24 oct
2019

El control interno en materia de Personal en los Ayuntamientos


Mª Carmen Aparisi Aparisi

I. Introducción

En España, nuestras Administraciones públicas gestionan cerca del 40 por ciento del PIB, poseen alrededor de tres millones de empleados públicos, regulan todo tipo de relaciones económicas y sociales, y están formadas por una extraña pareja de baile: políticos y funcionarios. De sus competencias, su buen hacer y su nivel de entendimiento depende la calidad y eficacia de las políticas públicas que reciben los ciudadanos. Pero políticos y funcionarios son muy diferentes y su convivencia en ocasiones, no siempre resulta armoniosa. A través de este módulo se pretende dar una visión de lo que se espera y demanda del control interno local, y en particular del control interno en materia de personal, con el objetivo de entender la difícil y desagradable tarea del interventor local, que requiere de un despliegue de conocimientos técnicos, de habilidades personales y directivas, ya que políticos y funcionarios son como bailarines que con diferente perfil, deben seguir en pareja los ritmos que marcan las instituciones públicas.

Este reparto de papeles tan diferenciado exige habilidades personales y directivas distintas. Así las cosas, el mundo del control es una buena escuela: haces pocos amigos pero te acostumbra a trabajar con la precisión de un artesano.

Es oportuno recordar, que el concepto de control siempre ha venido pivotando sobre la gestión de lo público, de la defensa del interés general. En el ámbito local, probablemente debido a la heterogeneidad de los Entes que lo conforman, estaba olvidado, hasta que vino la crisis…....

Ha sido la crisis la que ha puesto de manifiesto la necesidad de un control eficaz de los fondos públicos, ya que los ciudadanos exigen cada vez más y con mayor rigor los controles, para que la toma de decisiones de la gestión pública sea lo más transparente posible, sobre todo a la vista de la corrupción que ha habido en los Ayuntamiento y en sus entes dependientes en los últimos años.

Y entonces el Ministerio se acordó de los interventores locales para que velaran por el correcto cumplimiento de la legalidad, en su labor fiscalizadora, es cuando comenzó el calvario de emitir informes y más informes, y remitir un montón de información y documentación (muchas veces repetida) a través de las distintas páginas del Ministerio, aunque esto no tiene nada que ver con el control interno, lo cierto es que alaga (por no decir que ahoga) que se haya pensado en estos funcionarios como valedores de que la información que se remite es realmente la que se obtiene de la contabilidad de los Entes Locales y es la única y veraz… es decir se pensó en aquellos funcionarios que se encargaban del control como los garantes de la información que se tenía que remitir al ministerio.

De esta forma y en palabras de nuestro Tribunal de cuentas, la actividad de los interventores “no suele ser tarea fácil ni agradable, pues el ejercicio correcto de su trabajo puede dar lugar a situaciones de malestar y teórico enfrentamiento con los ordenadores de pagos en lo que respecta a la corrección y adecuación de aquéllos“.

Los políticos, gestionan fundamentalmente personas y se basan en la confianza, en la empatía que les permite influir en el comportamiento de sus colaboradores. Su entrenada capacidad para negociar con inteligencia. Frente tanta destreza, el trabajo del Interventor (como del auditor) se basa en la desconfianza, en las evidencias en su actitud crítica y en su capacidad para resistir las presiones, sobre todo en los pequeños o medianos municipios.

Así las cosas, el RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL- ha sido muy parco a la hora de regular la función interventora y el control financiero (11 artículos en total), que obligaba a los interventores locales a acudir a la aplicación del modelo de control al establecido por la IGAE, normativa, recomendaciones del Tribunal de cuentas y de los OCEX, órganos consultivos, y un largo etc., lo que ha provocado diferentes modelos y grados de fiscalización entre las entidades locales, falta de homogeneidad interpretativa ante la inexistencia de criterios objetivos y homogéneos para determinar el alcance de la fiscalización.

Fruto de este escueto desarrollo y con la pretensión de homogeneizar los modelos de control, la metodología de aplicación, los derechos y deberes del órgano de control así como los destinatarios de la información se aprobó el RD 424/2017, de 28 de abril, por el que se regula el régimen de control interno en las entidades del sector público local -RCI-, con la pretensión de realizar, con medios propios o externos, el control efectivo del cien por cien del presupuesto general consolidado del ejercicio en la modalidad de función interventora y, al menos, el ochenta por ciento mediante la aplicación de la modalidad de control financiero.

Lo que ocurre es que, como señala el Consejo de Estado en su Informe 795/2015, sobre el Proyecto de RCI, lo que busca el citado Reglamento es precisamente homogeneizar el régimen de control en las Entidades Locales con objeto de conseguir una regulación uniforme de todo el sector público.

Quizás lo más original del Reglamento es regular las consecuencias de la omisión de la función interventora.

La Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local -LRSAL-, dio una nueva redacción al art. 213 TRLRHL, fundamentalmente para modificar un poco el párrafo primero e introducir el párrafo segundo y tercero del citado art. cuya redacción es la siguiente:

“A propuesta del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, el Gobierno establecerá las normas sobre los procedimientos de control, metodología de aplicación, criterios de actuación, derechos y deberes del personal controlador y destinatarios de los informes de control, que se deberán seguir en el desarrollo de las funciones de control indicadas en el apartado anterior.

Los órganos interventores de las Entidades Locales remitirán con carácter anual a la Intervención General de la Administración del Estado un informe resumen de los resultados de los citados controles desarrollados en cada ejercicio, en el plazo y con el contenido que se regulen en las normas indicadas en el párrafo anterior”.

Por tanto, este Reglamento trae causa del mandato que se hizo al Gobierno para regular:

Los principales problemas que nos encontramos en el ejercicio de la función interventora radican principalmente en una falta de entorno de control, considerado como ambiente de control, la inexistencia de una autorregulación de dicha función, que dificulta la realización de protocolos internos, la inexistencia de una cultura relacional y de comunicación fluida, que impide una mayor participación e integración del control interno y sobre todo una actitud la mayor parte de las veces, eminentemente reactiva.

Ahora bien, el propio legislador, consciente de la amplitud y de la complejidad de la función interventora así como la generalizada escasez de medios materiales y humanos en nuestras entidades locales – desgraciadamente en algunos ayuntamientos, los más pequeños, el interventor actúa a la vez de secretario, de técnico, e incluso de auxiliar administrativo - articula dos mecanismos que facilitan su labor; la exención de fiscalización previa y la fiscalización limitada previa de requisitos básicos.

En este sentido, la Resolución de 24 de abril de 2018, aprobada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en relación con el Informe de fiscalización sobre los acuerdos y resoluciones contrarios a reparos formulados por los interventores locales y las anomalías detectadas en materia de ingresos, así como sobre los acuerdos adoptados con omisión del trámite de fiscalización previa, ejercicios 2014 y 2015, en coordinación con los órganos de control externo de las comunidades autónomas señala lo siguiente:

"1. Asumir el contenido del citado informe, así como sus conclusiones y recomendaciones.

2. Instar al Gobierno a:

– Establecer las medidas necesarias para asegurar una adecuada dotación de efectivos suficientes en los órganos de control interno de las entidades locales.

– Asumir las conclusiones y seguir todas las recomendaciones del informe de fiscalización del Tribunal de Cuentas.

– Establecer procedimientos y habilitar mecanismos internos que impulsen el envío regular al Tribunal de Cuentas de la información que han de remitir los Interventores locales.

– Dotar a los órganos de control interno de las entidades locales de garantías de independencia y efectivos suficientes para que puedan realizar adecuadamente la función interventora y el control financiero.

– Regular las funciones asignadas al órgano de Intervención, así como la elaboración de manuales internos de procedimientos.

– Implantar procedimientos de gestión que garanticen el inicio oportuno de los expedientes de contratación para evitar la ejecución de gastos sin cobertura contractual por expiración de contratos previos.

-Identificar las causas estructurales, organizativas y las prácticas de gestión que originen acuerdos que son objeto de reparo habitual por los órganos de intervención y la adopción de medidas para remover los obstáculos que las ocasionan.

