El control autonómico de las competencias municipales sobre planeamiento urbanístico

El art.25.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL-, establece que el municipio ejercerá en todo caso como competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, entre otras, las de urbanismo, en las que incluye de forma específica las atribuciones sobre planeamiento, gestión, ejecución y disciplina urbanística.

De acuerdo con esta determinación legal, se puede afirmar que el legislador estatal requiere que las diferentes normativas autonómicas que regulan actualmente esta materia conforme a sus respectivos estatutos de autonomía, en función de la habilitación que se contiene en el art.148.1.3ª de la Constitución Española -CE-, atribuyan a las entidades locales diferentes ámbitos de competencia sobre las distintas cuestiones que abarca la regulación de esta parte del ordenamiento jurídico-administrativo.

A modo de ejemplo, en el caso de la Comunidad Autónoma de Andalucía, la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía -LAULA-, establece expresamente en su art. 9.1 LAULA que los municipios andaluces ostentan como competencias propias, entre otras, la elaboración, tramitación y aprobación inicial y provisional de los instrumentos de planeamiento general, a lo que se debe añadir la elaboración, tramitación y aprobación definitiva del planeamiento de desarrollo, así como de las innovaciones de la ordenación urbanística que no afecten a la ordenación estructural. En similares términos se expresa el art. 12.1 de la Ley 2/2016, de 10 de febrero, del Suelo de Galicia -LSG-, al disponer que los municipios gallegos ejercerán, en todo caso, como competencias propias todas las facultades que les son atribuidas por la propia norma urbanística, entre otras, en las materias de planeamiento, gestión, ejecución y disciplina urbanística.

Conforme a lo expuesto, las diferentes normas urbanísticas que han sido aprobadas por la totalidad de las comunidades autónomas que actualmente conforman el Estado español, atribuyen un régimen específico de competencia a los municipios de su respectivo ámbito geográfico, que en lo que respecta a la tramitación y aprobación de los diferentes instrumentos de planeamiento, suele consistir en la sustanciación de los expedientes hasta su aprobación inicial o provisional, a lo que se añade la aprobación definitiva de los instrumentos de desarrollo, quedando normalmente en manos de la Administración autonómica la aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento general, así como sus modificaciones.

Este régimen se puede apreciar, por ejemplo, en la distribución de competencias que sobre esta materia realiza el art. 49 de la Ley 11/2018, de 21 de diciembre, de Ordenación Territorial y Urbanística Sostenible de Extremadura -LOTUSE-, que atribuye la aprobación definitiva de los planes generales estructurales a la Administración autonómica, en tanto que la aprobación definitiva de los planes generales detallados se atribuye a las entidades locales. Del mismo modo, los arts.36 y ss del DLeg 1/2023, de 28 de febrero, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística, establece un régimen de distribución competencial similar al definido anteriormente con carácter general, por el que se atribuye a la Administración autonómica la aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento general, asumiendo las entidades locales la del resto de documentos de naturaleza urbanística.

Incluso, se pueden citar varios ejemplos en los que la normativa autonómica ha elevado el nivel competencial atribuido a las entidades locales, como son el art. 75 de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de Impulso para la Sostenibilidad del Territorio de Andalucía -LISTA-, por el que se atribuye la competencia para la aprobación de todo tipo de instrumentos de planeamiento urbanístico a los municipios (si bien, incluyendo un informe vinculante de la Administración autonómica), o el art. 91 de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo del País Vasco -LSPV-, por el que se atribuye la competencia para aprobar los instrumentos de planificación general a los municipios de población superior a siete mil habitantes.

De acuerdo con el principio de autonomía local, consagrado por el art. 140 CE, estas competencias municipales atribuidas por la normativa sectorial deben ser ejercidas bajo la responsabilidad de la entidad que las ejerce, sin que ello suponga que la Administración que ostenta su titularidad no pueda ejercer las medidas de control que se dispongan expresamente en la normativa por la que se establece la distribución competencial y, en cualquier caso, adoptar las medidas de impugnación que le atribuye expresamente los arts. 63 y ss LRBRL. En este sentido, el art. 4.3 LAULA afirma que, al amparo de la autonomía local que garantiza esta norma y en el marco de sus competencias, cada entidad local andaluza podrá definir y ejecutar políticas públicas propias y diferenciadas.

