) ser limitado, al suponer un perjuicio "por la garantía de confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión", en este caso de decisión de gracia, como es el proceso de indulto».

d) Necesidad de un proceso de reelaboración de la información (art. 18.1.c).

En la STS 1547/2017, 16-10-17 (rec 75/17) se denegó la información referida a los gastos derivados de la participación de España en el concurso «Eurovisión 2015» (incluyendo las partidas correspondientes a viajes, alojamientos, dietas, vestuario, gastos de delegaciones y acompañantes) invocando la causa de inadmisibilidad prevista en el art. 18.1.c) (solicitudes relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración) y el límite previsto en el artículo 14.1.h) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre (cuando el acceso a la información suponga un perjuicio para los intereses económicos y comerciales).

El Tribunal Supremo, en la citada sentencia, consideró que no ha quedado justificado que facilitar información sobre los gastos efectuados para participar en el festival de Eurovisión suponga algún perjuicio en los términos opuestos.

La sentencia argumentó que no concurre esta causa de inadmisión cuando la información solicitada se encuentra en los documentos contables y presupuestarios de la entidad, y «no se aprecia que para su suministro exija de una labor previa de reelaboración específica o someter a un tratamiento previo de la información con que se cuenta para obtener algo diferente de lo que se tiene, más allá de constatar las distintas partidas en que se contengan los datos de los gastos efectuados para participar en el festival de Eurovisión 2015, y en su caso la mera adición de las mismas». Y añade «…..nada indica que el tipo de información que se solicitaba requiriese algún tipo reelaboración salvo, en su caso, la mera suma de las diversas partidas de gastos; y, en todo caso, la parte recurrente no ha aportado prueba o justificación alguna de que resultase necesario ese tratamiento previo o reelaboración de la información».

La STS 306/2020, de 3 marzo (rec 600/18) aprecia, sin embargo, la concurrencia de esta causa de inadmisión en un caso en el que la información solicitada aparece referida al «listado de los pasajeros que han acompañado a las autoridades transportadas por la flota del Grupo 45 de la Fuerza Aérea Española u otras unidades que han transportado autoridades españolas. Me gustaría que dicha información estuviese desglosada por fechas de vuelo, ciudad/aeropuerto de origen y de destino desde el año 1976 o desde el primer año disponible. Les agradecería que el formato (o una copia) de la información fuese un archivo reutilizable como XLS, CSV o similar».

El Tribunal Supremo afirma que «Ciertamente, el suministro de información pública, a quien ha ejercitado su derecho al acceso, puede comprender una cierta reelaboración, teniendo en cuenta los documentos o los datos existentes en el órgano administrativo. Ahora bien, este tipo de reelaboración básica o general, como es natural, no siempre integra, en cualquier caso, la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013.

La acción previa de reelaboración, por tanto, en la medida que a su concurrencia se anuda una severa consecuencia como es la inadmisión a trámite de la correspondiente solicitud, precisa que tales datos y documentos tenga un carácter complejo, que puede deberse a varias causas, pero que, por lo que ahora importa, se trata de una documentación en la que su procedencia no se encuentra en su totalidad en el propio órgano al que se solicita, pues parte de tal información corresponde y se encuentra en la Casa Real, con el añadido de que parte de tal información se encuentra clasificada, según la Ley 9/1968, de 5 de abril, sobre Secretos Oficiales, modificada por Ley 48/1978. Además del extenso límite temporal de la información solicitada de los vuelos militares desde 1976.

De modo que en el caso examinado, por muy restrictiva que sea la interpretación de la causa de inadmisión, como corresponde a este tipo de causas que impiden el acceso, se encuentra justificada por la concurrencia de la acción previa de reelaboración, pues se trata de volver a elaborar a partir de una información pública dispersa y diseminada, mediante una labor consistente en recabar, primero; ordenar y separar, después, lo que es información clasificada o no; sistematizar, y luego, en fin, divulgar tal información. Además, incluso la información del Ministerio de Defensa, teniendo en cuenta que la solicitud alcanza hasta el año 1976, se encuentra en diferentes soportes, tanto físicos como informáticos que precisan también de una previa reelaboración.