– Para que flexibilice la tasa de reposición de personal, la masa salarial, la contratación temporal, el techo de gasto, para que se pueda contratar personal especializado en el control interno de las entidades públicas, además de posibilitar el uso de los superávits para estas necesidades esenciales, que permitirían un mejor control y estructuras de personal más completas.

– A que las medidas que se pongan en marcha con respecto a la mejora del control interno de las Administraciones Públicas, se acuerden con las mismas y que, sobre todo, no merme en este caso la autonomía local.

– Para que lleve a cabo de forma coordinada con las entidades públicas, la oportuna divulgación, información y capacitación de los órganos y personal que pertenezcan a los mismos, con respecto a los trámites de expedientes en los que repercuta la puesta en marcha del RCI, de régimen jurídico del control interno en las entidades del sector público local, que entrará en vigor el próximo mes de julio.

– A que facilite programas que sirvan de soporte a la contabilidad de las entidades locales, lo cual conllevaría un ahorro para los Ayuntamientos y la homogeneización de los datos, además de la disponibilidad de consulta entre ambas administraciones.

3. Instar a los entes locales fiscalizados en el presente informe a:

– Establecer procedimientos y mecanismos internos que impulsen y garanticen el envío, establecido por normativa, al Tribunal de Cuentas, de los acuerdos y resoluciones contrarios a reparos, las anomalías detectadas en materia de ingresos y los acuerdos adoptados con omisión al trámite de fiscalización previa.

– Evitar la acumulación excesiva de funciones de intervención en un único puesto y el desempeño de funciones adicionales a las de control interno.

– Definir los procedimientos para el ejercicio de la fiscalización previa por las Unidades de Intervención que se refieran a la tramitación de propuestas de actos en los que se hayan formulado reparos suspensivos por parte del órgano de intervención.

– Regular las funciones asignadas al órgano de intervención y elaborar manuales internos con los procedimientos para el desarrollo de control financiero y la fiscalización.

– Implantar procedimientos de gestión adecuados que garanticen el inicio de la tramitación de los expedientes de contratación con el tiempo suficiente para evitar la ejecución de gastos sin cobertura contractual.

4. Instar al Tribunal de Cuentas a:

– Que se activen medidas que posibiliten la remisión de acuerdos y resoluciones de las entidades públicas a fiscalizar en ejercicios posteriores, en los plazos marcados normativamente."

Al hilo de los pronunciamientos de Tribunal de Cuentas, y con la promulgación de este reglamento de control interno, ya en vigor, tiene como objetivo dotar de una regulación propia y específica del control interno local, estableciendo las normas sobre los procedimientos de control, la metodología de aplicación, criterios de actuación, derechos y deberes del personal controlador así como los destinatarios de los informes de control, que se deberán seguir en el desarrollo de las funciones de control.

La Memoria del impacto normativo del RCI, señala entre los objetivos de éste los siguientes:

La propia Memoria indica cuáles son las novedades más destacables que se incluyen en el Reglamento:

1) Se efectúa una descripción detallada y actualizada de las funciones de control interno, especialmente en lo referente al control financiero que incorpora la necesidad de elaborar y adoptar un Plan Anual de Control.

2) Se desarrollan las actuaciones de auditoría públicas encaminadas a homogeneizar los procedimientos de control del sector público local.

3) En materia de discrepancias se desarrolla el art. 218.2 TRLRHL regulando la habilitación del Presidente de la Entidad Local para poder elevar su resolución al órgano de control competente por razón de la materia de la Administración que tenga atribuida la tutela financiera.

4) Asimismo, las Corporaciones Locales podrán formalizar convenios de colaboración con la Intervención General de la Administración del Estado para reforzar la autonomía y eficacia de los órganos de control.

5) Se encomienda a las Corporaciones Locales elaborar y aprobar Planes de Acción para corregir las debilidades detectadas en los controles financieros por los órganos de intervención.

6) Se regula un Régimen de Control Interno Simplificado para aquellos municipios que por sus dimensiones se estima conveniente simplificar las tareas de control pero sin exonerar el objetivo de estas.

Por lo tanto, el nuevo RCI pivota sobre la función interventora con carácter previo a la adopción de los acuerdos y al control financiero a posteriori.

La aplicación del reglamento de control interno implica una labor de marketing interno no solo con respecto a los propios miembros de las entidades locales, sino también con respecto a los órganos de gobierno, y a los gestores, para persuadirles y ofrecer argumentos convincentes acerca de la necesidad legal y los beneficios que reporta un buen sistema de control interno en cuanto a la gestión pública del cambio que representa el nuevo modelo de control interno.

Conviene recordar una frase de Charles Mingus, para poner en marcha todo lo que implica la implantación del nuevo modelo de control interno en los Ayuntamientos españoles, que me parece todo un mantra para poder conseguir lo que el RCI implica en nuestras organizaciones

“Complicar lo sencillo lo puede hacer cualquiera; pero hacer que lo complicado sea sencillo, remendamente sencillo, eso es creatividad.”

Más si tenemos en cuenta la limitación de recursos limitados y elevadas necesidades de carácter social, cultural, ambiental, etc., mucho más rentables a nivel de obtención de elevados ratios de satisfacción ciudadana, que dificultan mucho poner en práctica de una forma real lo que consagra el art. 4 del reglamento, es decir, disponer de un modelo de control “eficaz” y para ello se (...) deberán habilitar los medios necesarios y suficientes (...).

No obstante, encuentro muy positiva su entrada en vigor por el cambio de mentalidad que va a suponer.

Finalmente hay que tener en cuenta el cambio en el paradigma del control desde el punto de vista de su aplicación en el ámbito local, pasando de la idea de que el Interventor es quien controla a que es quien verifica el sistema de control en la entidad local, ya que se debe extender la idea de que la implantación del modelo de control interno en el Ayuntamiento no es exclusiva del Interventor sino de la dirección del mismo, siendo necesaria por tanto una gran colaboración de otros departamentos como el de secretaria, asesoría jurídica, el de Organización, etc.

Por tanto no es tanto la aplicación de procedimientos, sino un cambio de cultura de ahí la labor de marketing interno tan necesaria, para que se traslade por toda la organización, ya sean desde las áreas gestoras de los servicios centrales como las finalistas.

Es importante destacar las decisiones estratégicas que han de adoptarse por el órgano interventor, sobre las siguientes cuestiones:

Debemos tener en cuenta, tal y como hemos indicado, que el nuevo modelo de control interno pivota sobre la base de la función interventora previa (con las decisiones estratégicas que hemos apuntado) y el control financiero, que puede ser planificable o no planificable.

Dentro del control financiero planificable, habrá que adoptar actuaciones en orden a la planificación y posterior evaluación del control interno que se concretan en:

1. Hay que elaborar y aprobar el plan anual de control financiero (que recoge las actuaciones de control permanente y auditoría pública, art. 31 RCI) es necesario indicar que el interventor sobre la base de un análisis previo de riesgos debe seleccionar aquellas materias que son susceptibles de inclusión por su especial transcendencia, su sensibilidad, y el análisis de riesgo realizado previamente. Es interesante destacar, en lo relativo a los gastos de personal que si la entidad ha adoptado un régimen de fiscalización limitada previa resulta muy aconsejable introducir el área de gastos de personal dentro del control permanente posterior e incluirlo en el plan anual de control financiero. Posteriormente una vez aprobado el plan anual de control financiero hará de remitirse al Pleno, solo a efectos informativos,

2. La redacción del informe resumen de los resultados más significativos (art. 37 RCI) derivados tanto de la función interventora como del control financiero realizados en el año anterior y con ocasión de la aprobación de la cuenta general. Obviamente los gastos de personal por su especial sensibilidad, se hará una referencia a los mismos, tanto de los resultados derivados de la función interventora como del control financiero posterior, y fruto de este informe resumen el Alcalde o el Presidente de la entidad, deberá elaborar un plan de acción (art. 38 RCI) que contendrá las medidas a adoptar para subsanar las deficiencias, debilidades, errores, e incumplimientos que se pongan de manifiesto en el informe resumen.

