Cambios en la financiación y gestión del servicio de recogida de residuos tras la reforma operada por la Ley 7/2022

• I. La competencia local en materia de residuos

  La competencia local en materia de residuos no se trata de una nueva imposición normativa, el art. 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL-, ya lo recogía como una competencia del municipio en su redacción original, y mantenida tras la reforma operada en la legislación local por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local -LRSAL-.

  El art. 26 LRBRL desglosa los servicios obligatorios derivados de tal competencia, regulando para todos los municipios la recogida de residuos y para los que superen los 5.000 habitantes, obligatoriamente deben prestar el servicio de tratamiento de residuos. Con la LRSAL, se introdujo el apartado 2 de dicho precepto, atribuyendo a las diputaciones provinciales o entidad equivalente la coordinación de la recogida y el tratamiento de residuos en los municipios con población inferior a 20.000 habitantes.

  A estas referencias normativas, hay que añadir las anteriores normativas sectoriales aprobadas al efecto, la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, que en su art. 12 atribuía competencias obligatorias y potestativas a las entidades locales, de igual modo ocurría con la anterior, la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos.

• II. Aproximación a la nueva normativa

  Hacer referencia a la legislación que da título al presente artículo como nueva normativa, creo que no es del todo acertado, si vemos que fue el BOE de 9 de abril de 2022, en el que se publicó la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular -LRSCEC-, y más en la época de vorágine reguladora que vivimos. La razón por la que esta normativa está generando gran revuelo en estos momentos y horas de debate, tanto fuera como dentro de las entidades locales, es por la siguiente cita literal de su art. 11.3 LRSCEC: “...las entidades locales establecerán, en el plazo de tres años a contar desde la entrada en vigor de esta ley, una tasa o, en su caso, una prestación patrimonial de carácter público no tributaria...”. Sin embargo, no es la única repercusión que van a tener las entidades locales, y por ello, antes me gustaría hacer un breve análisis de la referida normativa y su origen.

  La norma responde a una serie de directrices a nivel europeo. Por un lado, la Directiva 2018/851/CE, que modifica la Directiva Marco de Residuos 2008/98/CE, a través de la que se fijaba el objetivo de alcanzar el 50% para el reciclaje y reutilización, incrementando progresivamente para alcanzar el 65% en 2035, los datos ponen de manifiesto que en 2020 la realidad en territorio español era de un 40,5 % (1). Con la LRSCEC se incorpora dicha Directiva al ordenamiento jurídico que tiene como principales características el refuerzo del principio de jerarquía, la prevención de residuos, obligatoriedad de recogidas separadas, responsabilidad ampliada del productor, reducir el impacto de plástico de un solo uso, regulación de suelos contaminados, la economía circular y regulación de medidas fiscales para coadyuvar al cumplimiento de la norma.

  Por otro lado, otra de las normas europeas que inspiran la LRSCEC es la Directiva 2018/850/CE, que modifica la Directiva de Vertido 1999/31/CE, e introduce el principio “quien contamina, paga” y siguiendo en la línea europea, en 2018, la Comisión Europea formuló la recomendación del establecimiento de tasas y un sistema fiscal armonizado, y el Parlamento Europeo aprobó la estrategia europea para el plástico en una economía circular. Todo ello parte del Plan de Acción para una economía circular en Europa que comenzó a gestarse a mediados de 2014 que se materializó en 2015, sin perjuicio de ulteriores modificaciones y adaptaciones.

  La norma da comienzo con las disposiciones generales que regula el objeto, finalidad y ámbito de aplicación de la misma, proporcionando además una serie de definiciones, que serán de gran utilidad para el buen conocimiento de la norma, y, por ende, su correcta aplicación. Prosigue con los principios que han de inspirar las políticas de residuos, destacando la economía circular, la jerarquía de residuos, la protección de la salud humana y el medio ambiente, la autosuficiencia y la proximidad, el acceso a la información, y dotándole de acción pública. El art. 12 LRSCEC lo dedica a las competencias administrativas, prestando especial atención en la esfera local al apartado 5 de dicho precepto.

  El Título I recoge los instrumentos de la política de residuos, los programas de prevención, los planes y programas de gestión de residuos, e instrumentos económicos para el buen fin de lo preceptuado en la norma, como la exigencia de nuevas figuras impositivas que el Título VII las concreta en el impuesto especial sobre los envases de plástico no reutilizables y el impuesto sobre el depósito de residuos en vertederos, la incineración y la coincineración de residuos. Ambos, a día de hoy, resultan familiares; el primero es un tributo de naturaleza indirecta que recae sobre la utilización en el territorio español de envases que, conteniendo plástico, no son reutilizables, abonándose, generalmente, con ocasión del consumo del envase, como ocurre en envases de comida o bebida para llevar, observando el desglose con detalle en el ticket de compra.

  Respecto del impuesto estatal sobre el depósito de residuos en vertederos, la incineración y la coincineración de residuos, muy probablemente ya habéis hecho frente al mismo en tanto que en vuestras entidades, vía repercusión de la mercantil encargada de la gestión de residuos que es la que lo ha sufragado inicialmente. La motivación de este instrumento económico es favorecer el cumplimiento del principio de jerarquía de residuos, en tanto que dicha eliminación es el último escalón de la pirámide. No debe olvidarse, en relación a los impuestos autonómicos por el mismo hecho imponible, el depósito de residuos en vertederos, incineración y coincineración de residuos, habrá de estarse a las disposiciones adicionales séptima y vigesimoprimera de la LRSCEC, dado que el impuesto tiene carácter estatal.

  El Título II LRSCEC se centra en la prevención de residuos además de fijar objetivos cuantificables en la materia, caminando hacia un consumo sostenible. El Título III LRSCEC desarrolla las obligaciones de los productores y gestores de residuos, continuando el siguiente Titulo LRSCEC con la responsabilidad ampliada del productor del producto, haciendo hincapié en el diseño de los productos, establecimiento de sistemas para el retorno del producto, y garantías financieras. En este sentido, el Título V LRSCEC es la transposición parcial de la Directiva 2019/904, de 5 de junio, para reducir el impacto de determinados productos de plástico en el medio ambiente. Con objeto de mejorar la trazabilidad y aumentar la transparencia en la gestión de los residuos, el Título VI LRSCEC regula la obligatoriedad de registros y elaboración de memorias.

