Análisis crítico de la modificación del art. 73.3 LRBRL por la LO 1/2025 de medidas en materia de eficiencia del servicio público de justicia

• I. Introducción

  El BOE de 3 de enero de 2025 publicó la Ley Orgánica 1/2025, de 2 de enero, de medidas en materia de eficiencia del Servicio Público de Justicia, que, para sorpresa de muchos, introducía en su Disposición Adicional 7ª, junto al tercer intento de ceder las competencias de gestión de los Habilitados Nacionales al País Vasco, la modificación del párrafo quinto del apartado 3 del artículo 73 de la Ley de Bases de Régimen Local, introduciendo la siguiente redacción:

  • «Respecto a la dotación a que se refiere el párrafo segundo de este apartado 3, las aportaciones que los grupos políticos destinen a los partidos políticos, de conformidad con lo dispuesto en la normativa de financiación de estos últimos, no serán objeto de contabilidad específica, excepto aquellas cantidades que, en su caso, se pudiera reservar el grupo municipal, que pondrá a disposición del pleno de la corporación siempre que este lo pida».

  Este texto es ciertamente sorprendente. No solo introduce cambios en un aspecto que, hasta ahora, no parecía preocupar en exceso a los entes locales, como es la contabilidad que llevan los grupos políticos, sino que se aleja claramente de las recomendaciones históricas que viene emitiendo el Tribunal de Cuentas, tanto en la fiscalización de los partidos políticos como en el control financiero de las subvenciones municipales a los grupos políticos.

  Sorprende también que, tras más de 20 años criticando el texto del artículo 73.3 LRBRL, y sin que este hubiera sido modificado ni siquiera por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, que tanto pregonaba la eficiencia y la transparencia en la gestión de los recursos municipales, se produzca un cambio de tal calado y de manera tan repentina.

  Para entender la modificación del artículo 73.3 LRBRL, es necesario cambiar de perspectiva. Aunque forme parte de una Ley Básica del Régimen Local, esta reforma no está pensada para los entes locales, sino para los partidos políticos. Solo si analizamos el histórico de las fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas a los partidos políticos y sus problemas de consolidación con los grupos políticos de su influencia, entenderemos el problema de fondo y la solución que se ha implementado.

  Para entender el motivo detrás de la inclusión del párrafo en cuestión, no podemos recurrir a la exposición de motivos de la ley, ya que ni siquiera se menciona allí. La propuesta para modificar la LRBRL fue introducida en el proyecto de la Ley Orgánica 1/2025 a través de la enmienda transaccional número 56, presentada por el Grupo Parlamentario Vasco el 11 de noviembre de 2024. La única referencia a esta enmienda durante el debate parlamentario tuvo lugar el 4 de diciembre de 2024 en el Senado, cuando la senadora del Partido Popular, Sra. Pardo Pumar, interrogó al Partido Socialista, pidiéndoles que explicaran cómo beneficia a la justicia el blindaje de las subvenciones a los partidos políticos. No se hizo ningún comentario más y se aprobó por mayoría absoluta en el Congreso el 19 de diciembre.

  El origen del cambio normativo puede rastrearse hasta el día 24 de septiembre de 2024, cuando la Presidenta del Tribunal de Cuentas presentó ante la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, el Informe 1554/2024 de fiscalización de las actuaciones realizadas por los ayuntamientos de municipios capitales de provincia en relación con las dotaciones económicas asignadas a los grupos municipales en el ejercicio 2022 [1].

  A raíz de este informe la Comisión Mixta aprobó el 22 de octubre de 2024 la Resolución de la misma fecha, que aprueba el Informe número 1554/2024 y, aunque inicialmente asume el contenido y las conclusiones del mismo, termina introduciendo ciertas recomendaciones al Gobierno que nada tienen que ver con las que menciona el Tribunal en su informe [2], en concreto:

  • Modificar la Ley Orgánica 8/2007, de 4 de julio, sobre financiación de los partidos políticos, y la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, para asegurar la financiación de los partidos políticos, como establece el artículo 2.Uno.e) de la Ley Orgánica, en el sentido de que las aportaciones que realizan los grupos municipales a los partidos políticos no son subvenciones finalistas y, por tanto, los gastos a los que los partidos políticos destinan esas aportaciones no tienen por qué ser justificados ante los ayuntamientos para que estos autoricen su libranza.

  El Tribunal de Cuentas, en su informe no recomienda que las aportaciones dejen de ser finalistas y salgan del control de los interventores locales. Recomienda justo lo contrario: fortalecer el control sobre estas aportaciones y considerarlas un gasto finalista. La modificación aprobada, sin embargo, va en una dirección opuesta a sus recomendaciones [3].

  Finalmente, es importante mencionar el Programa de Fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para 2025, aprobado el 18 de diciembre de 2024, que precisamente incluye una Moción para modificar el régimen de dotaciones económicas a los grupos políticos locales. Esta moción, integrada en el mencionado programa en base al riesgo detectado en el Informe 1554/2024, quedará sin duda alguna condicionada por esta modificación normativa, tramitada de manera exprés, y que se publica en el BOE sin esperar lo que hubieran sido las conclusiones y recomendaciones de ese trabajo.

• II. Antecedentes en la fiscalización del tribunal de cuentas

  Son múltiples y repetidas las conclusiones y recomendaciones que emite el Tribunal en los sucesivos informes elaborados para la fiscalización de los partidos políticos. Ante lo escueto de la regulación normativa de las subvenciones a los grupos, esas ideas se han venido considerando una referencia en el ámbito de la fiscalización local y han llegado a consolidar las opiniones doctrinales.

  Veamos a continuación, de manera resumida, algunos aspectos conceptuales de la subvención a los grupos que han llegado a ser considerados indiscutibles por el Tribunal de Cuentas, tal y como se desprende de su Informe 1554/2024.

• 1. Naturaleza y funciones de los grupos

  Los grupos políticos municipales son un elemento organizativo de la estructura de los órganos de gobierno del municipio que se constituyen como medio esencial para que los representantes populares que forman las respectivas corporaciones, participen en la actividad democrática de estas [4].

  Tienen una vida limitada a la duración de la legislatura y cumplen funciones “ad intra” dentro de la administración en cuyo seno se constituyen. Sin embargo, también tienen una dimensión “ad extra”, ya que actúan como cauce de comunicación ciudadana o vecinal, establecen relaciones mercantiles con entidades financieras y tienen la capacidad de celebrar contratos laborales para disponer de personal de apoyo.

• 2. Es una subvención

  La dotación económica que asigna el pleno a los grupos es una subvención. Cumple los parámetros requeridos para este concepto por el artículo 2 de la Ley General de Subvenciones, que incluso así las llama en el artículo 4.c) cuando las excluye de su ámbito de aplicación. Guarda similitud con las subvenciones que se entregan a los grupos parlamentarios en el Congreso y en el Senado [5], y en los diferentes reglamentos de las cámaras autonómicas, en cuya normativa no encontraremos eufemismos [6].

• 3. Es finalista

  Y es finalista: está destinada a sufragar los gastos de funcionamiento del grupo. En cuanto a qué podemos entender por actuación corporativa de los grupos, el profesor Morell Ocaña (1988)[7] identifica cuatro tipos de funciones:

  • “Los grupos políticos desempeñan cuatro tipos de funciones: de ‘mediación’ con el electorado y los órganos de gobierno de la corporación; de ‘apoyo’ a los cargos públicos en el ejercicio de los derechos y deberes individuales; de ‘ocupación de órganos’, en base a un criterio de proporcionalidad; y de ‘formación y defensa de opiniones’, al ser una plataforma de ideas para su confrontación institucional”.

  El destino finalista de estos fondos es un aspecto fundamental de su naturaleza. Este principio ha sido reiteradamente reconocido en diversos informes y resoluciones judiciales, tanto del Tribunal de Cuentas como de otras instancias judiciales. El Tribunal Constitucional ya lo afirmó en 1990.

  • “En efecto, resulta evidente que la finalidad de las diversas clases de subvenciones, establecidas en beneficio de los Grupos Parlamentarios, no es otra que la de facilitar la participación de sus miembros en el ejercicio de las funciones institucionales de la Cámara a la que pertenecen, para lo cual se dota a los Grupos en que los Diputados, por imperativo reglamentario, han de integrarse, de los recursos económicos necesarios”.

  Hoy en día, al tratarse puramente de fondos públicos, no puede defenderse que estos recursos municipales tengan un destino discrecional, al margen de todo control y transparencia. La reciente Sentencia del Tribunal de Cuentas 2/2025, de 3 de febrero, lo vuelve a reiterar:

  • “Las subvenciones que reciben los grupos institucionales, atendiendo a su naturaleza, tienen una finalidad clara, que es la de destinarse al cumplimiento de las funciones que dichos grupos tienen atribuidas como órganos de las instituciones representativas en cuya organización se encuadran.
  • Facilitan el funcionamiento del grupo político en su actividad corporativa municipal, teniendo que justificar el uso de tales fondos y quedando la misma sometida al control administrativo y jurisdiccional.”

• 4. Aportaciones a los partidos. el convenio y las facturas

  En cuanto a la posibilidad de que los grupos realicen aportaciones a los partidos, nunca se ha establecido que tales aportaciones sean imposibles. Lo que se ha venido señalando es que deben guardar relación con la naturaleza finalista de la subvención, y por tanto, deben estar destinadas a retribuir prestaciones o servicios prestados por los partidos a favor de los grupos. Generalmente, estas funciones son de asesoramiento, coordinación, o trabajos auxiliares, entre otros.

  Así que esto no es nuevo. Lo viene diciendo el Tribunal desde su Sentencia 18/2011:

  • “Por lo que se refiere a las cantidades abonadas en concepto de gastos de representación y las transferencias a los Partidos Políticos, dado que conforme al artículo 28 de la Ley 6/88 de 25 de Agosto, al artículo 24 del Reglamento Orgánico del Ayuntamiento de Totana y a los acuerdos del Pleno de la Corporación antes expuestos, las subvenciones a los grupos municipales tienen por finalidad contar con asignaciones económicas para atender su funcionamiento y éstos deben llevar una contabilidad específica y justificarlas ante el Pleno, sólo se han admitido si están soportadas con documentos que acrediten el gasto final al que se han destinado, ya que de admitirse la entrega de dichos fondos a terceros como justificantes del gasto sin ningún otro documento que acredite su destino real, quedaría vaciado de contenido el control que debe realizarse de dichos fondos.”