Hemos de tener en cuenta que los reparos van junto con la liquidación (art. 15.6 RCI) en un punto independiente del orden del día de la sesión plenaria (art. 218 TRLRHL). En cuanto al informe resumen esta debe realizarse antes del 30 de abril de cada año (según interpretación de la IGAE) y para este año 2019 la propia Intervención General del Estado no la considera obligatorio. Lógicamente, nuestra obligación es preparar los informes y solicitar su inclusión en el orden del día. Si por alguna razón el Presidente de la entidad no lo quiere incluir en el orden del día, lo correcto será informar de esta cuestión en nuestra remisión a la IGAE y al Tribunal de Cuentas.

Finalmente, quiero señalar lo comentado en el Informe del Tribunal de cuentas sobre el sector público local del ejercicio 2017, que en su página 163 señala que un 32% de las entidades locales tenía implantado un sistema de fiscalización limitada previa de requisitos básicos en el ejercicio 2017, frente a un 31% en el 2016. Ya se aplica, fundamentalmente, por los Ayuntamientos de mayor tamaño, las diputaciones provinciales lo que, para el Tribunal de Cuentas responde al propósito de agilizar la tramitación de los procedimientos pues solo se verifica con carácter previo la legalidad de determinados aspectos de cada expediente.

El RCI es el punto de partida del desarrollo del control interno que ha de seguir construyéndose por todos los agentes implicados, los propios órganos de control y los gestores o entidades sujetas a control, pero supone un cambio muy importante en la cultura del control de las entidades locales. La implantación del modelo de fiscalización limitada previa requiere de adaptaciones organizativas y, muy especialmente, de adaptación de los procedimientos internos de gestión y de control.

El alcance de la fiscalización previa limitada debe recoger, como ya he apuntado además de los requerimientos legales y los requisitos básicos, la constancia de la voluntad política y la asunción de responsabilidad del directivo o gestor del servicio o unidad que impulsa el gasto. No olvidemos el control interno no es tarea exclusiva del órgano de control interno.

II. Análisis de la nueva regulación

Se ha establecido un nuevo marco para el ejercicio del control interno tras la aprobación RCI, de 28 de abril, por el que se regula el Régimen Jurídico del Control Interno en las Entidades del Sector Público Local, que entro en vigor el pasado 1 de julio, y se hace necesario analizar cómo afecta el mismo a la regulación establecida en los ayuntamientos, y en especial en materia de personal.

Para ello, hemos de describir el tipo de control que establece la nueva regulación.

Tal y como se dispone en el art. 2 RCI, el control al que se refiere el título VI TRLRHL ha de ser ejercido, sobre la totalidad de entidades que conforman el sector público local, por los órganos de intervención con la extensión y los efectos que determinan los artículos siguientes.

A los efectos del RCI, forman parte del sector público local:

La IGAE en la consulta evacuada con motivo de la entrada en vigor RCI, ha venido a señalar que las entidades dependientes de la entidad local matriz, se les puede aplicar el modelo ordinario o simplificado en virtud del modelo de control elegido por la entidad local de la que dependen, no pudiendo optar por un modelo de control diferente al del ente matriz.

El control interno de la actividad económico-financiera del sector público local se ejercerá por el órgano interventor mediante el ejercicio de la función interventora y el control financiero:

a) La función interventora tiene por objeto controlar los actos de la entidad local y de sus organismos autónomos, cualquiera que sea su calificación, que den lugar al reconocimiento de derechos o a la realización de gastos, así como los ingresos y pagos que se deriven, y la inversión o aplicación en general de sus fondos públicos, con el fin de asegurar que su gestión se ajuste a las disposiciones aplicables en cada caso. En los supuestos en que así lo determine la normativa aplicable, se realizará la función interventora en los consorcios, cuando el régimen de control de la administración pública a la que estén adscritos lo establezca.

b) El control financiero tiene por objeto verificar el funcionamiento de los servicios del sector público local en el aspecto económico para comprobar el cumplimiento de la normativa y directrices que los rigen y, en general, que su gestión se ajusta a los principios de buena gestión financiera, comprobando que la gestión de los recursos públicos se encuentra orientada por la eficacia, la eficiencia, la economía, la calidad y la transparencia, y por los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera en el uso de los recursos públicos locales. El control financiero así definido comprende las modalidades de control permanente y la auditoría pública, incluyéndose en ambas el control de eficacia referido en el art. 213 TRLRHL.

Para todas las modalidades de control, el órgano interventor ejercerá el control sobre entidades colaboradoras y beneficiarios de subvenciones y ayudas concedidas por los sujetos que integran el sector público local, que se encuentren financiadas con cargo a sus presupuestos generales, de acuerdo a lo establecido en la Ley General de Subvenciones.

El órgano interventor dispondrá de un modelo de control eficaz y para ello se le deberán habilitar los medios necesarios y suficientes. A estos efectos el modelo asegurará, con medios propios o externos, el control efectivo de, al menos, el ochenta por ciento del presupuesto general consolidado del ejercicio mediante la aplicación de las modalidades de función interventora y control financiero. En el transcurso de tres ejercicios consecutivos y en base a un análisis previo de riesgos, deberá haber alcanzado el cien por cien de dicho presupuesto.

Los arts. 7 y ss RCI regulan el ejercicio de la función interventora, y su ejercicio comprenderá las siguientes fases:

- La fiscalización previa de los actos que reconozcan derechos de contenido económico, autoricen o aprueben gastos, dispongan o comprometan gastos y acuerden movimientos de fondos y valores.

- La intervención previa del reconocimiento de las obligaciones e intervención de la comprobación material de la inversión.

- La intervención formal de la ordenación del pago.

- La intervención material del pago.

La función interventora se ejercerá en sus modalidades de intervención formal y material. La intervención formal consistirá en la verificación del cumplimiento de los requisitos legales necesarios para la adopción del acuerdo mediante el examen de todos los documentos que preceptivamente deban estar incorporados al expediente. En la intervención material se comprobará la real y efectiva aplicación de los fondos públicos.

En relación con el contenido de la función interventora, tal y como establece el art. 8 RCI, la función interventora se ejercerá bien como fiscalización previa, bien como intervención previa, en los términos señalados en los apartados siguientes:

- Se entiende por fiscalización previa la facultad que compete al órgano interventor de examinar, antes de que se dicte la correspondiente resolución, todo acto, documento o expediente susceptible de producir derechos u obligaciones de contenido económico o movimiento de fondos y valores, con el fin de asegurar, según el procedimiento legalmente establecido, su conformidad con las disposiciones aplicables en cada caso. El ejercicio de la función interventora no atenderá a cuestiones de oportunidad o conveniencia de las actuaciones fiscalizadas.

- La intervención previa de la liquidación delgasto o reconocimiento de obligaciones es la facultad del órgano interventor para comprobar, antes de que se dicte la correspondiente resolución, que las obligaciones se ajustan a la ley o a los negocios jurídicos suscritos por las autoridades competentes y que el acreedor ha cumplido o garantizado, en su caso, su correlativa prestación. La intervención de la comprobación material de la inversión se ajustará a lo establecido en el art. 20 de este Reglamento.

- La intervención formal de la ordenación del pago es la facultad atribuida al órgano interventor para verificar la correcta expedición de las órdenes de pago.

- La intervención material del pago es la facultad que compete al órgano interventor para verificar que dicho pago se ha dispuesto por órgano competente y se realiza en favor del perceptor y por el importe establecido.

En cuanto al procedimiento para el ejercicio de la función interventora sobre los actos que autoricen, dispongan gastos o reconozcan obligaciones, el RCI diferencia entre la fiscalización e intervención previa ordinaria y el régimen de fiscalización limitada previa.