  El Título VIII LRSCEC pone el énfasis en los suelos contaminados y las actividades potencialmente contaminantes de los suelos, la obligatoriedad de declaración y recogerlos en inventarios públicos, así como la obligación de manifestarlo con ocasión de determinadas transmisiones patrimoniales. Concluye la normativa con el Título IX LRSCEC dedicado a las potestades de las administraciones públicas para dar cumplimiento a establecido en la norma, correlacionándose con un régimen sancionador al efecto.

• III. La gestión del servicio de residuos

  En la introducción se refería a los servicios que enumera la LRBRL que integran la competencia local en la materia. Esa referencia debe leerse en relación con la LRSCEC, y como ocurría con anteriores legislaciones sectoriales, y nos viene necesariamente la siguiente pregunta: ¿Qué implica el servicio de residuos? La respuesta a esa pregunta la encontramos en el art. 2.n LRSCEC que se desarrolla en el siguiente orden cronológico: generación, recogida, transporte, tratamiento, valorización y eliminación. Sin embargo, a ello hay que añadir, como establece indirectamente el art. 11.3 LRSCEC las campañas de concienciación y comunicación, también el art. 12.5 LRSCEC directamente la aprobación de programas de gestión de residuos para los municipios que superen los 5.000 habitantes, así como la vigilancia, inspección y potestad sancionadora.

  Antes de comenzar con el detalle de las obligaciones municipales, ha de ponerse de manifiesto que el servicio de recogida de residuos puede prestarse de varias formas; de acuerdo con el Decreto de 17 de junio de 1955 por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales -RSCL-, que determina como formas de gestión directa, la gestión por la Corporación, fundación pública del servicio o empresa de titularidad pública. Por otra parte, tenemos la gestión indirecta del servicio a través de la contratación pública, que atendiendo al riesgo operacional asumido por la contratista estaremos ante un contrato de servicios o una concesión de servicios. Además, la fórmula de prestación podrá hacerse directamente por el ayuntamiento, o acudir a fórmulas de gestión mancomunada o a través de la figura de los consorcios, trasladando el ejercicio de tal competencia a tales entes.

  Comenzando por las obligaciones municipales, el primer paso en el proceso para la gestión de los residuos es la recogida, estableciéndose en el art. 25 LRSCEC la obligación de hacerlo de forma separada, fijándose las siguientes fracciones: el papel, los metales, el plástico, el vidrio, los biorresiduos de origen doméstico, los residuos textiles, los aceites de cocina usados, los residuos domésticos peligrosos, los residuos voluminosos (residuos de muebles y enseres). Para cada una de estas fracciones se fijaba una fecha límite para comenzar con ello de forma progresiva, concluyendo las últimas el 31 de diciembre de 2024, por ende, en 2025 la recogida separada en tales fracciones deberá ser una realidad. Ha de tenerse en cuenta respecto a los residuos textiles y de muebles y enseres la disp. adic. 19 LRSCEC que los contratos de las administraciones públicas serán licitados y adjudicados de manera preferente a través de contratos reservados con las especialidades de la disp. adic.4 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público -LCSP 2017-.

  La obligación de recogida separada por las entidades locales, per se, no cumpliría con los principios de la ley, en tanto que el principal responsable de que dicha recogida separada sea un éxito son las personas generadoras de residuos depositándolos donde corresponde, de ahí que sea necesaria, y prioritaria, otra de las obligaciones municipales, la de elaborar campañas de concienciación.

  La LRSCEC aboga por dar cumplimiento al principio regulado en su art. 14, el comúnmente denominado “quien contamina, paga” que supone beneficiar a las personas generadoras de residuos que cumplen, y en el otro sentido, establecer cargas a aquellas personas incumplidoras. Para que esta aspiración legal pueda llevarse al efecto, hace preciso reflexionar en los modelos de recogida de residuos. El modelo tradicional de recogida basado en contenedores situados en la vía pública al que las personas usuarias acceden libremente, hace imposible tener un control del depósito de los residuos ya que, por un lado, se desconoce la persona que los deposita, y por otro, el tipo de residuo depositado. En una evolución hacia los objetivos de la ley, algunos municipios ya tienen instaurado el denominado modelo “puerta a puerta”, que a priori nos permitiría identificar a la persona usuaria y los residuos depositados, sin embargo, una mala praxis en la ejecución del servicio por las razones que fuese nos abocaría a un sistema asimilable al modelo tradicional.

  Expuestos los dos modelos más extendidos en el territorio, el modelo que la legislación aspira, es el minoritariamente implantado, denominado por el art. 25.2 LRSCEC como modelos de recogida más eficientes, éstos serían modelos que derivasen en el pago por generación en los que la clave es el quién y el qué, es decir, la persona usuaria y el contenido de sus residuos. Un modelo que suele encajarse en este grupo es el que requiere la identificación del usuario para la apertura del contenedor, pero el mismo nos da respuesta a una pregunta de las planteadas inicialmente, quién, pero en este modelo no se controla el residuo depositado. La identificación del usuario también puede hacerse mediante la adquisición de bolsas con códigos QR o sistema similar, siendo válido tanto para un modelo tradicional de contenedores como en el “puerta a puerta”, requiriendo una tarea adicional posterior a la recogida, la comprobación o investigación individual de cada bolsa. En caso contrario, no se podría entender que estemos ante un modelo con la totalidad de los requisitos para el pago por generación. En el “puerta a puerta” si las bolsas carecen de identificación tampoco podría entenderse como un modelo útil para el pago por generación. Un modelo que daría respuesta a ambas preguntas, que además está vigente, es el de un espacio habilitado al efecto tipo “punto limpio” o “ecoparque”, sin embargo, generaría incomodidades para la ciudadanía, dado que o no suelen estar próximos a los domicilios o se formarían aglomeraciones para el acceso al lugar. Este modelo de recogida podría provocar un efecto desincentivador en las personas, aunque, por el contrario, sería un modelo acertado para determinados tipos de residuos.

