Autonomía local y control judicial en la regulación de las zonas de bajas emisiones

Resumen

Este artículo examina la evolución jurisprudencial sobre las Zonas de Bajas Emisiones (ZBE) en España, destacando la STSJ Castilla y León 1779/2025. Se analiza cómo los tribunales han reforzado el control procedimental y la exigencia de motivación y participación pública, redefiniendo el equilibrio entre autonomía local, legalidad y buena administración ambiental.

Palabras clave: Zonas de Bajas Emisiones (ZBE); autonomía local; transparencia; buena administración ambiental; control judicial; procedimiento administrativo

Abstract

The article analyzes recent case law on Low Emission Zones (ZBE) in Spain, focusing on the 2025 judgment of the High Court of Justice of Castilla y León. It explores how courts have strengthened procedural control and the requirements of justification and public participation, reshaping the balance between local autonomy, legality, and good environmental governance.

Keywords: Low Emission Zones (LEZ); local autonomy; transparency; good environmental governance; judicial review; administrative procedure

• 1. Introducción

  La delimitación de las Zonas de Bajas Emisiones (ZBE) se ha consolidado como uno de los instrumentos con mayor impacto en el Derecho administrativo ambiental municipal contemporáneo, en el intento de implementar instrumentos eficaces para mejorar la calidad del aire y mitigar las emisiones de gases de efecto invernadero en nuestras ciudades. Si bien su implantación en España es relativamente reciente, su impacto normativo, político y social ha sido inmediato.

  El artículo 14.3 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética (LCC), establece la obligación para los municipios de más de 50.000 habitantes, así como para los territorios insulares, de adoptar planes de movilidad urbana sostenible que incluyan, al menos, el establecimiento de una ZBE. Dicha previsión convierte una iniciativa de política pública (la restricción de tráfico por motivos ambientales) en un mandato jurídico vinculante, susceptible de fiscalización administrativa y, en última instancia, de control judicial.

  La elevación a mandato jurídico positivo no ha estado exenta de controversia. Por un lado, los ayuntamientos se enfrentan al desafío de ejercer su potestad reglamentaria (art. 4.1 a) LRBRL) en un ámbito densamente regulado por el Estado y las Comunidades Autónomas. Y, por otro, los tribunales han entrado a delimitar el grado de discrecionalidad local frente a las exigencias de proporcionalidad, motivación y transparencia que impone el Derecho estatal y europeo.

  En los últimos años, las ordenanzas reguladoras de las ZBE de Madrid (2018) y Barcelona (2020) han sido objeto de impugnación y anulación parcial o total por los Tribunales Superiores de Justicia respectivos, iniciando una línea jurisprudencial que pone de relieve la necesidad de rigurosidad formal y motivación técnica en las normas creadoras de estas zonas. Estas sentencias (la STSJ Madrid 9774/2020 y las SSTSJC 970/2022 a 979/2022) sentaron los primeros fundamentos sobre proporcionalidad, competencia y suficiencia de los informes que han de formar parte de los expedientes de tramitación de las ordenanzas.

  A esta doctrina se ha sumado, recientemente, la STSJ Castilla y León 1779/2025 , que amplía el debate hacia los municipios intermedios, donde las carencias técnicas y de recursos humanos y administrativos son más patentes. La importancia de este fallo reside, a nuestro modo de ver, en que no sólo aborda la validez de la ordenanza, sino que analiza e interpreta la jerarquía normativa entre la LCC y el Real Decreto 1052/2022, de 27 de diciembre, por el que se regulan las zonas de bajas emisiones (RZBE)

  El presente trabajo pretende abordar, críticamente, la evolución jurisprudencial y doctrinal sobre las ZBE en España, con especial atención a la STSJ Castilla y León 1779/2025 y su comparación con los precedentes de Madrid y Barcelona. Desde un enfoque de Derecho administrativo general, el estudio pretende aportar criterios interpretativos para armonizar la autonomía municipal con el control judicial de la buena administración, evitando que el formalismo procedimental frustre la efectividad de las políticas ambientales locales.

  Por último, se ofrece un anexo de recomendaciones a los municipios para la tramitación de sus normas.

• 2. La autonomía local y sus límites en materia ambiental

• 2.1. La autonomía local en el marco europeo y constitucional

  La Carta Europea de la Autonomía Local de 15 de octubre de 1985 (CEAL) constituye el instrumento jurídico del Consejo de Europa que tiene como objetivo programático reconocer, promover y garantizar un estándar común y uniforme del principio de autonomía local en todos los estados miembros integrantes de dicha organización supranacional (Bandres, 2009)

  Según expone el PAREJO ALFONSO, la CEAL codifica “la imagen europea de la autonomía local”, en cuanto articula un específico concepto material de autonomía local, que permite reconocer a las entidades locales como poderes públicos constituidos democráticamente que tienen como misión ordenar y gestionar los asuntos públicos que afectan a intereses de la colectividad local, que conforma un modelo uniforme y coherente de régimen local, cuya defensa, fortalecimiento y salvaguarda compromete de forma común a todos los estados miembros del Consejo de Europa.