Concretamente, el art. 13 RCI regula el régimen de fiscalización e intervención limitada previa de requisitos básicos, y establece en su apartado 1 que, previo informe del órgano interventor y a propuesta del presidente, el Pleno de la entidad local podrá acordar el régimen de fiscalización e intervención limitada previa.

Para aquellos casos en los que el Pleno acuerde la fiscalización e intervención limitada previa, el órgano interventor se limitará a comprobar los requisitos básicos siguientes:

a) La existencia de crédito presupuestario y que el propuesto es el adecuado a la naturaleza del gasto u obligación que se proponga contraer. Se entenderá que el crédito es adecuado cuando financie obligaciones a contraer o nacidas y no prescritas a cargo a la tesorería de la entidad local que cumplan los requisitos de los arts. 172 y 176 TRLRHL.

En los casos en los que el crédito presupuestario dé cobertura a gastos con financiación afectada se comprobará que los recursos que los financian son ejecutivos, acreditándose con la existencia de documentos fehacientes que acrediten su efectividad.

Cuando se trate de contraer compromisos de gastos de carácter plurianual se comprobará, además, si se cumple lo preceptuado en el art. 174 TRLRHL.

b) Que las obligaciones o gastos se generan por órgano competente.

En todo caso se comprobará la competencia del órgano de contratación o concedente de la subvención cuando dicho órgano no tenga atribuida la facultad para la aprobación de los gastos de que se trate.

También tendrán dicha consideración aquellos otros extremos que, por su trascendencia en el proceso de gestión, se determinen por el Pleno a propuesta del presidente previo informe del órgano interventor.

A estos efectos, con independencia de que el Pleno haya dictado o no acuerdo, se considerarán, en todo caso, trascendentes en el proceso de gestión los extremos fijados en el Acuerdo del Consejo de Ministros, vigente en cada momento, con respecto al ejercicio de la función interventora en régimen de requisitos básicos, en aquellos supuestos que sean de aplicación a las entidades locales, que deberán comprobarse en todos los tipos de gasto que comprende.

Adicionalmente, el Pleno de la corporación, previo informe del órgano interventor, podrá aprobar otros requisitos o trámites adicionales que también tendrán la consideración de esenciales.

En la determinación de estos extremos se atenderá especialmente a aquellos requisitos contemplados en la normativa reguladora para asegurar la objetividad, la transparencia, la no discriminación y la igualdad de trato en las actuaciones públicas. Las obligaciones o gastos sometidos a la fiscalización e intervención limitada previa de requisitos básicos serán objeto de otra plena con posterioridad, que se llevará a cabo en el marco de las actuaciones del control financiero que se planifiquen.

Tal y como prevé el art. 19 del RD 424/2014, sin perjuicio de lo establecido en el art. 13 de este Reglamento, al efectuar la intervención previa de la liquidación del gasto o reconocimiento de obligaciones se deberá comprobar, además:

a) Que las obligaciones responden a gastos aprobados y, en su caso, fiscalizados favorablemente, salvo que la aprobación del gasto y el reconocimiento de la obligación deban realizarse simultáneamente.

b) Que los documentos justificativos de la obligación se ajustan a las disposiciones legales y reglamentarias que resulten de aplicación.

En todo caso, en la documentación deberá constar:

c) Que se ha comprobado materialmente, cuando proceda, la efectiva y conforme realización de la obra, servicio, suministro o gasto, y que ha sido realizada en su caso dicha comprobación.

Se establece la obligatoriedad de la comprobación material de la inversión, con la participación del Interventor en la recepción de las mismas, a partir de un determinado importe (50.000 €, aunque la Ley 9/2017, de 8 noviembre, de Contratos del Sector Público -LCSP-, lo ha establecido para todos los contratos excepto los menores).

Por otro lado, también se ha regulado la intervención de los pagos a justificar y los anticipos de caja fija, su constitución y de sus cuentas justificativas.

Hemos de tener en cuenta además que para los gastos u obligaciones que el pleno no haya aprobado el régimen de fiscalización limitada previa, así como aquellos de cuantía indeterminada, será aplicable el régimen ordinario de fiscalización e intervención previa.

Finalmente, todo ello resulta compatible con las observaciones que pueda realizar el interventor y que, aunque no suspenden el procedimiento, pueden servir posteriormente para el análisis de riesgos en la fase de planificación del control permanente posterior.

Se ha regulado, además de los efectos de los informes de fiscalización, el régimen de los reparos y discrepancias, el destino que ha de darse a los distintos informes de Intervención, tanto de cara al Pleno de la entidad, como de cara al Ministerio, a la IGAE, así como al Tribunal de Cuentas (art. 15.6 y 7).

Con ocasión de la dación de cuenta de la liquidación del Presupuesto, el órgano interventor elevará al Pleno el informe anual de todas las resoluciones adoptadas por el Presidente de la Entidad Local contrarias a los reparos efectuados, o, en su caso, a la opinión del órgano competente de la Administración que ostente la tutela al que se haya solicitado informe, así como un resumen de las principales anomalías detectadas en materia de ingresos. Dicho informe atenderá únicamente a aspectos y cometidos propios del ejercicio de la función fiscalizadora, sin incluir cuestiones de oportunidad o conveniencia de las actuaciones que fiscalice. El Presidente de la Corporación podrá presentar en el Pleno informe justificativo de su actuación.

Con ocasión de la cuenta general, el órgano interventor remitirá anualmente, al Tribunal de Cuentas y, en su caso, al órgano de control externo autonómico correspondiente, todas las resoluciones y acuerdos adoptados por el Presidente de la Entidad Local y por el Pleno de la Corporación contrarios a los reparos formulados, así como un resumen de las principales anomalías detectadas en materia de ingresos, debiendo acompañarse a la citada documentación, en su caso, los informes justificativos presentados por la Corporación Local con independencia de la participación de otros órganos de control en virtud del aptdo. 4 de este artículo.

Como una de las novedades más importantes, se ha regulado el trámite en los casos de omisión de fiscalización preceptiva, que requiere informe del interventor, del que se ha de dar cuenta al Pleno (art. 28), y que se habrá de aplicar en algunas de las operaciones que hasta ahora se tramitaban como expedientes de reconocimiento extrajudicial.

El RCI desarrolla, como principal novedad, el ejercicio del control financiero, pero esto será objeto de otro informe, dado su carácter principalmente a posteriori, y que, su entrada en vigor, en lo que se refiere a las auditorías, será respecto de las cuentas de 2019.

Se define por primera vez el control financiero, que se ejerce en dos modalidades: el control permanente y la auditoría pública.

El control permanente se ejercerá sobre la Entidad Local y los organismos públicos en los que se realice la función interventora con objeto de comprobar, de forma continua, que el funcionamiento de la actividad económico-financiera del sector público local se ajusta al ordenamiento jurídico y a los principios generales de buena gestión financiera, con el fin último de mejorar la gestión en su aspecto económico, financiero, patrimonial, presupuestario, contable, organizativo y procedimental. A estos efectos, el órgano de control podrá aplicar técnicas de auditoría.

El ejercicio del control permanente comprende tanto las actuaciones de control que anualmente se incluyan en el correspondiente Plan Anual de Control Financiero, que aprueba el interventor, como las actuaciones que sean atribuidas en el ordenamiento jurídico al órgano interventor (en todas las materias: presupuestaria, estabilidad, endeudamiento, etc.).

Se establece también por primera vez, la necesidad de que por parte de la Alcaldía se formalice un Plan de Acción que determine las medidas a adoptar para subsanar las debilidades, deficiencias, errores e incumplimientos que se pongan de manifiesto por el interventor en el informe resumen con los resultados más significativos derivados del ejercicio del control interno, y de cuya ejecución se tiene que hacer seguimiento.