Con arreglo a lo expuesto, debemos entender que la tramitación y, en su caso, aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento urbanístico, como atribución delegada expresamente por la normativa sectorial, es una materia cuya responsabilidad recae en la entidad local correspondiente, lo que supone que podrá adoptar las medidas y valoraciones que estime procedente en su tramitación, sin perjuicio de que en la sustanciación de los diferentes expedientes se condicionen las medidas impulsadas por los diferentes informes sectoriales y las limitaciones territoriales que se deban observar en cada caso, asumiendo la responsabilidad de los acuerdos finalmente adoptados, salvo que, como se ha apuntado, en la normativa se imponga algún tipo de control específico por la Administración titular de la competencia.

Por lo tanto, bajo este razonamiento debemos entender que los acuerdos adoptados por las entidades locales en la tramitación de los diferentes instrumentos de planeamiento y, en concreto, los de aprobación definitiva que residan en el ámbito de sus atribuciones conferidas por la normativa autonómica de aplicación, deberán desplegar sus efectos conforme a las pretensiones de la Administración que ha adoptado el acuerdo correspondiente, salvo que, como se ha apuntado, se disponga expresamente un control específico posterior por parte de la Administración autonómica o, en cualquier caso, se puedan ejercer las correspondientes acciones de impugnación que habilita la normativa vigente.

En este sentido, este trabajo no se refiere a las medidas de control del planeamiento que de forma específica la normativa autonómica pueda introducir en el ejercicio de sus legítimas competencias sobre la materia, como es ejemplo la denegación de la aprobación del planeamiento general que se regula en el art. 94.3 de la Ley 5/2022, de 15 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Cantabria -LOTUC-. Al contrario, se centra en el control adicional que puede suponer la denegación de la inscripción registral de los instrumentos ya definitivamente aprobados, asumiendo una posición no bien definida en la normativa aplicable y que, como se va a analizar, puede generar consecuencias no deseables en la garantía de la seguridad jurídica que debe presidir toda actuación de la Administración Pública y, en especial, en una cuestión tan importante como es la planificación urbanística.

Conforme a su condición reconocida de documentos de naturaleza normativa, los instrumentos de planificación urbanística como cualquier tipo de disposición de carácter general, se entienden jurídicamente válidos una vez que han sido aprobados definitivamente por el órgano competente, si bien, su aplicación efectiva requiere su íntegra publicación en el boletín o diario oficial correspondiente, como condición ineludible para que sus determinaciones sean aplicables y vinculen tanto a las Administraciones Públicas como, en general, a todos los ciudadanos.

Como se ha apuntado, esta exigencia de publicidad oficial deriva de la condición de disposición general que se reconoce a los instrumentos de planificación de naturaleza territorial, que es reiterada en la normativa urbanística aplicable como es el caso de lo dispuesto en el art. 83 LISTA en Andalucía, afirmando expresamente su punto cuarto que los instrumentos de ordenación urbanística aprobados y no publicados no adquieren vigencia ni producirán efecto alguno.

Ahora bien, esto no quiere decir que los instrumentos aprobados definitivamente hasta que sean publicados no sean jurídicamente válidos, pues como afirma el TS en su Sentencia de 9 de octubre de 1999 (rec. 5359/1995):

“Sostener que en la Sentencia recurrida se confunde el significado de la validez del acto con el de su eficacia carece manifiestamente de fundamento, pues la Sala reitera que el Plan General, al no haber sido publicado, carece de eficacia, sin que, en modo alguno, cuestione su validez, de modo que... no cabe duda que la Sala de instancia no cuestiona la validez del Plan General de Ordenación Urbana definitivamente aprobado sino que le niega eficacia por carecer del requisito de la publicación del articulado de sus normas urbanísticas…”.

Por lo tanto, como también ha afirmado el Alto Tribunal en la Sentencia de 28 de abril de 2004 (rec. 7051/2001), la aprobación definitiva de todo instrumento de ordenación urbanística, tanto de competencia municipal como autonómica, requiere su publicación oficial al objeto de que pueda desplegar sus efectos, sin que la carencia de esta exigencia procesal suponga cuestionar su validez desde un punto de vista material.

A lo expuesto, se debe añadir que, conforme establece el arts. 52 LRBRL, los acuerdos de los órganos resolutivos de las entidades locales ponen fin a la vía administrativa, salvo en los casos excepcionales en que una ley sectorial requiera la aprobación ulterior de la Administración del Estado o de la Comunidad Autónoma, o cuando proceda recurso ante éstas. Por este motivo, ante la no exigencia de una aprobación posterior por parte de la Administración autonómica, debemos entender que los acuerdos de aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento adoptados por las entidades locales ponen fin a la vía administrativa y, de este modo, su validez no se encuentra condicionada a ningún otro proceso de verificación posterior, salvo lo ya apuntado con respecto a su publicación oficial.