  El artículo 4.2 CEAL refuerza esta posición al establecer que “las entidades locales tienen, dentro del marco de la ley, libertad plena para ejercer su iniciativa en toda materia que no esté excluida de su competencia”. Sin embargo, el mismo texto admite que el ejercicio de dicha iniciativa puede quedar “limitado por la necesidad de coordinación o tutela del Estado”, especialmente cuando estén en juego intereses generales.

  Desde el punto de vista de nuestro derecho interno, la autonomía local, se encuentra reconocida en el artículo 140 CE y desarrollada por la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL). Se configura como la capacidad de los municipios para gestionar los intereses propios de su comunidad, en el marco de la ley. Esta autonomía, aunque de base constitucional, no implica soberanía, sino una potestad funcional subordinada al principio de legalidad y a los límites impuestos por el ordenamiento estatal y autonómico.

  El Tribunal Constitucional, desde la STC 32/1981, de 28 de julio, ha entendido la autonomía local como “una garantía institucional” que debe preservarse en su contenido esencial, pero sin excluir la posibilidad de una regulación estatal o autonómica que coordine o condicione el ejercicio de las competencias locales. En materia ambiental, esta doctrina se traduce en un modelo de autonomía cooperativa, donde la intervención municipal se inserta en políticas públicas de ámbito superior (STC 240/2006, FJ 6º).

  Desde el punto de vista estrictamente competencial, el artículo 25.2 de la LRBRL otorga a los municipios competencias en materias como el tráfico, el estacionamiento de vehículos, la protección del medio ambiente y la gestión de servicios públicos locales. Estas competencias, en su conjunto, justifican la competencia municipal para crear y gestionar ZBE, como instrumentos de protección ambiental y ordenación de la movilidad.

• 2.2. Potestad reglamentaria municipal y principio de jerarquía normativa

  Es sabido que la potestad reglamentaria municipal se ejerce mediante ordenanzas y reglamentos, según los artículos 4.1 a) y 49 de la LRBRL. Dicha potestad permite a los ayuntamientos dictar normas de carácter general en materias de su competencia, siempre que no contradigan las leyes o reglamentos estatales y autonómicos.

  El principio de jerarquía normativa (art. 9.3 CE) impone que ninguna norma de rango inferior puede contradecir otra de rango superior. Como tendremos ocasión de ver, la STSJ Castilla y León 1779/2025, de 16 de mayo, ofrece una interpretación integradora de este principio desde cuya perspectiva la ordenanza municipal no vulnera las normas de rango superior cuando desarrolla sus mandatos, delimitando las condiciones concretas de aplicación.

  De este modo, el tribunal adopta una visión funcional y no rígida de la jerarquía normativa, compatible con la autonomía local. En palabras de LÓPEZ RAMÓN (2022), “la jerarquía no debe entenderse como un principio de subordinación absoluta, sino como un criterio de compatibilidad sistemática entre normas de distinto nivel”. El Tribunal Constitucional ha señalado que esta coordinación “no es una técnica de tutela, sino un mecanismo de integración de voluntades públicas” (STC 214/1989, FJ 6º). En la práctica, esto exige que los ayuntamientos elaboren sus ordenanzas ZBE en diálogo con las autoridades autonómicas y estatales competentes, asegurando la coherencia de los objetivos ambientales.

  Autores como ALENZA GARCÍA (2023) y FORTES MARTÍN (2022) han destacado que esta coordinación debería institucionalizarse mediante mecanismos estables de intercambio de información y apoyo técnico, evitando que los municipios afronten solos la complejidad normativa y procedimental de la implantación de las ZBE lo que, en definitiva, son técnicas de cogobernanza.

  No obstante, esta flexibilidad tiene límites: cuando la ordenanza se aparta en su tramitación de los procedimientos establecidos o excede el marco competencial, el control judicial se activa para garantizar el respeto al principio de legalidad.

• 3. Régimen jurídico de aplicación

  La LCC constituye el pilar normativo del régimen jurídico de las ZBE en España. Su artículo 14.3 dispone que los municipios de más de 50.000 habitantes —y aquellos de más de 20.000 que superen los límites de contaminantes atmosféricos— deberán adoptar planes de movilidad urbana sostenible (PMUS) que introduzcan medidas de mitigación, “incluyendo al menos el establecimiento de zonas de bajas emisiones”.

  Es significativa la dicción del precepto, que no configura la ZBE como una mera potestad, sino como una obligación legal, cuyo incumplimiento podría generar responsabilidad por omisión de deberes medioambientales.

  Este mandato legal, de naturaleza básica y programática, se articula sobre la idea de que la acción climática local es parte del cumplimiento de los compromisos internacionales del Estado (Acuerdo de París, Agenda 2030), definiendo el alcance general y remitiendo la regulación técnica a normas de desarrollo posteriores.

  En ejecución de la LCC, y más concretamente, del mencionado artículo 14.3, se dictó el Real Decreto 1052/2022, de 27 de diciembre, por el que se regulan las Zonas de Bajas Emisiones (RDZBE) norma que establece los requisitos mínimos que deben cumplir las ZBE y el contenido documental del proyecto que las entidades locales deben aprobar antes de su implantación.

  Entre sus previsiones más relevantes destacan:

  - La obligación de elaborar, con carácter previo, un proyecto técnico, según el contenido mínimo fijado en el anexo I del RDZBE (delimitación, naturaleza de la contaminación, fuentes emisoras, objetivos cuantificables, alternativas, memoria económica y social).