  Habiendo realizado un breve resumen de varias alternativas de modelos de recogida, debe ponerse de relieve las dificultades que plantea la implantación de un modelo de recogida eficiente, teniendo en cuenta la realidad de los modelos más extendidos. Por un lado, aspectos socio urbanísticos, pues cada uno de los más de ocho mil municipios españoles, con sus características propias, hacen imposible abogar por un modelo único ideal. La elección de modelos eficientes implica un mayor coste, a nivel de recursos humanos y/o tecnológico, además de la posible proliferación de riesgos de fraude como conductas incívicas fuera de control del usuario: vertederos ilegales, dificultad de trasladar los costes generados a las personas temporales que visitan el municipio generando residuos. En todo caso, requiere de una tarea muy importante que es un cambio de mentalidad, que a través de campañas y acciones comunicativas podría conseguirse.

  Por otro lado, encontramos cuestiones de protección de datos personales, dado que estos sistemas requieren la identificación de la persona, y por los residuos podrían tenerse conocimiento de información personal. En tal sentido se han pronunciado las agencias especializadas, así el dictamen CNS 6/2020 emitido por la Autoridad Catalana de Protección de Datos amparaba la base de legitimación, exigida por el art. 6.1 del Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de abril de 2016 relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos -RGPD-, en el interés público y ejercicio de poderes públicos, directamente relacionado con el art. 8 de la LO 3/2018 de protección de datos personales y garantía de derechos digitales -LOPD-. La base jurídica del tratamiento se fundamenta en la competencia municipal prevista en el art. 25.2.b LRBRL y el art. 12.5 LRSCEC. Sin embargo, en la Resolución PS/00547/2022 de la Agencia Española de Protección de Datos, no considera que ambos preceptos sean la base de legitimación exigida, trasladando a los entes locales en la redacción de sus ordenanzas esta base, en tanto que la ley enumera los fines, por el contrario, la misma agencia entiende que existe base de legitimación para la exacción de la tasa de residuos. Relacionado con este punto, debe aclararse las figuras del responsable y del encargado del tratamiento en las formas de prestación indirecta, así la disp. adic. 25ª LCSP 2017 atribuye con carácter general la figura del responsable a la Administración Pública y la del encargado a la empresa contratista, y dichas obligaciones deberían de recogerse en los Pliegos de Cláusulas Administrativas, incurriendo en causa de nulidad conforme a lo regulado por el art. 39 LCSP 2017. Sin embargo, la AEPD ha dejado la puerta abierta al cambio de roles analizando la casuística de cada contrato.

  Una vez expuestas las líneas que persigue la LRSCEC, para que éstas se hagan efectivas, las entidades locales tendremos que implicarnos en dos cuestiones de índole jurídica, por un lado, la modificación de los contratos vigentes, de acuerdo con la disp. adic. 11 LRSCEC, siempre que ello resulte posible en virtud de la LCSP 2017, regulado en los arts. 203 y ss.Por otro lado, también impone la necesidad de modificación de los reglamentos u ordenanzas reguladoras de la prestación del servicio, conforme la disposición final octava de la LRSCEC, que, en caso de no hacerse, la propia disposición recoge que será de aplicación la normativa autonómica con carácter supletorio.

• IV. Financiación del servicio de residuos

  Iniciar este apartado sin el literal del precepto normativo es obviar la novedad que ha introducido el art. 11.3 LRSCEC, que dice: “las entidades locales establecerán, en el plazo de tres años a contar desde la entrada en vigor de esta ley, una tasa o, en su caso, una prestación patrimonial de carácter público no tributaria, específica, diferenciada y no deficitaria, que permita implantar sistemas de pago por generación y que refleje el coste real, directo o indirecto” del servicio.

  La expresión del legislador deja poco espacio a la interpretación, proporcionando una definición muy clara respecto de la misma. Cuando el precepto nos define que debe ser específica y diferenciada, nos quiere decir que debe referirse únicamente al servicio del proceso de gestión de residuos que grave, no incluirla dentro de otras tácitamente, como pueda ser el Impuesto sobre Bienes Inmuebles o la tarifa del agua, cuestión distinta es que se incluya la tasa con algún otro cargo o agrupación de tasas, pero deberá quedar inequívocamente el importe que corresponde a los residuos. Por tanto, debe ser diferenciada, debiendo ser regulada mediante la correspondiente ordenanza, como más adelante se analizará.

  Antes de analizar el precepto legal y las consecuencias que de éste se derivan, es conveniente recordar la situación fiscal en España de la tasa de residuos, según datos del estudio (2), el 97,7 % de los municipios disponen de una tasa específica, con su recaudación únicamente se financia el 58,8% del coste del servicio, ausencia de criterios medioambientales para la determinación de la cuota, el 98,4 % de los municipios diferencian entre comercios y domicilios, y el 93% diversifican en función de la actividad comercial, y el 12% prevén beneficios fiscales de carácter ambiental. De dicho estudio podemos extraer una rápida conclusión, las directrices europeas no se habían cumplido y menos aún si hablamos la voluntad legislativa objeto de este artículo.

  El inicio del artículo nos habla de tasa o prestación patrimonial de carácter público no tributaria -PPPNT-. La primera de ellas se dará cuando se gestione el servicio de forma directa, mancomunada o consorciada mediante medios propios o contrato de servicios. La PPPNT se trata de una figura introducida como retribución del concesionario en el art. 289 LCSP 2017. Con la introducción de este concepto se modificó la disp. adic. 1ª de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria -LGT-, dotándole a esta figura de un breve régimen jurídico que había sido modulado por la jurisprudencia. Cuyas características definitorias son: consideración de ingresos de derecho público, obligación impuesta por una norma con rango legal, poseen carácter coactivo, persiguen una finalidad de interés general, no tienen naturaleza tributaria, y exige una relación previa con el ente público que posee la competencia del servicio. La LCSP también modificó el art. 20 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, regulando el procedimiento de aprobación en el ámbito local, y el art. 2 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Público -LTPP-, para excluirlas de su ámbito de aplicación. Concurrirá la PPPNT cuando el servicio se preste a través de un contrato de concesión de servicio relativo a los residuos o se realiza mediante gestión directa personificada como una sociedad municipal. Con independencia de la figura jurídica que proceda utilizar, ambas deberán de cumplir con las características enumeradas por el art. 11.3 LRSCEC.