  Las aportaciones de los grupos a las formaciones políticas, ya sea de la totalidad o parte de la subvención recibida, sin más trámite ni justificación, y sin que respondan a la prestación de servicios que apoyen al funcionamiento de aquellos, representan para el Tribunal una desnaturalización de la finalidad de las asignaciones a los grupos políticos. En lugar de cumplir su propósito original, estas se convierten en una fuente ordinaria de financiación de los partidos políticos.

  Desde el año 2021 (Moción 1445/2021), el Tribunal ha venido sugiriendo la figura del convenio como el cauce adecuado para canalizar estas colaboraciones, destacando la necesidad de emitir factura como soporte por la prestación de servicios, respaldada por la Dirección General de Tributos [8]. También subraya la necesaria adecuación de los precios al mercado.

  En palabras textuales del Tribunal (Informe 1468/2022):

  • “Se estima conveniente que la legislación aplicable a los grupos institucionales los respectivos reglamentos y el artículo 73.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local- establezca las condiciones y requisitos con las que aquellos puedan efectuar aportaciones a los partidos políticos, como prevé el artículo 2.Uno e) de la LOFPP, y que deberían responder, en todo caso, a la finalidad de la dotación económica que se les asigna, estando, por lo tanto, vinculadas dichas aportaciones al cumplimiento de las funciones que los grupos institucionales tienen atribuidas. A este respecto se sugiere que las relaciones de colaboración entre las formaciones políticas y sus grupos institucionales se formalicen mediante convenios en los que se recojan los servicios que la formación política se compromete a prestar a cada grupo político, con una valoración económica de los mismos, así como el importe a aportar anualmente por parte de los grupos para compensar el coste de dichos servicios.”

  Respecto a la regulación de la forma de justificar las aportaciones de los grupos a los partidos políticos, en el Informe 1554/2024 podemos encontrar diversas fórmulas reales, con distinta intensidad de control, entre las que cabe mencionar las siguientes, ordenadas de mayor a menor grado de exigencia en cuanto a la justificación:

  • - Presentación de facturas del partido más convenio o contrato firmado (Ayuntamientos de Cuenca y Pontevedra).
  • - Presentación de facturas del partido por la prestación de un servicio real y efectivo, sin convenio (Ayuntamiento de Huelva).
  • - Presentación de un convenio firmado entre el grupo y el partido, junto con una memoria anual detallando el gasto. (Ayuntamientos de Córdoba y Pamplona).
  • - Presentación de un convenio junto con un certificado del partido político acreditando la utilización de los fondos en supuestos contemplados en el ordenamiento jurídico, sin memoria ni justificante. (Ayuntamiento de Barcelona).
  • - Presentación de un escrito firmado por el portavoz del grupo municipal y por el responsable de la formación política, declarando que el destino de la aportación lo ha sido para la colaboración del partido en el funcionamiento del grupo político, sin memoria ni justificante (Ayuntamiento de Palencia).

  Por último, el Tribunal consagra esta recomendación respecto a la forma de regular las relaciones entre los grupos y los partidos en la Recomendación nº 1 del Informe 1554/2024.

  • "Se recomienda a aquellos ayuntamientos cuya normativa interna permita destinar la dotación económica de los grupos municipales a la realización de aportaciones a sus respectivos partidos políticos, que establezcan limitaciones en la cuantía de las mismas y exijan su justificación mediante los correspondientes convenios que disciplinen las relaciones de colaboración entre los grupos y las formaciones políticas y los justificantes acreditativos de los gastos incurridos con cargo a dichas aportaciones, que repercutan en el funcionamiento del grupo."

• 5. Importe no relacionado con los gastos de la actividad que financian

  El importe de las subvenciones se ha venido fijando de manera discrecional en cada ayuntamiento o entidad local, sin tener en cuenta los costes de la actividad subvencionada y sin que las sucesivas Leyes de Presupuestos impongan ningún límite o referencia. De este modo, se ha incumplido históricamente la encomienda que hizo la Ley 11/1999 a las sucesivas Leyes de Presupuestos Generales del Estado que se fueran emitiendo.

  Este hecho ha influido radicalmente en el mal empleo de estos fondos, lo que ha derivado finalmente en que los partidos políticos quieran su parte. Por lo general, se trata de subvenciones sobredimensionadas en comparación con las necesidades que deben cubrir. Esta opinión la refuerza el Tribunal de Cuentas en su Informe 1554/2024, cuando manifiesta que:

  • “No son estas subvenciones las únicas ‘dotaciones’ que hacen los ayuntamientos a los grupos, pues, además de las mismas, los ayuntamientos sufragan otros gastos con cargo a los presupuestos municipales, como los correspondientes al uso de locales y a otros medios materiales y personales, que se corresponden generalmente con personal de la corporación, normalmente empleados eventuales puestos al servicio de los grupos.”

  Debemos hacer un inciso respecto al uso generalizado que detecta, pero no critica, el Tribunal de Cuentas en su Informe 1554/2024. No podemos normalizar la utilización de la figura del personal eventual o de confianza para prestar funciones de auxilio administrativo a los grupos políticos municipales. Este hecho contradice el vínculo de confianza que debe existir entre dicho personal y el órgano con responsabilidades de gestión al que debe asesorar y que además, es la autoridad que los nombra y de cuyo mandato o cese depende el plazo de su contrato laboral.

  Como consecuencia de este hecho, el Tribunal de Cuentas emite la Recomendación número 6 en su Informe 1554/2024:

  • "Teniendo en cuenta el elevado volumen de recursos públicos puestos a disposición de los grupos municipales, tanto procedentes de las dotaciones económicas como en forma de otros gastos asumidos por las Corporaciones, se recomienda al Gobierno que se ejercite la previsión normativa contenida en el artículo 73.3 de la LRBRL, de manera que, en la Ley de Presupuestos Generales del Estado de cada año, se establezcan límites o cuantías máximas de los importes que pueden poner los ayuntamientos a disposición de los grupos políticos, y que esta regulación se extienda al resto de los gastos soportados directamente por las entidades locales."

• 6. Destino poco regulado

  Respecto al destino de los fondos y, dado lo parco de la normativa reguladora, se recomienda que cada entidad local concrete de manera positiva su utilización. Para ello, siempre deberán respetarse los límites negativos establecidos en el artículo 73.3 de la LRBRL, como la prohibición de remuneraciones a personal al servicio de la corporación, incluidos concejales, y la restricción de gastos en bienes de inversión. Se sugiere que esta regulación se realice a través del Reglamento Orgánico, la aprobación de un reglamento específico o incluso mediante las Bases de Ejecución del Presupuesto.

  El Tribunal de Cuentas también reconoce la enorme diversidad de regulaciones existentes y señala que la escasa normativa provoca regulaciones diversas y, en algunos casos, especialmente opacas en lo que respecta a las aportaciones a los partidos políticos, la regulación de la contabilidad y el destino de los remanentes:

  • “Asimismo, la escasa regulación legal sobre la materia hace necesario que las entidades locales, en su normativa propia, desarrollen dicha regulación en otros aspectos relevantes, como el destino de las dotaciones económicas (incluyendo, en su caso, la posibilidad de que los grupos realicen aportaciones a sus respectivas formaciones políticas), el régimen de la contabilidad específica y justificación de la dotación y, en general, las exigencias en materia de gestión, rendición de cuentas y control de las asignaciones a los grupos políticos.”

  En cuanto al destino concreto de estos fondos, existen múltiples ejemplos de reglamentos municipales que establecen gastos subvencionables acordes con la finalidad de la subvención. Si atendemos a las consideraciones emitidas por el Tribunal de Cuentas en su jurisprudencia, encontramos referencias específicas en la Sentencia 18/2011 y en la reciente Sentencia 2/2015, que menciona como adecuados los siguientes gastos: prensa, asesoramiento laboral, confección de nóminas y seguros sociales, llevanza de la contabilidad del grupo, comisiones bancarias, fotocopias, dominios web, mantenimiento de ordenadores, cápsulas de café, reparaciones de estufas y mobiliario diverso, material de oficina, máquinas de agua, reparto de propaganda, entre otros.

  Por insistir en esta idea, la más reciente jurisprudencia del Tribunal de Cuentas, expresada en la Sentencia 1/2025 de 23 de enero, reitera nuevamente el carácter finalista de estos fondos.

  • “No obstante, el hecho de que el Pleno del ayuntamiento, en relación con esos cinco ejercicios presupuestarios, no llegase a requerir dicha justificación al amparo de lo establecido en el párrafo 5º del artículo 73.3 de la LBRL -precepto legal que le habilitaba para haberlo hecho en cualquier momento, aunque en dicho período temporal aún no hubiera sido aprobada por el Pleno ninguna regulación específica sobre el régimen financiero de la dotación económica de los grupos municipales del Ayuntamiento de Linares-, no excluye que los grupos políticos municipales del Ayuntamiento de Linares estuvieran obligados a destinar las dotaciones económicas asignadas en cada uno de los citados ejercicios presupuestarios (2011, 2012, 2013, 2014 y 2015) a la finalidad pública para la que les fueron asignadas esta clase de subvenciones públicas, esto es, a financiar gastos o actividades relacionados con el funcionamiento del Grupo Municipal.”

• 7. Órgano concedente

  En este apartado nos encontramos con el principal argumento que se ha venido sosteniendo para considerar que, si el pleno no solicita la contabilidad específica (cuenta justificativa) a los grupos políticos, la Intervención no puede fiscalizar su destino. Los argumentos se dividen entre quienes consideran que el pleno es el órgano concedente de esta subvención, basándose en el artículo 73.3 de la LRBRL, que establece que el órgano plenario podrá asignar una dotación económica a los grupos políticos, y aquellos que atribuyen al alcalde la responsabilidad de la concesión.

  Es importante señalar que la primera línea de control interno sobre las subvenciones, tanto en su régimen general como en la exigencia de la cuenta justificativa, recae en el propio órgano concedente. Así lo establece el artículo 32 LGS [9] , que, aunque no es de aplicación directa a esta subvención, sí lo es con carácter supletorio [10].

  Si se acepta esta interpretación, se deduce que, si el pleno es el órgano concedente, le correspondería decidir si ejerce o no el control para comprobar la adecuada justificación de los fondos. En consecuencia, si el pleno no solicita la contabilidad de los mismos grupos que lo integran, la Intervención quedaría imposibilitada para fiscalizar el destino de estos fondos [11], algo que podemos entender contrario a la opinión del Tribunal expresada en su sentencia 4/1995, «la justificación de los pagos no debe quedar al libre arbitrio del que gestiona y maneja los caudales o efectos públicos».

