Cómo actuar en el Ayuntamiento en caso procedimientos sancionadores afectados por anulaciones y recursos

• I. Planteamiento

  Podemos empezar aludiendo a jurisprudencia de interés y a veces muy reciente que aborda cuestiones prácticas sobre sanciones, primeramente relacionadas con el problema de la extensión del efecto anulatorio de una norma sobre sanciones firmes pero no ejecutadas, o sobre sanciones no firmes. Después de este estudio, se analizarán especificidades procedimentales propias de los procesos sancionadores. En especial se trata de saber cómo proceder cuando existe una sanción que se ve afectada por una anulación o un recurso.

• II. Diez claves

• A) Anulación de norma en caso de sanción firme pendiente de ejecución

  La primera situación que distinguimos se refiere a los casos de anulaciones de normas siendo una sanción firme pero no habiendo sido aún ejecutada. ¿Cómo ha de actuar el funcionario de la Administración local en una situación así?

  La teoría general, en virtud del propio tenor literal del art. 73 LJCA, es que si se anula la norma de cobertura de la sanción, y ésta es firme pero no ejecutada, el efecto de la anulación de la norma se extiende a la sanción. La STS de 25 de octubre de 1984 declara que “la anulación de la disposición legal que le servía de apoyo comporta la automática anulación del acto recurrido, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 120-1 de la Ley de Procedimiento Administrativo”.

  Puede también citarse la STSJ 1029/2014 de Andalucía (sede de Sevilla), de 20 de noviembre de 2014. Tras remitirse a otras muchas sentencias, de las que se deriva el efecto anulatorio de los planes sobre actos no firmes o sancionadores no ejecutados, afirma:

  • “No es admisible el planteamiento del Letrado municipal ordenado a defender la legalidad del acto impugnado sobre la base de unas normas (como las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal aprobadas el 18 de septiembre de 1987) que habrían recuperado su vigencia por mor de la nulidad del PGOU de 2007. El carácter eminentemente revisor de esta Jurisdicción hace innecesario un pronunciamiento sobre el particular, pues el objeto de esa función revisora viene delimitado por el contenido y fundamento decisorio del acto impugnado, adoptado con base en las previsiones contenidas en aquél PGOU de 2007”.

• B) Anulación de norma en caso de sanción no firme

  La segunda situación se refiere a cuando se trata de una sanción no firme. Con mayor motivo si la sanción no es firme, la nulidad, por tanto, de la norma se extiende a la sanción. En estos casos, es claro que la Administración tiene que anular la sanción.

• C) Efectos de la anulación de un reglamento y la reviviscencia de la norma anulada

  La tercera situación alude al problema de los efectos de la anulación de un reglamento y la reviviscencia de la norma anulada (1).

  En estos casos, entendemos que lo que no podría prevalecer sería una interpretación contra cives en relación con posibles reviviscencias de normas reglamentarias anuladas. La reviviscencia en estos casos no puede lesionar la seguridad jurídica (2).

  “Supera” el “obstáculo” la ilustrativa Sentencia del TS de 21 de octubre de 1986, quien deja claro la imposibilidad de imponer una sanción si la norma de referencia queda anulada, y no tanto por los efectos anulatorios sino incluso por el propio sentido común de que desaparecida la norma desparece la sanción, y sin que la derogación de una norma haga recuperar la vigencia a las derogadas por ella:

