01 jun
2018

El contrato de interinidad en el empleo público a la luz de los recientes pronunciamientos judiciales


Susana Rodríguez Escanciano

I. El contrato de interinidad en el empleo público como exponente señero de la temporalidad

Las limitaciones presupuestarias, amparadas en el art. 135 CE, que prohíbe a las Administraciones Públicas incurrir en un déficit estructural superior a los márgenes establecidos, y las congelaciones en las ofertas públicas de empleo, han provocado una importante bolsa de contratación temporal, pese a la necesaria dispensa de servicios de interés general con carácter permanente. Pieza fundamental en este proceso de precarización del empleo público ha sido el recurso al contrato de interinidad, pues permite satisfacer dos tipos de situaciones frecuentes: la necesidad que surge, por un lado, de sustituir a un trabajador con reserva de puesto, esto es, cuando se quiere cubrir su ausencia pero sin correr riesgo alguno sobre una posible duplicación de recursos; y, por otro, de ocupar un puesto de trabajo mientras se secundan los trámites o el procedimiento más adecuado para su provisión definitiva (art. 15.1 c) RDLeg 2/2015, de 23 octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores -TRET- y art. 4 RD 2720/1998).

Es más, la utilización de esta vía ha alcanzado cifras exponenciales en algunos sectores públicos estratégicos como la sanidad, la educación o los servicios sociales, donde los trabajadores acumulan largos períodos en situación de pendencia, bien ante el alargamiento de los vínculos durante varias anualidades, bien ante la reiteración en su utilización ya sea de forma objetiva (sobre un mismo puesto de trabajo), ya sea mediante encadenamiento subjetivo (con idéntico empleador).

Como peculiaridad más destacada, es menester recordar que, frente a otros vínculos temporales que van acompañados de la parte proporcional de una cuantía de 12días de salario por año de servicio, el contrato de interinidad carece de compensación económica a su finalización (art. 49.1.c) TRET). Sobre tal disimilitud había alertado el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en dos importantes sentencias, una de 2006 y otra de 2014, por su posible contradicción con la Directiva 1999/70, de 28 de junio, sobre el Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP, relativo al trabajo de duración determinada (1). Al calor de tales pronunciamientos, el Tribunal Supremo vino a entender que el procedimiento a seguir en las extinciones del contrato de interinidad por amortización de vacante debía ser el previsto en los arts. 51 y 52.c) TRET para los despidos colectivos u objetivos, admitiendo con ello las indemnizaciones allí dispuestas (20 días de salario por año de servicio con el tope máximo de 12 mensualidades) (2). Sin embargo, en las restantes hipótesis de terminación del vínculo (incorporación del titular de la plaza y finalización de la reserva de puesto del trabajador sustituido) no habría de operar desembolso de ningún tipo, conclusión esta última actualmente superada, tal y como se tratará de explicar en las páginas siguientes.

II. La sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en el asunto de Diego Porras. Una importante llamada de atención sobre la prolongación de los contratos de interinidad

Aun cuando hace casi tres años, el 26 de marzo de 2015, la Comisión Europea había enviado una «carta de emplazamiento» al Gobierno español, dentro del procedimiento núm. 2012/4224, por infracción de la normativa comunitaria, en concreto sobre la aplicación de la cláusula 4 del Acuerdo Marco y la discriminación operada en la regulación de las condiciones de trabajo entre el personal fijo o indefinido comparable y «los funcionarios con contrato de duración determinada o interinos en el sector público español», el 14-9-16 el Tribunal Europeo ha dado un paso decisivo considerando discriminatoria la falta de indemnización por la terminación de un contrato laboral de interinidad en una Sentencia, de gran impacto mediático (asunto De Diego Porras) (3), en la que da respuesta a las cuestiones prejudiciales planteadas por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid con ocasión de un conflicto planteado por una trabajadora que prestaba servicios como interina desde febrero de 2003 en el Ministerio de Defensa, con sucesivos contratos, el último durante 7 años. A dicha empleada se le comunica la extinción de su vínculo contractual con efectos de 30 de septiembre de 2012 al producirse la reincorporación de la persona titular del puesto de trabajo que se encontraba en situación de excedencia por desempeñar un cargo de representante sindical finalizado tras la aprobación del RD-ley 20/2012, de 13 junio, que, por lo que aquí importa, provoca la revocación de la dispensa de trabajo de la trabajadora sustituida.