  La tramitación del expediente administrativo cambiará atendiendo la figura jurídica que proceda aplicar, en el caso de la tasa procederá la aprobación de una ordenanza fiscal en el caso de que no exista dicho recurso tributario, o la modificación de la misma si ya está vigente, aplicándose la regulación del TRLRHL. En caso de que deba aplicarse la PPPNT no deberá aprobarse mediante ordenanza fiscal, sino ordenanza siguiendo el procedimiento regulado en la LRBRL que determinará las tarifas. Un aspecto común a ambos instrumentos sería partir de la memoria del análisis de impacto normativo prevista en el art. 130.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP-, e incluirse en el plan anual normativo, incorporándose así los principios de better regulation y smart regulation, en sintonía con el Dictamen 752/2017 del Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana, que recoge el deber de aprobación del plan anual normativo.

  En el caso de las ordenanzas fiscales, éstas no requieren dar cumplimiento a la consulta pública previa del art. 133 LPACAP, como ha reconocido la sentencia del TS de 31 de enero de 2023.Por tanto, previa la tramitación del expediente con los pertinentes informes, el art. 17 TRLRHL regula el procedimiento, que requerirá acuerdo plenario de aprobación inicial y, posterior, publicación para el período de exposición pública por 30 días (interpretándose hábiles por el art. 30.2 LPACAP) en el Boletín Oficial de la Provincia, y en el caso de las diputaciones provinciales, las entidades supramunicipales y los ayuntamientos de población superior a 10.000 habitantes deberán publicarlos, además, en un diario de los de mayor difusión de la provincia o de la comunidad autónoma uniprovincial. Transcurrido dicho período de exposición pública procederá el acuerdo definitivo con la resolución de reclamaciones si se hubieren presentado, y en caso de no existir reclamaciones se entenderá definitivamente aprobado. Cualquiera que sea la forma de alcanzar el acuerdo de aprobación definitiva, éste requerirá de publicación en el Boletín Oficial de la Provincia, junto con el texto íntegro de la Ordenanza para poder entrar en vigor. Atendiendo a los recursos tributarios de devengo periódico, como es el caso de la tasa que nos ocupa, el art. 26 TRLRHL establece que el devengo tendrá lugar el 1 de enero de cada año y el período impositivo comprenderá el año natural, por ende, con anterioridad al 1 de enero de 2025 deberá estar publicada definitivamente la ordenanza fiscal para dar cumplimiento a las exigencias de la LRSCEC y el TRLRHL.

  Para el caso de la ordenanza no fiscal que exija la PPPNT, el procedimiento a seguir se recoge en la LRBRL, debiendo cuestionarse en primer lugar la exigencia de la consulta previa del art. 133 LPACAP, en tanto que la sentencia referida anteriormente lo hace para las ordenanzas fiscales por el principio de especialidad recogido en la disp. adic. 1ª LPACAP, teniendo dicho precepto carácter básico al amparo del art. 149.1.18 de la Constitución Española -CE-. La respuesta no puede darse con carácter general, y deberá ponderarse en cada caso concreto, habiéndose sentado la siguiente doctrina jurisprudencial, recogida en la sentencia del TS de 16 de noviembre de 2023, que señala:

  “la consulta previa (…) es obligatoria respecto de las ordenanzas locales que, como las reguladoras de prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias, no afecten a materias de la Disposición Adicional primera LPACAP, salvo que pueda prescindirse de dicho trámite por causas legalmente previstas. A efectos de una ordenanza local, son causas legalmente previstas para prescindir del trámite de consulta previa, las contendidas en el primer párrafo del apartado cuarto del art 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas al tener carácter de legislación básica; y, en su caso, las que establezca la correspondiente legislación autonómica.”

  A la luz de dicha jurisprudencia y el art. 133.4 LPACAP, es difícil justificar prescindir de dicho trámite para la imposición ex novo, no así en el caso de la modificación o adaptación como ocurre en la sentencia referida. El procedimiento previsto en el art. 49 LRBRL se asemeja al expuesto para las ordenanzas fiscales. Como diferencia importante entre la tasa y la PPPNT, ha de tenerse en cuenta que la primera no devenga el Impuesto sobre el Valor Añadido -IVA-, y, por el contrario, en el caso de la PPPNT sí, correspondiéndole el tipo del 21% de conformidad con la actual legislación.

  Para el establecimiento de cualesquiera de las figuras jurídicas el primer punto a tener en cuenta es el qué, en tanto que el proceso de la gestión de los residuos implica varias actividades, así, el art. 20.4.s TRLRHL habilita la exacción por la recogida de residuos sólidos urbanos, tratamiento y eliminación de estos, habiendo que ampliarlo con las nuevas exigencias de la LRSCEC. En este extremo es importante el qué y el quién, dado que, en el proceso de la gestión de residuos, en muchas ocasiones, intervienen varios entes, y, por ende, cada ente estará habilitado para la exigencia de la tasa en el parte del servicio, o podrá delegar en otro ente para que exija y recaude la prestación que le corresponde, debiendo determinar en qué modo participa y delimitar bien los costes para que no existan duplicidades. La misma tasa puede recoger varios conceptos del proceso de gestión de residuos, a pesar de que la denominación sólo se refiere a la recogida, pudiendo incluir el transporte, tratamiento y eliminación, en tal sentido se ha pronunciado la sentencia del TS de 19 de abril de 2005.