  El motivo de la alusión al Pleno del párrafo 5º artículo 73.3 es que es una copia del artículo 28 del Reglamento del Congreso de los Diputados, pero sustituyendo la Mesa de la Cámara por el pleno [12]. Este hecho justifica la confusión que se ha arrastrado durante años pues el pleno carece de las competencias de control [13] que sí tiene la Mesa de la Cámara, en virtud del principio de autonomía presupuestaria que les reconoce el artículo 172 de la Constitución Española. Este principio, que ha sido trasladado a las asambleas autonómicas, busca que las Cámaras puedan desarrollar sus funciones sin depender de los recursos financieros que otros órganos les otorguen, en ese mismo sentido también se blindan en el ejercicio del control presupuestario.

  Por otro lado, existe la postura de que, aunque el pleno fije las cantidades en el presupuesto, la concesión corresponde al alcalde en su fase de compromiso, limitando el control del pleno a un ámbito meramente político, sin capacidad para ejercer un control financiero específico. De este modo el pleno actuaría fijando las cantidades de modo similar a cuando aprueba las subvenciones nominativas, indicando el importe y el beneficiario, pero sin que la concesión deje de estar por ello contenida en el acto de adjudicación, fase D.

  En el fondo, este aspecto pierde relevancia cuando entendemos que, sea cual sea el órgano competente, el expediente debe ser sometido a fiscalización e intervención previa, sobre todas las fases del gasto y sobre la cuenta justificativa cuando es prepagable. De ningún modo puede quedar condicionado el control a la voluntad discrecional de un órgano compuesto por los mismos beneficiarios de la subvención. En caso de que las cuentas justificativas no se pongan a disposición de la intervención, y por lo tanto no se pueda ejercer la función interventora, siempre cabría el ejercicio del control financiero permanente planificado, basado en un riesgo [14] evidente.

  Por lo tanto, frente a la posibilidad de considerar estos fondos como un gasto público no fiscalizable, debe prevalecer el principio de universalidad del control del gasto público, establecido en el artículo 214 del Real Decreto 2/2004, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de Haciendas Locales (TRLRHL). Este precepto, plenamente aplicable a estas subvenciones, define el ámbito objetivo de la función interventora, incluyendo "todos los actos de las entidades locales y de sus organismos autónomos que den lugar al reconocimiento y liquidación de derechos y obligaciones o gastos de contenido económico", así como la "intervención en la aplicación de las subvenciones".

  Asimismo, el artículo 189.2 del TRLRHL, también de plena aplicación, establece la obligación de justificar los fondos recibidos para todos los beneficiarios de subvenciones.

  Por último, no podemos obviar lo dispuesto en el artículo 4 del Real Decreto 424/2017, que establece como objetivo alcanzar, mediante medios propios o externos, el control efectivo de al menos el 80 % del presupuesto general consolidado del ejercicio, con la meta de alcanzar el 100 % en un plazo máximo de tres años. Esta tarea recae en el Órgano Interventor, sin que las subvenciones a los grupos políticos estén excluidas de dicho control, y todo ello al margen de la actuación del órgano concedente.

• 8. Sometida al control interno

  Como toda subvención y como parte de la gestión económica de la entidad local, el Tribunal de Cuentas considera que esta subvención se encuentra dentro del ámbito objetivo del control interno municipal, tanto en lo que respecta a la función interventora como en el marco del control financiero. En ningún momento el Tribunal supedita la fiscalización del gasto a una previa autorización del Pleno municipal.

  El establecimiento de limitaciones a la extensión o contenido del control de la Intervención local supone una restricción indebida al ejercicio de la función fiscalizadora del órgano de control interno, especialmente en una materia que implica la asignación de fondos públicos para el funcionamiento de los grupos políticos.

  En este sentido, el Tribunal de Cuentas emite la Recomendación Nº 2 en su Informe 1554/2024:

  • "En aras de una adecuada y efectiva rendición de cuentas por parte de los grupos políticos, se recomienda a los ayuntamientos que prevean, en su normativa interna, la obligación de que los grupos rindan sistemáticamente sus cuentas al Pleno municipal, sin necesidad de que este lo solicite, así como su sometimiento al control financiero por parte de la Intervención, sin restricciones a su ejercicio."

  El régimen de control aplicable a las subvenciones municipales y, en particular, a esta subvención, puede resumirse en el siguiente esquema, con la salvedad de que, en este caso, se exceptúa el control interno regulado en la LGS:

  CONTROL INTERNO DE LAS SUBVENCIONES
  PLANIFICACIÓN	TRAMITACIÓN	BENEFICIARIOS
  CONTROL PERMANENTE PREVIO	CONTROL DEL ÓRGANO CONCEDENTE	FUNCIÓN INTERVENTORA	CONTROL PERMANENTE POSTERIOR	CONTROL PERMANENTE POSTERIOR
  Sobre las bases reguladoras y plan estratégico de subvenciones.	Control administrativo previo a la intervención. (No aplicable a la subvención a grupos)	FISCALIZACIÓN PREVIA	INTERVENCIÓN PREVIA	Sobre la base de un análisis de riesgos.	Planificado y obligatorio. (No aplicable a subvención a grupos políticos por exclusión del art. 4 LGS).
  No planificado	Sobre la cuenta justificativa	Sobre las fases presupuestarias (convocatoria, concesión)	Sobre la cuenta justificativa	Planificado
  Necesario Reglamento de control interno	Art. 32.1 LGS y 84 RLGS	Art. 7 y 8.2 RD 424/2017	Art. 214.2.d) TRLRHL	Art 32 RD 424/2017	Art. 44 LGS y art. 85 RLGS

  La cuenta justificativa de la subvención otorgada a los grupos políticos debe ajustarse a las opciones de consolidación que estos mantengan con sus respectivos partidos. Para ello, deberá incluir necesariamente la contabilidad específica mencionada en el artículo 73.3 LRBRL, así como los convenios de colaboración suscritos con los partidos, en caso de existir. Asimismo, deberá incorporarse toda la documentación justificativa de los asientos contables, conforme a lo exigido por el Tribunal de Cuentas.

  En este contexto, surge la cuestión de cómo certificar la simple transferencia de fondos al partido, aspecto que deberá ser definido mediante regulación normativa interna y respecto al cual se espera una interpretación válida por parte del Tribunal de Cuentas.

• 9. NIF propio de los grupos

  Los grupos políticos deben tener un NIF diferenciado al del partido. La falta de personalidad jurídica de los grupos municipales no es un impedimento para que, en sus relaciones económicas con terceros, actúen con un número de identificación fiscal propio. En este sentido, los grupos políticos tienen la condición de obligados tributarios, de los previstos en el artículo 35.4 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria[15] (LGT), tal y como se ha pronunciado en diversas consultas la Dirección General de Tributos [16], por lo que deben solicitar un NIF propio para emplearlo en todas sus relaciones de naturaleza o con trascendencia tributaria, conforme a lo establecido en el artículo 29.2.b) LGT pues aunque guardan una innegable relación con los partidos, cuentan con autonomía económica respecto de estos, y tienen su propia identidad, siendo entes sin personalidad jurídica, pero con potestad suficiente para actuar en el tráfico jurídico siendo titulares de derechos y obligaciones y capaces de adquirir ciertos compromisos fiscales y mercantiles, siendo posible también, exigir a sus miembros ciertas responsabilidades.

  El hecho de no hacer esta distinción puede acabar provocando, según refuerza el mismo Tribunal de Cuentas, que se acaben otorgando subvenciones a los partidos políticos por parte de las entidades locales, algo no previsto por el ordenamiento hasta ahora.

  • “En un significativo número de entidades fiscalizadas no se produce la debida separación entre alguno de los grupos municipales y las formaciones políticas a las que pertenecen sus integrantes, al utilizar aquellos el número de identificación fiscal (NIF) o la cuenta bancaria del partido político, lo que puede originar una confusión entre las fuentes de financiación de unos y otros y no garantiza que las dotaciones recibidas se destinen a atender gastos de funcionamiento del grupo, pudiendo convertirse en subvenciones de las Corporaciones a los partidos, no previstas en el ordenamiento jurídico.”

  Se consagra también esta necesidad, en la Recomendación Nº 3 que hace el Tribunal de Cuentas en su Informe 1554/2024:

  • "Se recomienda a los ayuntamientos que establezcan, en su normativa interna y en los procedimientos de gestión económico-financiera de la dotación a los grupos políticos, la exigencia de que estos dispongan de un NIF y una cuenta bancaria propias a nombre de cada grupo, diferentes a los del partido al que se encuentren adscritos, como un requisito imprescindible para el abono de la asignación anual."

• 10. Cuentas bancarias propias

  Al igual que en el aparatado anterior, la doctrina fiscalizadora del Tribunal de Cuentas localiza problemas graves en la titularidad de las cuentas bancarias destinatarias de las transferencias que hacen las entidades locales a sus grupos [17], e identifica múltiples confusiones en el ámbito de la formación de las cuentas de los partidos, especialmente en relación con la posible consolidación con los grupos políticos de su influencia

  En un importante número de casos, esas cuentas bancarias están a nombre de los partidos políticos, y no de los grupos beneficiarios, lo que provoca problemas en la estructuración de las cuentas de los partidos, en especial cuando esos mismos grupos políticos no han formado parte del perímetro de consolidación [18].

  • Los fondos han sido ingresadas en cuentas bancarias titularidad del partido y no de los diferentes grupos, lo que contraviene lo dispuesto en la legislación vigente. De este modo, no figuran estos grupos políticos como aportantes (al partido), sino que, de acuerdo con las cuentas anuales presentadas, estos ingresos constan como subvenciones al partido que, en ningún caso, están contempladas dentro de los recursos procedentes de la financiación pública que se enumeran en el artículo 2.1 de la LOFPP.

  El Tribunal de Cuentas detecta aquí un aspecto crucial que, bien analizado, guarda una estrecha relación con la modificación del artículo 73.3 LRBRL. Se trata del hecho de que transferir los fondos destinados a los grupos municipales a una cuenta bancaria titularidad del partido político supone, en la práctica, dos tipos de problemas.