Tras comprobar que efectivamente la recurrente en el litigio principal se hallaba en una «situación comparable» a la de los trabajadores contratados por tiempo indefinido por el mismo empleador durante el mismo período -realizaba, por tanto, «un trabajo análogo o idéntico al de un trabajador fijo»-, el Tribunal sienta doctrina sobre la existencia de una distinción de trato entre los trabajadores interinos y los trabajadores fijos, en la medida que, a diferencia de estos últimos, los primeros no tienen derecho a indemnización alguna al finalizar su contrato, con independencia de la duración de los servicios prestados. En definitiva, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, analizando la normativa española interna constata su oposición a la Directiva 1999/70, pues deniega cualquier cuantía por finalización del contrato al trabajador interino por reincorporación del sustituido, mientras permite la concesión de indemnización a los trabajadores fijos comparables, de modo que «el mero hecho de haber prestado servicios en virtud de un contrato de interinidad no puede constituir una razón objetiva que permita justificar la negativa a que dicho trabajador tenga derecho a la mencionada indemnización» bajo la justificación de no encarecer costes (art. 49.1 c) TRET). Por ende, es contrario al ordenamiento de la Unión Europea denegar cualquier indemnización a los interinos, llegando a identificar las causas previstas en el art. 49.1 c) con las del art. 52 TRET, de manera tal que aquéllas se podrían o deberían incluir en el listado de este último precepto.

III. La aplicación por los órganos judiciales nacionales de la nueva doctrina judicial europea en cuanto a las indemnizaciones de los trabajadores interinos

De especial interés es el análisis de cómo debe integrarse la citada Sentencia del Tribunal de Justicia Comunitario en el asunto De Diego Porras dentro del ordenamiento interno. A tal efecto es necesario barajar una triple premisa departida: de un lado, el pronunciamiento afecta a aquellos supuestos en los que la contratación en interinidad se haya producido conforme a la legalidad,puesto que si estuviéramos en un caso de abuso en la temporalidad o fraude de ley se aplicaría la sanción consistente en la conversión en indefinida no fija de la relación (hasta la amortización o cobertura legítima de la plaza, causas justas de extinción de esta figura); de otro, los efectos de la sentencia comunitaria no se producen ex nunc («desde ahora», esto es, desde la propia sentencia), sino ex tunc («desde siempre»), es decir, desde su origen (4), que no es otro que la Directiva comunitaria, respetando lógicamente el plazo de prescripción o de caducidad o el principio de cosa juzgada; en fin, según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, siempre que las disposiciones de una Directiva resulten ser, desde el punto de vista de su contenido, incondicionales y suficientemente precisas, los particulares podrán invocarlas frente al Estado, particularmente en su condición de empleador (5), entendiendo que entre las entidades a las que puede no ponerse las disposiciones de una Directiva susceptible de tener efecto directo se incluye todo organismo, con independencia de su forma jurídica, al que en virtud de un acto de autoridad pública se le haya encomendado la prestación de un servicio de interés general bajo la tutela de dicha autoridad y que disponga a tal efecto de poderes exorbitantes respecto de las normas aplicables a las relaciones entre particulares (6).

Por tanto,la eficacia directa vertical de la Directiva está fuera de toda duda para las Administraciones Públicas cuando actúan como empleadoras, pudiendo entender,sin temor a errar, que los supuestos de terminación de un contrato de interinidad por incorporación del trabajador sustituido merecen una indemnización de 20 días, tal y como han reconocido ya varios pronunciamientos de suplicación (7) y de Juzgados de lo Social (8). En concreto -y como ya consta-, el TSJ Madrid, en sentencia 5-10-16 (9), que precisamente había planteado la cuestión prejudicial de origen. También disfrutan del mismo montante los supuestos de amortización de vacante antes de su cobertura reglamentaria porque, como es sabido, así lo había reconocido con anterioridad el Tribunal Supremo (10).