  • “…el Decreto 3632/1974, de 20 de diciembre, mediante el cual se desarrollaba el Decreto-Ley de 27 de noviembre de dicho año, en cuyo artículo 6.º se describen las conductas constitutivas de infracción, fue declarado nulo por nuestra sentencia de 18 de marzo de 1981. La anulación judicial de una norma en su totalidad equivale al acto de derogación y, en consecuencia, tiene idéntico alcance general. No se trata pues, hablando con propiedad, de una eficacia «erga omnes», la cual supone precisamente un pronunciamiento singular, dotado de una fuerza expansiva, según se dice en otra resolución de esta Sala, dictada el 25 de octubre de 1984. Se está en presencia simplemente de la desaparición de una norma jurídica y su efecto tan inmediato como automático consiste en dejar sin cobertura a los actos administrativos de aplicación individual. La última de las dos sentencias más arriba citadas así lo entendió en un caso sustancialmente idéntico al que ahora nos ocupa, como consecuencia de una sanción impuesta por el mismo órgano administrativo con igual fundamento, a una sociedad anónima del ramo de la alimentación. Las conclusiones expuestas aparecen previstas en el artículo 120 de la Ley de Procedimiento administrativo (RCL 1958\1258, 1469, 1504; RCL 1959\585y NDL 24708), cuyo párrafo primero equipara anulación y derogación (o reforma) de las disposiciones generales y permite tan sólo la subsistencia de los actos firmes derivados de las mismas.
  • (…) la derogación de una norma por sí misma, no hace recuperar la vigencia a las derogadas por ella y de otra parte, que no cabe dotar de eficacia retroactiva a las disposiciones dictadas para sustituir a las anuladas judicialmente, si se recuerda su naturaleza. El artículo 9 de nuestra Constitución es tajante al establecer la irretroactividad de las normas sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos, en coherencia con la proclamación del principio «nullun crimen, nulla poena sine lege» en el artículo 25. Nuestro ordenamiento rechaza en este campo las leyes «ex post facto» con toda firmeza. En consecuencia la anulación judicial del Decreto 3632/1974 produjo un vacío temporal que conlleva la impunidad de las conductas en él tipificadas durante ese paréntesis. Así ocurre en este caso, pues los hechos que se declaran probados en la resolución del Director General de Consumidores sucedieron entre el 2 de octubre de 1975 (día de inauguración del Colegio) y el 4 de febrero de 1976 (fecha de la última acta de inspección). Es obvio, en otro aspecto, que tal acto y el subsiguiente del Ministro no han llegado a adquirir la firmeza procesal que les permitiría subsistir incluso desprovistos de su soporte originario”.

  Sin embargo, la Sentencia del TS de 29 de abril de 1983  mantiene la sanción por el hecho de que hay varias normas que tener en cuenta:

  • “También fue tenido en cuenta por la resolución que, en alzada confirmó la originaria, pero no como única fundamentación del acuerdo adoptado, sino en conjunción con otras disposiciones subsistentes anteriores, y posteriores al Decreto objeto de anulación -RD de 22 diciembre 1908, OO de 4 junio 1957, 29 enero 1958, 26 mayo 1962, 16 agosto 1964, y D. de 5 diciembre 1975- que, en unión a las que se citan en la disposición derogatoria del Decreto anulado constituyen la cobertura legal que legitima la actuación de los órganos administrativos que dictaron las resoluciones que son objeto del proceso contencioso”.

  Según la Sentencia del TS de 1 de abril de 2019 -sobre el art. 73 LJCA-, no valdría con que se anule el Decreto para que la sanción firme sea anulada, sino que han de concurrir motivos de nulidad de pleno derecho en el acto sancionador. En el caso enjuiciado, como no hay vulneración de reglas de competencia ni ausencia de procedimiento, el particular no consigue la anulación de la sanción.

• D) Posibilidad de reabrir procesocontencioso ultimado con sentencia firme desestimatoria en materia de sanciones cuando se dicta una sentencia del TC que aprecia la inconstitucionalidad sobrevenida de la infracción o sanción

  La cuarta situación que puede distinguirse puede explicarse a la luz de la Sentencia del TC de 27 de febrero de 2017. Esta sentencia aborda la cuestión de si se pueden reabrir procesos contenciosos ultimados con sentencias firmes desestimatorias en materia de sanciones cuando se dicta una sentencia del TC que aprecia la inconstitucionalidad sobrevenida de la infracción o sanción.

  Los antecedentes del caso de esta STC 30/2017 consisten en alguien que es sancionado y tras recurrir en lo contencioso-administrativo ve desestimadas sus pretensiones con sentencia firme, y comienza a realizar el pago fraccionado de la sanción. Al dictarse posteriormente una sentencia del TC que considera inconstitucional la tipificación de la infracción en cuestión, el letrado del sancionado acude (el 18 de marzo de 2014) al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 5 de Madrid instando bien la inejecución de la Sentencia dictada, bien incidente de nulidad de actuaciones de la misma, conforme al art. 53.2 CE, en relación con los arts. 238.6, 240 y 241 LOPJ, por aplicación del art. 40.1 LOTC como consecuencia de haberse dictado la STC 13/2013 (EDJ 2013/12335), que declaró la nulidad del precepto en cuya virtud fue sancionado.