  Por un lado, la transferencia de fondos de grupos municipales a cuentas de partidos políticos genera inconsistencias en la consolidación contable de estos, especialmente cuando los grupos beneficiarios no han consolidado sus cuentas. Y por otro lado supone la entrega de subvenciones desde los entes locales a los partidos políticos, aspecto este que no menciona el artículo 3 LOFPP regulador de las subvenciones públicas a los partidos.

  Aunque analizaremos este punto con mayor detalle más adelante, baste ahora destacar que cuando los fondos se transfieren directamente al partido político desde la entidad local, se generan cuatro efectos inmediatos:

  a) Primero, se subvenciona directamente al partido político, lo cual, pese a estar contemplado en el artículo 2 LOFPP, no está desarrollado en el artículo 3 de la misma norma.

  b) Segundo, el destino de los fondos deja de estar bajo el control del Interventor Local, ya que se convierten en fondos integrantes de la financiación pública de los partidos, cuya fiscalización corresponde exclusivamente al Tribunal de Cuentas.

  c) Tercero, y como consecuencia directa de lo anterior, la parte transferida deja de ser una subvención finalista.

  d) En cuarto lugar, como veremos más adelante, la no consolidación contable de los partidos con los grupos deja de ser un problema prioritario.

• 11. Estar al corriente

  Como cualquier beneficiario de subvenciones [19], un grupo político tiene la obligación de estar al corriente de pago de sus obligaciones fiscales y, en su caso, de sus obligaciones por reintegro de subvenciones no aplicadas o no adecuadamente justificadas, con carácter previo al abono de la nueva subvención.

  A tal efecto, emite el Tribunal su recomendación Nº 4 en el Informe 1554/2024:

  • "Se recomienda a los ayuntamientos que, en su normativa interna y en los procedimientos de gestión económico-financiera de la dotación a los grupos políticos, establezcan la exigencia de estar al corriente de pago de sus obligaciones por reintegro de dotaciones no aplicadas o no adecuadamente justificadas, con carácter previo al abono de la asignación."

• 12. Reintegros

  Procederá la devolución o el reintegro de la subvención cuando el grupo incumpla alguna de las obligaciones a las que está sujeto como beneficiario. Esto puede ocurrir, por ejemplo, si no se justifica la totalidad de los fondos recibidos, o si las justificaciones presentadas no son acordes con la finalidad y el destino para el cual se concedieron los fondos. En última instancia, se podrá exigir el reintegro a los componentes de los grupos aplicando por analogía lo dispuesto en los artículos 40 de la Ley General Tributaria y 11 de la Ley General de Subvenciones, que regulan la responsabilidad solidaria de los miembros que componen los entes sin personalidad jurídica.

  El Tribunal también ha denunciado que las diversas normativas internas que regulan el destino de la aportación no contemplan la obligación de reintegrar los sobrantes no gastados o incorrectamente justificados. En este sentido, el Tribunal contempla la posibilidad de llevar a cabo una justificación al final de la legislatura, si así se regula. Sin embargo, considera más apropiado el cumplimiento del principio de anualidad estricta, que implica la justificación de los fondos dentro del ejercicio correspondiente.

  • "Se recomienda a los ayuntamientos que sus Plenos lleven a cabo con regularidad las actuaciones necesarias para asegurar la correcta aplicación de las dotaciones asignadas a los grupos municipales, como la toma de conocimiento y aprobación de las cuentas justificativas, teniendo en cuenta los informes de control interno, y la exigencia de la devolución de los remanentes no gastados y del reintegro de las asignaciones no adecuadamente justificadas."

• 13. Obligación de transparencia

  Como toda subvención, está sometida al principio de transparencia y debe publicarse, al menos, su concesión en la Base Nacional de Datos de Subvenciones, tal y como establece el artículo 18 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, que puede ser invocada como norma de aplicación supletoria, y el artículo 8 de la Ley 18/2013 de Transparencia y Buen Gobierno[20].

  Además, esta publicación es una de las principales recomendaciones del Tribunal en su Informe 1445/2024.

  • "Se recomienda al Gobierno que ejerza su iniciativa legislativa para promover que se establezca expresamente, en la legislación en materia de transparencia de la información pública, la obligación de que las entidades locales publiquen la información sobre las dotaciones económicas a los grupos políticos, incluyendo las cuantías asignadas, así como otros gastos correspondientes a medios, personales y materiales, con cargo al presupuesto municipal, puestos a su disposición; las cuentas justificativas de los grupos y los informes de la Intervención sobre dichas cuentas."

  Y es que fortalecer la transparencia sobre el uso de los fondos públicos asignados a los grupos políticos municipales, es uno de los objetivos principales que plantea el Tribunal de Cuentas a la hora de iniciar el ejercicio de la fiscalización de las actuaciones realizadas por los ayuntamientos capitales de provincia en relación con las dotaciones económicas asignadas a los grupos municipales, en el ejercicio 2022 [21].

  No puede ser de otro modo. La información relacionada con el destino dado a estas aportaciones por parte de los grupos políticos perceptores es información relevante para la finalidad de la transparencia. Por un lado, pone al alcance de los ciudadanos, representados en sus gestores públicos, la información necesaria para el control de legalidad del destino dado a estos recursos finalistas, y por otro, permite el control de la oportunidad de los gastos realizados, de manera que pueda formarse una opinión crítica de la actuación de sus representantes en el ayuntamiento que puede incluso incidir en la determinación de su voto en un futuro.

  Según afirma acertadamente la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública (GAIP) [22], “en relación con este último elemento (justificación del gasto de los grupos políticos con cargo a estos fondos), hay que tener en cuenta que -considerando la finalidad de rendición de cuentas y de control crítico de la ciudadanía- no quedará adecuadamente informado si la justificación se limita a la mera referencia genérica a que la subvención se ha destinado a la finalidad legal de financiar el funcionamiento del grupo, o incluso si se añade a ello la negación de haberla destinado a finalidades prohibidas por la LBRL, sino que será necesario que, al menos, se aporte una relación detallada de los gastos anuales agrupados por conceptos, que deberán ser suficientemente específicos y claros: alquiler, material de oficina, imprenta, envíos postales, gastos de representación, desplazamientos, etc”.

• 14. Contabilidad específica

  Que los grupos políticos deben llevar una contabilidad específica es algo que se recoge en el artículo 73.3 LRBRL, así como en numerosos documentos doctrinales y en los informes del Tribunal de Cuentas. Sin embargo, no son tantos los documentos que se pronuncian sobre lo que realmente significa la “contabilidad específica”. Más allá de que dicha contabilidad debe servir a estos grupos para gestionar, justificar y fiscalizar los fondos. Es necesario profundizar en su definición.

  Para entender qué es una contabilidad específica, debemos partir de que los grupos políticos municipales no están sometidos a un plan contable que determine cómo debe llevarse a cabo dicha contabilidad. Este vacío normativo es otra de las demandas tradicionales del Tribunal de Cuentas, que ha insistido en la necesidad de crear un modelo contable normalizado para los grupos institucionales dependientes de los partidos, con el fin de simplificar la consolidación contable de estos entes [23].

  Mientras no exista el mencionado modelo, debería aplicarse por los grupos el Plan de Contabilidad adaptado a las Formaciones Políticas, aprobado por Resolución de 21 de diciembre de 2018 [24], de la Presidencia del Tribunal de Cuentas:

  • “Debe tenerse en cuenta que, de cara a la posible integración de la contabilidad específica de los grupos municipales en las cuentas anuales consolidadas de los respectivos partidos políticos, resulta más operativa dicha integración si los grupos aplican el referido PCAFP.”

  En definitiva, la contabilidad de los grupos debería ser coherente con la contabilidad de los partidos, cuyo contenido se compone de balance, cuenta de resultados y memoria. Y como es lógico, no puede existir un balance, una cuenta de resultados o una memoria [25] que se pueda llamar contabilidad, si no refleja parte de los movimientos bancarios de uno de los sujetos que la consolidan y que conforman su propia contabilidad, especialmente cuando los movimientos que no se reflejan son las transferencias económicas entre ambos.

• 15. Consolidación con los partidos de su influencia

  En este apartado lo primero es reconocer, como ya hemos visto, que no existe un plan contable de obligatoria aplicación a los grupos políticos, y que, aunque es conveniente que los grupos utilicen la misma estructura contable con los partidos a efectos de facilitar su consolidación, esta no es obligatoria, sino opcional [26].

  En la Recomendación Nº 4 emitida en el Informe 1573/2024, el Tribunal de Cuentas establece lo siguiente:

  • "Sería conveniente llevar a cabo una previa normalización y homogeneización de las contabilidades de los grupos institucionales que sean objeto de consolidación con las del partido, a fin de evitar las deficiencias detectadas en el proceso de consolidación de dichas contabilidades."

  La postura tradicional del Tribunal ha sido considerar que las cuentas de los partidos políticos deben integrar la actividad desarrollada por todos los grupos institucionales vinculados a estos. Este enfoque busca que las cuentas anuales consolidadas reflejen la imagen fiel de la formación política como una única realidad económico-financiera, pero manteniendo la diferenciación de sujetos. Por lo tanto, la normalización de la contabilidad de los grupos se presenta como un objetivo a alcanzar para facilitar esta consolidación contable.

  Para visualizar mejor la situación actual, es útil considerar el nivel de consolidación contable de los grupos institucionales con sus respectivos partidos, según lo que se expone en el último Informe de Fiscalización de las Cuentas Anuales de los Partidos (Informe 1573/2024). En 2020 solo un partido presentó una consolidación total, lo que supuso el 4% de los mismos. Presentaron una consolidación parcial 11 partidos, el 44%, y un total de 13 partidos (52%) no presentaron sus cuentas consolidadas en ningún sentido. Es evidente que los partidos políticos tienen un problema con la consolidación contable.

  La tramitación del proceso de consolidación contable de las cuentas generales de los partidos políticos aparece regulada en el Plan de Contabilidad adaptado a las Formaciones Políticas, y en la Resolución del Presidente del Tribunal de Cuentas de 8 de marzo de 2019 que lo modifica. En dicha Resolución, además de implantarse la opción de consolidar, y eliminarse su obligación, se explican los ajustes de consolidación, dando por hecho la eliminación de los ingresos y gastos que supongan entradas y salidas de fondos entre ambas entidades:

  • “La formulación de las cuentas anuales consolidadas exigirá un proceso previo de eliminación de las partidas recíprocas entre la sede central de la formación política y las respectivas sedes territoriales y, si fuera el caso, de las institucionales que se incluyeran en el perímetro de la consolidación. Deberán eliminarse en su totalidad las operaciones que representen créditos y deudas recíprocas, así como los ingresos y gastos que supongan entradas y salidas de fondos entre unas organizaciones y otras, como es el caso de las aportaciones realizadas por los grupos y recibidas por la formación política."