Esta realidad conlleva, a su vez, que las posibles actuaciones de impugnación que se pretendan interponer frente a los instrumentos aprobados definitivamente, deban atacar el acuerdo correspondiente de la entidad local que lo ha adoptado en función de la competencia asumida conforme a la normativa vigente, sin que se pueda imponer ningún tipo de recurso de alzada o similar. Esta consideración, como se apuntó en el expositivo anterior, deriva de que estas competencias efectivamente se atribuyen por la normativa sectorial autonómica, pero se ejercen como propias según lo que dispone expresamente el art. 7.2 LRBRL en relación con el citado art. 25.2.a) LRBRL.

Por este motivo, se debe reiterar que la ejecución de las competencias urbanísticas atribuidas a los municipios por la correspondiente legislación autonómica y, en concreto, la que habilita para la aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento, se desarrolla conforme a este régimen de autonomía y responsabilidad, al contrario de lo que puede suceder con otro tipo de delegaciones, como son las previstas en el art. 27.1 LRBRL, que por su carácter específico y condición temporal, se encuentran en principio sujetas a un régimen de control y fiscalización muy superior al expuesto anteriormente.

A estos efectos, el TC en su Sentencia 159/2001, de 5 de julio de 2001, afirma que el principio de autonomía local, aunque no concretado de forma específica en la Carta Magna, debe ser afirmado en todo ámbito en el que se determine la actuación de las entidades locales, lo que debe suponer, a estos efectos, que no se impongan medidas de control no definidas de forma específica por la normativa vigente en el ejercicio de sus competencias, aunque éstas deban ser determinadas en cada caso por la normativa sectorial correspondiente.

Según se ha expuesto, la competencia asumida por las entidades locales en materia urbanística conforme a las disposiciones de la normativa autonómica aplicable en cada caso, debe ser entendida como una atribución que se ejerce como propia y bajo su propia responsabilidad, sin que puedan introducirse elementos de control sobre su actuación no expresamente previstos en la propia normativa, salvo lo que respecta a las posibles vías de impugnación que igualmente define la normativa vigente.

No obstante, en el caso de la aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento urbanístico de titularidad municipal, bastantes de las normativas autonómicas introducen un trámite adicional y normalmente previo al de la publicación en el diario o boletín oficial correspondiente del documento aprobado, que impide que, sin su realización, pueda entrar en vigor y desplegar plenamente sus efectos. Este trámite es el de la inscripción y/o depósito del documento aprobado definitivamente en el registro autonómico de instrumentos de planeamiento, que se define legalmente como un requisito de publicidad adicional a la oficial exigida por la condición de disposición general de los instrumentos de planeamiento, pero que, como se va a analizar en este trabajo, en algunos supuestos se configura como un verdadero trámite procesal de control autonómico que puede condicionar o, incluso, evitar la entrada en vigor de un documento que, como se ha indicado, ha sido definitivamente aprobado y se entiende como definitivo en vía administrativa.

En principio, esta exigencia de que el planeamiento vigente, independientemente de la Administración que lo apruebe definitivamente, se encuentre recogido en un sistema de registros públicos, deriva de la disposición transitoria primera del RDLeg 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana -TRLSRU-, por el que se proyecta la formación y actualización permanente de un sistema público general e integrado de información sobre suelo, urbanismo y edificación, comprensivo, entre otros, de “...un sistema público general e integrado de información sobre suelo y urbanismo, a través del cual los ciudadanos tendrán derecho a obtener por medios electrónicos toda la información urbanística proveniente de las distintas Administraciones, respecto a la ordenación del territorio llevada a cabo por las mismas.”

Con arreglo a esta previsión de la normativa estatal, se desprende que la intención de la creación de este sistema de interconexión de la información urbanística se concibe a efectos de su pública difusión, sin que se atisbe que con ello se plantea establecer un sistema adicional de control sobre la actividad de las diferentes Administraciones Públicas con competencias en el ámbito del urbanismo. Sin embargo, la realidad de muchas de las regulaciones actuales sobre la materia es que han venido a establecer, de facto, un régimen de control posterior de la actuación de las entidades locales, imponiendo la necesidad de realizar un trámite de inscripción registral que requiere un acto expreso de la Administración autonómica, cuya denegación produce una situación ciertamente compleja a nivel administrativo.