IV. Las dudas sobre su extensión a otros contratos temporales

Dando un paso más, cabe preguntarse si se puede seguir un planteamiento maximalista para extender idéntica indemnización a otros supuestos de contratación temporal enel sector público, debiendo poner de manifiesto una gran variedad de respuestas judiciales acompañadas de elevadas dosis de inseguridad jurídica.

Así, en primer lugar, la cuantía de 20 días se ha aplicado, no sin opiniones en contra (11), en las interinidades por vacante provistas por la vía reglamentaria, pudiendo citar, entre otras, la STSJ Asturias 2-11-16, referida a una «trabajadora interina que ocupa durante ocho años consecutivos el mismo puesto de trabajo, en tanto se cubría la plaza vacante de forma definitiva, lo que permite concluir no sólo que la interesada cumplía los requisitos de formación para acceder al puesto de trabajo de que se trata sino también que durante este largo período de tiempo efectuaba idéntico trabajo al de la persona que la remplazó de forma permanente para ocupar en el mismo centro de trabajo un puesto igual»(12).

En segundo término, se ha extendido a los indefinidos no fijos, pudiendo mencionar la STSJ Asturias 8-11-16(13) y 21-3-17(14) o las STSJ Galicia 26-10-16(15), 17 y 30-1-17(16), 10 y 17-5-17(17) o País Vasco 28-3-17(18), relativas a la extinción de un contrato de esta naturaleza por cobertura reglamentaria de la plaza, supuesto en el que hasta hace menos de un año no se asumía otra cuantía que la prevista para la contratación temporal (19). Estas situaciones, que se inscriben materialmente en la dinámica de la interinidad por vacante, también dan lugar a un trato desigual y proscrito en las consecuencias indemnizatorias ligadas a la extinción de la relación de trabajo de duración determinada, rectificando la doctrina anterior el TS en sentencia 28-3-17, que pasa a reconocer 20 días de indemnización (20).

En tercer lugar, ha comprendido también al contrato eventual, pudiendo destacar dos SSTSJ, con sede en Málaga, de 16-11-16, que reconocen una indemnización de 20 días ante la terminación de un nexo de esta categoría, en un caso celebrado por el Ayuntamiento de Marbella relativo al desarrollo de tareas de limpieza y recogida de residuos sólidos urbanos y de aumento de demanda de ayudas de servicios sociales (21), y en otro por la Ciudad Autónoma de Melilla (22).

En cuarto lugar, ha afectado igualmente al contrato por obra o servicio, pudiendo traer a colación la STSJ País Vasco 18-10-16, que entiende comparables la situación de un trabajador indefinido con la del contrato por obra o servicio que presta tareas de investigación y desarrollo en un hospital (23).En cambio, en relación con un vínculo de estas características, celebrado por el Ayuntamiento de Sevilla, el TS en sentencia de 23-11-16 ha seguido reconociendo la indemnización por extinción de contrato temporal (12 días) (24).

En quinto lugar, se ha extendido, en algún pronunciamiento, al contrato de relevo celebrado por un Ayuntamiento, tal y como reconoce la STSJ País Vasco 13-6-17(25). No obstante, la STSJ Castilla y León/Burgos 13-6-17(26) no atribuye la cuantía de 20 días ante un supuesto «de extinción de un contrato de relevo porque el caso De Diego Porras se está refiriendo a un contrato de interinidad, en el que no se preveía al cese ningún tipo de indemnización, a diferencia de la situación contemplada en este pleito, en el que se prevé una indemnización al cese con carácter progresivo».

