Algunas ideas innovadoras, fruto de la experiencia, para potenciar el valor de los Órganos Económico-Administrativos municipales

(Ponencia presentada en el XIII Encuentro de Órganos Económico-Administrativos municipales. Castellón de la Plana - octubre 2018).

• I. Los Tribunales Económico-Administrativos municipales como instrumento singular de extraordinaria potencialidad

  El Tribunal Económico-Administrativo municipal es un órgano singular por estar dotado por la ley de:

  - facultad resolutoria; y

  - facultad consultiva/asesora.

  Ambas funciones, que cubren todas la fases del ciclo tributario, son complementarias: ejercidas ambas con independencia funcional, interactúan para potenciar los derechos y garantías de los contribuyentes locales y, de ese modo, conseguir el objetivo que determinó su creación: reducir la conflictividad/litigiosidad en el ámbito tributario local.

  Por tanto, cuando el título de la ponencia reza “ideas para potenciar el valor…” de estos órganos municipales, a lo que me estoy refiriendo, en esencia, es a “ideas para potenciar el respeto a los derechos y garantías de los contribuyentes”, porque el valor de los TEAMS reside precisamente ahí: en su utilidad para el logro de ese objetivo a nivel municipal.

  Importante: este valor, que es intrínseco a la existencia del órgano, ya va siendo reconocido. Pongamos dos ejemplos recientes y de distinta procedencia:

  1. Informe de la Comisión de Expertos para la reforma de la financiación local

  • «III.1.12.4 Aplicación generalizada de la vía económico-administrativa a todos los Municipios.
  • 242. El artículo 121.1.a) LRBRL establece un régimen especial aplicable solo a aquellos Municipios calificados como “Municipios de gran población”, permitiendo la posibilidad a los administrados de acudir a la vía económico-administrativa, de carácter gratuito, para la defensa de sus intereses, atribuyendo la competencia para la resolución de las reclamaciones en la vía económico-administrativa local al denominado “órgano para las resoluciones económico-administrativas”, que en la mayoría de los Municipios ha adoptado la denominación de “Tribunal Económico-administrativo Municipal”. De este modo, el administrado podrá en vía administrativa acudir potestativamente al recurso de reposición, o bien, en sustitución, o tras la desestimación de la reposición, interponer una reclamación económico-administrativa.
  • No obstante, en aquellos Municipios no considerados de gran población, el administrado solo podrá acudir a la reposición como vía previa y gratuita antes de interponer el recurso contencioso-administrativo, una vía esta última que incorpora la exigencia de costes adicionales (con la obligatoriedad de acudir por medio de abogado y procurador y, en determinados casos para las personas jurídicas abonando tasas judiciales) lo que podría suponer un freno al acceso de la justicia para la defensa de sus intereses legítimos tensionando el principio constitucional de tutela judicial efectiva.
  • 243. Tal como está configurado el TEAM por el legislador de la LRBRL, podría cuestionarse si no se resiente el citado derecho a la tutela judicial efectiva por el hecho de que tengan únicamente acceso a dichas reclamaciones económico-administrativas aquellos ciudadanos de grandes poblaciones. Para conjugar el derecho de todos los ciudadanos (sin distinción) a acceder a los Tribunales del artículo 24 CE, con los menores costes posibles, con la suficiencia financiera y la autonomía local del artículo 140 de nuestra Carta Magna, considera la Comisión que sería deseable la constitución en aquellos Municipios que no tengan la consideración por la LRBRL de “grandes ciudades” de un Tribunal Económico-administrativo de carácter provincial, o en su defecto, supramunicipal, que agrupara a modo de órgano consorcial la revisión de reclamaciones económico-administrativas respecto de todos aquellos Municipios que no tengan Tribunal económico-administrativo, bien porque no sean “grandes ciudades”, o bien, porque siéndolo hayan desatendido el mandato recogido en el artículo 137 LRBRL.»

  2. El reciente estudio “Panorama de la fiscalidad local 2018” del Registro de Economistas Asesores Fiscales (REAF) del Consejo General de Economistas:

  • «Los fiscalistas del Consejo General de Economistas han puesto de manifiesto el problema que supone el hecho de que solo determinados ayuntamientos disponen de órganos económico-administrativos. Los contribuyentes que residen en municipios donde no existen estos órganos -los que no se consideran “municipios de gran población”-, si no están conformes con una liquidación tributaria que les practique la administración local, tienen que acudir directamente a la vía contencioso-administrativa, ya que no pueden a la económico-administrativa previa que es gratuita, y muchas veces desisten por los costes que tienen que asumir.
  • (…) Para terminar, desde el Registro de Economistas Asesores Fiscales (REAF) se apuntan 10 ideas para una reforma de la imposición municipal:
  • Para posibilitar que todos los ciudadanos puedan acudir a la revisión en vía económico-administrativa cuando de tributos locales se trata, se podrían crear Tribunales Económico-Administrativos provinciales que sustituirían a los órganos existentes en los Municipios de gran población y atenderían las reclamaciones de los vecinos de todos los municipios de la provincia.»