  - El sometimiento de dicho proyecto a información pública por un plazo mínimo de treinta días (art. 11).

  - La necesidad de que las restricciones que se pretenden aplicar sean proporcionadas y motivadas conforme al artículo 4.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP)

  - Y la previsión de que las ZBE “serán delimitadas y reguladas por las entidades locales en su normativa municipal” (art. 2.3), lo que legitima el uso de ordenanzas para su desarrollo.

  Desde el punto de vista municipal, la creación y gestión de ZBE incide sobre distintos ámbitos sobre los que los municipios ostentan competencias propias, tales como el tráfico urbano, la movilidad y el medio ambiente (artículo 25.2 LRBRL b) y g). El desarrollo de esa base competencial se sustenta sobre el artículo 4.1 a), que reconoce la potestad reglamentaria local, y el artículo 49, que regula el procedimiento de aprobación de las ordenanzas.

  Del régimen jurídico expuesto podemos concluir que el establecimiento y gestión de ZBE por los municipios españoles corresponde a una competencia propia, que puede entenderse enmarcada en el desarrollo local del principio de sostenibilidad.

  Sin embargo, como advierte la doctrina (López Ramón, 2022; Alenza García, 2021), la autonomía local no exime del cumplimiento de los principios de legalidad, motivación y proporcionalidad. De ahí que los tribunales hayan puesto de manifiesto, en diferentes resoluciones, la necesidad de que las ordenanzas ZBE sean productos normativos motivados, sometidos a los trámites preceptivos de consulta previa y participación, y acompañados de informes técnicos actualizados, que evidencien la realidad que pretenden regular.

  A título ejemplificativo, es importante destacar que, en países de nuestro entorno jurídico, como Alemania, los tribunales administrativos federales han establecido que las zonas medioambientales (“Umweltzonen”) deben aprobarse mediante reglamentos locales precedidos de estudios técnicos y consultas públicas (BVerwG, 5 C 26.14, 2016). En Francia, el Conseil d’État ha validado los “zones à faibles émissions” (ZFE) siempre que las restricciones sean “proportionnées et dûment motivées” (proporcionales y debidamente motivadas) (CE, 17 février 2023, Ville de Paris).

• 4. Interpretación jurisprudencial sobre ordenanzas reguladoras de las ZBE.

  La jurisprudencia contencioso-administrativa ha sido decisiva para perfilar los límites competenciales y formales de las ordenanzas locales reguladoras de las ZBE.

  No cabe duda de que, además del régimen jurídico de aplicación, la jurisprudencia, particularmente la de los Tribunales Superiores de Justicia de Madrid y Cataluña, ha desempeñado un papel fundamental en la interpretación de la aplicación de las normas referidas y, en especial, de la validez y eficacia de las ordenanzas que se han ido aprobando por los distintos ayuntamientos de España.

  La revisión de los principales pronunciamientos judiciales permite distinguir tres etapas:

  1. una fase inicial, marcada por la creación de “Madrid Central” (2018) y la ZBE de Barcelona (2020). En esta primera etapa, los tribunales se centraron en la motivación técnica y económica de las medidas restrictivas, cuestionando la proporcionalidad y la suficiencia de los informes que justificaban la limitación de la circulación.

  2. una fase de consolidación doctrinal, tras las sentencias anulatorias de ambos proyectos, en la que el control se amplió a la racionalidad y adecuación territorial de la medida, exigiendo un análisis de alternativas y una justificación socioeconómica detallada.

  3. y una fase de armonización normativa y control formal, representada por la jurisprudencia posterior a la aprobación del RDZBE de la que la STSJ Castilla y León 1779/2025, de 16 de mayo, es el exponente más representativo, en la que el foco se desplaza hacia el procedimiento administrativo. Así, los tribunales no discuten la finalidad ambiental ni la competencia municipal, sino la observancia del procedimiento participativo, la publicación de los documentos y la integridad del expediente.

  A continuación, analizaremos estos pronunciamientos.

• 4.1. El caso de Madrid Central: STSJ Madrid 9774/2020

  La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid 9774/2020, de 27 de julio, resolvió el recurso interpuesto contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid que aprobó la Ordenanza de Movilidad Sostenible de 2018, en la que se incluía el proyecto denominado Madrid Central.

  El tribunal declaró la nulidad parcial de la ordenanza por defectos en el procedimiento de elaboración, no por razones sustantivas. Concretamente, el TSJ apreció la ausencia de una memoria económica que evaluase el impacto presupuestario y los efectos sobre la ciudadanía y los sectores económicos afectados, en contravención de lo previsto en los artículos 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LRJAP) y 4.1 de la LRJSP en lo referido a los principios de intervención de las Administraciones Públicas para el desarrollo de una actividad.

  El tribunal señaló que la “falta de motivación suficiente en los informes y memorias que acompañan a la ordenanza impide al órgano decisor valorar adecuadamente la necesidad y proporcionalidad de las restricciones”, añadiendo que la omisión de trámites sustanciales “arrastra la nulidad de la disposición” (FJ 5º).