  Par dar cumplimiento a las exigencias de la financiación total, hay que partir de la determinación de los costes del servicio, tanto directos como indirectos, que atendiendo las características del art. 11.3 LRSCEC deberá ser el importe total que deben satisfacer las personas usuarias para que estemos ante una tasa o PPPNT equilibrada no deficitaria. En los costes directos habrá que tenerse en cuenta, en aquellos servicios que se hagan con medios propios del ente local, enunciando los siguientes a modo ejemplificativo: personal, maquinaria, material informático, mantenimiento, reparaciones, suministro eléctrico, suministro de agua, suministro de gas, combustibles, seguros, alquileres, software informático, campañas de concienciación y sensibilización, costes financieros, sin perder de vista las posibles amortizaciones, además del impuesto sobre el depósito de residuos en vertederos, la incineración y coincineración si se soporta por la entidad. En aquellas entidades que se preste el servicio mediante un contrato, los costes directos se reducirán a la facturación de la mercantil, salvo que la entidad presté algún otro servicio fuera del contrato, como pudiera ser algún tipo de recogida separada o las campañas de concienciación. Además de estos servicios también habrá que tener en cuenta los costes indirectos, como es el personal de los servicios municipales con un porcentaje de adscripción a alguna de las tareas del contrato.

  También habrá que tener presentes los costes derivados de la gestión tributaria y recaudación de la tasa, ya sea por medios propios o medios externos, y en caso de que se exija de nueva imposición, habrá que incrementar dichos costes ordinarios con el de las notificaciones individualizadas a realizar, de conformidad con el art. 102.3 LGT, no procediendo dicha notificación cuando haya variaciones, en tal sentido se ha pronunciado la Consulta vinculante V0280-06, de 14 de febrero de 2006, de la Subdirección General de Tributos Locales. En este punto, no sólo hay que tener en cuenta los costes, en tanto que también cabe que se perciban ingresos por la gestión de residuos, ya sea por los retornos por la venta de materiales o la recuperación de energía o materiales en los procesos de gestión de residuos.

  El contenido mínimo de las ordenanzas fiscales lo recoge el art. 16 TRLRHL, en el caso de que estemos ante una ordenanza por exigirse PPPNT deberá tener una estructura similar, analizando seguidamente para el supuesto de la ordenanza fiscal relativa a la tasa de residuos. La determinación del hecho imponible vendrá fijada por la actividad dentro del proceso de gestión de residuos que nos encontramos, ya explicada en párrafos anteriores, permitiéndose la agrupación de tareas en una misma figura impositiva. En cuanto al sujeto pasivo, atendiendo al art. 23.1.b TRLRHL y el 35.5 LGT le correspondería a las personas beneficiadas o afectadas por el servicio de residuos, pero dada la figura del sustituto del contribuyente, prevista en el art. 23.2 TRLRHL, el único dato innegable del que puede disponer la Administración es la propiedad del inmueble a efectos catastrales utilizado para la confección del padrón del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, ya que la generación de residuos va vinculada a un espacio físico.

  Cuestión distinta, potestativa, dentro del ámbito privado de la relación con las personas arrendatarias, es repercutírselo a éstas, pronunciándose en este sentido la consulta vinculante V0472-12, de 5 de marzo de 2012, de la Subdirección General de Tributos Locales. Extremo que en el aspecto formal parece tener fácil solución, lo es más complejo en el caso práctico si el municipio hubiere optado por un modelo de recogida eficiente, en el que no se vincularía al sujeto pasivo con la persona beneficiaria del servicio ni de las actuaciones, malas o buenas, llevadas a cabo en base a los principios de la LRSCEC, o si hubiera un cambio de persona en el transcurso del período impositivo, que del art. 26.2 TRLRHL entendemos que es el año natural. Para finalizar con el sujeto pasivo, habrá que tener en cuenta a los responsables tributarios con la correspondiente derivación, conforme los arts. 41 y ss LGT.

  En cuanto a la determinación de la cuota tributaria, es aquí donde más difícil se hace aunar uno de los principios inspiradores de la LRSCEC, “quien contamina, paga”, con los principios del TRLRHL, concretamente el art. 24.4 TRLRHL que dice “para la determinación de la cuantía de las tasas podrán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas”, en tanto que la legislación de residuos no toma en cuenta el principio de capacidad económica para su determinación, extremo que si tiene en cuenta para regular bonificaciones como se verá más adelante. Optar por una cuota fija por la mera prestación sin ninguna distinción entre contribuyentes excluyendo cualquier aspecto variable, nos llevaría a fijar una tasa sin tener en cuenta la capacidad económica ni el buen o mal uso efectuado del servicio de residuos o la cantidad de residuos generados, con bastantes posibilidades de incurrir en nulidad, si bien establecer una parte fija dentro de la totalidad de la cuota podría entenderse por la mera prestación del servicio. Dentro de la parte variable, a continuación, se sugieren varias ideas como lista abierta, pensando en la facilidad de obtención de datos y cruzarlos con otros para obtener la cuota total.

  El primer punto sería la diferenciación entre domicilios y locales comerciales, atendiendo a los residuos domésticos que se generan en los primeros y los residuos comerciales en los segundos. En este punto se obvia la cuestión, dejando una pregunta abierta que daría para un debate doctrinal, si estaríamos ante un supuesto de tasa en el caso de la recogida de los residuos comerciales, dado que se trata de un supuesto que se presta por el sector privado, siendo además obligatorio que así sea para determinados residuos, dando lugar a interpretaciones el concepto, pues el art. 24.4.s TRLRHL habla de “recogida de residuos sólidos urbanos, tratamiento y eliminación de estos” y el 12.5 LRSCEC de “la recogida, el transporte y el tratamiento de los residuos domésticos”, por lo que parece excluir voluntariamente a los residuos comerciales. Por tanto, debería de adoptar la figura de precio público, como así lo han hecho los ayuntamientos de Barcelona y Lérida. En tal caso el cumplimiento de la exigencia de que no tenga déficit se daría ya que el art. 44 TRLRHL determina que el importe deberá cubrir como mínimo el coste del servicio prestado, o bien cabría seguir haciendo uso de la figura impositiva de la tasa, en caso de declarar la reserva municipal del servicio al amparo del art. 86.2 LRBRL, requiriendo que el servicio sea más sostenible y eficiente reportando condiciones más ventajosas que la iniciativa particular a las personas usuarias, el cumplimiento de las circunstancias del art. 46 RSCL y seguirse el procedimiento correspondiente recogido en los arts. 56 y ss RSCL y el art. 97 del RDLeg 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local.