En lo que respecta al control interno de los gastos de personal, hemos de señalar que nos encontramos ante una materia que dada su especial naturaleza jurídica hace que se les dote de una singularidad específica, además la tramitación de este tipo de expedientes no son susceptibles de retrasos en la tramitación por lo que resulta primordial el régimen de fiscalización que vaya ser elegido por la entidad (la previa limitada versus el régimen ordinario) pues habrá que buscar el sistema idóneo para que cada corporación cuente con los informes en los plazo de tiempo que sean aceptados como razonables (de ahí insisto en la conveniencia y necesidad, desde mi punto de vista de adoptar el régimen de fiscalización limitada previa). En este marco de actuación hemos de unir las tradicionales deficiencias de del control interno local, que son, básicamente la excesiva dependencia orgánica de los Funcionarios con habilitación nacional en la corporación, pues el órgano de control depende jerárquicamente del órgano controlado, la dependencia económica y funcional del mismo lo que debilita el modelo de control.

Hasta ahora la regulación insuficiente del control interno local (apenas 11 artículos en el TRLRHL), lo que provocaba la inexistencia de criterios objetivos y homogéneos para determinar su alcance, la ausencia de control financiero y de eficacia. Y por último como ya hemos apuntado la carga creciente y muy dispar atribuida al interventor, desde la remisión de información, rendición de cuentas a los OCEX, asistencia a órganos colegiados, llevanza de la contabilidad, funciones de control, etc.

Estas debilidades del control interno en general, se unen las particulares en materia de personal, como son la existencia de una normativa básica dispar e incompleta, que se basa en una normativa estatal de carácter supletorio junto con la normativa sectorial propia de cada comunidad autónoma y demás normativa de desarrollo, lo cual nos lleva a la coexistencia de diversos modelos de función pública así como de personal al servicio de las Entidades Localessometidos a diversosregímenes jurídicos, talescomo personal funcionario, laboral, eventual, además de los cargos electosen sus distintos regímenes de dedicación.

En el presente art. se desarrolla los aspectos relativos en la materia de personal.

Función interventoraControl financieroOBJETO Aspecto singular, Actos administrativos aislados Aspecto global, Procedimientos, áreas, ASPECTOS Legalidad Legalidad y buena gestión económica financiera, eficacia y eficiencia.MOMENTO TEMPORAL Control previo Previo, concomitante y posterior.EJERCICIO De obligaciones y gastos, fiscalización previa fases A y D, intervención previa fases O, fase P, intervención material del pago, de la comprobación material de la inversión. De derechos e ingresos, sustitución previa por la toma de razón en contabilidad. Por su exigencia legal o reglamentaria, por su inclusión o no en el plan anual de control financiero.Auditoria publica, auditoría financiera, de cumplimiento y operativa. AMBITO SUBJETIVO Ayuntamiento y organismos públicos dependientes con presupuesto limitativo.Control permanente, Ayuntamiento y organismos públicos dependientes con presupuesto limitativoAuditoria pública de cuentas Entidades dependientes con presupuesto limitativo (OOAA y consorcios).Auditoria pública (financiera, operativa y de cumplimiento) entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles y demás entidades sin presupuesto limitativo.

Tras la publicación del RCI, en lo referente al régimen jurídico del control interno local va a tener como consecuencia el que se va a ver más homogeneizado y adaptado al ejercido por la IGAE en la AGE.

Me voy a centrar en proponer unas fichas de control que sirven de base para la fiscalización y la emisión de informes de fiscalización limitada previa en los expedientes de personal, en los cuales se propone la adaptación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de mayo 2008 de Fiscalización de requisitos básicos previsto en el art. 152.1 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria -LGP- (actualizado por ACM informe del interventor y a propuesta del Presidente, acuerde el régimen de fiscalización e intervención limitada previa de requisitos básicos, en los términos del art. 13 RCI.

Como ya he indicado, es necesario que el Pleno acuerde el régimen de fiscalización limitada, porque de lo contrario y para aquellos extremos en los que no se haya acordado el régimen de requisitos básicos a efectos de fiscalización e intervención limitada previa, será aplicable el régimen general de fiscalización e intervención previa. Fiscalización previa ordinaria.

Por otra parte, hay determinados expedientes clave, relacionados con la materia de personal que deben ser sometidos a Informe de Intervención, los cuales son de gran relevancia para el funcionamiento de las Entidades Locales, y que van a derivar en la actuación posterior de la entidad en la ejecución de las políticas de gestión de personal. No obstante, tales expedientes que además son revestidos de una especial sensibilidad social, son objeto de control financiero por cuanto no inciden de modo directo en la ejecución del presupuesto, sino que se derivará con posterioridad en la ejecución ordinaria de los gastosde personal. Nos estamos refiriendo a los informesde la Intervención en expedientes talescomo el propioPresupuesto General municipal, la Oferta anual de empleo público,la relación de puestos de trabajo o modificaciones de Catálogos de Puestos de trabajo (en los casosque aún no se dispongade Relación de Puestos de trabajo), los Acuerdos de Condiciones de trabajo de personal funcionario o los Convenios de personal laboral, que son propios del control financiero, fruto del control financiero permanente de acuerdo con lo dispuesto en el art. 32.1 letra a) RCI.

Finalmente, interesa destacar la consulta a la intervención general del Estado formulada por la Diputación de Gerona en relación a los informes de control permanente obligatorio en la que se concluye (os la adjunto como material del curso) y podemos concluir que una lectura sistemática entre los preceptos RCI y la consulta de la IGAE formulada por la Diputación de Gerona, se deduce que el control permanente se clasifica:

Control permanente no planificable obligatorio.Control permanente planificable obligatorio.Control permanente planificable seleccionable.A la vista de esta clasificación, ya que la normativa no atribute la obligatoriedad de la emisión de informe de intervención con carácter previo a la adopción del acuerdo de aprobación de las Relaciones de Puestos de trabajo y de las Ordenanzas Fiscales (por poner un ejemplo ya que la norma no lo impone directamente), las actuaciones de control permanente planificables y seleccionables que deberá realizar de forma continua, con posterioridad a la realización de las correspondientes resoluciones administrativas, ya que por su propia naturaleza los trabajos a realizar comprenderán el análisis de determinadas operaciones y procedimientos con un alcance global, por lo que no resulta aplicable la realización de este tipo de actuaciones con carácter previo a la resolución de los actos administrativos.

Sin embargo, este tipo de opinión no es compartida por muchos compañeros de ahí que algunos insistan que se tiene que seguir informando algunos expedientes clave,relacionados con la materia de personal que deben ser sometidos a Informe de Intervención, pues se trata de materias de gran relevancia y sensibilidad para el funcionamiento de las Entidades Locales, y que van a derivar en la actuación posterior de la entidad en la ejecución de las políticas de gestión de personal. 

Por eso, no existe un único criterio respecto a la hora de informar aquellos expedientes que no tiene una repercusión presupuestaria y no viene directamente exigidos por una disposición normativa, por ejemplo el presupuesto general es un informe tipo de control financiero no planificable pero obligatorio porque así lo dispone claramente el art. 168.4 TRLRHL, pero no encontramos una norma concreta que exija el informe de Intervención con carácter previo a la aprobación de la RPT o de la oferta de empleo público. De la consulta de la IGAE a la cuestión formulada por la Diputación de Gerona parece desprenderse que la emisión de este tipo de informes debe ser previa a la aprobación de los mismos cuando lo exija expresamente una disposición normativa.

Tampoco deberíamos confundir la naturaleza de los informes que nos exige el Alcalde o un tercio de los concejales como informes de control financiero.

Por ello, resulta aconsejable, que dentro del ámbito del control permanente, se delimiten qué actuaciones se han de realizar por el órgano interventor, que se encuadrarían bajo el concepto de control permanente, al ser esta una modalidad de control a la que se imputan de modo residual, las actu­aciones que sean atribuidas en el ordenamiento jurídico al órgano interventor, según señala el art. 29.2, párrafo 2º RCI.

Debemos clarificar que por actuaciones de control permanente deben entenderse aque­llas que se refieren al funcionamiento de los servicios del sector público local en el aspecto económico financiero, ya sea posible su planificación o no y que aquellas otras actuaciones impuestas por la normativa al órgano interventor no caracterizadas de esta forma, por lo que aquellos informes o actuaciones que nos exige el Alcalde o un tercio de los concejales deberían encuadrarse bajo otras funciones asignadas al órgano interventor como puede ser la asesoría o consultoría, pero no como actuaciones de control interno en la modalidad de control permanente.