  Algunos autores, como MENÉNDEZ REXACH (2021) y DE LA VARGA PASTOR (2022) han destacado que esta interpretación refuerza la transparencia y la rendición de cuentas local, pero a costa de una “rigidez procedimental que puede obstaculizar la capacidad de innovación normativa municipal”. De hecho, el TSJ de Madrid asume en su sentencia el razonamiento del Tribunal Supremo (STS 569/2020) sobre nulidad de planeamientos urbanísticos, según la cual los vicios esenciales en la tramitación de instrumentos de planificación comportan la nulidad de pleno derecho, sin posibilidad de subsanación posterior. De esta manera, el TSJ de Madrid entiende aplicable esta jurisprudencia a las ZBE por su analogía con instrumentos de planificación ambiental (Fuentes i Gasó, 2023, p. 321).

• 4.2. El caso de Barcelona: SSTSJC 970/2022 a 979/2022

  En el caso de Barcelona, fueron varios los pronunciamientos del TSJ de Cataluña (SSTSJC 970/2022 a 979/2022), de 21 de marzo, los que supusieron la anulación íntegra de la Ordenanza de la ZBE de Barcelona, aprobada en 2020 y vigente desde enero de 2021.

  En estas resoluciones, el TSJ de Cataluña aborda con solidez, tanto desde el punto de vista sustantivo como desde la estricta motivación jurídico-positiva los problemas de la implantación de las ZBE desde los puntos de vista de su propia delimitación territorial, la proporcionalidad de las restricciones y, especialmente, la necesidad de una adecuada evaluación socioeconómica previa.

  El tribunal considera que la ordenanza aplicó “medidas restrictivas uniformes de singular intensidad” sin justificar por qué se adoptaba una zonificación homogénea en toda la ciudad, en lugar de un modelo por anillos o núcleos (FJ 7º). Además, critica la falta de análisis de alternativas menos restrictivas, la ausencia de justificación económica y social ex ante y la falta de actualización de los informes ambientales.

  Siguiendo a FUENTES I GASÓ (2023, pp. 317–321), la STSJ Cataluña constituye un precedente fundamental porque introduce en el debate la noción de “motivación ex ante”: las restricciones de movilidad deben justificarse mediante informes técnicos, económicos y sociales elaborados antes de la aprobación de la ordenanza. Esta doctrina, que fue asumida por el RDZBE, pretende garantizar que las medidas sean proporcionales y adaptadas al contexto local.

  En la misma línea, FORTES MARTÍN (2022) y ORTEGA BURGOS (2023) coinciden en que el fallo catalán refuerza la exigencia de ponderación entre los derechos individuales y la protección ambiental, estableciendo un patrón de control judicial más estricto que en el caso de Madrid. No obstante, la sentencia también ha sido criticada por su “enfoque maximalista”, que, bajo la apariencia de tutela de derechos, limita la capacidad de las ciudades para implementar políticas climáticas urgentes (Alenza García, 2021), lo que, desde nuestro punto de vista, puede llegar a impactar en el propio núcleo esencial de la autonomía local.

  De hecho, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), en su sentencia de 13 de enero de 2022, resolviendo los recursos acumulados C-177/19 P a C-179/19 P, declaró que las autoridades locales pueden establecer restricciones de circulación para proteger el medio ambiente, siempre que dichas medidas respeten los principios de proporcionalidad y no discriminación, y entendió que no existe conflicto competencial entre el Estado y las entidades locales cuando estas actúan en el marco de sus competencias propias.

• 4.3. Otras resoluciones relevantes

  A partir de 2023, varios Tribunales Superiores de Justicia han emitido pronunciamientos sobre proyectos de ZBE en municipios de tamaño medio:

  - STSJ Andalucía 2440/2023, de 14 de septiembre, validó parcialmente la ordenanza sevillana al considerar que, aunque algunos informes ambientales eran incompletos, la medida perseguía un fin legítimo y proporcionado. La Sala destacó que “la motivación insuficiente no siempre comporta nulidad total, si los defectos son subsanables sin afectar al núcleo de la decisión”.

  - STSJ Castilla y León 730/2023, de 30 de marzo, destacó la necesidad de cobertura normativa mediante ordenanza y no solo a través de actos administrativos o contratos de ejecución de obra pública. Esta doctrina fue citada en la STSJ Castilla y León 1779/2025 para justificar la competencia municipal en la aprobación de la ordenanza de Segovia.

  En conjunto, estas resoluciones consolidan una línea jurisprudencial de control formal estricto, analizando, sin embargo, la sustantividad de la norma de manera moderada. De esta manera, si bien, los tribunales comparten los principios ontológicos de las ordenanzas, no dudan en resolver su nulidad radical cuando las mismas incurren en vicios procedimentales graves o falta de motivación.

• 5. Evolución hacia el control procedimental: La STSJ Castilla y León 1779/2025, de 16 de mayo.

• 5.1. Contexto y antecedentes del litigio

  La Sentencia 1779/2025, de 16 de mayo, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (sede en Burgos), resuelve el recurso contencioso-administrativo nº 72/2024, interpuesto por la asociación Liberum contra la Ordenanza reguladora de la ZBE del municipio de Segovia, aprobada definitivamente por el pleno municipal el 31 de mayo de 2024 y publicada en el Boletín Oficial de la Provincia el 21 de junio del mismo año.