  Dejando de lado la cuestión planteada y asumiendo la figura de la tasa para los residuos comerciales, en los aspectos variables de la cuota, habría que distinguir, por una razón de volumen de residuos, entre residuos domésticos y residuos comerciales, y profundizando en los últimos podría acudirse a la clasificación establecida para el Impuesto sobre Actividades Económicas -IAE-, extremo, junto con la técnica de la remisión, avalado por la sentencia del TS de 12 de noviembre de 2020. La misma sentencia avala la categoría de calle, si bien carece de relación la calle en la que sitúa la actividad con el volumen de residuos a generar. En el caso de existir locales comerciales inactivos podría no asignarse coeficiente alguno en esta parte variable. Otro criterio que podría tenerse en cuenta es el número de trabajadores, pues en una tarea de presunción, a más trabajadores, mayor volumen de residuos, sin embargo, se trata de un dato difícil de poseer por la entidad local sin depender de otras administraciones o de las comunicaciones por las empresas. Un criterio viable para los locales de hostelería sería a la superficie del local adicionarle el área autorizada para la ocupación de mesas y sillas en vía pública, en tanto que también se trata de superficie donde desarrolla la actividad comercial.

  Como criterio aplicable tanto a los residuos domésticos como comerciales, podría preverse la superficie construida del inmueble, por existir correspondencia, a mayor superficie construida, mayor posibilidad de generar residuos; las sentencias del TS de 19 de enero de 2024, y de 4 de enero de 2013, han amparado el valor catastral que, sin embargo, no considero que el valor genere dicha correlación. Teniendo en cuenta la fuente de información, el Catastro Inmobiliario, y siendo similar la información proporcionada, considero más ajustada la correspondencia con la superficie que el valor, en tanto que en éste influyen más factores como la ubicación o la última revisión. En este criterio se plantea si ampliar a la superficie de parcela, por entender que el espacio de jardín genera también residuos, pero también puede ser un espacio donde realizar prácticas de compostaje reduciendo los residuos o incluso no generándolos.

  Otro criterio aplicable a ambos supuestos es el consumo de agua que se realiza en el inmueble, que ha sido habilitado por la sentencia del TS de 18 de noviembre de 2003, y recientemente la sentencia de 13 de mayo de 2024, al entender que “el consumo de agua presenta una correlación positiva con la generación de residuos”. Otro criterio a tener en cuenta para ambos tipos de residuos podría ser la ubicación de los contenedores, entendiendo la distancia máxima a la que deben de estar, y en caso de inmuebles a una distancia mayor aplicarles un coeficiente reductor para el cálculo de la cuota de la tasa, entendiendo que el servicio no se presta del modo óptimo provocándoles mayores costes a las personas usuarias, criterio especialmente útil en zonas de dispersión, estableciendo una clasificación de calles como en el IAE, en el que pueda distinguirse núcleos, urbanizaciones o diseminados.

  En el ámbito de los recursos domésticos, un criterio válido y de fácil disposición para el ayuntamiento es el número de residentes. En una correlación positiva, un mayor número de residentes debería de relacionarse con un mayor volumen de residuos, debiéndose determinar a la fecha de devengo. Con este criterio surge una problemática, las segundas residencias, en tanto que a efectos de padrón de habitantes no nos constarán residentes, y no por ello, no estén generando residuos los ocupantes temporales del inmueble, ni tampoco puede determinarse como viviendas de alquiler turístico, por ello habrá que atender a la casuística del municipio para elegir los criterios de ponderación. En el caso de las viviendas de alquiler turístico, deberían tener la correspondiente autorización para el ejercicio de la actividad, y por esta razón podrían liquidarse como actividades comerciales; cuestión distinta es los que ejercen como tal sin autorización, para lo cual debería de llevarse una tarea de inspección para regularizar la situación.

  La elección de uno único de estos criterios, y con más razón uno único fijo, generaría desigualdades, por lo que lo ideal sería la conjunción de varios. Para ejemplificarlo, podríamos elegir un inmueble con más de trescientos metros cuadrados, típica casa antigua en la zona rural, en la que sólo vive una persona, comparándola con un piso de una gran ciudad de cien metros cuadrados en los que reside un matrimonio con dos hijos. Si únicamente se tuviera en cuenta la superficie, con un consumo habitual en ambos supuestos, la casa antigua le supondría mayor coste que el piso de la gran ciudad, cuando la realidad reflejaría mayor volumen de residuos en el piso que en la casa antigua, contrario a lo que persigue la normativa. Otro ejemplo lo podemos ver con el consumo de agua, pues en una casa pareada con jardín y piscina en la que sólo existe una persona residente el consumo de agua será mayor que en un piso que forma parte de una comunidad de vecinos sin jardín y piscina en el que residan cinco personas, no existiendo relación directa con el volumen de residuos generado. Llegados a este punto, no pueden ofrecerse soluciones ideales ni copiar modelos de municipios próximos, en tanto que cada uno tendrá unas características socio urbanísticas que hará dar mayor peso a un criterio u otro, o directamente descartar alguno de los expuestos, por ende, procede hacer una labor de autoevaluación municipal.