  Para fundamentar su solicitud de nulidad de la sentencia argumenta que el art. 40.1 LOTC autoriza a revisar las sentencias con efectos de cosa juzgada únicamente en procesos penales y contencioso-administrativos en los que se hayan aplicado disposiciones declaradas inconstitucionales, siempre que, como consecuencia de la nulidad de la norma aplicada, resulte una reducción de la pena de la sanción o una exclusión, exención o limitación de la responsabilidad.

  Sustancialmente el Juzgado de lo contencioso-administrativo lo rechaza del siguiente modo: el Juzgado dictó Auto con fecha 16 de mayo de 2014 en el que se acuerda no acceder a lo solicitado:

  • “El artículo 238de la LOPJ regula la nulidad de los actos procesales, tasando los motivos para ello, entre los que no encuentra cabida la solicitud objeto del presente procedimiento. Por otra parte, tampoco la situación es reconducible a la revisión contra la sentencia, previsto en el artículo 102de la LJCA”.

  Esta problemática lleva al art. 40.1 LOTC, que prevé que únicamente podrá revisarse lo resuelto en un proceso contencioso-administrativo contra resoluciones sancionadoras en los que se haya hecho aplicación de la Ley declarada inconstitucional posteriormente, si no se ha ejecutado la sanción. Por lo tanto, al haberse ejecutado la sanción, puesto que el actor reconoce que la ha abonado con anterioridad a la publicación de la sentencia del TC, no es factible revisar su legalidad. Atender la solicitud del recurrente supondría que habría que revisar todas las sanciones que fueron impuestas y pagadas por aplicación del precepto declarado nulo por el TC desde la promulgación de aquel; lo que no está previsto en la normativa del TC.

  En este caso, el TC admitió y estimó el recurso de amparo y lo justifica en la inexistencia de doctrina sobre el caso. Se razona del siguiente modo (3):

  • “…este Tribunal ha apreciado en la providencia de admisión a trámite del recurso que el mismo cuenta con especial trascendencia constitucional, ya que el recurso plantea un problema o afecta a una faceta de un derecho fundamental sobre el que no hay doctrina de este Tribunal (STC 155/2009, FJ 2.a). En efecto, la cuestión que se suscita en el presente recurso de amparo, referida al alcance que debe tener, de acuerdo con el art. 40.1 LOTC un pronunciamiento de inconstitucionalidad en relación con un precepto legal de naturaleza sancionadora, que haya sido aplicado previamente en virtud de un acto administrativo confirmado por una sentencia judicial firme, no cuenta con una específica doctrina de este Tribunal, siendo un aspecto que presenta una estrecha relación con los arts. 24.1 y 25.1 CE más allá de la estricta interpretación del inciso final del citado art. 40.1 LOTC, cuyo sentido, en último término, debe quedar establecido por este Tribunal, para garantizar una aplicación uniforme, en la medida en que se refiere a los efectos de sus sentencias declaratorias de la inconstitucionalidad de una norma legal penal o sancionadora”.

• E) Ejecución de sentenciaque conllevan la introducción de un procedimiento administrativo

  La quinta situación puede referirse a casos de ejecuciones de sentencia que pueden conllevar la introducción de un procedimiento administrativo, por ejemplo para recalcular una sanción. ¿Qué ocurre si, en el nuevo procedimiento administrativo, se produce la caducidad del procedimiento por trascurso de más de seis meses conforme al plazo de la legislación de procedimiento administrativo? El TS en Sentencia de 30 de septiembre de 2019 desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la empresa interesada en alegar caducidad, en un caso así, estableciendo que el criterio sobre el plazo del que dispone la CNMC para recalcular las multas, una vez anulada una sanción por sentencia judicial, se enmarca dentro del presente art. 104 LJCA, de modo que su incumplimiento únicamente permite a los interesados instar la ejecución forzosa o la ejecución subsidiaria de la misma a través de la tramitación de un incidente de ejecución de sentencia.