  La parte recurrente invocó catorce motivos de nulidad, que podemos sintetizar en tres grandes bloques:

  1. Vulneración del principio de jerarquía normativa, al haberse aprobado la ZBE mediante ordenanza y no mediante el Plan de Movilidad Urbana Sostenible (PMUS).

  2. Defectos procedimentales esenciales, como la falta de publicación y aprobación formal del proyecto técnico de ZBE, la ausencia de consulta pública con información suficiente, y la omisión de la Memoria del Análisis de Impacto Normativo (MAIN) y de la memoria económica: núcleo invalidante.

  La representación municipal de Segovia se opuso alegando que la ordenanza se ajustaba tanto al artículo 14.3 de la LCC como al RDZBE y que el PMUS de Segovia constituía la base estratégica de la ZBE, posteriormente desarrollada por la ordenanza municipal. Defendió, además, la completitud del expediente desde el punto de vista de sus informes técnicos, tanto jurídicos como económico-presupuestarios, y que las modificaciones realizadas tras las alegaciones no eran sustanciales.

• 5.2. Vulneración del principio de jerarquía normativa y relación Ley–Reglamento–Ordenanza

  El primer motivo de impugnación —la supuesta vulneración del principio de jerarquía normativa— constituye el núcleo del debate jurídico que se sostuvo en sede contenciosa.

  La asociación recurrente sostuvo que el RDZBE al permitir que las ZBE se “delimiten y regulen por las entidades locales en su normativa municipal” (art. 2.3), contradecía la LCC, cuyo artículo 14.3 exigiría, según su interpretación estricta, que el establecimiento de las ZBE se realizase exclusivamente mediante los PMUS. Los PMUS; alegaba la recurrente, no son disposiciones reglamentarias municipales, sino instrumentos de planificación estratégica.

  Esta tesis fue rechazada por el TSJCyL. En el FJ Cuarto de la Sentencia, la Sala explica que el RDZBE no vulnera LCC, sino que la desarrolla, cumpliendo con su finalidad reglamentaria. De esta manera, la ley fija un marco general (la obligación de que los municipios adopten planes de movilidad que incluyan ZBE), mientras que el Reglamento concreta los requisitos mínimos y el cauce jurídico para su implementación.

  Desde nuestro punto de vista, la sentencia realiza una muy correcta interpretación integradora de los instrumentos jurídicos que regulan la materia. Así, si bien los PMUS deben contemplar la existencia de las ZBE, es la ordenanza municipal el instrumento jurídico llamado a dotarlas de eficacia normativa. Ello se debe a que el PMUS no es otra cosa que un instrumento de planificación de carácter estratégico, que, de suyo, carece de fuerza vinculante para imponer obligaciones o restricciones a los particulares.

  Este razonamiento consolida una doctrina de compatibilidad jerárquica entre ley, reglamento y ordenanza, en línea con la jurisprudencia administrativa general. Como señala LÓPEZ RAMÓN (2022, p. 412), “la potestad reglamentaria local es el cauce natural para concretar los mandatos legales ambientales, siempre que se respete el marco estatal y autonómico”.

  Por tanto, la STSJCyL reafirma la competencia municipal (arts. 25.2 b) y g) LRBRL) y la autonomía local (art. 140 CE), frente a interpretaciones excesivamente restrictivas, coincidiendo, por ejemplo, con la STSJ Andalucía 2440/2023, que subrayó que las ZBE “forman parte del núcleo de la acción local para la protección de la salud y el medio ambiente”. Este punto supone un avance respecto a los pronunciamientos de Barcelona (2022), en las que el TSJ catalán había puesto en duda la proporcionalidad y el encaje competencial de la ordenanza municipal en el marco del área metropolitana.

• 5.3. Defectos procedimentales: el núcleo invalidante.

  El segundo bloque de fundamentos se centra en la falta de observancia del procedimiento legalmente establecido, cuestión en la que la sentencia es particularmente detallada y rigurosa.

  Su FJ Quinto constata tres deficiencias principales:

  1. Ausencia de publicación y aprobación formal del proyecto técnico de ZBE.

  Aunque el expediente contenía un documento técnico identificado como “Proyecto ZBE Segovia”, no existía constancia de que hubiera sido aprobado formalmente mediante resolución y publicado, como exige el artículo 11 del RDZBE . El tribunal enfatiza que la publicación del proyecto técnico es un requisito sustancial, no un mero trámite de publicidad, ya que garantiza la transparencia y la participación ciudadana.

  2. Consulta pública deficiente (art. 133 LPACAP).

  El Ayuntamiento realizó una consulta pública entre el 15 y el 30 de noviembre de 2023, pero sin incluir el proyecto de ZBE entre los documentos accesibles al público. Según la Sala, “no se puso a disposición de los ciudadanos la información necesaria para pronunciarse de manera fundada”, incumpliendo el principio de transparencia. Esta interpretación se alinea con la doctrina del TSJ de Cataluña, a la que ya hemos hecho referencia, que calificó la omisión de los informes esenciales en la consulta pública como un vicio sustancial no convalidable.