A modo de ejemplo, en el art. 82 LISTA impone la obligación a los municipios de remitir la documentación completa de los instrumentos de planeamiento aprobados definitivamente, en el plazo de un mes desde la adopción del acuerdo por el órgano competente. A estos efectos, el citado artículo dispone expresamente que el depósito de los instrumentos de ordenación urbanística será condición legal indispensable para la publicación del documento aprobado en el boletín o diario oficial correspondiente.

En términos similares se posicionan otras normas autonómicas, como es el caso del art. 180 del DLeg 1/2021, de 18 de junio, del Consell de aprobación del Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje -TRLOTUP-, el art. 69.1 del Decreto 143/2021, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Ordenación Territorial y Urbanística Sostenible de Extremadura -RLOTUSE-, el art. 65 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo, de la Comunidad de Madrid -LSCM-, o el art. 88 del DLeg 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo -TRLUC-.

No obstante, otras normas autonómicas son menos invasivas sobre la competencia municipal en la aprobación de estos instrumentos, al establecer, al menos conforme a la propia literalidad de los diferentes textos normativos, un procedimiento que aunque impone igualmente la obligación del envío del expediente a la Administración autonómica, no conlleva una limitación o trámite previo y preceptivo para la publicación y entrada en vigor del instrumento que ha sido aprobado definitivamente por el municipio correspondiente. En este supuesto se encuentran normas como las de Castilla y León, Navarra o las Islas Canarias. En concreto, en este último ejemplo el art. 23.3 de la Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias -LSENC-, dispone expresamente que la remisión del expediente conteniendo su aprobación definitiva se debe realizar de forma simultánea a su envío al diario oficial para su publicación, lo que supone que, en la práctica, la solicitud de inscripción en el registro canario no se impone como un trámite previo y necesario para la entrada en vigor del planeamiento aprobado, sino como una verdadera medida de publicidad adicional a la exigida conforme a su condición de disposición general.

A partir de este diferente alcance de una misma exigencia normativa, que en principio se debería limitar a garantizar la integridad en la pública difusión de los instrumentos de planeamiento vigentes en cada comunidad autónoma, en la práctica se ha dispuesto un trámite de control adicional en los territorios en los que se han aprobado normativas del primer tipo, conforme al que la Administración autonómica correspondiente puede disponer la no inscripción del documento aprobado por el municipio y, de este modo, impedir de facto su entrada en vigor al prohibir su publicación oficial, generando una situación realmente compleja que requerirá la adopción de nuevos acuerdos para poder ser solventada, en los que se rectifique el documento aprobado conforme a las exigencias que hayan justificado la denegación de la inscripción registral.

De acuerdo con esta realidad, son varias las cuestiones que se pueden plantear ante la situación generada por la resolución autonómica que deniegue una inscripción de un instrumento de planeamiento definitivamente aprobado por la Administración municipal competente, como sería, en primer lugar, la relativa a si este control puede ser de legalidad (al no estar incluido en el procedimiento de aprobación del documento, sino en una fase posterior) y, en segundo lugar, si este control se podría extender tanto a cuestiones meramente formales como a las propias determinaciones de ordenación material que contenga el documento, lo que supondría, en la práctica, introducir una posibilidad adicional de revisar el contenido de la regulación aprobada, adicional a la intervención que hubiera realizado en la propia tramitación del expediente conforme al procedimiento de aprobación previsto en la normativa aplicable.

En los supuestos en los que la normativa autonómica aplicable no impone una exigencia de inscripción registral previa para la publicación del instrumento de planeamiento aprobado por el municipio o, en su caso, en los que este depósito no se impone como un control de legalidad adicional, la comunidad autónoma puede impugnar el acuerdo adoptado en el caso de que estime que infringe la legalidad vigente conforme a los términos del art. 65 LRBRL, pudiendo incluso efectuar un requerimiento de anulación a la entidad local responsable de su aprobación, de forma previa a la interposición del correspondiente recurso contencioso-administrativo.

A estos efectos, el art. 88 de la Ley 2/2016, de 10 de febrero, del Suelo de Galicia -LSG-, establece expresamente que el plazo para interponer cualquiera de estas medidas de impugnación se computará desde la fecha de recepción de la documentación por la Administración autonómica, lo que supone garantizar que el control de legalidad habilitado por la normativa vigente puede ser ejercido de forma adecuada.