• 16. Responsabilidad contable

  La Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas -LOTCu- y la Ley de Fiscalización del Tribunal de Cuentas -LFTCu- proporcionan una base clara para entender las implicaciones jurídicas y las posibles responsabilidades derivadas del mal uso o la falta de justificación de estos fondos públicos.

  El artículo 38 LOTCu define la responsabilidad contable como la obligación de indemnizar los daños y perjuicios causados por acciones u omisiones contrarias a la Ley, que resulten en el menosprecio de caudales públicos. El artículo 72.1 LFTCu conceptualiza el alcance como cualquier saldo deudor injustificado, la ausencia de numerario, o la falta de justificación de los fondos a cargo de quienes manejan caudales públicos. Y el artículo 49.1 de la LFTCu extiende la responsabilidad contable a las personas o entidades perceptoras de subvenciones.

  Luego, la falta de justificación de que los fondos aportados hayan sido destinados a la finalidad pública prevista jurídicamente, constituye un supuesto de alcance en los fondos públicos. Lo reitera nuevamente la reciente Sentencia del Tribunal de Cuentas 1/2025, de 23 de enero:

  • "El alcance viene determinado [...] por la inexistencia de justificación en una cuenta de fondos públicos, por lo que la falta de justificación de subvenciones y ayudas económicas públicas, el incumplimiento del objeto, fin, actividad o proyecto al que se destinan los fondos de la subvención, o percibir la misma, sin reunir los requisitos exigidos, constituyen supuesto de alcance, siendo responsables de su justificación, y sujetos obligados a rendir las cuentas al Tribunal de Cuentas, conforme a lo establecido en el artículo 49.1 en relación con el artículo 34 de la LFTCu las personas o entidades perceptoras de subvenciones, créditos, avales u otras ayudas procedentes del Sector Público […]”.

  Por último, al ser los grupos políticos entes carentes de personalidad jurídica, esta responsabilidad se desplaza hacia sus integrantes, lo que también dejó claro la Sentencia 18/2011, de 18 de diciembre:

  • “Así, el menoscabo o descubierto en los fondos públicos configurador del alcance se produce al no destinar el importe de la subvención al fin para el que fue concedido o no justificar adecuadamente dic la aplicación. Por otra parte, tal incumplimiento por parte del beneficiario constituye una conducta gravemente negligente por cuanto omite un deber que asumió.
  • debe advertirse que resulta incuestionable que, al no ostentar los grupos políticos municipales personalidad jurídica son los integrantes de los mismos, en cada legislatura, quienes ostentan la condición de perceptores de las dotaciones económicas reguladas en el artículo 73.3, párrafos 2º y 5º, de la LRBRL -o de cualquier otra subvención que pudieran percibir los grupos políticos municipales-. Por lo tanto, con independencia de que el grupo político municipal pueda figurar como “perceptor nominal” de las subvenciones del artículo 73.3, párrafos 2º y 5º, de la LRBRL, éstas se perciben realmente por sus integrantes al carecer aquél de personalidad jurídica.

  Básicamente, lo que queremos plantear es si la no justificación o la incorrecta justificación de esta dotación, que ya hemos dejado claro que es una subvención de fondos públicos, es un supuesto que pudiera ser susceptible de constituir un supuesto de exigencia de responsabilidad contable. En tal caso, cabe plantearse si los interventores debemos cumplir con lo establecido en el artículo 5.2.b) del Real Decreto 424/2017, por el que se regula el control interno de las entidades locales, y denunciarlo ante el Tribunal de Cuentas como posible derivación de responsabilidades contables.

• III. Consecuencias de la modificación del art. 73.3 LRBRL

  Sin ánimo de ser exhaustivo, y como un simple ejercicio valorativo, veamos a continuación las consecuencias más previsibles y relevantes de la introducción del nuevo párrafo quinto en el artículo 73.3 LRBRL.

• 1. Legalidad de las aportaciones de los grupos municipales a los partidos políticos

  Si bien la posibilidad de realizar aportaciones a los partidos no era algo que se pusiera en duda, sí era algo que venía admitiendo muchos matices y consideraciones diversas, en especial en lo referente al modo en el cual se transferían esos fondos y al carácter finalista de los mismos.

  El hecho de que no se haga referencia alguna a los convenios, como instrumento de cesión financiera, en los cuales se indicara la finalidad de las transferencias, su valor económico o la justificación de la misma, parece indicarnos que tal convenio, a pesar de ser recomendado reiteradamente por el Tribunal, sigue sin ser obligatorio.

  Queda, pues, determinar cómo se va a justificar esa transferencia para que quede constancia de que la misma se produce entre un grupo y un partido. Bien pudiera ser con un certificado de titularidad de las cuentas bancarias de destino o incluso volver a retomar la idea del convenio.

  Tengamos en cuenta que, aunque se transfiera dinero a los partidos, sigue existiendo la finalidad de financiar actuaciones propias de los grupos en el ejercicio de su labor corporativa, que señalan las primeras palabras del artículo 73.3 y la propia Ley 11/1999 cuando explicaba los motivos de la introducción del artículo; párrafo este, que no ha sido modificado, manteniéndose, por lo tanto, la premisa de que el partido preste servicios al grupo e incluso emita factura por ello.

  Pero en la práctica tal situación parece lejana, y el resultado futuro parece aproximarse más a la pérdida del carácter finalista de la parte de la subvención que se transfiera a los partidos políticos, que a la existencia de un convenio regulador de las prestaciones y contraprestaciones entre ambos.

• 2. Subvenciones indirectas a los partidos

  Directamente relacionado con lo anterior, pero de un calado especial, está la consagración normativa, de manera indirecta, de la posibilidad de que las entidades locales subvencionen a los partidos políticos. Sería más ágil y menos problemático que se autorizara directamente el otorgamiento de subvenciones a los partidos políticos por parte de las entidades locales. En el fondo, es lo que ocurre cuando se transfieren fondos a los partidos sin recibir, a cambio, prestaciones. Sin embargo, esta posibilidad, aunque está mencionada en el artículo 2.1.c) de la LOFPP, no está desarrollada en el artículo 3 de la misma norma, que hace mención tan solo a las subvenciones que los partidos pueden recibir del Estado y de las comunidades autónomas.

  Esto es algo que el Tribunal suele mencionar cada vez que analiza la titularidad de las cuentas bancarias destinatarias de las subvenciones a los grupos, por parte de las entidades locales:

  • Informe 1262/2018:De este modo, no son los grupos políticos en las Administraciones Locales los que figuran como aportantes, sino que, conforme a las cuentas anuales presentadas, estos ingresos constan como subvenciones directas al partido, lo que no está contemplado entre los recursos procedentes de la financiación pública que se enumeran en el artículo 2.1 de la LOFPP.
  • Informe 1468/2022:De este modo, en lugar de figurar los grupos políticos como aportantes de fondos al partido, de acuerdo con las cuentas anuales presentadas, estos ingresos constan como subvenciones directas de la entidad local a las formaciones políticas. En ningún caso, estas subvenciones están contempladas entre los recursos procedentes de la financiación pública que se enumeran en el artículo 2.1 de la LOFPP.
  • Informe 1573/2024:De este modo, en lugar de figurar los grupos políticos como aportantes de fondos al partido, de acuerdo con las cuentas anuales presentadas, estos ingresos constan como subvenciones directas de la entidad local a las formaciones políticas. En ningún caso, estas subvenciones están contempladas entre los recursos procedentes de la financiación pública que se enumeran en el artículo 3 y 2.1 de la LOFPP.

  Posiblemente, el hecho de que las subvenciones tengan un destino concreto y un régimen de justificación, publicidad y transparencia determinado y más desarrollado otorgue una importancia mayor a las aportaciones de los grupos, como ingreso estructural no finalista para la economía de los partidos. De ahí las resistencias a considerar finalistas las aportaciones de los grupos municipales. Al fin y al cabo, no hay tanta diferencia entre dar una subvención directa a un partido político o hacerlo utilizando al grupo como mero intermediario.

• 3. Generación de una apariencia de derecho a recibir las aportaciones de los grupos por parte de los partidos e incremento de las partidas de gasto para subvenciones a los grupos

  No pretendo descubrir ahora la fuerte influencia que tienen los partidos políticos sobre los grupos municipales, algo lógico si atendemos a cómo se confeccionan las listas electorales. De tal modo que, aunque existen, son pocos los alcaldes, concejales y grupos municipales, en definitiva, que puedan resistir la llamada de un partido requiriendo una actuación de cualquier naturaleza. Y este supuesto que analizamos de los trasvases económicos, es especialmente apropiado para engrasar esa relación. Tengamos en cuenta que los importes de las aportaciones se fijan discrecionalmente y no responden a una real financiación de gastos necesarios por parte de los grupos.

  Luego, si los importes se fijan discrecionalmente y los partidos influyen en los grupos, no es descabellado prever un incremento sustancial de estas partidas en el capítulo 4 de los presupuestos municipales, pero no para prestar mejores servicios a sus ciudadanos, ni para fomentar actuaciones o conductas de utilidad pública o interés social, sino para aumentar la financiación pública de los partidos, consolidando en sus cuentas estos ingresos.

• 4. Pérdida del carácter finalista de la subvención en la parte transferida

  Más que la pérdida del carácter finalista de la subvención a los grupos municipales, podríamos hablar de la introducción de una nueva finalidad de la misma: la transferencia al partido, lo que es una abierta contradicción con la consideración todavía legalmente vigente de que la totalidad de los fondos deben tener por finalidad gastos relacionados con la actuación corporativa de los grupos.

  Nunca se ha negado la transferencia al partido. Lo que se ha rechazado es que esa transferencia sea a cambio de nada. De ahí nace la necesidad de convenios que regulen las condiciones de la transferencia, su destino concreto, los servicios que se prestarán, el precio de mercado de los mismos, etc.