  Desde nuestro punto de vista, la aportación que realiza la esta sentencia al vincular procedimiento administrativo, participación y legitimidad democrática es fundamental. Así, la Sala insiste en que la falta de publicación del proyecto técnico y la omisión de documentación en la consulta pública son vicios que afectan al núcleo mismo de la decisión administrativa, no simples irregularidades subsanables. Esta argumentación conecta con la doctrina de la buena administración, reconocida en el artículo 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea y asumida por la jurisprudencia española (STS 2842/2019).De esta manera, el procedimiento administrativo no es solo un medio para dictar actos válidos, sino una garantía de que la decisión ha sido adoptada con participación informada y transparencia. Nuestra doctrina (Vid.: ALENZA GARCÍA (2023) y FORTES MARTÍN (2022)) sostiene que la buena administración ambiental implica “la integración del principio de participación pública en todas las fases de la decisión”.

  La STSJCyL, al anular la ordenanza por falta de consulta suficiente, incorpora implícitamente este principio, reforzando la legitimidad democrática de las decisiones locales en materia ambiental.

  3. Falta de justificación documental y de informes esenciales.

  Aunque el Ayuntamiento alegó la existencia de una memoria económica y de impacto normativo (MAIN), el tribunal considera que no se acreditó su incorporación efectiva al expediente, ni su publicación. Esta carencia priva al proceso de deliberación pública de los elementos indispensables para evaluar la proporcionalidad y viabilidad económica de las restricciones. Aunque la Sentencia no entra en profundidad en la proporcionalidad material de las medidas restrictivas (a diferencia de la STSJ Cataluña) reafirma que la motivación ex ante de las restricciones constituye un requisito inherente a la legalidad de toda ordenanza que limite derechos. En efecto, el RDZBE, en su artículo 10 y en el anexo I, exige que el proyecto de ZBE contenga información sobre la naturaleza y evaluación de la contaminación, las fuentes emisoras, los objetivos cuantificables y las alternativas consideradas. La ausencia de estos elementos, según la Sala, supone una infracción sustancial del procedimiento. A nuestro modo de ver, esta exigencia enlaza con la teoría de la motivación de las decisiones normativas desarrollada por MENÉNDEZ REXACH (2019), quien advierte que “las ordenanzas municipales, al incidir directamente en la esfera de derechos, deben justificar su necesidad mediante una argumentación técnico-jurídica accesible y verificable”.

  En consecuencia, la Sala declara la nulidad de la ordenanza, con retroacción de actuaciones al momento anterior a la aprobación inicial, a fin de subsanar los defectos detectados. Desde la perspectiva doctrinal, este enfoque pone de relieve el “principio de juridicidad reforzada” de las ordenanzas: su validez no depende solo de su contenido, sino también de su aprobación siguiendo un procedimiento formal completo y participativo (Fortes Martín, 2022).

• 5.4. Valoración crítica: principio de autonomía local, buena administración y proporcionalidad y control judicial del procedimiento.

  Tal y como hemos expuesto, la jurisprudencia menor que se ha conformado en torno a los requisitos, especialmente formales, que han de reunir las ordenanzas reguladoras de las ZBE, ha sido interpretada por parte de la doctrina como un ejemplo de “garantismo procedimental”, que prioriza el respeto al procedimiento como salvaguarda de la legalidad y, especialmente, de la participación pública. Ello no obsta a que algún sector crítico haya entendido que esta interpretación formalista podría llegar a suponer la parálisis de la acción pública. Así, como ha señalado DE LA VARGA PASTOR (2023), esta tendencia evidencia una “juridificación del procedimiento ambiental local”, donde la validez de la ordenanza depende más de la forma que de la sustancia. En palabras de FUENTES I GASÓ (2023), el control judicial de las ZBE se está transformando en un “control de racionalidad administrativa”, orientado a garantizar la buena administración. Y, en efecto, no cabe duda de que estas últimas interpretaciones realizadas por nuestros tribunales de justicia que, efectivamente, han declarado la nulidad de las disposiciones, en ocasiones, sin entrado siquiera a valorarlas sustantivamente, si bien refuerza la transparencia, la participación ciudadana, y el rigor procedimental, también puede llegar a imponer a los municipios obligaciones técnicas que excedan, en algunos casos, sus capacidades reales. Obviamente, nos encontramos ante una delicada frontera, y es que, al exigir un nivel de perfección procedimental muy elevado, se dificulta la capacidad de los municipios pequeños o medianos para cumplir los plazos legales de implantación de las ZBE. Ello puede derivar en un efecto disuasorio o en una dependencia excesiva de consultorías externas, con el consiguiente coste económico y pérdida de autonomía real.

  Y es que la STSJCyL, si bien no lo indica expresamente, sigue al TS, (vid., por todas, STS 13.10.2011, recordando jurisprudencia ya consolidada por la misma Sala) al entender que para que el ejercicio de la potestad reglamentaria sea legítimo debe realizarse dentro de unos límites cuyo control corresponde a los Tribunales de Justicia. Así, además de la titularidad o competencia de la potestad reglamentaria, el TS considera exigencias y límites formales del reglamento, cuyo incumplimiento puede fundamentar la pretensión impugnatoria: la observancia de la jerarquía normativa, tanto respecto a la Constitución y a la Ley (arts. 9.3, 97 y 103 CE), como interna respecto de los propios Reglamentos, ex artículo 23 Ley del Gobierno; la inderogabilidad singular de los reglamentos (art. 52.2 de la Ley 30/1992); y el procedimiento de elaboración de reglamentos, previsto en el artículo 105.1 CE y regulado en el artículo 24 de la Ley del Gobierno. Por tanto, en la elaboración de las disposiciones reglamentarias, la observancia del procedimiento tiene un carácter formal ad solemnitatem, de modo que la omisión o defectuoso cumplimiento del mismo arrastra la nulidad de la disposición que se dicte, según jurisprudencia reiterada. Por tanto, el procedimiento constituye un límite importante al ejercicio de la potestad reglamentaria.