  Respecto al último contenido mínimo de la ordenanza fiscal con relevancia, las exenciones, reducciones y bonificaciones debe decirse que la disp. final 1ª LRSCEC modifica el art. 24.6 TRLRHL introduciendo una bonificación potestativa de hasta un 95% de la cuota íntegra para aquellas empresas de distribución alimentaria y de restauración que tengan establecidos, con carácter prioritario, en colaboración con entidades de economía social carentes de ánimo de lucro, sistemas de gestión que reduzcan de forma significativa y verificable los residuos alimentarios, siempre que el funcionamiento de dichos sistemas haya sido previamente verificado por la entidad local. Junto a esta bonificación se pueden regular en la ordenanza correspondiente otro tipo de bonificaciones, tales como de carácter medioambiental como realizar prácticas de autocompostaje, participar en medidas de recogida separada, uso de puntos limpios, por adherirse a programas de tarjetas identificativas, todo ello se podría englobar dentro de un único programa denominado inspección técnica de residuos, en el que contemple diferentes medidas, provocando que la vecina o vecino se adhiera voluntariamente y la entidad local se reserva la potestad de investigación para comprobar si se está llevando a cabo correctamente, en caso afirmativo la mantendría, y en caso negativo se penalizaría. También pueden establecerse bonificaciones por la capacidad económica para aquellos colectivos con condiciones más desfavorables.

  Una cuestión que se plantea en los residuos comerciales es la exención de aquellas actividades comerciales que no participen en el proceso de gestión de residuos público y acudan a operadores privados, en tanto que no hacen uso del mismo. Afirmar con carácter taxativo que no van a realizar uso de dicho servicio, existiendo espacios para depositar residuos cerca es arriesgado, por lo que se podría abogar por regular una bonificación importante, quizás de la parte variable al no hacer uso, manteniendo la parte fija de la cuota. En sentido similar podría regularse bonificaciones al respecto para las actividades comerciales que dispongan de un certificado acreditativa de gestión ambiental emitido por empresas externas autorizadas.

  Una vez expuestas las diferentes alternativas para determinar la cuota tributaria, así como la regulación de exenciones, reducciones y bonificaciones, debemos de referirnos al devengo, que como ya se ha expuesto, será el 1 de enero al tratarse de una tasa de carácter periódico. La problemática estriba en la dificultad de determinar a priori tanto aspectos variables de la cuota como posibles beneficios fiscales, por lo que, a juicio de quién suscribe, todo ello sólo podrá determinarse a posteriori, repercutiendo así en el año siguiente las actuaciones realizadas en el año actual.

  Seguidamente a haber determinado la estructura de costes y el cómo se va repercutir, será el informe técnico-económico el documento que recogerá todo ello, aunque tal y como establece la sentencia del TS de 19 de enero de 2024, para el principio de equivalencia no se exige la determinación previa e individualizada del volumen de residuos generados por cada actividad sujeta a gravamen. La jurisprudencia del TS ha determinado la sanción de nulidad de la ordenanza fiscal en defecto de éste, pronunciándose en la sentencia de 28 de junio de 2021, y habilitando la posibilidad de la impugnación indirecta, de acuerdo con la sentencia de 20 de mayo de 2021, en caso de omisión o insuficiencia del informe técnico-económico, y la sentencia de 5 de noviembre de 2020, al entender que “no son meros vicios formales de la Ordenanza y sí vicios sustantivos, susceptibles por ello de impugnación indirecta, la inclusión en su texto normativo de hechos o magnitudes económicas, para determinar los elementos cuantificadores de la deuda tributaria”.

  Las reducciones y bonificaciones que se prevean no deben aumentar el coste para el resto de personas usuarias, en tanto que iría en contra del principio de equivalencia que debe presidir, en tal sentido se refiere la sentencia referida anteriormente, “debiendo resultar la equivalencia de un cómputo global de los costes e ingresos ponderables, esto es, no en relación con el coste del servicio concreto prestado a cada sujeto pasivo sino con el correspondiente al conjunto del servicio o la actividad de que se trate. (…) no basta para la validez del reparto individualizado de ese coste global con respetar el límite máximo de ese coste global, pues dicho reparto individualizado ha de hacerse con criterios de proporcionalidad y ponderación de los grados de utilización”. La sentencia del TS de 14 de julio de 2023, impone la obligación a los entes locales la publicación del informe técnico-económico o su incorporación en la ordenanza fiscal, su omisión no satisface las exigencias del principio de legalidad, expresado en el art. 16.1.a) TRLRHL en relación con el principio de publicidad en la forma requerida por el art. 17.4 TRLRHL. A pesar de ello, la jurisprudencia es consciente de la dificultad que conlleva realizar este tipo de estudios, en especial por parte de los pequeños municipios, asumiendo que en algunos casos será obligado admitir ciertas aproximaciones, sin base estadística suficiente, pero, en todo caso, exhortan sobre la necesidad ineludible de huir de la arbitrariedad y de evitar la indefensión de los contribuyentes.

  Dada la variabilidad de los costes y el objetivo de la legislación de que el instrumento tenga un balance económico neutro, nos va a obligar implícitamente todas las entidades locales, a incluir la ordenanza reguladora dentro del Plan Anual Normativo de todos los años, y en especial, en los municipios o entes de fórmula asociativa con una gestión con medios propios. Ello estriba en que la determinación de los costes sufrirán oscilaciones que repercutirá en el objetivo de que sea no deficitaria, tomando de base en el informe técnico-económico, una mera estimación que puede servir de base, para las entidades con contratos administrativas, con ocasión de la licitación del contrato, pero si en ésta se produce una baja considerable, la tasa se situará por encima del objetivo legal, en cambio si se sucede algún hecho que motive la alteración económica del servicio al alza como la necesidad de realizar horas extraordinarias del personal adscrito al servicio, existirá una tasa deficitaria. Por ello, no debemos pensar en que el servicio se encuentre financiado en el mismo año que se ejecuta ni en el año siguiente, en tanto que el estudio fiel de los costes del mismo no se habrá obtenido con anterioridad a la tramitación del expediente que finaliza con la preceptiva publicación legal de la ordenanza, sino que dicha financiación se debe conseguir en el segundo año al siguiente de haberse ejecutado, en tanto que los datos reales de un año (n) se obtiene en el n+1, que es en el que se debe llevar a cabo las modificaciones de las ordenanzas pertinentes para repercutirlo en la cuota, haciendo esta efectiva en el año n+2.