  Aunque ya hemos visto cómo la recomendación número 5 que hace la Resolución de la Comisión Mixta de 22 de octubre se separa radicalmente del Informe 1554/2024 del Tribunal de Cuentas, para instar al gobierno a legislar en el sentido de que las aportaciones que realizan los grupos municipales a los partidos políticos no son subvenciones finalistas, la modificación normativa del 3 de enero no hace alusión alguna a este aspecto y no ataca el carácter finalista de la misma.

  Pero, en realidad sería muy ingenuo pensar que la transferencia que hacen los grupos a los partidos siga siendo para que el partido preste servicios al grupo. No parece ser esa la intención de la modificación normativa y ya conocemos las resistencias que tal concepto produce. Es probable que estas resistencias aumenten cuando el ingreso se estabilice como un ingreso ordinario de los partidos, fijado a demanda por estos mismos y sin rastro contable en la contabilidad de los grupos.

  De este modo, en la práctica, y aunque reconocemos que es uno de los aspectos más inciertos que origina la modificación practicada, presumimos que las aportaciones a los partidos acabarán por tener por finalidad necesaria gastos relacionados con la actuación corporativa de los grupos, sino gastos propios de los partidos.

  Desde otro punto de vista más optimista, la modificación normativa sí deja claro que el resto de las aportaciones que se queden los grupos para sus gastos sí deben ser objeto de contabilidad específica, y, por tanto, se integrarán en la cuenta justificativa que deberá conformarse para su fiscalización y control.

• 5. Imposibilidad de ejercer el control interno sobre el destino de la parte transferida

  El artículo 16 de la Ley Orgánica 8/2007, de 4 de julio, sobre financiación de los partidos políticos consagra que corresponde en exclusiva al Tribunal de Cuentas el control de la actividad económico-financiera de los partidos políticos. Es evidente que, a partir de que los fondos se transfieren al partido, ni el pleno municipal podrá conocer el destino de los mismos, ni tampoco el órgano de control interno municipal. Se rompe así el principio de universalidad [27] de la fiscalización del gasto público local por el órgano interventor, que consagra todavía el artículo 214 TRLRHL, salvo que consideremos, como ya he explicado, la transferencia al partido como un destino concreto en sí mismo.

  Esto es algo que ha sido siempre así y que motivó, en su origen, la consolidación contable de los grupos con los partidos políticos de su influencia. Si los partidos recibían fondos de sus entes satélites, como fundaciones, partidos locales o grupos municipales, era necesario llevar a cabo una consolidación contable de todo el universo de entes para poder fiscalizar adecuadamente la gestión económico-financiera de los partidos, sin que quedaran “ángulos muertos” en la fiscalización.

  Sin embargo, el hecho de que ahora no se requiera la llevanza de la contabilidad de la cantidad transferida a los partidos implica no conocer el destino por parte de los órganos de control locales. Pero también implica que deja de ser interesante la consolidación contable, pues solo importa, a los efectos de la contabilidad general de los partidos, la cantidad transferida como ingreso, y no importa ya, a estos efectos de consolidación, el resto de los gastos que pueda asumir un grupo para el ejercicio de su labor corporativa.

• 6. Invitación a no llevar la contabilidad específica

  Si nos fijamos en la literalidad del nuevo párrafo del artículo 73.3 LRBRL, observaremos que las principales referencias no son acerca de la aplicación o no del control interno, ni de si es una subvención finalista en su totalidad o deja de serlo. La principal modificación es acerca de la posibilidad de hacer transferencias directas al partido y de que las mismas no serán objeto de contabilidad específica.

  No puede dejar de llamarnos la atención esa preocupación que muestra el legislador por la contabilidad específica de los grupos, cuando es sabido que, en realidad, son muy pocos los grupos municipales que llevan una contabilidad de sus actuaciones.

  Cuando leemos la modificación del artículo 73.3 LRBRL que motiva este artículo, nos puede dar la sensación de que se está buscando identificar la contabilidad específica con la cuenta justificativa de la subvención. Pudiera entenderse que la afirmación de que las aportaciones a los partidos no sean objeto de contabilidad específica significa, en realidad, que no deberán formar parte de la cuenta justificativa del destino de los fondos. Sin embargo, no podemos identificar, sin más, contabilidad específica y cuenta justificativa [28]. El hecho de que, a partir de ahora, las transferencias a los partidos no sean objeto de contabilidad no significa, en ningún caso, que no deban formar parte de la cuenta justificativa a presentar en el seno de la entidad local para su control.

  Por otro lado, parece ilógico tratar de limitar la llevanza de la contabilidad a una operación económica que mueve cuentas bancarias. Declarar que no hay que llevar contabilidad de un movimiento bancario de salida de fondos de un sujeto —el grupo municipal— a otro sujeto distinto —el partido político— es, en la práctica, tanto como declarar que los grupos no tienen que llevar una contabilidad específica de su gestión, pues no se puede llevar solo media contabilidad, o contabilidad de unas operaciones sí y de otras, no.

• 7. Innecesaria consolidación

  Como ya hemos dicho, no podemos confundir la llevanza de la contabilidad específica con la presentación de una cuenta justificativa. Una contabilidad no es un concepto jurídico indeterminado, del que cada uno podamos extraer una definición y un contenido. Una contabilidad es un concepto objetivo y claro, que, en el caso de los grupos municipales, y dada su conveniente consolidación contable con los partidos políticos de su influencia, bien debiera tener la misma estructura y contenido de la contabilidad de los partidos políticos.

  Luego, una contabilidad es un conjunto de documentos que reflejan la imagen fiel del patrimonio de una entidad. Y se compone, al menos, de balance, cuenta de resultados y de memoria.

  Reiteramos la idea de la falta de sentido de no incluir en la contabilidad de un grupo una transferencia a un partido. Por su propia naturaleza, las cuentas de tesorería integran el balance de cualquier contabilidad, y para reflejar la imagen fiel del patrimonio del grupo, deben integrarse todas las operaciones, máxime cuando rige la conveniencia de consolidar dichas contabilidades, practicando los ajustes pertinentes.

  Salvo que lo que se busque sea, precisamente, no consolidar.

  De alguna manera, la modificación del artículo 73.3 da por perdida la conveniente consolidación contable [29] requerida permanentemente por el Tribunal de Cuentas, saliendo así el “legislador-partido” al paso de las múltiples críticas que presenta el Tribunal de Cuentas en cada uno de sus anuales informes de fiscalización a los partidos, reseñando la falta de consolidación y, por lo tanto, la falta de control.

  • Informe 1573/2024: En aquellas formaciones políticas que han optado por consolidar la contabilidad de los grupos institucionales con la del partido, se aprecia gran heterogeneidad en la calidad de la información, en especial en lo atinente a los grupos políticos de ámbito local, al no responder a un procedimiento normalizado de rendición de cuentas. La información contable facilitada por los grupos es, en ocasiones, incompleta y carece de los justificantes exigidos en la fiscalización de las cuentas de los partidos políticos, sin que tampoco cuente con los debidos controles internos que resultan obligatorios en el caso de las formaciones políticas.
  • Sería conveniente llevar a cabo una previa normalización y homogeneización de las contabilidades de los grupos institucionales que sean objeto de consolidación con las del partido, a fin de evitar las deficiencias detectadas en el proceso de consolidación de dichas contabilidades.
  • Informe 1445/2021:En efecto, los grupos institucionales están sujetos al control económico-financiero del órgano de representación del que forman parte, siendo este el que les impone, en su caso, unas obligaciones de tipo contable y económico. Al no existir dependencia económica ni orgánica de los grupos institucionales respecto de los partidos, en ocasiones, la información contable facilitada por aquellos es incompleta y carece de los justificantes de los gastos y pagos que vienen exigiéndose en la fiscalización de las cuentas de los partidos políticos, lo que ha dado lugar a que estos últimos hayan tenido que reelaborar la contabilidad de dichos grupos para proceder a su consolidación al no ser coherentes, por ejemplo, la clasificación de unos mismos conceptos de gasto o los criterios y las normas de valoración utilizados.

  Y es que es algo entendible. Los que conocemos la realidad de la estructura interna de los grupos municipales, sabemos de la dificultad para la llevanza de una contabilidad rigurosa, y eso, pese a que los gastos en asesorías contables y otros apoyos para la llevanza de la misma, son un gasto generalmente admitido como gasto elegible de la subvención.

  Al eliminar la obligación de llevar una contabilidad de las transferencias a los partidos, se produce el efecto de transformar las mismas en aportaciones ordinarias a los partidos para financiar sus gastos estructurales habituales, utilizando para ello la posibilidad de hacer tales transferencias que reconoce el artículo 2. uno. e) de la Ley Orgánica 8/2007, de 4 de julio, sobre financiación de los partidos políticos, pero olvidando la perspectiva del gasto local.

  De este modo, por la dificultad técnica que entraña, se renuncia a la consolidación con las cuentas de los grupos . que ya de por sí venía siendo opcional, y se renuncia también a que alguna vez pueda llevarse a cabo una normalización y homogenización de la contabilidad de los grupos. En la práctica, se podrá consolidar o no, pero dejará de ser relevante que no se haga, pues los partidos salvan su ingreso sin necesidad de ajustes contables. No se puede hacer un ajuste de consolidación cuando no se ha contabilizado la transferencia de financiación entre los entes a consolidar. La parte que se transfiere a los partidos será controlada en su destino por el Tribunal de Cuentas, y la parte que se quedan los grupos será controlada por los interventores y por los plenos. Muerto el perro, se acabó la rabia.

• 8. Otras consecuencias

  Por último, podemos detectar otras consecuencias del cambio normativo que, aunque no son menos importantes, sí requieren de una menor explicación.