III. Control permanente de gastos de personal

En materia de personal, hay determinados expedientes que quedan fuera del ámbito de la fiscalización limitada previa, y son susceptibles del ejercicio de un control singular, ya que las materias que no han sido enmarcadas en fiscalización e intervención previa pasan a formar parte del Control permanente, que se lleva a cabo de forma continuada y cuyas actuaciones a desarrollar dan cobertura al control de legalidad, control de eficacia y control de eficiencia con el fin último de mejorar la gestión en su aspecto económico, financiero, patrimonial, presupuestario, contable, organizativo y procedimental, y vienen previstas en el art. 32 RCI:

Tal y como regula el art. 29.2 RCI, el control permanente se ejercerá sobre la Entidad Local y los organismos públicos en los que se realice la función interventora, con el objeto de comprobar de forma continua, que el funcionamiento de la actividad económico-financiera del sector público local se ajusta al ordenamiento jurídico y a los principios generales de buena gestión financiera.

Por su parte el art. 32 RCI, que se enmarca dentro del control permanente planificable seleccionable, deberá realizarse con posterioridad (y no con carácter previo) a la resolución de los actos administrativos.

De esta forma los trabajos a realizar comprenderán el análisis de una serie de operaciones y procedimientos con un alcance global, y dentro de las actuaciones previstas en el plan anual de control financiero.

En materia de personal, podemos señalar materias sobre los que el órgano interventor de la administración local ha de realizar informes en el ejercicio de control financiero como control singularizado, entre las que podemos señalar las siguientes:

1. Relación de puestos de trabajo.2. Presupuesto General del Ayuntamiento.3. Oferta anual de empleo público.4. Acuerdos de condiciones de trabajo de personal funcionario5. Convenios colectivos de personal laboral.

El control permanente planificable y seleccionable se realizara sobre la base de un análisis de riesgos consistente con los objetivos que se pretenden conseguir, las prioridades establecidas en cada ejercicio y los medios disponibles (art. 31 RCI, que define la planificación del control financiero).

El RCI regula en su art. 31 la planificación del control financiero, exigiendo que el órgano interventor deberá elaborar un plan anual de control financiero que recogerá las actuaciones de control permanente y auditoria pública a realizar durante el ejercicio, este plan debe recoger todas aquellas actuaciones cuya realización por el órgano interventor deriven de una obligación legal y las que anualmente se seleccionen sobre la base de un análisis de riesgos consistente con los objetivos que se pretendan conseguir, las prioridades establecidas para cada ejercicio y los medios disponibles.

Teniendo en cuenta todas estas consideraciones, hay que tener en cuenta que el plan anual de control financiero parte de una fase previa de planificación, lo que supone identificar previamente los riesgos de la entidad. A tal efecto el RCI no regula ningún mecanismo para identificar los riesgos, por lo que teniendo en cuenta la guía de evaluación de riesgos de la IGAE, resulta considerable analizar los riesgos que existen dentro del área de recurso humanos, como una área de gestión dentro plan anual de control financiero.

Los riesgos específicos en el ámbito de la gestión de personal se pueden agrupar en las siguientes categorías:

- Selección del personal. 

Con el fin de asegurar un sistema de acceso a la función pública basado en el mérito y la capacidad, para garantizar la competencia profesional de los servidores públicos. El acceso a través de procedimientos que no garanticen estos principios puede provocar graves consecuencias desde el punto de vista de la integridad, tales como la desprofesionalización de la función pública, la ausencia de imparcialidad y objetividad en las actuaciones de los servidores públicos, la proliferación de prácticas clientelares, etc.

- Ejercicio ético y profesional de las funciones.

La identificación de estos riesgos pretende evitar que se produzca una quiebra de valores tales como la independencia, la integridad, la responsabilidad, la transparencia, la objetividad, la imparcialidad y la confidencialidad.

- Planificación y estructura organizativa del personal.

La necesidad de determinar los riesgos en este ámbito deriva de la importancia de la planificación de los recursos humanos en las Administraciones públicas, que persigue contribuir a la eficacia en la prestación de servicios y a la eficiencia en la utilización de los recursos económicos disponibles. Muchas de las conductas ilegales o faltas de ética y de las oportunidades de corrupción se producen por déficits de planificación y de comunicación dentro de la organización o incluso entre instituciones.

- Formación y evaluación del desempeño.

La formación de los empleados públicos se configura como una herramienta clave tanto para el fomento de la integridad y la prevención de la corrupción como para asegurar la adecuación de la competencia profesional exigida al personal con la responsabilidad de las tareas que tiene encomendadas.

- Retribuciones. En este caso, la identificación de los correspondientes riesgos contribuirá a diseñar una política retributiva que evite prácticas corruptas como la concesión de incrementos salariales sin respaldo en las leyes presupuestarias o el abono injustificado de complementos retributivos, que pueden llevar a la comisión de delitos o fraudes, tales como la malversación de caudales públicos.

- Incompatibilidades y conflictos de interés. El riesgo de que los empleados públicos incurran en incompatibilidades o de que se produzcan conflictos de intereses está presente en todas las organizaciones públicas. La adecuada gestión de estos riesgos contribuirá a garantizar la imparcialidad y objetividad de los servidores públicos.

En el cuadro siguiente se identifican los principales riesgos para cada una de las actividades descritas y se enumeran algunas de las posibles medidas a adoptar para prevenirlos y, en su caso, corregirlos.