  Por otro lado, se exonera (en cuanto al modo de ejecutar la sentencia) a la CNMC de dar trámite de audiencia a los interesados. Nuevamente, la vía de defensa pasa por el incidente de ejecución de sentencia. Interesa también la Sentencia del TS de 27 de enero de 2020 donde se sigue esta misma tesis y se cita la Sentencia de 30 de septiembre de 2019.

  La actuación o sanción debe estar, lógicamente, sujeta al Derecho administrativo; en este sentido, una sanción disciplinaria impuesta a un contratado laboral no es un acto administrativo sujeto al Derecho administrativo y procede su inadmisión (Sentencia del TS de 10 de octubre de 1997).

• F) Efecto anulatorio de un acto sobre otro

  La sexta situación alude al efecto anulatorio de un acto sobre otro: la Sentencia del TS de 22 de noviembre de 2013, en este sentido, declara que:

  • “…la anulación de la liquidación -por sentencia sobrevenida- comporta la consiguiente anulación de la sanción, lo que determina la necesidad de desestimar el recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, por pérdida de objeto”.

• G) Posibilidad de transacción en materia sancionadora

  La séptima situación se refiere al debate de si la materia sancionadora es susceptible de transacción (en general, Sentencia del TS de 28 de mayo de 2008) (4).

  En este contexto, la Sentencia del TSJ Murcia de 23 de julio de 2004, considera que “no es posible transigir cuando se trata de materia sancionadora porque el interés general debe prevalecer sobre los particulares de cada parte, y es evidente que conviene más al interés público la sanción de un hecho o acto que se ha hecho acreedor a la misma, que el convenio que sobre el mismo concluyan las partes”(5).

• H) Criterios que rigen la suspensión cautelar de sanciones

  La octava situación se refiere al criterio que rige en la materia de suspensión cautelar de sanciones, ya que no basta con saberse el art. 139 LJCA y su clave del periculum in mora (o pérdida de la finalidad legítima del recurso) por cuanto es preciso descender al “case law” para conocer los criterios concretos que rigen las cautelares en materia sancionadora.

  La ejecución de las sanciones procede una vez el acto sea firme en vía administrativa o cuando alcance su firmeza jurisdiccional. Concretamente, una vez llega el asunto al Juez o Tribunal (hasta entonces, como hemos dicho, está en suspenso la sanción) aquéllos han de valorar la suspensión conforme a los criterios legales de las medidas cautelares (restrictivos, según la ATS de 13 de diciembre de 1995).

  Por tanto, hasta que el asunto sancionador llegue al tribunal o juzgado la sanción permanece inejecutada, pero cuando llegue la fase cautelar es el momento del pronunciamiento sobre la suspensión o no. ¿Cuál es el criterio?

  En este sentido, la simple alegación de dificultad económica para hacer frente al pago, «teniendo en cuenta que existen otros veinte procedimientos sancionatorios» no es alegación suficiente que logre la suspensión, considerando el interés público del posible deterioro de la Seguridad Social (Auto del TS de 22 de marzo de 1996).

  Siguiendo las citas de sentencias y autos de P. Teso Gamella (6), pueden confirmarse estas reglas de aplicación, a las cautelares contra sanciones económicas, partiendo como vamos a ver de los criterios generales de las cautelares en relación con los argumentos que pueda invocar el interesado en una situación de este tipo. Se deniegan si el recurrente no hace valer cómo repercute el pago de la sanción en su patrimonio (ATS de 14 de octubre de 2005 y STS de 2 de diciembre de 2002) pero se conceden si se corroboran circunstancias personales que hagan ver la necesidad de tal suspensión o por ser elevada la cuantía (Auto del TS de 28 de septiembre de 2004), si bien a su vez este argumento puede chocar con el de la solvencia de la Administración haciendo ver que el pago en ejecución de la sanción ocasionaría la devolución de tal cantidad en juego sin mayor problema (ATS de 4 de mayo de 2005 y STS de 27 de febrero de 2001).