  • a) Así, es evidente que se avecina un cambio en la doctrina tradicional del Tribunal de Cuentas. Tendrá que pronunciarse acerca de aspectos no suficientemente claros todavía, como el destino finalista o no de las aportaciones a los partidos, la necesidad de que exista convenio entre ambos, o la consolidación contable, indicando cómo afecta a la misma la no llevanza de contabilidad de las aportaciones a los partidos.
  • b) También asistiremos a la normalización de la opacidad y la falta de transparencia del destino final de los fondos públicos locales, que pasan a ser subvenciones indirectas a los partidos, y, por lo tanto, se alejan del ámbito de control de la entidad local y, en consecuencia, del ámbito de conocimiento de los vecinos.
  • c) Será necesaria una reformulación de las normativas internas reguladoras de la subvención que han venido llevando a cabo algunas entidades locales, las más diligentes. Evidentemente, se ve transformado el tratamiento que ha de darse a las aportaciones a los partidos. Deberá regularse, especialmente, cómo se van a acreditar esas aportaciones.
  • d) Se va a ver aliviada la inseguridad jurídica de los operadores jurídicos locales. A expensas de lo que manifieste el Tribunal, parece claro que se pueden dar subvenciones a los partidos de manera indirecta, a través de los grupos. También queda claro que el resto de los importes concedidos quedan sometidos al control y deben ser objeto de contabilidad específica y, convenientemente, de una cuenta justificativa.
  • e) Y, por último, se rebaja el riesgo de delito de alcance contable para los miembros integrantes de los grupos políticos. Era evidente que, si existía una responsabilidad solidaria entre los miembros de los grupos políticos para justificar el destino de los fondos públicos recibidos —y de los que son cuentadantes—, y este destino no estaba siendo acreditado, la mayoría de las veces por transferir los fondos al partido, se estaba incurriendo en el supuesto de delito de alcance contable que define el artículo 49.1 de la Ley Orgánica de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas. Supuesto que, en caso de que ‘pudiera ser susceptible de constituir una infracción administrativa o dar lugar a la exigencia de responsabilidades contables o penales’, debería ser puesto en conocimiento del órgano competente, de acuerdo con lo que establece el artículo 5.2 del Real Decreto 424/2017, de 28 de abril, por el que se regula el régimen jurídico del control interno en las entidades del Sector Público Local.

• IV. Importancia de la financiación pública de los partidos

  En definitiva, esta modificación está hecha sobre una normativa local, pero pensando los partidos políticos estatales. Busca reducir los problemas de consolidación contable de los grupos con los partidos y garantizar la financiación pública proveniente de los recursos municipales. Veamos cuan importantes son las aportaciones de los grupos para las finanzas de los partidos.

  Según el último Informe del Tribunal de Cuentas sobre fiscalización de las cuentas anuales de los partidos políticos, Informe 1573/2024, una parte muy significativa de la financiación pública de los partidos políticos procede de las aportaciones que, al amparo de lo previsto en el artículo 2.1 e) de la LOFPP, realizan los grupos institucionales, ya sean tanto los grupos parlamentarios en las Cortes Generales, en las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas o en las Juntas Generales de los Territorios Históricos vascos, como los grupos políticos en las entidades locales.

  Según este Informe, el 73% de los recursos financieros de todos los partidos políticos proviene de recursos públicos, y el 27% proviene de recursos privados. Si analizamos los datos que se contienen en el mencionado Informe 1573/2024, veremos que los partidos políticos han obtenido, a lo largo del año fiscalizado 2020, un total de 38,8 millones de euros provenientes de los grupos municipales. Este dato, comparado con el resto de las fuentes de financiación de los partidos políticos, supone el 15,87% de todos los recursos de los partidos políticos, públicos y privados. Si solo tomamos los recursos públicos, el dato sube hasta el 21,74%.

  Si nos centramos en los dos partidos principales, observamos que las aportaciones de los grupos de las entidades locales suponen los siguientes porcentajes:

  

• V. Conclusiones

  Un nuevo horizonte se abre en la gestión y el destino de las subvenciones a los grupos políticos municipales. Hemos visto, a lo largo de este trabajo, las recomendaciones emitidas por el Tribunal de Cuentas, como antecedente que nos permita entender la divergencia que mantienen con la modificación normativa acaecida en enero de 2025.

  Quedan aclarados aspectos, como la posibilidad de hacer aportaciones a los partidos políticos, y hemos visto que esa posibilidad, en realidad, supone subvencionar a los partidos de manera indirecta, obviando el carácter finalista de la subvención a los grupos y sin que la subvención directa sea una vía de financiación pública contemplada por el artículo 3 de la Ley Orgánica de Financiación de los partidos políticos.

  También queda claro que la llevanza de una contabilidad por parte de los grupos es una obligación más relativa que real, y que se traduce en una relajación de la recomendación de que los partidos políticos consoliden con todos sus grupos institucionales, impidiendo que las cuentas anuales de los partidos reflejen una imagen fiel de toda la formación en cuanto que es una única realidad económica financiera.

  Al mismo tiempo, hemos visto la importancia que tienen estos recursos para los partidos políticos, motivo por el cual podemos prever un notable incremento de estas partidas en cuanto los partidos así lo requieran. Si antes estas subvenciones no tenían límite fijado y no guardaban ninguna relación con los costes que subvencionaban, ahora incluso pueden llegar a depender directamente de la demanda.

  Y es que esta modificación normativa no soluciona el problema. Tan solo traslada el conflicto que había entre la LRBRL y la LOFPP al seno del artículo 73.3 LRBRL. Parece hecha con prisas. Intenta cortar el nudo gordiano del destino finalista de las subvenciones a los grupos buscando un solo objetivo: garantizar la financiación de los partidos políticos con recursos locales, soslayando de paso las recomendaciones del Tribunal de Cuentas.

  Los partidos asumen como un hecho algo que la Ley Orgánica de Financiación de los Partidos Políticos no establece expresamente: que, por el mero hecho de poder recibir aportaciones de los grupos, estas serán gratuitas o sin contraprestación. Consideran dichas aportaciones como simples transferencias de financiación a las que, además, tienen derecho. Equiparan, sin mayor reflexión, las subvenciones otorgadas por las entidades locales a los grupos con las aportaciones de estos a los partidos. Sin embargo, no parecen ver el río desde la otra orilla: la del presupuesto de gastos del ayuntamiento, su normativa de aplicación y las competencias para su control. El nuevo párrafo no cambia esto. A diferencia de las asambleas legislativas, cuyas cámaras gozan de autonomía financiera y presupuestaria para decidir el destino de los recursos y cómo se ejerce su control, en el ámbito municipal esta autonomía no se les reconoce a los plenos. Por eso la función que cumplen los fondos sí está fijada previamente, y el control del cumplimiento de ese destino final de un gasto local, compete, hasta ahora, a los interventores.

  No podemos pasar por alto el peligro que implica el desprecio por el rigor en los textos normativos. Pero esta falta de rigor resulta aún más grave cuando para su implantación, se recurre a una Ley Orgánica que no guarda relación alguna con el asunto en cuestión, eludiendo el necesario debate y omitiendo los argumentos y justificaciones necesarios para respaldar y dar sentido a la modificación propuesta.

  En definitiva, después de esta modificación, es todavía más urgente revisar a fondo la normativa que regula esta subvención, especialmente a nivel local. Los partidos políticos también lo necesitan. Actualmente se enfrentan a una situación de incertidumbre que no les beneficia. No deberían verse obligados a interpretar normas que no les corresponde aclarar, especialmente cuando esto impacta directamente en su economía. Es fundamental poner fin a esta cadena de presiones en la que los partidos políticos presionan a sus concejales, y estos, a su vez, a los interventores, ya sea para que aporten fondos al partido de forma discrecional o para que validen ciertas facturas. Confiamos en que la moción del Tribunal de Cuentas, incluida en su Programa de Fiscalización para 2025, vuelva a ofrecer referencias sólidas, ya sean nuevas o basadas en criterios existente, que ayuden a clarificar esta situación.

  Sirvan también estas líneas como reconocimiento a la institución del Tribunal, a la honestidad con la que expone sus argumentos, que quedan bien representados en estas palabras de su Presidenta ante la Comisión Mixta para las relaciones con el Tribunal de Cuentas el día 24 de septiembre de 2024:

  • “La regularización y gestión de las dotaciones económicas a grupos políticos locales es un claro reflejo de la falta de coherencia y rigor en la normativa que rige este ámbito. La conclusión más preocupante es la escasez de regulación estatal, lo que ha llevado a una situación donde los ayuntamientos se ven forzados a improvisar sus propias normativas. Este escenario no solo invita a la arbitrariedad, sino que también pone en entredicho la transparencia y la rendición de cuentas, pilares fundamentales de cualquier sistema democrático.
  • La recomendación al Gobierno tiene que ser que promueva una legislación más detallada, esto es absolutamente pertinente. La falta de un marco normativo claro y exhaustivo ha permitido que muchos ayuntamientos se limiten a reproducir reglamentos existentes sin abordar aspectos cruciales como el destino de los fondos o la contabilidad específica. Esto no solo es ineficaz, sino que también puede fomentar la corrupción y el mal uso de los recursos públicos. Por eso, son necesarias auditorías regulares y exigir la devolución de fondos no utilizados o mal justificados, pero, fíjese lo que le digo, esto no debería decirse aquí, sino que es algo inherente a las misiones y obligaciones de las propias intervenciones de las administraciones, que, al fin y al cabo, son los auditores
  • También es importante reseñar el requisito de separar a los grupos políticos municipales respecto a los partidos políticos, así como establecer un mínimo homologable al conjunto de ayuntamientos que no dependa exclusivamente de la voluntad fiscalizadora y del rigor de la intervención municipal; es muy importante."

• VI. Bibliografía

  • Alonso Higuera, Carmen. Los Grupos políticos municipales. QDL 37 Cuadernos de Derecho Loca. Fundación Democracia y Gobierno Local. 2015

  • Olea Romacho, Antonio Ramón. “La fiscalización de las dotaciones económicas a los grupos políticos municipales”. El Consultor de los Ayuntamientos. Nº 2. Febrero 2016. Ref 134/2016.

  • Redondo del Pozo, María Teresa y Olea Romacho, Antonio Ramón “Diagnóstico de mejoras normativas en la legislación básica de régimen local. Régimen jurídico-económico y contable de las dotaciones económicas a los grupos políticos locales”. Coord: Fernández-Figueroa Guerrero, Fernando. Fundación Democracia y Gobierno Local. 2023.

  • Serrano Ruiz, Esther. El principio de autonomía financiera y la financiación de los grupos parlamentarios. Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid (2007)

Notas:

[1] Este Informe presenta como recomendación general y principal al Gobierno que ejerza su iniciativa legislativa para promover que, en la normativa básica sobre el régimen local, se establezca con mayor nivel de detalle la regulación sobre las dotaciones económicas a los grupos políticos, incluyendo, entre otros, los aspectos relativos al destino de los fondos asignados, como los gastos considerados admisibles, incluyendo la eventual realización de aportaciones a las respectivas formaciones políticas; la contabilidad específica de las dotaciones; las obligaciones formales de gestión económica-financiera de los grupos; el contenido de las cuentas justificativas; y los procedimientos de rendición de cuentas y de control.