Actividad/Perfil funcionalCatálogo de riesgos de gestión en materia de personalIdentificación de los riesgosMedidas de prevenciónSelección de personalRiesgo de incumplimiento de los principios de igualdad, publicidad, mérito y capacidad en el acceso al empleo público- Asegurar un sistema de acceso basado exclusivamente en los principios de mérito y capacidad - Aprobar en cada entidad de un manual de procesos selectivos que garanticen el cumplimiento de los principios constitucionales - Reforzar la imparcialidad de los tribunales. - Formar y rotar a los miembros de los tribunales. - Fiscalizar los procesos selectivos por parte del órgano de control interno. - Transparencia en la realización de las pruebas.Riesgo de inadecuación del perfil técnico al ejercicio de las funciones- Adaptar métodos de selección al perfil del cargo dando preponderancia a la prueba de conocimientos. - Establecer reglas específicas de selección para los cuerpos específicos.Ejercicio ético y profesional de las funcionesRiesgo de quiebra de valores, tales como la independencia, la integridad, la responsabilidad, la transparencia, la objetividad, la imparcialidad y la confidencialidad- Supervisión por los dirigentes del riguroso cumplimiento de los principios y normas éticas inherentes a las funciones. - Establecimiento de orientaciones y mecanismos que garanticen la prevención y el cumplimiento de los principios y valores éticos. - Preferencia de acciones colegiadas, con especial relevancia en las de control.- Acompañamiento y supervisión de los técnicos y equipos de trabajo por los dirigentes.- Rotación adecuada del personal Inclusión en los temarios de los procesos selectivos de temas específicos sobre ética pública, régimen disciplinario y delitos contra la Administración pública. - Establecimiento de un plan de formación y actualización continua del personal en materia de integridad y prevención de la corrupción.Planificación de los recursos humanosRiesgo de ausencia de planificación y de ordenación del personal Riesgo de falta de homogeneidad de la información contenida en la RPT, registro de personal y demás instrumentos de ordenación del personal con los que cuente la entidad- Elaboración de un plan de recursos humanos. - Elaboración de un organigrama que represente la dimensión y estructura departamental de la entidad. - Actualización periódica y coordinada de la información contenida en los diferentes instrumentos de ordenación del personal.Estructura organizativaRiesgo de que no se produzca una adecuada atribución de competencias- Aprobación de procedimientos formalizados con atribución de funciones y responsabilidades Segregación de funciones entre las competencias de gestión y las de control.Formación y evaluación del desempeñoRiesgo de ausencia de un plan de formación y actualización continua del personal- Evaluación periódica de las necesidades de formación del personal y establecimiento de las acciones formativas correspondientesRiesgo de capacitación deficiente e insuficiente del personal para el desempeño de sus funciones- Adecuación de las necesidades formativas al perfil exigido Motivación individual y de los grupos de trabajo - Mecanismos de revisión externa de los comportamientos en el ejercicio de las funcionesAusencia de un sistema de evaluación del desempeño- Definición de criterios objetivos para la aplicación de un sistema de evaluación de desempeñoRiesgo de que no se haga efectivo el derecho del personal a su promoción profesional- Asegurar un modelo de carrera profesional. Establecer un sistema de promoción profesional que incentive la mejora del desempeñoRetribucionesRiesgo de incrementos retributivos no previstos en las leyes de presupuestos- Segregación de las funciones relacionadas con la elaboración de las nóminas, su fiscalización previa, aprobación, contabilización y pago Diseño de un sistema de control interno y controles periódicos sobre la justificación y el abono de retribuciones complementarias, de manera que se puedan detectar errores o abusosRiesgo de abono injustificado de conceptos retributivos por no estar previstos en la normativa de aplicación o por no concurrir las circunstancias exigidas para su pago- Creación de un manual que establezca los métodos, reglas y criterios para la aplicación, cálculo y control de las retribuciones complementariasRiesgo de abono de complementos de productividad de cuantía fija y devengo periódico- Establecimiento de acciones formativas para el personal en general y los responsables del departamento de recursos humanos en particularIncompatibilidades y conflictos de interesesRiesgo de incumplimiento de la Ley de incompatibilidades por parte del personal al servicio de la Administración- Elaboración de un código que regule los aspectos básicos en la materia, estableciendo normas y principios básicos de aplicación Sensibilizar e impartir formación a los empleados públicos en esta materia - Aprobar modelos estandarizados de declaración de incompatibilidades - Establecer un control periódico de todas las solicitudes presentadas y el acceso público a todas las solicitudes y resoluciones sobre compatibilidad - Inscripción obligatoria de todas las resoluciones en los registros de personalRiesgo de que el interés particular de un servidor público pueda interferir en el ejercicio adecuado de su juicio profesional- Elaboración de un código que regule los aspectos básicos en la materia, estableciendo normas y principios básicos de aplicación, con carácter transversal, a todos los servidores públicos - Sensibilización y formación a los empleados públicos en esta materia - Declaración ética sobre conflicto de intereses e impedimentos - Aprobación de modelos estandarizados de declaración de conflictos de intereses - Medidas sancionadoras para los casos de incumplimientosActividades privadas posterioresRiesgo de utilización o transmisión de información privilegiada obtenida por razón del cargo público que se ocupó- Elaborar una declaración de “compromiso de confidencialidad ” que será firmada individualmente en la toma de posesión de cada puesto de trabajo que ocupe el servidor público

Otra forma de evaluar los riesgos en la entidad puede realizarse a través de la propia experiencia de la entidad y la información que va generando los informes de fiscalización previa limitada, los cambios normativos de los últimos años, los controles permanentes que se han ido realizando en años anteriores así como líneas no abordadas como la falta de una planificación de personal adecuada.

A partir de estas consideraciones, se puede realizar una planificación con el objetivo de evaluar la adecuada gestión de los gastos de personal obtener información suficiente sobre la estructura y la organización del personal correspondiente al capítulo 1 del presupuesto, así como verificar el grado de cumplimiento de la normativa reguladora aplicable en materia de personal.

Objetivo del control

- Análisis del control interno, a fin de evaluar la adecuada gestión de los gastos de personal.

- Obtener información sobre la estructura y la organización del personal.

- Determinación de los gastos de personal, así como verificar el grado de cumplimiento de la normativa reguladora aplicable en materia de personal.

Modalidad de auditoría

El desarrollo de los trabajos de auditoria se ha de realizar ajustándose a las normas de auditoría del sector público aprobadas por Resolución de la Intervención General del Estado de 14 de febrero de 1997 y publicadas por Resolución de 1 de septiembre de 1998, que son de aplicación directa al sector público local, según se establece en el art. 220.3 del Real Decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

También nos basamos en la experiencia en los controles de otros ejercicios, y en poco margen temporal que media entre la confección de las nóminas y el pago de las mismas, pues en un intervalo relativamente corto se ha de fiscalizar las mismas y realizar los apuntes contables definitivos para poder realizar la transferencia mensual antes de la finalización del mes correspondiente.

El tipo de auditoría a realizar es, en todo caso, la de cumplimiento de legalidad.

IV. Fiscalización previa limitada de expedientes de personal

De acuerdo con el Acuerdo de Consejo de Ministros de 30 de mayo de 2008, publicado mediante Resolución de 2 de junio de 2008, de la IGAE, respecto al ejercicio de la fiscalización limitada previa de requisitos básicos para las entidades locales, en relación con el personal, se ha de centrar en los siguientes aspectos:

1. Altas de personal funcionario

2. Altas personal laboral

3. Altas personal directivo y/o eventual

4. Expediente de nóminas de retribuciones del personal

4.1. Expedientes de nóminas de retribuciones del personal (fase ADO/O)

5. Expediente de productividad, complementos y otras variaciones

6. Expedientes relativos a contribuciones al plan de pensiones de los empleados de la entidad local y organismos autónomos

7. Expedientes de aprobación y reconocimiento de la cuota a la Seguridad Social

7.1. Aprobación y reconocimiento de la cuota patronal a la Seguridad Social (fase ADO/O)

8. Expedientes de concesión de ayudas de acción social al personal, tanto funcionario como laboral

8.1. Aprobación de la convocatoria (fase A)

8.2. Resolución de la convocatoria (fase D)

8.3. Reconocimiento de la obligación (fase O)

9. Expedientes de concesión de anticipos al personal, tanto funcionario como laboral

10. Otros expedientes de personal

V. Otras cuestiones

A) Anticipo de haberes de funcionarios

Su regulación queda contenida en el RD-ley nº 2608, de 16 de diciembre de 1929.

El informe de la IGAE, de 29 de diciembre de 2005, admite la inclusión en nómina de los anticipos reintegrables, por cuanto constituyen retribuciones “anticipadas” y participan de las correspondientes nóminas, por más que su imputación presupuestaria se aplique al Capítulo VIII de los Presupuestos, en cuanto suponen un préstamo concedido al personal al servicio de la Administración.

Para el funcionario, el anticipo reintegrable tiene el carácter de prestación de carácter social, y se encuentra limitado en su cuantía y condicionado al crédito presupuestario previsto para tal fin.

Por su parte, para los trabajadores laborales, el anticipo de nómina se contempla como un derecho previsto en el art. 29 del RDLeg 2/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores -ET-, que reconoce como derecho del trabajador a percibir, anticipos a cuenta del trabajo ya realizado.

Por esta razón, para que proceda el anticipo o préstamo reintegrable el funcionario o personal laboral que lo solicita no podrá tener anticipos pendientes de reembolso para la concesión de uno nuevo o, en todo caso, que la suma de los dos no supere la cantidad generada.

Por otra parte, la mayoría de convenios colectivos fijan los anticipos de una forma flexible precisando los límites del anticipo y los motivos para solicitarlo, pudiendo establecerse la posibilidad de conceder anticipos superiores al trabajo realizado.

Para disfrutar el anticipo será preciso que el trabajador otorgue un compromiso en firme por el cual se obliga a reintegrarlo en las mensualidades previstas, sometiéndose para ello al descuento correspondiente, que ha de realizar al tiempo de abonarle su nómina. De esta forma los anticipos o préstamos al personal se descuentan mes a mes de la nómina y las retenciones tanto en IRPF como las deducciones a la seguridad social, se hacen sobre el bruto de la nómina, que son los salarios devengados en el mes correspondiente, y la cantidad correspondiente a deducir por el préstamo percibido, se resta del líquido (al igual que ocurre con las deducciones de las cuotas sindicales o en su caso las retenciones judiciales).