  Cabe argumentar la necesidad de la cautelar en aras de evitar perjuicios no económicos concurrentes, por ejemplo, los derivados del daño en la imagen del sancionado, pese a que se puede considerar algo inherente al hecho sancionador (STS de 6 de marzo de 2006, ATS de 14 de octubre de 2005 y ATS de 4 de mayo de 2005).

  No se aplicarán los criterios de la suspensión de la sanciones tributarias (ATS de 30 de septiembre de 2004 y STS de 17 de mayo de 1996), pese a que si se presta aval se podrá suspender (ATS de 30 de septiembre de 2005 y STS de 30 de octubre de 2000) primando pues un carácter casuístico en su otorgamiento (Sentencia del TS de 4 de mayo de 2005) dependiendo de si la suspensión daña al interés público o si en cambio existe algún elemento fáctico que haga ver el perjuicio especial en el patrimonio del administrado derivado del abono de la sanción impuesta.

  El planteamiento no parece nada halagüeño para el recurrente, bajo esta ratio de que la ejecución de la multa no supondrá un perjuicio esencial para el patrimonio de quien solicita la cautelar, pese a que –visto así– tampoco el interés público parece que sufrirá generalmente un perjuicio por tener que esperar la Administración a cobrar si se confirma la sanción. Así, se deniega la cautelar por la Sentencia del TS de 27 de mayo de 2010 porque la multa, por su cuantía, no induce a considerar que la inmediata ejecución de la misma cause perjuicios de imposible o difícil reparación y tampoco puede aceptarse como justificación de la suspensión la falta de perjuicio para el interés público. Además, la Sala hace referencia a que no se concretan ni individualizan los perjuicios que se derivarían de la inmediata ejecución.

  Asimismo, en la Sentencia del TS de 26 de diciembre de 2001 se desestima la pretensión de suspensión de la sanción pecuniaria por considerar que dicha cantidad económica no puede suponer un perjuicio de especial o difícil reparación, atendiendo a la situación económica concreta de la parte afectada, debiendo por tanto abonar la cantidad de la multa (asimismo, Sentencia del TSJ Murcia de 31 de marzo de 2010).

  Por su parte, la Sentencia del TS de 23 de enero de 2008 desestima la pretensión del recurrente por la que se quería la suspensión de la sanción pecuniaria sin la prestación de garantía suficiente mediante aval bancario, ya que el TS confirma la procedencia de la exigencia del aval, frente al interés del recurrente.

  En esta línea puede citarse la Sentencia del TSJ Murcia de 4 de marzo de 2011, argumentando que causaría perjuicios al interés general una suspensión sin presentación de garantía porque el sujeto obligado a ello pueda estar en una situación de iliquidez o insolvencia.

  Por su parte, la Sentencia del TSJ Cataluña de 5 de marzo de 2010 accede a la cautelar, ya que el importe de la sanción supera los beneficios anuales de la actividad empresarial sancionada, de lo que cabe deducir que constituye una alteración económica importante que puede poner en riesgo la subsistencia de la propia actividad empresarial, pero sujeta a caución tal cautelar (similar la STSJ País Vasco de 10 de diciembre de 2009 y la SAN de 27 de enero de 2011, si bien exonerando de caución al recurrente por ser Administración (7).

• I) Recursos de amparo en relación con sanciones

  La novena situación se refiere a los recursos de amparo en relación con sanciones. Lo normal podrá ser recurrir en amparo la sentencia a la que se impute vulneración de los arts. 24 o 25 CE. Pero (tal como informa la STC 144/2011) el recurso de amparo contra una sanción, invocando vulneración del art. 25 CE, podrá tener un carácter mixto: por un lado, contra la sentencia a la que se imputa la vulneración del derecho fundamental; por otra parte, contra el acto administrativo sancionador. Igualmente se posiciona la STC 25/2002.

  Puede citarse la STC 93/2018: la parte recurrente invocaba la vulneración del derecho de defensa (art. 24.2 CE), afirmando que la Administración utilizó la vía edictal para notificar la iniciación y resolución de un procedimiento sancionador. La lesión del derecho fundamental se imputaba a la Administración (art. 43 LOTC). Y para justificar la especial trascendencia constitucional, se postulaba que se hubiera incurrido en una negativa manifiesta del deber de acatar la doctrina del Tribunal, relativa a la diligencia constitucionalmente exigible en la búsqueda de un domicilio alternativo en el que notificar personalmente la iniciación del procedimiento sancionador para que la interesada pudiera ejercer la defensa con plenitud de garantías constitucionales frente a la pretensión sancionadora de la Administración.