Esta determinación expresa de la normativa gallega conlleva a que cualquier justificación del control adicional de esta competencia local se estime, cuanto menos, como prescindible, debido a que la normativa vigente garantiza la posibilidad de que la Administración autonómica pueda impugnar todo acto municipal que, bajo su criterio, se haya adoptado en contra de las exigencias de la legislación vigente, tanto a nivel formal como material. Por lo tanto, debemos entender plenamente compatibles con la defensa y garantía de las competencias autonómicas sobre la materia urbanística, las normativas que posibilitan la publicación de los instrumentos de planeamiento aprobados por las entidades locales sin que la inscripción registral se imponga como trámite de control previo de legalidad o, incluso el caso de la normativa asturiana, que en el art. 33 del Decreto 63/2022, de 21 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación del Territorio y Urbanismo del Principado de Asturias, afirma que la inscripción en el Registro de Planeamiento y Gestión Urbanística de los actos y documentos objeto del mismo dará fe de su existencia, contenido y fechas de adopción o aprobación, por lo que su tramitación no comporta control alguno de legalidad por parte del Principado de Asturias que, no obstante, podrá ser ejercitado conforme a lo previsto en la legislación reguladora del régimen local.

Sin embargo, como ya se ha apuntado anteriormente, la realidad en otras comunidades autónomas es radicalmente distinta, al imponer esta inscripción registral a modo de acto de naturaleza constitutiva y habilitador del derecho a publicar oficialmente un documento que ya ha obtenido su previa aprobación definitiva. En estos casos, todavía se podría entender viable la introducción de un sistema de control meramente formal, que desestimara la inscripción en el caso de que no se hubiera facilitado la documentación completa del expediente o a mediante un formato o medio no adecuado.

Pero la realidad es que este control excede de esta simple verificación formal de la recepción de la documentación, alcanzando un verdadero control de legalidad tanto a nivel formal como material del contenido del documento aprobado por la entidad local. De hecho, en el caso de Andalucía, la Instrucción 3/2004, de la Dirección General de Urbanismo sobre Organización y Funcionamiento del Registro Autonómico de Instrumentos de Planeamiento, de Convenios Urbanísticos y de los Bienes y Espacios Catalogados afirma expresamente que:

“La aprobación realizada por órgano manifiestamente incompetente (ej.: Plan Parcial aprobado por un Alcalde en vez de por el Pleno de la Corporación o la aprobación del Plan General de Ordenación Urbanística o de una Modificación que afecte a la clasificación de suelo o a sistemas generales por el Pleno municipal en vez de por la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo o el titular de la Consejería de Obras Públicas y Transportes), o el instrumento aprobado con un contenido imposible (ej.: un Plan Parcial aprobado en suelo no urbanizable, deben considerarse motivos de denegación directa de la inscripción mediante la correspondiente Resolución.

En los que casos en que no se esté ante supuestos tan evidentes (por ejemplo en los casos de modificaciones de Planes Generales que pudieran afectar a la ordenación estructural pero hay dudas razonables de ello) se optará por continuar la tramitación para la inscripción, si procede por cumplir el resto de condiciones.

De otra parte, pudiera ocurrir que, no obstante inscribir el instrumento urbanístico en el Registro, se proponga la impugnación del acuerdo de aprobación definitiva por entender que su alcance o contenidos, o su procedimiento de tramitación o aprobación no son adecuados a la legislación urbanística, u otra legislación o normativa de aplicación.”

De esta instrucción, que en función de lo dispuesto en el art. 6 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público -LRJSP-, ostenta un alcance meramente interpretativo, se desprende que la voluntad de la Administración autonómica andaluza es instaurar un verdadero sistema de control posterior a la aprobación definitiva del instrumento de planeamiento, que cuanto menos en los supuestos en los que se estime como más grave la irregularidad apreciada en el documento remitido por la entidad local competente, provocará una resolución desestimatoria de la inscripción que impedirá de facto la entrada en vigor de la nueva planificación, al impedir su publicación oficial para que despliegue plenos efectos jurídicos.

Por otra parte, si atendemos a la literalidad de esta instrucción autonómica, se aprecia que la pretensión es que las posibles irregularidades que motiven la resolución desestimatoria de la inscripción sean relativas al aspecto formal de la tramitación del instrumento de planeamiento, como sería el caso de la discrepancia con respecto al órgano municipal competente para su aprobación, pero también de naturaleza material, como sería la propia procedencia del instrumento urbanístico tramitado y aprobado, cuestión que podría derivar en un examen integral sobre la viabilidad jurídica de un expediente de competencia municipal, realizado en una fase posterior a su tramitación administrativa.