• II. Definición de los objetivos propuestos

  Vamos a sistematizar las iniciativas “innovadoras” que hemos puesto en práctica en Valencia, en función de cada uno de los tres objetivos a conseguir:

  1º. La reducción del tiempo total de respuesta del ayuntamiento al reclamante.

  2º. La efectiva aplicación por la administración de los criterios del TEAM.

  3º. La potenciación de la faceta consultiva.

• A) Objetivo 1: acortar el tiempo total de respuesta del Ayuntamiento

  El mantenimiento del recurso de reposición y su “cohabitación” con la vía económico-administrativa produce un doble efecto, paradójicamente negativo, en los municipios con TEAM:

  Primer efecto. Nos situamos en la posición del reclamante que presenta recurso de reposición: la tramitación y resolución sucesivas del recurso de reposición , primero, y de la reclamación económico-administrativa, después, prolonga la fase de revisión administrativa del acto impugnado mucho más allá del plazo legal acumulado para ambas vías de recurso:

  • 7 (6 + 1) meses en los procedimientos abreviados
  • 13 (12 + 1) meses en los procedimientos ordinarios.

  Además, en muchos casos resultará innegable que los tiempos de respuesta reales no son acordes con el derecho de todo ciudadano de la unión europea a una buena administración: el art. 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE obliga a las Administraciones Públicas a tratar sus asuntos “dentro de un plazo razonable”.

  Por último, no me parece necesario en este foro recordar la vigencia del principio de celeridad…

  Segundo efecto. Desde la perspectiva municipal: la doble vía de recurso genera ineficiencias dado que los medios humanos y materiales destinados a resolver recursos de reposición suponen en gran medida una duplicación de costes con el TEAM, que es evitable.- baste pensar que por la vía del art. 235.3 LGT (reposición impropia) se puede conseguir el mismo objetivo, si se dan las premisas fácticas.

  En un contexto de crónica insuficiencia de medios, esta duplicidad en la administración tributaria genera un coste de oportunidad que debería ser cuantificado y minimizado, en la medida de lo posible.

  A continuación voy a indicar tres ideas que pueden ser más o menos innovadoras (o realizables), en función de la situación concreta de cada TEAM:

  1ª iniciativa: tratar de reducir el número de recursos de reposición sustituyendo el pie de recurso tradicional por otro en el que se anteponga la reclamación económico-administrativa y se “pixele” la reposición. El Catastro, por ejemplo, ya notifica así hace tiempo. Eficacia práctica: variable…

  2ª iniciativa (más innovadora…): si se ha implantado la administración electrónica (como sucede en Valencia) para contrarrestar el retraso en la remisión de expedientes por parte de la administración (factor importante de demora en la resolución de reclamaciones) podemos intentar ser “autónomos” en supuestos de especial contumacia en la demora, buscando por nuestros propios medios los antecedentes.

  Necesitamos personal que conozca la plataforma electrónica. Se aplicaría de forma selectiva, salvo que se acuerde su implantación generalizada con la administración tributaria.

  3ª idea: (realmente innovadora): la atención prioritaria a reclamaciones de personas en riesgo de exclusión social. Como la eficacia de las otras iniciativas puede ser relativa, y no todos los reclamantes están en la misma situación, vamos a centrarnos en un colectivo muy concreto: las personas a las que se ha embargado saldo en cuenta corriente donde, según alegan, perciben únicamente una modalidad de sueldo/pensión/ayuda inembargable. Este programa de atención prioritaria a personas en riesgo de exclusión social se ha puesto en práctica a partir de 2018.

  Una reflexión que hicimos los miembros del jurado tributario: si estuviéramos nosotros en esa situación, ¿qué plazo de resolución nos parecería razonable? Respuesta: debemos actuar para acortar los tiempos de respuesta…

  Por ello, dentro de las medidas incluidas en el plan para potenciar las garantías de las personas contribuyentes, propusimos discriminar positivamente esta tipología de reclamaciones, de forma que su tramitación y resolución tenga prioridad sobre las restantes.

  Esta iniciativa ha sido aceptada por el ayuntamiento –la estamos ya poniendo en práctica- y se va a incluir en el plan de innovación del ayuntamiento para 2019.

  Para garantizar su efectiva puesta en práctica:

  - Se solicitó la creación de una unidad (técnico y auxiliar) dedicada prioritariamente a tramitar (reclamar expedientes/buscarlos autónomamente) y proponer la resolución de estas reclamaciones. Esta nueva unidad tiene otras funciones pero ésta se prioriza sobre el resto.