Téngase en cuenta que aunque el artículo 2.1.f) incluye la Casa de su Majestad el Rey, en el ámbito subjetivo de aplicación, en relación con sus actividades sujetas a Derecho administrativo, sin que se haya planteado cuestión sobre la naturaleza del transporte de la flota del Grupo 45 de la Fuerza Aérea Española u otras unidades. Sin embargo, en la disposición adicional sexta, bajo la rúbrica "información de la Casa de Su Majestad el Rey", señala que el órgano competente, en el ámbito de la transparencia, será la Secretaría General de la Presidencia del Gobierno. De modo que, en todo caso, no correspondía, ni estaba en su poder la información pública, al Ministerio de Defensa ante el que se plantea su solicitud. Además, como antes señalamos y ahora reiteramos, se trata, en parte, de información clasificada, en los términos previstos en la Ley 9/1968, de 5 de abril, sobre Secretos Oficiales, modificada por Ley 48/1978, y normas de desarrollo.

Repárese que lo solicitado era el listado de los pasajeros que han acompañado a las autoridades transportadas por la flota del Grupo 45 de la Fuerza Aérea Española u otras unidades que han transportado autoridades españolas. Me gustaría que dicha información estuviese desglosada por fechas de vuelo, ciudad/aeropuerto de origen y de destino desde el año 1976 o desde el primer año disponible. Les agradecería que el formato (o una copia) de la información fuese un archivo reutilizable como XLS, CSV o similar».

e) Protección de Datos.

En otras ocasiones se ha planteado el posible conflicto entre la transparencia de la información pública y la protección de datos de carácter personal.

Recordar que el art. 15 Ley 19/2013, en relación con el derecho a la información y la protección de datos personales afirma que «2. Con carácter general, y salvo que en el caso concreto prevalezca la protección de datos personales u otros derechos constitucionalmente protegidos sobre el interés público en la divulgación que lo impida, se concederá el acceso a información que contenga datos meramente identificativos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano.

3. Cuando la información solicitada no contuviera datos especialmente protegidos, el órgano al que se dirija la solicitud concederá el acceso previa ponderación suficientemente razonada del interés público en la divulgación de la información y los derechos de los afectados cuyos datos aparezcan en la información solicitada, en particular su derecho fundamental a la protección de datos de carácter personal».

La STS 1768/2019, 16-12-19 (rec 316/18) abordó el caso en el que la Presidencia del Tribunal de Cuentas negó el acceso a los datos relativos a la identidad del personal eventual que realizaba funciones de secretaría desde 2010 a 2018.

El Tribunal Supremo, reconociendo el derecho de la recurrente a que se le faciliten estos datos en aplicación de la Ley 19/2013, entendió que no es aplicable el límite referido a la protección de datos, puesto que la propia Ley permite el acceso a la información que contenga datos meramente identificativos relacionados con la organización, funcionamiento y actividad pública del órgano. Consideró que se trata de puestos que, si bien no implican asesoramiento especial, sí son de especial confianza, por lo que el acceso a la identidad de este personal de confianza no debe ceder ante su derecho a la protección de datos. Está justificada la prevalencia del interés público porque ocuparon puestos de trabajo público; su nombramiento y separación fueron, según dice la Ley, libres; es manifiesta la relevancia de la autoridad a la que presta servicios y, a la vez, lo es la posición constitucional del Tribunal de Cuentas. La transparencia que persigue la Ley permite alcanzar también esta conclusión, siendo estimado el recurso contencioso-administrativo.

Así, en la STS 852/2020, 22-6-20 (rec 7550/18), se abordó el caso de la solicitud dirigida a la Corporación de RTVE solicitando información sobre el régimen retributivo del personal directivo. En dicha sentencia se entendió que «al no ser el salario un dato especialmente protegido, no incluido en el artículo 7 LOPD, y tampoco ser un dato meramente identificativo, debe estarse a la exigencia de ponderación prevista en el artículo 15.3 LTAIBG, que es lo que ha efectuado tanto la resolución administrativa como las sentencias objeto de casación; ponderación que no ha sido desvirtuada por las alegaciones de la recurrente. No se ha causado indefensión a la recurrente por no haberse acordado retrotraer las actuaciones, que en todo momento ha tenido oportunidad de plantear sus alegaciones sobre aquello que era objeto de discusión en el proceso y ejercer su derecho de defensa y de prueba sin merma ni limitación de sus derechos».

f) Ponderación de las limitaciones y juicio de proporcionalidad respecto a los requisitos exigidos.