• J) Costas procesales

  La décima situación afecta a las costas procesales. Se ha generalizado durante los últimos años la presentación en instancia y fijación en demanda y contestación, de cuantías indeterminadas, hasta el punto de que viene siendo una de las claves del contencioso-administrativo, ya que, de esta forma, los procesos contencioso-administrativos otorgan relativa seguridad para las partes, en el sentido de que éstas no van a tener que asumir graves consecuencias económicas en la hipótesis de que no se produzca la estimación del recurso.

  Esta «posible» generalización de la cuantía indeterminada es favorable al justiciable cuando las sanciones tienen montantes altos. Pero es injusto que unos justiciables puedan acceder a la justicia administrativa y que otros puedan llegar a no poder hacerlo, en atención a las posibles elevadas costas resultantes si se desestima el recurso: es decir, los justiciables en materia de sanciones podrán tener la desdicha de tener que pensarse mucho si recurrir ante la posibilidad de unas costas que pueden suponer un serio problema.

  Todo esto, tan sumamente absurdo, se resolvería bien limitando las costas el órgano jurisdiccional (como hace el TS) o bien buscando soluciones distintas a un protagonismo más que discutible de los colegios profesionales, o sustituyendo la pasividad de los letrados de la administración de justicia en esta materia. La «penalización» ha de ser «razonable» si se pierde un recurso, pero no impedir el acceso a la justicia, por motivos de costas. Ya tiene bastante el sancionado por la Administración, para que tenga (además de sufrir la sanción) que pagar unas costas desproporcionadas a la Administración.

• III. Recapitulación

  Así pues, se han querido explicar las especificidades que la materia sancionadora tiene en cuanto a la extensión de los posibles efectos anulatorios de los fallos judiciales sobre los procedimientos sancionadores, así como otras particularidades propias de los procedimientos y procesos relacionados con impugnaciones de sanciones.

NOTAS

(1)

G. Domenech Pascual, «La invalidez de los reglamentos», Valencia 2002 pp.295 y ss.)

(2)

Puede verse J. Climent Barberá, «La inconstitucionalidad e ineficacia de las leyes y sus consecuencias», Estudios Homenaje al profesor Diego Sevilla Andrés, Valencia 1984 pp.221 y ss.; J. Tornos Mas, «De nuevo sobre el control de los decretos legislativos», REDA 32 1982, J.A. Calonge/García De Coca, «Nulidad de pleno derecho y derogación de las normas; reciente doctrina sobre el artículo 120 de la LPA del Tribunal Supremo», REDA 73, 1992; G. SORIA MARTÍNEZ/M. BASSOLS COMA, coordinadores, Los efectos de la nulidad de los instrumentos de planeamiento urbanístico, Pamplona 2017; J. SUAY RINCÓN, «La afectación de la anulación de los planes de urbanismo a sus actos de ejecución, la perspectiva de la Ley Jurisdiccional», RDU 324 2018.

(3)

Tomo estas referencias del blog del magistrado J.R. Chaves.

(4)

Puede verse también M.J. Fernández De Benito, «Seminario de mediación contencioso-administrativa: soluciones prácticas a planteamientos masivos de recursos/unificación de criterios», 28 de enero de 2011; J. GONZÁLEZ PÉREZ, «La transacción en el proyecto de LJCA», RAP 145 1998, destaca que el presupuesto de la transacción es una situación de incertidumbre, siempre que haya facultad de disposición.

(5)

No obstante, puede verse J.C. MORÓN URBINA, «La terminación convencional del procedimiento sancionador: la Administración concertada en materia sancionadora», Círculo de Derecho administrativo, 2016.

(6)

P. Teso Gamella, «Medidas cautelares en la justicia administrativa», Valencia 2007 p. 225 y ss.

(7)

Puede verse también F. Pleite Guadamillas, «¿Cómo suspender una sanción administrativa?», Actualidad Administrativa, N.º 3, marzo 2017.