[2] En realidad, no es la primera vez que la comisión mixta emite opiniones contrarias a los informes del Tribunal, en la Resolución de 27 de febrero de 2018 instaba al Gobierno a:

Clarificar los mecanismos para la colaboración entre los grupos institucionales y los partidos políticos que tenga expresión económica, diferenciando entre las prestaciones de servicios entre ambos y las aportaciones previstas en el artículo 2.uno.e) de la Ley Orgánica 8/2007, de 4 de julio, sobre financiación de los partidos políticos, permitidas por esta sin un carácter finalista.

[3] El Informe 1554/2024 presenta la siguiente recomendación principal que la Comisión mixta inicialmente asume:Se recomienda al Gobierno que ejerza su iniciativa legislativa para promover que, en la normativa básica sobre el régimen local, se establezca con mayor nivel de detalle la regulación sobre las dotaciones económicas a los grupos políticos, incluyendo, entre otros, los aspectos relativos al destino de los fondos asignados, como los gastos considerados admisibles, incluyendo la eventual realización de aportaciones a las respectivas formaciones políticas; la contabilidad específica de las dotaciones; las obligaciones formales de gestión económico-financiera de los grupos; el contenido de las cuentas justificativas; y los procedimientos de rendición de cuentas y de control

[4] Sentencia del Tribunal Supremo de 8 de febrero de 1994.

[5] Artículo 28 del Reglamento del Congreso: “1. El Congreso pondrá a disposición de los Grupos Parlamentarios, locales y medios materiales suficientes y les asignará, con cargo a su Presupuesto, una subvención fija idéntica para todos y otra variable en función del número de Diputados de cada uno de ellos. Las cuantías se fijarán por la Mesa de la Cámara dentro de los límites de la correspondiente consignación presupuestaria. 2. Los Grupos Parlamentarios deberán llevar una contabilidad específica de la subvención a que se refiere el apartado anterior, que pondrán a disposición de la Mesa del Congreso siempre que ésta lo pida”.

Artículo 34 del Reglamento del Senado: “El Senado facilitará a los Grupos parlamentarios una subvención cuya cuantía se fijará en función del número de sus componentes y, además, un complemento fijo igual para todos”.

[6] 2. Los Grupos Parlamentarios deberán llevar una contabilidad específica de la subvención a que se refiere el apartado anterior, que pondrán a disposición de la Mesa del Congreso siempre que ésta lo pida.

[7] Citado por Alonso Higuera, C. (20015)

[8] Por todas, la consulta vinculante de la Dirección General de Tributos V0494-21 de 4 de marzo, que establece la obligación de emitir factura si existen prestaciones por parte de los partidos a cambio de esas transferencias, sin que exista esa obligación si no hay prestación de servicios a cambio de la transferencia.

[9] "El órgano concedente comprobará la adecuada justificación de la subvención, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención."

[10] Disposición final segunda de la Ley Orgánica 8/2007, de 4 de julio, sobre financiación de los partidos políticos.

[11] STCU de 4/1995, de 10 de marzo: «la justificación de los pagos no debe quedar al libre arbitrio del que gestiona y maneja los caudales o efectos públicos».

[12]En este sentido, el Reglamento del Congreso establece en su artículo 28.2:

"Los Grupos Parlamentarios deberán llevar una contabilidad específica de la subvención a que se refiere el apartado anterior, que pondrán a disposición de la Mesa del Congreso siempre que ésta lo pida".

Por su parte, el antiguo párrafo 5º del artículo 73.3 de la Ley de Bases, antes de su modificación, disponía:

"Los grupos políticos deberán llevar una contabilidad específica de la subvención a que se refiere el apartado 3, que pondrán a disposición del pleno de la Corporación, siempre que éste lo pida".

[13] En las Cortes Generales rige el principio de autonomía de las Cámaras, reconocido por el artículo 172 de la Constitución Española de 1978. Este principio les permite aprobar sus propios presupuestos, correspondiendo el control de su ejecución a la Mesa de la Cámara por atribución del artículo 31.1.2º del Reglamento del Congreso, motivo por el cual los Grupos deben llevar una contabilidad que pueda ponerse a su disposición.

[14] Según el artículo 31 del RD 424/2017 el concepto de riesgo debe ser entendido como la posibilidad de que se produzcan hechos o circunstancias en la gestión sometida a control susceptibles de generar incumplimientos de la normativa aplicable, falta de fiabilidad de la información financiera, inadecuada protección de los activos o falta de eficacia y eficiencia en la gestión

[15] 4. Tendrán la consideración de obligados tributarios, en las leyes en que así se establezca, las herencias yacentes, comunidades de bienes y demás entidades que, carentes de personalidad jurídica, constituyan una unidad económica o un patrimonio separado susceptibles de imposición.

[16] Consulta vinculante 04/03/2021 V0494-21

[17] Informe 1468/2022 “5) La formación alega que en muchos casos son los propios interventores locales los que interpretan que los grupos políticos se constituyen para ordenar y organizar la actividad política en la respectiva corporación, por lo que cualquier actividad del grupo se subordina a la formación a la cual pertenecen. Asimismo, manifiesta la dificultad para dar de alta un NIF de un grupo municipal y concluye que el problema se debe a la inexistencia de unas pautas homogeneizadas de actuación en los ayuntamientos y diputaciones. Sin embargo, las subvenciones para funcionamiento que reciben los grupos políticos tienen un carácter finalista y no deben ser transferidas de forma directa a cuentas bancarias que sean titularidad de la formación.”

[18] Informe 1468/2022: “Los saldos de tesorería al cierre del ejercicio 2017 se encuentran sobrevalorados (…), debido a la integración errónea de los saldos al cierre del ejercicio anterior de cuentas bancarias titularidad de grupos institucionales que en el ejercicio fiscalizado no han formado parte del perímetro de consolidación”

[19] Art. 189.2 RDL 2/2004 TRLRHL: 2. Los perceptores de subvenciones concedidas con cargo a los presupuestos de las entidades locales y de los organismos autónomos vendrán obligados a acreditar, antes de su percepción, que se encuentran al corriente de sus obligaciones fiscales con la entidad, así como, posteriormente, a justificar la aplicación de los fondos recibidos

Arts. 13.2 y 34.5 LGS: 5. No podrá realizarse el pago de la subvención en tanto el beneficiario no se halle al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social o sea deudor por resolución de procedencia de reintegro

[20] La Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, en su artículo 8.1.c), que regula la publicidad activa en relación con la información económica, presupuestaria y estadística, determina la obligación de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de la ley, por tanto, las corporaciones locales, de “publicar las subvenciones y ayudas públicas concedidas con indicación de su importe, objetivo o finalidad y beneficiarios”.

[21] Tal y como afirma la Presidenta del Tribunal en su exposición del Informe 1554/2024 ante la comisión Mixta: Ese informe fue aprobado por el pleno el 20 de diciembre de 2023 y se realizó a iniciativa del Tribunal de Cuentas para intentar fortalecer la transparencia sobre el uso de fondos públicos asignados a los grupos políticos municipales, puesto que complementa las fiscalizaciones tanto de regularidad de sus operaciones cuando sus cuentas se presentan consolidadas como las del correspondiente partido y las aportaciones que realizan tales grupos a las formaciones políticas a través de la fiscalización de las cuentas anuales sobre partidos políticos”.

[22] Criterio 1/2018, sobre la obligatoriedad de la publicidad activa de las subvenciones a los grupos políticos de las Corporaciones Locales.

[23] 1468/2022 "Referente a la rendición de cuentas de los grupos parlamentarios de las Cortes Generales, de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, de las Juntas Generales de los Territorios Históricos vascos y de los Grupos de las Corporaciones Locales, aunque el artículo 14.Cuatro de la LOFPP remite a lo dispongan en cada caso los respectivos Reglamentos o su legislación específica, se considera que, desde el punto de vista de la representatividad de las cuentas anuales consolidadas, estas habrían de integrar la actividad desarrollada por todos los grupos institucionales de los partidos políticos, a fin de que las cuentas anuales consolidadas reflejaran la imagen fiel de la formación considerada como una única realidad económico financiera.

La normalización de la contabilidad de los grupos institucionales y su homogeneización, con las necesarias adaptaciones, a la contabilidad de las formaciones políticas simplificaría la referida consolidación."

[24] Esta opinión es plenamente coincidente con la expresada por este que suscribe en el año 2023 en la obra colectiva “Diagnóstico de mejoras normativas en la legislación básica de régimen local. Régimen jurídico-económico y contable de las dotaciones económicas a los grupos políticos locales”. Autores: Redondo del Pozo, María Teresa y Olea Romacho, Antonio Ramón. Coordinador: Fernández-Figueroa Guerrero, Fernando. Fundación Democracia y Gobierno Local. 2023.

[25] Recogido en el apartado 2.º de las Normas de elaboración de las cuentas anuales, de la Tercera parte del Plan de Contabilidad adaptado a las Formaciones Políticas:

“Las cuentas anuales comprenden el balance, la cuenta de resultados y la memoria. Estos documentos forman una unidad y deben mostrar la imagen fiel del patrimonio, de la situación financiera y de los resultados de la formación política. La memoria completa, amplía y comenta la información contenida en el balance”.

[26] Este aspecto se analiza con mayor profundidad en la obra colectiva “Diagnóstico de mejoras normativas en la legislación básica de régimen local. Régimen jurídico-económico y contable de las dotaciones económicas a los grupos políticos locales”. Autores: Redondo del Pozo, María Teresa y Olea Romacho, Antonio Ramón. Coordinador: Fernández-Figueroa Guerrero, Fernando. Fundación Democracia y Gobierno Local. 2023.

[27] Informe Sindicatura de Cuentas del Principado de Asturias, 2013. “Esta SC no comparte estos planteamientos, en la medida en que eximen o exo­neran del control a una parte de los gastos públicos. En efecto, dentro de los principios básicos que inspiran la regulación del control se encuentra, y de una manera prominente, el principio de generalidad o universalidad y a partir de este principio se somete a fiscalización ‘todos los actos’.

[28] Y ello aunque sea cierto que el Reglamento de la Ley General de Subvenciones reconoce en su artículo 80 la posibilidad de presentar cuentas justificativas compuestas de módulos contables.

[29] Plan de Contabilidad adaptado a las Formaciones Políticas que, en su artículo 14.cuatro , que la recoge como opcional y no obligatoria desde 2019