Tanto los limites como las objeciones o exigencias que dificulten o impidan el acceso a la información han de estar justificados y su aplicación ha de ser proporcionada al objeto y finalidad que se trata de proteger, así se establece en el art. 14.2 Ley 19/2013.

El Tribunal Supremo ha tenido ocasión de pronunciarse en diversas sentencias ponderando las exigencias e inconvenientes que se aducían para poder acceder a la información solicitada, emitiendo un juicio de proporcionalidad.

Así, en laSTS 344/2020, 10-3-20 (rec 8193/18) se planteaba un supuesto en el que denegó una solicitud de información catastral alegando la necesidad de concretar mucho más la información que se requería, exigiendo que el interesado facilite no solo la dirección completa y la referencia catastral, sino también la página concreta del callejero de la Ponencia de Valores a la que se refiere su solicitud de información. El Tribunal Supremo consideró que

La sentencia afirma que «Es cierto que el artículo 18.1 de la Ley 9/2013, de 9 de diciembre, enumera varias causas por las que las solicitudes de información pueden ser inadmitidas, y entre ellas figura la de: "e) Que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley". Sin embargo, en el caso que nos ocupa la solicitud de información venía referida a seis concretas fincas, de las que la solicitante facilitaba su dirección completa y la referencia catastral de cada una de ellas; y en ningún momento se ha reprochado a la solicitante que su petición de información fuese manifiestamente repetitiva o que tuviese un carácter abusivo», recuerda que el derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva las limitaciones y las causas de inadmisión de solicitudes de información.

La sentencia tiene presente que la normativa reguladora del Catastro Inmobiliario no proporciona respaldo a la exigencia de que la solicitante de la información catastral especifique el número concreto de la página del callejero de la Ponencia de Valores a la que se refiere su solicitud, y dado que la especificación de la página del callejero, al no ser objeto de publicación, no es un dato que obre en poder de los administrados o al que éstos tengan un acceso inmediato como no sea consultando directamente la Ponencia de Valores, se considera que la «exigencia de que el solicitante de información especifique el número de página del callejero de la Ponencia de Valores resulta desproporcionada y carente de justificación».

Finalmente se ha planteado también la respuesta adecuada en aquellos casos en los que la información no obre en poder del sujeto al que se dirige, para establecer si deberá siempre ser remitida por éste al órgano competente, ya conozca o no qué órgano es el competente, o si ha de imponerse al peticionario la carga de búsqueda, localización y remisión de la información al órgano competente.

La STS 306/2020, de 3 marzo (rec 600/18) recordaba que el régimen jurídico aplicable en estos casos es el previsto en los art. 18.2 y 19 Ley 19/2013 que prevén los dos supuestos siguientes:

«De un lado, cuando se ha declarado la inadmisión a trámite de la solicitud por la causa prevista en el artículo 18.1.d) de la citada Ley, porque la solicitud se dirigía a un órgano en cuyo poder no obre la información cuando se desconozca el competente. En este caso, el órgano que acuerda la inadmisión "deberá indicar" en la resolución el órgano que, "a su juicio", es competente para conocer de la solicitud (artículo 18.2). De modo que en estos casos de desconocimiento basta con aventurar una conclusión lógica sobre qué órgano sea el competente.

Y, de otro, cuando, una vez admitida la solicitud, se repara que esta se refiere a información que no obra en poder del órgano al que se dirige, que lo "remitirá al competente", si lo conociera, e informará de tal circunstancia al solicitante (artículo 19.1 de la misma Ley 19/2013). De manera que la remisión directa sólo se produce en este segundo caso.

Como se ve, en ninguno de los dos casos la Ley obliga al solicitante una búsqueda, localización y remisión de información. La Ley, según los casos vistos, obliga al órgano ante el que se presenta la solicitud a indicar quien es, a su juicio, el órgano competente, o bien a remitirlo al competente».