Por otra parte, cabe mencionar la consulta vinculante de la Dirección General de Tributos V1502-09, sobre la consideración de un anticipo reintegrable como retribución en especie, pues según la consulta si los trabajadores municipales obtienen un anticipo reintegrable a interés cero, comporta un préstamo sin interés, y de conformidad con el art. 42.1 de la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del impuesto sobre la renta de las personas físicas -LIRPF-, tiene la consideración de retribución como renta en especie, cuando se utilizan u obtienen bienes o servicios de forma gratuita o a precio inferior al normal de mercado, aun cuando no suponga un gasto real para quien lo conceda.

Respecto a la valoración de la renta en especie, el art. 43.1 LIRPF, y para el caso de préstamos con tipos de interés inferiores al legal del dinero, su valoración será la diferencia entre el interés pagado y el interés legal del dinero vigente en el período.

El anticipo reintegrable sin intereses a devolver, tendrá la consideración de rendimientos de trabajo en especie, según la consulta evacuada por la DGT V 1502-09.

La única excepción es que sean retribuciones correspondientes a trabajo ya realizado.

La tributación del rendimiento de trabajo en especie (tal y como debe considerarse el préstamo concedido a interés cero) no deben estar sujetas a retención pero si a un ingreso a cuenta de conformidad con lo señalado en el art. 74 del RD 439/2007, de 30 de marzo, por el que se aprueba el reglamento del impuesto de la renta de las personas físicas -RIRPF-, que en su apartado 2º señala que sobre estas rentas debe efectuarse un ingreso a cuenta, que corresponde efectuarlo al ayuntamiento que concede el anticipo.

Respecto a la diferencia entre el interés pagado por el trabajador y el interés legal del dinero, en cuanto remuneración en especie, forma parte de la base de cotización de la Seguridad Social, regulada en el art. 147 del Texto refundido de la Ley General de Seguridad Social -TRLGSS-.

Constituyen percepciones en especie la utilización, consumo u obtención, para fines particulares, de bienes, derechos o servicios de forma gratuita o por precio inferior al normal de mercado, aun cuando no supongan un gasto real para quien las conceda.

La consulta nº 1/2009 de la IGAE, de 19 de mayo, analiza el tratamiento contable que debe dársele a los anticipos reintegrables por la diferencia entre el tipo de interés que se le cobra al trabajador (0% en el caso analizado) y el tipo de interés legal del dinero. Suponiendo una retribución en especie, la cual supone la obligación de liquidar e ingresar en la AEAT el “ingreso a cuenta” y éste no supone, en sí mismo, ninguna retribución a efectos presupuestarios pues no supone un mayor gasto para la Corporación, sin que ello sea obstáculo para que se incluya en la certificación por rendimientos del trabajo satisfechos durante el ejercicio. Este “ingreso a cuenta” supone una obligación de pago que solamente incrementará el gasto presupuestario cuando dicho importe no sea repercutido al trabajador, es decir, cuando la Corporación no detraiga el importe en metálico del salario del empleado (la citada consulta concluye con los asientos a realizar en cada caso concreto).

B) Límites previstos en el RD 861/1986

Con carácter previo, debe indicarse que los conceptos de Complemento Específico, Productividad y Gratificaciones, recogidos en el art. 7 del RD 861/1986, de 25 de abril, por el que se establece el Régimen de las Retribuciones de los funcionarios de Administración Local, son conceptos que actúan de manera independiente sobre una única base: la masa retributiva global presupuestada.

El art. 7 del RD 861/1986 establece los límites a la cuantía global de los complementos específicos, de productividad y gratificaciones, en los siguientes términos:

Dicho precepto marca, pues, los límites aplicables a la cuantía global de los importes que pueden ser destinados a complementos específicos, productividad y gratificaciones para los funcionarios de la Administración Local, y en aplicación del mismo debe considerarse la cuantía total presupuestada para las retribuciones del personal funcionario en la plantilla o Relación de Puestos de Trabajo y restarse a las mismas las cuantías a la que asciende la suma de retribuciones básicas más el complemento de destino.

La cuantía total presupuestada incluye todas las retribuciones del personal funcionario: salario base, antigüedad, complemento de destino, complemento específico, productividad y gratificaciones, y, en su caso, complementos personales transitorios y ayuda familiar.

A la citada cuantía total (masa retributivaglobal presupuestada) debe restarse, como hemos dicho, la suma de retribuciones básicas, el complemento de destino y, en su caso, la ayuda familiar.

La diferencia de las cantidades anteriores será la que servirá de base para el cálculo de los importes máximos permitidos para cada uno de los tres conceptos (complemento específico, productividad y gratificaciones), importes máximos que no podrán en ningún caso ser superiores al 75%, 30% y 10%, respectivamente.

De ello se deriva que la RPT no puede contener un complemento específico mayor al del porcentaje establecido en el 75 %, toda vez que la cantidad global destinada a la asignación de complementos específicos deben figurar en el Presupuesto y no puede exceder del límite máximo expresado en el art. 7.2 letra a) del RD 861/1986.

Debe, no obstante, efectuarse la siguiente reflexión sobre el particular:

La aplicación práctica de este artículo, tanto por su literalidad como por la evolución normativa desde su aprobación, suscita determinadas cuestiones de interpretación. Así, desde la aprobación de esta norma en 1986 hasta 2016 (30 años después), la estructura retributiva de la función pública ha experimentado profundos cambios, que hacen cada vez más difícil su cumplimiento, así por ejemplo:

Asimismo, desde la aprobación de esta norma se ha generalizado la utilización del complemento específico en todas las Administraciones Locales, por lo que, la propia aplicación matemática de los límites sobre la suma de los tres conceptos -específico, productividad y gratificaciones- obligaría a tener un importe elevado en los créditos correspondientes a los conceptos de productividad y gratificaciones para poder cumplir con el límite del 75 % de ese importe para el complemento específico.

Igualmente, con respecto al cálculo de la masaretributiva global y el importe que se ha de incluir o excluir de la misma, conceptos no definidos legalmente:

En definitiva, son realidades no recogidas en el citado art. 7 y que pueden hacer variar su aplicación práctica, por lo que cada Entidad Local debe ser capaz de determinar el contenido de dicha aplicación, para así poder dar cumplimiento a una normativa totalmente apartada de la realidad actual, pero que, no en vano, debe ser cumplida.

La propia normativa del TREBEP ya ni tan siquiera establece como conceptos de las retribuciones complementarias, art. 24 ni el complemento de destino ni el complemento específico, si bien los efectos de los nuevos conceptos, según su Disp. final 4ª se supeditan a las Leyes que se dicten en desarrollo del TREBEP.

Por lo tanto, la “masa retributiva global presupuestada” está formada por todas las retribuciones del personal funcionario, comprendiendo todos los conceptos de salario base, antigüedad, complemento destino, complemento específico, productividad y gratificaciones, y, en su caso, complementos personales transitorios y ayuda familiar.

A la citada cuantía total -masa retributivaglobal presupuestada - debe restarse la suma de retribuciones básicas, el complemento de destino y, en su caso, la ayuda familiar. La diferencia de las cantidades anteriores será la que servirá de base para el cálculo de los importes máximos permitidos para cada uno de los tres conceptos (complemento específico, productividad y gratificaciones), importes máximos que no podrán en ningún caso ser superiores al 75%, 30% y 10%, respectivamente.

De ello se deriva que la RPT no puede contener un complemento específico mayor al del porcentaje establecido en el 75 %, toda vez que la cantidad global destinada a la asignación de complementos específicos debe figurar en el Presupuesto y no puede exceder del límite máximo expresado en el art. 7.2 letra a) del citado RD 861/1986. 

VI. Fuentes consultadas

- Catálogo de riesgos por áreas de actividad del Consello de Contas de Galicia: http://www.consellodecontas.es/es/menus-Consello/Prev.corrupcion/Documentos/tecnicos