  - Además, se ha hecho un esfuerzo para clarificar nuestros criterios y unificarlos con los de la recaudación ejecutiva, para que, de esa forma, esta unidad administrativa pueda dar respuesta en el plazo más breve posible: antes de formular la re-a, resolviendo en debida forma el recurso de reposición; o bien después de presentada, anulando el embargo -si procede- por la vía del art. 235.3 LGT.

  El ejemplo práctico se explica al final de la memoria de 2017.

• B) Objetivo 2: la efectiva aplicación por la administración de los criterios del TEAM

  Es objetivo irrenunciable establecer un único criterio municipal en la aplicación de los tributos:

  - por imperativo del principio de seguridad jurídica; y

  - por aplicación de los principios de eficacia y eficiencia en la actuación de la administración (art. 2.2 LGT).

  El marco normativo no nos ayuda: es inaplicable la LGT y no existen soluciones en los reglamentos orgánicos municipales.

  A continuación apunto dos ideas que están a nuestro alcance y que nos pueden permitir avanzar hacia la consecución de este objetivo, conscientes de que la tarea es a menudo muy complicada. Con independencia de cuál sea el recorrido que tengan en la práctica, pienso que son dos iniciativas que objetivamente aportan valor al TEAM.

  1ª idea: hemos de comunicar mejor nuestros criterios reiterados. ¿Cómo? por ejemplo, concretándolos en un documento que sea conocido por el conjunto de la administración municipal.

  La eficiencia de nuestra función resolutoria entiendo que reside en sintetizar los criterios que aplicamos en cada caso concreto, así como en explicar la argumentación jurídica que los sustenta, de modo que podamos plasmarlos en un documento sistematizado que hemos llamado de “selección de criterios”.

  Este canal de comunicación permite trasladar a toda la administración (tributaria o no), nuestra postura ante conflictos jurídicos ya resueltos.

  La confección en abril de 2017 del primer compendio de criterios, que ha sido muy bien acogido, está facilitando el cumplimiento de este objetivo.

  Pero la virtualidad de un trabajo como éste va mucho más allá de los muros del Ayuntamiento: accesible en la web municipal es un ejercicio de transparencia que se proyecta sobre todos los operadores jurídicos que puedan estar interesados. También se puede consultar en Derecho Local en el módulo “Doctrina” con el título “Selección de criterios del Jurado Tributario de Valencia. Periodo 2007-2018”.

  En el Jurado Tributario empezamos a elaborar este documento en 2014, siguiendo, en gran medida, la sistemática expositiva de la memoria anual del Consell Tributari de Barcelona.

  2ª idea: Normalizar cauces pacíficos de aclaración de nuestro criterio cuando se nos solicita. Cualquier medio que propicie la unificación de criterios es un valioso avance en la consecución de este objetivo.Estudio de caso: volvemos a la memoria de 2017, donde se detalla la secuencia de actuaciones de un caso real, ya citado a propósito de la atención prioritaria a personas en riesgo de exclusión social.

• C) Objetivo 3. La potenciación de la faceta consultiva

  Cuestión controvertida en estos foros: ¿hemos de dictaminar o no las Ordenanzas Fiscales?

  Como ya he dicho en anteriores Encuentros, decididamente sí, porque potencia el valor ad intra de nuestro trabajo y, por ende, el sistema de garantías de los contribuyentes.

  La idea innovadora en este punto tiene por finalidad minimizar  los riesgos del ejercicio de la función de elaboración de dictámenes de las Ordenanzas Fiscales.

  ¿Cómo?: pues hilvanando las dos funciones consultivas: letras b) y c) de art. 137.1 LRBRL.

  La propuesta, que se va abriendo camino de facto en valencia, es: el borrador o anteproyecto de Ordenanza Fiscal se remite al Jurado Tributario -por correo electrónico, pongamos- para que elabore un breve estudio (letra c), emitiendo una sucinta valoración. En ese estudio se exponen los puntos de desacuerdo, a tratar en posteriores reuniones /conversaciones, y se suelen proponer redacciones alternativas.

  Al propio tiempo, se controla si los criterios reiterados del Jurado Tributario se plasman -y en qué grado- en la modificación normativa.

  Este estudio previo, que no ha sido fácil de implementar, está dando excelentes resultados. En la próxima revisión del Reglamento Orgánico pretendo incorporarlo a su texto.

  Una última idea para concluir: seamos generosos en la interpretación de esta letra c) para maximizar nuestra utilidad, de forma que nos permita estar al servicio del gobierno y de la Administración municipal cuando nuestra opinión en derecho o simplemente nuestra ayuda en cuestiones tributarias, nos sea requerida.