En sexto lugar, reflexión detenida merece, en este contexto, la figura del profesor asociado, analizada por el TJUE en una Sentencia 13-3-14 (asunto Vázquez Samohano), con ocasión de una cuestión prejudicial planteada por el Juzgado de lo Social número 3 de Barcelona, relativa a su adecuación a la Directiva 1999/70. En esta ocasión, aun cuando el Tribunal Comunitario entiende que los contratos de duración determinada «no pueden renovarse para el desempeño permanente y duradero, aun a tiempo parcial, de tareas docentes incluidas normalmente en la actividad del personal docente permanente», a renglón seguido considera que la celebración y renovación, por parte de las Universidades, de contratos de trabajo de duración determinada con profesorado asociado, «están justificadas por la necesidad de confiar a especialistas de reconocida competencia que acrediten que ejercen su actividad profesional fuera de la Universidad el desarrollo a tiempo parcial de las tareas docentes», de modo que se podrán celebrar y renovar sin límite alguno «siempre que siga cumpliéndose el requisito del ejercicio de la actividad profesional, debiendo finalizar «cuando el profesor asociado de que se trate cumpla la edad de jubilación», no en vano en el art. 53 Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, no está prevista ninguna medida que evite la utilización abusiva de esta modalidad desde el momento en que está justificada por una razón objetiva, que debe ser apreciada, en cada caso, por los órganos judiciales internos. Ahora bien, habida cuenta el carácter ambiguo del pronunciamiento del Tribunal Europeo, las sentencias de suplicación de los órganos judiciales internos han sido dispares, pues, en ocasiones, no han reconocido la posibilidad de transformarse en indefinido aunque se haya incumplido el requisito de ejercicio de la actividad profesional fuera del ámbito universitario (27); mientras en otras han apostado por la conversión en indefinido si la actividad para la que el trabajador ha sido realmente contratado es distinta de la docente especificada en el contrato (28), ha sido reclutado por un período dilatado de tiempo -16 años (29) o 20 años (30)- o la mayor parte de la docencia del área de conocimiento corresponde a profesores asociados (31). El TSJ Castilla y León, en Sentencia 11-5-17, no ha reconocido la indemnización de 20 días a un contrato de profesor asociado de más de 12 años de duración por entender que la modalidad contractual de la actora es del todo dispar a la abordada en el caso de Diego Porras (interinidad por vacante) (32).

Por fin, el TS, en Sentencia 1-6-17(33), ha advertido a las Universidades que la contratación temporal de docentes universitarios bajo la fórmula de profesores asociados no está prevista para cubrir necesidades de carácter estructural y ordinario, sino para las provisionales, de manera que encaso de que un profesor asociado fuera despedido, tras diez años impartiendo las mismas asignaturas, el cese debe considerarse improcedente y el contrato como indefinido no fijo porque el docente ha hecho frente a una finalidad distinta de la prevista. En palabras del propio Tribunal, «no estamos en presencia de una nulidad total del contrato sino de una situación de fraude de ley en la contratación», pues se utiliza una modalidad contractual temporal «para la realización de trabajos que no resultan amparados por la regulación finalista del contrato utilizado», de modo que nos encontramos ante una sucesión de contratos de duración determinada para atender necesidades que, en realidad, no tienen carácter temporal, sino muy al contrario, permanente y duradero, naturaleza que no está justificada a efectos de la cláusula 5.1 del Acuerdo Marco.

En fin, para un profesor ayudante, se han reconocido 20 días de indemnización a la terminación de su contrato por STSJ Castilla y León 18-9-17(34).

V. A la espera de nuevas resoluciones en asuntos todavía sub iudice

La ambigüedad de la fundamentación y fallo de la Sentencia De Diego Porras y las diversas y contradictorias interpretaciones judiciales de los órganos internos vienen acompañadas de nuevas cuestiones prejudiciales recientemente planteadas en relación con el contrato de interinidad en el sector público.

