El caso de la plusvalía municipal

El título simplificado del comentario se refiere, claro está, a la situación del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana después de la Sentencia del Tribunal Constitucional (TC) núm. 59/2017, de fecha 11 de mayo de 2017, de la que celebramos estos días su primer aniversario.

Este impuesto, regulado en la Ley de las Haciendas Locales grava el incremento de valor experimentado por los terrenos cuando se ponga de manifiesto con ocasión de la transmisión o la constitución o transmisión de derechos reales sobre los mismos.

El problema es que la Ley, para la determinación del incremento de valor, prevé la aplicación de unas reglas de cuantificación automáticas que arrancan de los valores catastrales y mediante un juego de reducciones, porcentajes y número de años, arroja siempre un resultado positivo, independientemente del incremento o disminución del valor real. O sea, en la práctica no tiene por qué darse la capacidad económica justificativa de la exigencia de un impuesto que se califica como directo por su referencia a una renta-incremento de valor.

Y esto que ya era perceptible y comprobable por comparación con el Impuesto sobre la Renta y el Impuesto sobre Sociedades, antes de la crisis inmobiliaria, se pone de manifiesto descarnadamente con ésta, cuando los valores inmobiliarios de enajenación empiezan a ser inferiores a los de adquisición de la época de la burbuja, gravándose “incrementos” que no lo eran con total indiferencia a la realidad del mercado inmobiliario.

El problema se convierte así en CASO, por la falta de respuesta de las Administraciones Tributarias a la situación planteada. Hay reformas legales del Impuesto en 2012, 2013 y 2014, pero no se plantean la cuestión. Se prefiere la recaudación asumiendo la deslegitimación que produce la exigencia de un tributo injusto.

Los contribuyentes se ven obligados a poner en marcha los mecanismos de revisión existentes, lo que no es fácil ni barato como se sabe, y comienzan a gotear las Sentencias de Juzgados y Tribunales Superiores de Justicia de signo estimatorio, cuando la parte reclamante prueba la inexistencia de incremento de valor de los terrenos. Así hasta el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 3 de San Sebastián, al que siguen las SSTC 26/2017, de 16 de febrero y 37/2017, de 1 de marzo, declarando inconstitucionales y nulos, “en la medida que someten a tributación situaciones de inexistencia de incremento de valor”, los arts. 1, 4 y 7.4 de las Normas Forales, reguladoras del Impuesto en Guipúzcoa y Alava.

Dada la similitud de normas, la STC 59/2017 no podía hacer otra cosa que extender a la Ley de Haciendas Locales sus criterios sobre las normas forales y, en consecuencia, declaró la inconstitucionalidad y nulidad de los arts. 107.1, 107.2 y 110.4 de la misma, “pero únicamente en la medida que someten a tributación situaciones de inexistencia de incrementos de valor”.

Aquí acabaría el caso de justicia tributaria, si bien conviene recoger algunas de las precisiones del fallo sobre el principio de capacidad económica, extensivas a otras figuras tributarias actuales o futuras y que no por conocidas y verdaderas son tenidas en cuenta sistemáticamente por el legislador o los aplicadores del sistema tributario. Se trata de que “en ningún caso pueda establecerse un tributo tomando en consideración actos o hechos que no sean exponentes de una riqueza real o potencial, o, lo que es lo mismo, en aquellos supuestos en los que la capacidad económica gravada por el tributo sea, no ya potencial, sino inexistente, virtual o ficticia” y también de que “una cosa es gravar una renta potencial (el incremento de valor que presumiblemente se produce con el paso del tiempo en todo terreno de naturaleza urbana) y otra muy distinta es someter a tributación una renta irreal”. Son los principios que evitan la degradación del sistema tributario.

Lo sorprendente es que la resolución de lo que llamamos caso justicia tributaria, en lugar de ordenar la aplicación del Impuesto, abre un nuevo proceso de inseguridad jurídica como consecuencia de la inacción mantenida del legislador que si antes no previno ahora tiene dificultades para ordenar, porque el TC deja claro “que la forma de determinar la existencia o no de un incremento susceptible de ser sometido a tributación es algo que solo corresponde al legislador, en su libertad de configuración normativa, a partir de la publicación de esta Sentencia, llevando a cabo las modificaciones o adaptaciones pertinentes en el régimen legal del impuesto que permitan arbitrar el modo de no someter a tributación las situaciones de inexistencia de incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana”.

Y aquí estamos, esperando que legislador regule la forma de determinar el incremento de valor o su inexistencia, los efectos de la Sentencia, etc… En este vacío, la inseguridad se produce porque los Ayuntamientos no dejan de exigir el Impuesto, bien por autoliquidación bien por liquidación previa declaración y el contribuyente debe posicionarse tratando de probar si hubo o no incremento de valor y de qué cuantía o entendiendo que el Impuesto es inaplicable como consecuencia de la declaración de inconstitucionalidad y anulación de parte de sus preceptos, sin que el legislador haya cumplido el mandato de integración de la norma.

La posición de los Tribunales tampoco es uniforme, pues, como explicaba magistralmente, hace unos días, en FIDE, el Magistrado D. Juan Pedro Quintana, hay hasta cuatro posiciones:

Según informaciones aparecidas recientemente, el Tribunal Supremo tiene sobre la mesa 55 recursos de casación planteados contra el Impuesto, la resolución de alguno de los cuales podría afectar, incluso a la legislación que está en tramitación.

Vacío normativo, litigiosidad, dispersión de criterios, etc… son un ejemplo de lo que nadie quiere en materia de fiscalidad, pero que ahí está conformando un caso de inseguridad jurídica digno de estudio.

Y me planteo si ¿debemos calcular individualizadamente a efectos del IRPF y el IS los incrementos o disminuciones patrimoniales de cualquier transmisión inmobiliaria, no podría aprovecharse esa misma metodología para la cuantificación de la base del Impuesto sobre Plusvalía?. De la forma que requiera la preservación de la autonomía municipal, pero buscando, por una vez, la simplificación y coordinación del sistema tributario. Al final es lo que intenta el nuevo aptdo. 5 del art. 104, que incorpora la Proposición de Ley en tramitación.

Una última reflexión sin demasiada utilidad pero aleccionadora: Guipúzcoa (STC de 16 de febrero de 2017) y Alava (STC de 1 de marzo 2017) tenían hecha la adaptación de su normativa foral el 28 de marzo siguiente. Navarra (STC de 5 de junio de 2017) ha hecho su ajuste (Ley Foral 19/2017) con efectos 1 de enero de 2018. Vizcaya, sin Sentencia, actuó de oficio aprobando un Real Decreto Foral Normativo para evitar inseguridad jurídica (20 de junio de 2017).