Conforme a lo que ya se ha apuntado, debemos entender que, incluso ante la existencia de una irregularidad que pudiera ser calificada como grotesca o abiertamente indefendible, existe la posibilidad de que la Administración autonómica impugne el acuerdo adoptado por la entidad local, pudiendo realizar incluso en requerimiento previo de nulidad al que se refiere el artículo 65 de la LRBRL, por lo que, como reconoce la propia instrucción autonómica, no se estima necesaria la implementación de este sistema de control, realmente inadecuado e improcedente.

En este sentido, esta afirmación se adapta plenamente a la interpretación asumida por el TS en relación con las competencias locales en materia urbanística, que se puede apreciar en la sentencia de 8 de octubre de 2010 (rec. 4289/2006) en la que se afirma que:

“...que las posibilidades de control de las Comunidades Autónomas cuando, con motivo de la aprobación del plan, pretendan adoptar decisiones diferentes a las originariamente establecidas en la aprobación inicial y provisional del mismo, se encuentran limitadas, por elementales exigencias derivadas del citado principio de la autonomía local (artículos 137 y 140 de la CE), de manera que la extensión del control de la Administración autonómica en el momento de la aprobación definitiva del planeamiento viene impuesto precisamente por el respeto a la autonomía local.”

En este sentido, el TSJ de Andalucía parecía posicionarse conforme a esta interpretación, al sugerir en la Sentencia de 18 de junio de 2012 (rec. 324/2007), que el análisis de la legalidad de un instrumento de planeamiento no puede ser realizado en la fase de inscripción registral, sino que debe ser efectuado en el momento procesal oportuno según la normativa vigente. Esta interpretación fue en gran parte validada por la posterior sentencia del TSJ de Andalucía, esta vez de fecha 15 de septiembre de 2014 (rec. 561/2007), al analizar la incidencia del registro autonómico de instrumentos de planeamiento en sentido contrario, determinando que la inscripción no produce ningún efecto validador de un documento aprobado definitivamente, en el caso de que fuera impugnado al entender que se encuentra viciado de nulidad.

No obstante, otras decisiones judiciales han venido a avalar esta posición de la Administración autonómica, asumiendo que por la vía de la exigencia de inscripción registral se puede instaurar este régimen de control posterior a la actuación de la Administración competente, aunque esto sea discutido por otras comunidades autónomas como se ha expuesto anteriormente. En concreto, la Sentencia del mismo TSJ de Andalucía, de 15 de septiembre de 2014 (rec. 492/2011), viene a dar validez a la denegación de la inscripción de un instrumento de planeamiento aprobado definitivamente por una entidad local, entrando a valorar la procedencia de que este control se realice sobre una cuestión material de su contenido, como es el alcance de la regulación a la que afecta la nueva ordenación.

En consonancia con los argumentos anteriores, en este contencioso la entidad local afectada oponía frente a la resolución de la Administración autonómica la siguiente interpretación:

“Igualmente entiende la actora que el acuerdo de denegación de la inscripción se extralimita en las competencias del procedimiento que resuelve al denegar la inscripción interpretando la idoneidad o no de un instrumento de planeamiento para llevar a cabo la innovación de una determinación."

Por su parte, la defensa letrada de la Junta de Andalucía afirma en su escrito de oposición a la demanda:

“...la inscripción en el Registro de Instrumentos Urbanísticos es un procedimiento administrativo que, como tal, puede finalizar con una resolución de inadmisión, de estimación o de desestimación. Partiendo de esa base, y dado que el principio de legalidad es inherente a la misma actividad registral, ello supone que los responsables del Registro han de verificar que los documentos y certificaciones que se les presentan y en virtud de los cuales se solicita la inscripción no sólo no adolece de defectos subsanables o no, sino que también han de comprobar si se ajusta a la legalidad. En definitiva, se exige un acto de calificación registral y el correspondiente dictado de un acto administrativo que aprueba o deniega la inscripción.”