  No obstante, la STSJCyL añade, en su FJ Quinto un importante matiz. Y es que, si bien comienza diciendo que “es indudable que se vulnera la normativa, como hemos indicado, en cuanto que no consta la aprobación ni la publicación correcta del proyecto de la zona de bajas emisiones, que es un documento imprescindible dentro del trámite de redacción de la Ordenanza, no constando tanto tampoco que se haya realizado la consulta pública previa a la elaboración de la ordenanza poniendo a disposición el documento necesario, como es el proyecto “, añade, a continuación, que “por todo ello, procedería declarar la nulidad con retroacción de actuaciones para corregir estas deficiencias”. Esto es, desde nuestro punto de vista, el tribunal intenta equilibrar la exigencia formal, permitiendo la retroacción de actuaciones cuando el vicio es subsanable, con la eficacia administrativa.

  Hechas estas apreciaciones, podría interpretarse que los tribunales de justicia pretenden, con sus pronunciamientos, sustituir la discrecionalidad técnica de los municipios y el ejercicio de sus propias competencias. Sin embargo, una lectura detallada, por ejemplo, de la STSJCyL evidencia que el control judicial pretende garantizar que la autonomía local se ejerza conforme a los principios de legalidad, motivación y proporcionalidad. En efecto, dicha Sentencia reafirma la autonomía local, pero la somete a un control de racionalidad procedimental, en línea con el principio de “control de la discrecionalidad reglamentaria” desarrollado por el Tribunal Supremo (STS 650/2022). El juez no discute el objetivo ambiental ni la oportunidad política, sino el cumplimiento de las reglas de procedimiento y la suficiencia de los informes.

  Esta función integradora del control judicial es esencial para preservar la confianza en las políticas locales, con carácter general, y de sostenibilidad, en concreto. Como sostiene LÓPEZ RAMÓN (2022), el juez administrativo actúa como “garante de la legitimidad de la acción local”, asegurando que el ejercicio de la autonomía no derive en arbitrariedad, pero sin desnaturalizar su contenido esencial.

  En suma, el equilibrio entre autonomía, coordinación y control judicial define el nuevo paradigma del Derecho Administrativo local ambiental: una autonomía reglamentaria responsable, sujeta a principios de buena administración y coherencia con el marco nacional e internacional de lucha contra el cambio climático.

• 6. Conclusiones

  La evolución jurisprudencial sobre las ZBE refleja una transformación sustantiva del derecho administrativo local: el tránsito desde un modelo de gestión discrecional de la movilidad urbana hacia un régimen jurídico de gobernanza climática sometido a control judicial reforzado.

  Las sentencias a las que hemos hecho referencia en este trabajo evidencian tres fases en esta evolución:

  1. un control de oportunidad técnica

  2. un control de proporcionalidad material,

  3. y un control de juridicidad procedimental.

  La STSJCyL 1779/2025, de 16 de mayo, consolida esta tercera etapa, situando la atención judicial en la observancia escrupulosa del procedimiento administrativo como garantía de legalidad, transparencia y participación. Este cambio de enfoque ha desplazado el debate del terreno político al técnico-jurídico, fortaleciendo la seguridad jurídica, pero también haciendo más compleja la acción local.

  En este sentido, lejos de afirmarse que el control judicial puede constituir una amenaza para la autonomía municipal, debemos concluir que se ha convertido en un instrumento de consolidación institucional de la buena administración local. Así, los tribunales no obstaculizan la política climática local, sino que exigen que se realice de forma motivada, participativa y jurídicamente coherente.

  Las resoluciones judiciales analizadas coinciden en reconocer la competencia municipal para crear ZBE como una manifestación legítima de la potestad reglamentaria local (arts. 4.1 a) y 25.2 LRBRL). Sin embargo, esta autonomía se encuentra fuertemente condicionada por la legislación básica estatal y por la jurisprudencia

  En la práctica, el resultado es una autonomía local formalmente reconocida, pero funcionalmente dependiente, ya que los municipios disponen de la capacidad jurídica para actuar, pero su margen efectivo está constreñido por los estándares técnicos, los informes preceptivos y los requisitos de procedimiento.

  Este modelo reproduce, en el ámbito ambiental, el esquema tradicional de “autonomía reglamentaria tutelada”, característico del Derecho Administrativo español, donde la descentralización se ejerce bajo un control de legalidad intenso.

  En este sentido, podemos concluir que, a día de hoy, existe consenso doctrinal en que el éxito de las ZBE no depende solo de la amplitud de la competencia municipal, sino de la capacidad institucional y técnica de los ayuntamientos para fundamentar sus decisiones, comunicar sus objetivos y garantizar la participación pública.