Así ha actuado el Juzgado de lo Social núm 33 de Madrid por auto 21-12-16 (35) al enjuiciar un litigio en el que se dilucida la conformidad o no a derecho de una extinción de un contrato de interinidad por vacante tras la cobertura reglamentaria de la plaza. El conflicto se suscita en la Agencia Madrileña de Atención Social de la Consejería de Políticas Sociales y Familia de la Comunidad de Madrid. Se trata de una trabajadora auxiliar de hostelería que suscribió primeramente un contrato de interinidad para sustituir a un trabajador fijo (13 de marzo de2007), siendo posteriormente novado para cobertura de interinidad por vacante(1 de febrero de 2008). La convocatoria de un proceso extraordinario para la consolidación del empleo en plazas de auxiliar de hostelería en el marco de la Comunidad de Madrid se llevó a cabo el 3 de octubre de 2009, si bien fue necesario esperar casi siete años (27 de julio de 2016), para que, tras la realización de las pruebas selectivas, se provea la plaza por la persona que ganó el concurso que no fue quien la ocupaba interinamente. Poco después, el 30 de septiembre, se comunica a la trabajadora la extinción de su contrato «por la finalización del proceso de consolidación de empleo para el acceso a plazas de carácter laboral y que venía ocupando interinamente». Tal secuencia lleva al Juzgado a plantear si la cláusula 4 del Acuerdo Marco ¿debe interpretarse en el sentido de que la extinción del contrato temporal de interinidad para la cobertura de vacante por vencimiento del término que dio lugar a su suscripción entre el empresario y la trabajadora constituye una razón objetiva que justifica que el legislador nacional no prevea en tal caso indemnización alguna por fin de contrato mientras que para un trabajador fijo comparable que ha sido despedido por una causa objetiva se prevé una indemnización de 20 días por año? En este supuesto, las conclusiones de la abogada general, Sra. Kokott, de 20 de diciembre de 2017, sientan que «los trabajadores con contratos de duración determinada, por una parte, y los trabajadores fijos, por otra, no se encuentran, pese a lo que pudiera parecer, a primera vista, en una situación comparable. Ello no se debe en modo alguno únicamente al carácter temporal del trabajo de duración determinada, que, como tal, no puede ser, en términos abstractos, criterio de diferenciación, sino, muy particularmente, a la previsibilidad, mayor en un caso que en otro, de perder el puesto de trabajo, a la cual pueden asociarse indemnizaciones de diferente cuantía. Por tanto, no supone una discriminación de los trabajadores con contratos de duración determinada el hecho de que, al finalizar sus contratos por expiración del tiempo convenido, por haberse realizado la obra o el servicio pactados o por haberse producido el hecho o acontecimiento acordado, no les corresponda indemnización alguna o les corresponda una indemnización inferior que a los trabajadores cuyos contratos de trabajo, de duración determinada o de duración indefinida, se extinguen como consecuencia de una decisión del empleador por una causa objetiva (36).

También,recientemente el Tribunal Supremo ha planteado una nueva cuestión prejudicial antes de resolver el recurso de casación planteado ante Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid que otorga a la interina del caso De Diego Porras el derecho a una indemnización equivalente al de un trabajador fijo despedido por causas objetivas, es decir, 20 días por año trabajado. El Auto de la Sala de lo Social del TS, de fecha 25-10-17(37), pone de relieve que la conclusión extraída de la STJUE 14-9-16 ha generado múltiples y dispares interpretaciones de los jueces de lo social españoles en los numerosos litigios en los que están en juego extinciones de contratos temporales, formulando las siguientes cuestiones:

Ante la magnitud del problema interpretativo suscitado, el 17 de octubre de 2016, Gobierno y agentes sociales acordaron constituir una mesa de trabajo sobre el tema, al tiempo que encargaron la elaboración de un Informe a un Grupo de Expertos designados por las tres partes, presidido por el Prof. Montoya, informe entregado el 10 de febrero de 2017, en el que se propone modificar la regulación actual con el objeto de establecer una duración máxima al contrato de interinidad, superada la cual haya de acudirse al despido objetivo, aplicara este contrato la regla de la prohibición de encadenamiento sucesivo ya compañar la extinción con una indemnización similar a la de los demás contratos temporales, eliminándose la posibilidad de utilizar por la Administración contratos de interinidad por vacante con una duración anormalmente larga. Este informe pone de manifiesto también, de un lado, que la última cuestión debe resolverse en Gran Sala y contando con las concusiones del abogado general y, de otro, que el Tribunal Supremo ha de pronunciarse tambiénen breve, de suerte que razones de seguridad jurídica aconsejan aplazar una intervención legislativa hasta tanto no se cuente con esas imprescindibles resoluciones al objeto de evitar contradicciones.