Tras analizar los argumentos de las partes, la Sala asumiendo las posiciones de la Junta de Andalucía, viene a afirmar la procedencia de la instrucción autonómica como elemento a considerar a estos efectos, disponiendo expresamente:

“De acuerdo con esta Instrucción no generando dudas a la Administración demandada que el instrumento que se pretende inscribir ha incurrido en causa de nulidad (como también entendía el Informe técnico-jurídico preceptivo remitido por la Delegación Provincial de Málaga con carácter previo a la aprobación definitiva) al haber realizado modificación o revisión del planeamiento que no recae sobre la ordenación pormenorizada potestativo sino sobre la preceptiva del Plan General en contravención del PGOU lo que supone innovación de un instrumento de planeamiento, con vulneración del artículo 36.1 LOUA,el acto impugnado debe ser mantenido no habiéndose acreditado por la actora que esta vulneración no se haya producido y entendiéndose por la demandada que estamos ante un motivo evidente para la denegación directa de la inscripción.”

Los argumentos expuestos hasta ahora fundamentan la defensa de una posición contraria a esta interpretación de la Sala malagueña, debido no solo a que se estime que este control posterior es improcedente de acuerdo al proceso de tramitación administrativa de un instrumento de planeamiento, sino que, además, con este criterio el control autonómico se extiende a ámbitos formales y materiales de la propia regulación del documento aprobado por imposición de la Instrucción 3/2004 emitida por la consejería competente, que excede en este sentido de la actual regulación de la normativa urbanística andaluza.

Incluso, debemos entender que también excede de la regulación del propio Decreto 2/2004, de 7 de enero, por el que se regulan los registros administrativos de instrumentos de planeamiento, de convenios urbanísticos y de los bienes y espacios catalogados y se crea el registro autonómico, que tampoco hace referencia a este control de legalidad, impuesto de forma totalmente improcedente, al menos conforme a la actual normativa andaluza.

Sobre esta cuestión solo resta añadir, incluso a costa de reiterar lo ya afirmado anteriormente, que la forma correcta de proceder por la Administración autonómica ante cualquier tipo de irregularidad cometida por la entidad local al aprobar un instrumento de planeamiento, debe ser la de su impugnación conforme al régimen del art. 65 LRBRL, pues como se desprende de la sentencia del TSJ de la Comunidad Valenciana de fecha 13 de julio de 2023 (rec. 139/2021), incluso ante la publicación en el diario oficial correspondiente de un instrumento de planeamiento aprobado sin la preceptiva inscripción o depósito registral, la Administración autonómica podrá interponer las correspondientes actuaciones en sede contencioso-administrativa, incluyendo la posibilidad de requerir las medidas cautelares que fueran precisas para evitar la ejecución de las determinaciones del instrumento impugnado, hasta que la controversia obtenga su adecuada resolución en sede judicial.

Para finalizar la presente reflexión sobre la cuestión planteada, se deben analizar las consecuencias que a nivel administrativo plantea la denegación autonómica de la inscripción registral del instrumento de planeamiento aprobado por la entidad local competente, que evidentemente serán diferentes en función de la consideración que sobre este asunto presente la normativa aplicable en cada territorio.

De acuerdo con esta apreciación, se puede afirmar que en los territorios donde su normativa no impone un control previo sobre la publicación del instrumento de planeamiento, sus determinaciones entrarán en vigor conforme sea insertado su contenido normativo en el diario o boletín oficial correspondiente. De este modo, la posible controversia que se pudiera generar con la Administración autonómica será objeto de discusión en el correspondiente proceso de impugnación al que ésta podrá acudir si estima que el expediente presenta algún vicio de nulidad que requiera de esta actuación.

Sin embargo, en el caso de Andalucía y el resto de territorios que introducen esta exigencia formal de inscripción y/o depósito previo a la posterior publicación del instrumento de planeamiento aprobado, la resolución autonómica por la que se desestime la pretensión de la entidad local provocará consecuencias a nivel administrativo que presentan, cuanto menos, evidentes disfunciones en los procesos de tramitación de estos expedientes.

Conforme a lo expuesto, debemos entender que la actuación coherente de la Administración autonómica sería, en el caso de que se desestime la inscripción de un instrumento de esta naturaleza, la de su posterior impugnación ya sea mediante el requerimiento previo de anulación al que hace referencia el citado art. 65 LRBRL o, en otro caso, mediante su impugnación directa en sede contencioso-administrativa.

Ahora bien, aparte de la propia incongruencia de negar la publicación a un documento que ha sido aprobado definitivamente aunque se estime que alberga cualquier tipo de causa de nulidad, la cuestión puede generar una situación realmente controvertida si, por ejemplo, la Administración autonómica no impugna el documento aprobado en tiempo y forma, lo que puede suponer que hasta que esta situación se solvente de alguna manera, se mantendrá de forma artificiosa sin efectos legales un documento urbanístico aprobado por la Administración competente, en virtud de una competencia de control de legalidad realmente cuestionable.