• V. Conclusiones

  Expuestos todos los cambios que requieren hacer las entidades locales, aborda dudas: ¿Si no se aprueba la normativa para poder exigir la tasa o PPPNT? ¿Si no se adapta el reglamento regulador del servicio estableciendo la recogida separada o no se modifican los contratos vigentes para dar cumplimiento a la normativa? El art. 12.5 LRSCEC recoge que serán de aplicación las normas de las comunidades autónomas con carácter supletorio, y en última instancia, al amparo de la disposición adicional segunda de la LO 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera -LOEPSF-, en tanto que la LRSCEC se trata de una norma de origen europeo; en caso de incumplimiento el Reino de España puede ser sancionado por las instituciones europeas, y en tal caso, pueden repercutir en la parte que les sea imputable a las entidades incumplidoras.

  La LRSCEC nos ha impuesto grandes cambios en la esfera local dando para su cumplimiento un plazo de más de dos años, pero como suele ser habitual, el momento de entrada en vigor está próximo y la mayoría de entes locales no han hecho los deberes. A priori a la fecha de redacción de este artículo si no se ha elaborado ya, es difícil elaborar una ordenanza que cumpla con los principios que preside la LRSCEC, dificultad adicionada a si no se han ejecutado los cambios de recogida separada ni implementado modelos de recogida eficientes. Pero no debe cundir el pánico, con tiempo por adelante y sin presiones temporales, los ayuntamientos y resto de Administraciones disponemos de la mayoría de los datos para tratar de conseguir una tasa o PPPNT ajustada los principios exigidos por la normativa de residuos, que en base al principio de colaboración, entendido como el deber de actuar con el resto de Administraciones Públicas para el logro de fines comunes, enunciado en el art. 140 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público -LRJSP-, que añadido al actual desarrollo tecnológico es viable. A esto habrá que sumarle el necesario cambio de mentalidad que ha de instaurarse en la sociedad, puesto que el cumplimiento de la normativa no es una tarea que únicamente competa a las personas bajo el derecho administrativo, siendo esencial para ello las campañas de concienciación y sensibilización.

  En líneas generales, la sociedad suele ser reactiva más que proactiva, por lo que en muchos casos habrá un desconocimiento generalizado de las nuevas exigencias de la tasa de residuos, su incremento o nueva imposición, pues raro será el caso, habiendo hecho los deberes, que se sitúe en el mismo coste a repercutir a la ciudadanía, por ello deben las entidades locales apostar por una tarea de transparencia y rendición de cuentas, principio que también defiende la LRSCEC, ampliándolo con la acción pública en materia de residuos para dotar a la ciudadanía de herramientas para la defensa de sus derechos y lo establecido en la legislación. Un acto de transparencia y rendición de cuentas sería informar a la ciudadanía del coste real del servicio, junto con los criterios que se han tenido en cuenta para la repercusión, asimismo de las posibilidades de bonificaciones y reducciones, trasladando la información a la ciudadanía para hacerle ver que un esfuerzo para el cumplimiento de los principios de la ley de cada una de las personas implica al conjunto y se beneficiarían de una minoración de la tasa. En los casos que se trate de una nueva imposición, sería recomendable remitir toda esa información con ocasión de la notificación individualizada, asegurando así que la totalidad del padrón la recibe.

  La LRSCEC abre el camino hacia la implantación y uso de los sistemas de pago por generación, que a la vez facilitaría los sistemas de cálculo de la tasa con diferentes criterios explicados anteriormente, en tanto que podría generarse una autoliquidación en el momento de colocar los residuos en el contenedor inteligente que facilitaría la identificación de la persona y sus residuos, estimando el volumen y el peso mediante sensores, sin perjuicio de que requeriría una inspección de los residuos depositados. Como el coste de la tasa o PPPNT dependería únicamente de las acciones de cada persona, por el buen o mal uso, penalizando las malas acciones, se incentivaría la prevención de residuos y los principios inspiradores de la ley. A pesar de que actualmente se vea este modelo muy lejano, los sistemas con esta tecnología ya existen en el mercando ofreciéndose por empresas del sector, pero son desechados rápidamente por los elevados costes económicos y de mantenimiento posterior, sin tener en cuenta los gastos ocasionados por el incivismo de parte de la sociedad. Sin embargo, existen casos, hoy día, en los que se aplica como la Mancomunidad de Sasieta (País Vasco). En territorio europeo encontramos ejemplos en Linköpping (Suecia) o en las ciudades neerlandesas de Arnhem y Leiden, y fuera del continente europeo, en Asia, encontramos la capital de Corea del Sur, Seúl (3).

  Estos ejemplos son el camino a seguir y el espejo en el que mirarse, pero ello requiere de planificación y coordinación en la gestión municipal, que en la mayoría de las veces son una quimera centrada la gestión en dar soluciones a los problemas del ayer, y como muestra la necesidad de aprobar la ordenanza relativa a la tasa o PPPNT cuando hace más de dos años que se publicó la ley y se conocía la necesidad. Para avanzar en ello, se requiere aunar voluntad política y conocimientos técnicos, y no hay que estancarse en el objetivo de tener publicadas las ordenanzas a 31 de diciembre de 2024 y el resto de cambios que suponen para las entidades locales, sino como el primero de los pasos a dar para poder gestar un servicio de residuos y su correlativa financiación dentro de los estándares que promulga la LRSCEC.

(1) “Las tasa de residuos en España 2023”; Castells Rey, Irene y Pellicer García, Pablo; https://www.fiscalidadresiduos.org/

(2) “Las tasa de residuos en España 2023”; Castells Rey, Irene y Pellicer García, Pablo; https://www.fiscalidadresiduos.org/

(3)“Identificación de los usuarios en la recogida de residuos municipales en contextos con alta densidad de población”; Saleh, Diana, Salova, Marie, Bulbena, Biel, Loderus, Thomas, Calaf Forn, María; https://ent.cat/