  En efecto, desde nuestro punto de vista, una las conclusiones más valiosas de este proceso jurisprudencial, en el que aún estamos inmersos, ha sido la consolidación de una cultura de motivación y participación en la acción municipal.

  Los tribunales de justicia han impuesto estándares que exigen no solo la elaboración de informes y la garantía de la completitud del procedimiento administrativo, sino su publicación, coherencia y accesibilidad. Esta evolución refleja una profunda transformación cultural del derecho administrativo local, en la que la legitimidad ya no se deriva de la autoridad, sino de la razonabilidad y la deliberación pública.

  De esta manera, la regulación de las ZBE, más allá de su función ambiental, convirtiéndose en experiencias de democracia administrativa, donde los procedimientos abiertos y los informes públicos legitiman la acción local frente a la ciudadanía y los tribunales.

  Este enfoque coincide con la tendencia europea a fortalecer el derecho a la información ambiental (Directiva 2003/4/CE) y el derecho a la participación en la toma de decisiones, proclamado en 1998 en el Convenio de Aarhus. La jurisprudencia española, en efecto, ha incorporado estos principios de forma explícita o implícita, reforzando la conexión entre legitimidad democrática y sostenibilidad.

  Desde nuestro punto de vista, el reto que queda aún pendiente radica en convertir los requisitos exigidos por la jurisprudencia en verdadera capacidad institucional, esto es, que los municipios dispongan de medios técnicos y humanos suficientes para cumplir los estándares exigidos por el Derecho. Solo así la autonomía local dejará de ser un principio nominal para convertirse en una autonomía operativa y sostenible, capaz de liderar la transición ecológica desde el territorio.

• 7. Anexo de recomendaciones para los municipios

  A partir de la jurisprudencia y la doctrina examinadas, pueden formularse las siguientes recomendaciones prácticas para los municipios:

  Fase procedimental		Aspecto jurídico o técnico clave	Recomendaciones prácticas para los municipios
  Fase preparatoria: planificación estratégica y base documental
  	Integración en el PMUS	La LCC (art. 14.3) exige que las ZBE se inserten dentro del PMUS, que actúa como documento de referencia.	*Actualizar o elaborar el PMUS antes de aprobar la ordenanza. *Alinear el diagnóstico ambiental y estratégico con el plan de movilidad.
  	Elaboración de un proyecto técnico completo	El RDZBE establece un contenido mínimo que se ha de respetar: delimitación, diagnóstico, objetivos, evaluación y memoria social.	*Aprobar formalmente el proyecto antes de la información pública. *Contrastar informes con entidades especializadas.
  	Coordinación interadministrativa y sectorial	Debe recabarse informe previo de las restantes autoridades sectoriales competentes (p.ej.) autonómicas. La falta de informes puede viciar el expediente de nulidad	Fomentar la coordinación temprana para evitar conflictos competenciales y garantizar la coherencia entre niveles de gobierno.
  Fase de participación pública y tramitación procedimental
  	Consulta pública previa	Obligación del art. 133.1 LPACAP (la falta de publicación del proyecto técnico completo puede ser causa de nulidad )	*Publicar el proyecto íntegro de la forma prevista legalmente y permitir participación transparente. *Incorporar,, en su caso, y responder las observaciones.
  	Información pública y audiencia	Debe durar al menos 30 días (art. 49 LRBRL y art. 11RDZBE), con documentación accesible.	*Realizar audiencias específicas con sectores afectados. *Publicar todo el expediente en formato accesible.
  	Aprobación y publicación formal	Es posible anular las ordenanzas por la falta de constancia documental de las aprobaciones.	*Documentar la aprobación inicial y definitiva, incluyendo anexos técnicos y modificaciones. *Publicar todo el texto completo de la ordenzanza.
  Fase de motivación y control de proporcionalidad
  	Motivación ex ante de las medidas restrictivas	Cada medida debe tener justificación técnica y jurídica vinculada a los objetivos de calidad del aire.	Incluir un anexo de proporcionalidad con análisis de alternativas menos restrictivas.
  	Evaluación socioeconómica y ambiental	Obligatoria según art. 4.1 LSP y art. 129 LPACAP. Debe analizar costes, vulnerabilidad y efectos sociales.	*Aplicar metodologías oficiales (OECC, Red de Ciudades por el Clima). *Incluir medidas compensatorias y proyecciones económicas.
  	Revisión periódica y cláusulas de evaluación	El RDZBE (art. 13) recomienda seguimiento e indicadores de eficacia ambiental y social.	Revisar cada cierto tiempo para mejorar la efectividad y reducir impugnaciones.
  Pautas complementarias de técnica normativa
  	Claridad y sistematicidad en la redacción	La ordenanza debe tener estructura coherente y citar las normas estatales relevantes.	*Organizar capítulos por temas (definiciones, ámbito, sanciones, revisión). *Citar expresamente referencias legales.
  	Compatibilidad con el régimen sancionador local	Las infracciones deben ajustarse a la normative vigente en régimen local .	*Evitar duplicidades normativas. *Limitar las tipificaciones propias a aspectos organizativos.
  	Transparencia y acceso a la información ambiental	publicar datos sobre calidad del aire, tráfico y resultados de la ZBE.	*Garantizar acceso público y actualización continua. *Reforzar la legitimidad social mediante transparencia activa.

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