En cualquier caso, debemos entender que la desestimación de la inscripción o el depósito del instrumento aprobado por la entidad local, salvo que sea objeto de recurso contencioso por la entidad local afectada (supuesto en el que se estará a lo que determine la Sala correspondiente del TSJ de la comunidad autónoma), debe propiciar la declaración de nulidad del acuerdo adoptado inicialmente, ya sea por la aceptación del requerimiento efectuado conforme al citado artículo 65 de la LRBRL o, en otro caso, mediante la tramitación de un procedimiento de revisión de oficio conforme a lo dispuesto en el art.106.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP-. Esta afirmación deriva de la condición de disposición general que se debe atribuir a todo instrumento de ordenación urbanística, lo que conlleva, a su vez, que este proceso solo pueda ser impulsado de oficio por la Administración responsable de su aprobación, por expresa determinación del citado artículo de la norma procesal administrativa.

A estos efectos, no podemos olvidar que el documento definitivamente aprobado por la Administración competente debe entenderse como jurídicamente válido, a expensas de que su posterior publicación en el diario oficial correspondiente produzca el despliegue de sus efectos y su plena entrada en vigor. Por este motivo, su anulación debería venir derivada de un acuerdo en este sentido adoptado por el órgano competente y tras el procedimiento definido legalmente, teniendo en cuenta que pueden existir terceros cuyos legítimos intereses pueden verse afectados por la situación generada por la resolución autonómica denegando el acceso al registro.

Sin embargo, en la práctica las contingencias de esta naturaleza se suelen resolver mediante la apelación a acuerdos de rectificación de errores o, en otro caso, con nuevos acuerdos adoptados en algunos casos sin la previa declaración de nulidad de los anteriores, lo que supone la realización de trámites muy cuestionables a nivel de procedimiento administrativo, sobre todo cuando se modificación de forma sustancial determinaciones del acuerdo anterior sin la renovación de los trámites que serían requeridos para ello. Esta realidad deriva de que, con carácter general, será la entidad local la mayor interesada en que la controversia sea solventada de la forma más rápida y ágil posible, pues es entendible que tras un largo proceso de tramitación de un expediente de estas características, la pretensión municipal será el que finalmente entre en vigor, aun en el caso de que tuviera que ser rectificado conforme a la exigencia de la Administración autonómica.

De la lectura del presente trabajo se desprende una posición contraria a la actuación de algunas Comunidades Autónomas en esta cuestión, motivada no solo por las cuestiones de procedimiento administrativo que se han expuesto, sino fundamentalmente porque debemos entender que el respeto a la autonomía local debe requerir, cuanto menos, que los controles de esta naturaleza se reflejen de forma coherente en la normativa sectorial conforme se atribuyen las competencias en esta materia a las entidades locales, teniendo en cuenta que derivan de la propia determinación que se recoge en la regulación estatal sobre el régimen local.

A lo expuesto, se debe añadir que la citada normativa local atribuye a las comunidades autónomas mecanismos suficientes para poder impugnar cualquier actuación municipal que se estime improcedente o abiertamente ilegítima, pudiendo incluso solicitar las correspondientes medidas cautelares que impidan una ejecución anticipada de las determinaciones del instrumento controvertido, y todo ello sin necesidad de poner en cuestión la autonomía local tal y como se reconoce en la Constitución Española.

En cualquier caso, no parece procedente que, como sucede en el caso de la Comunidad Autónoma de Andalucía, el control de legalidad de la actuación municipal se imponga a través de una instrucción emitida por la Consejería competente, en la que abiertamente se incluye una interpretación que excede de la regulación que sobre la materia se contiene en las diferentes normas legales y reglamentarias que se refieren a esta cuestión.

Conforme a esta consideración, se debe estimar procedente que se adopten soluciones similares a las que se recogen en otras normas autonómicas que, como en el caso de la asturiana, de forma más o menos expresa se desestima cualquier control de legalidad de un proceso de inscripción registral que, de otro modo, pierde su sentido originario de garantizar la publicidad integral del planeamiento de una determinada región, pasando a suponer un mecanismo de control posterior e improcedente sobre la tramitación de un expediente que se debe entender finalizado por la resolución adoptada por la entidad local competente, sin perjuicio de que, como también se ha apuntado, pueda ser objeto de impugnación autonómica si así se estima procedente.

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