28 nov
2019

Acceso al empleo público y competencia del orden social: a propósito de la STJS Comunidad Valenciana de 20 de diciembre de 2018


Mantvydas Bucys

1.- La delimitación de competencias entre la jurisdicción social y la jurisdicción contencioso-administrativa constituye una cuestión especialmente compleja que, a pesar de los esfuerzos normativos, sobre todo tras el último reajuste de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social, Ley 36/2011, de 10 octubre 2011 (en adelante, LRJS), que acogió diversas líneas jurisprudenciales ya consolidadas (1), sigue originando múltiples dudas. Pues bien, una sentencia dictada por el TSJ Comunidad Valenciana 20 de diciembre de 2018, rec 3174/18, incide en esta materia, afrontando una labor de deslinde entre dichas competencias. El asunto resuelto versa sobre si es competente el orden jurisdiccional social para conocer de una demanda por la que una candidata impugna su exclusión en un concurso para cubrir unas plazas laborales convocado por un ayuntamiento, al ser mayor de 30 años, ya que las bases particulares de la convocatoria exigían a los candidatos no rebasar dicha edad. Concretamente, centra su atención en los llamados actos previos a la constitución del vínculo laboral del personal laboral en el ámbito de las administraciones públicas. La sentencia recoge otras cuestiones que son de mucho interés como, por ejemplo, la cuestión relativa a la consideración de la edad como eventual factor discriminatorio en el acceso al empleo público, o la necesidad o no de impugnar las bases de la convocatoria para encauzar correctamente la demanda por violación de derechos fundamentales. Sin embargo, tales cuestiones escapan a este comentario, ya que el mismo se centra única y exclusivamente en el tema procesal anunciado, esto es, el relativo a la determinación del orden jurisdiccional competente en las fases previas a la contratación del personal laboral por parte de la administración pública.

2. La base fáctica de la sentencia viene referida a un determinado Ayuntamiento que inicia un proceso selectivo para la contratación laboral de dos informadores turísticos que se encargarían de la dinamización de las oficinas municipales de Tourist Info. Las plazas eran temporales (93 días) y a tiempo parcial (75% de la jornada).

2.1.- Como requisitos para poder tomar parte en el proceso de selección y formar parte de la bolsa de trabajo, resultaba necesario que los aspirantes tuviesen, por un lado, los 18 años cumplidos y no excedieran de 30 años de edad; y, por otro, que estuviesen en posesión de alguna titulación relacionada con el turismo de los siguientes grupos: ciclos formativos de grado superior, enseñanzas universitarias oficiales de grado, diplomatura, o licenciatura o estudios de postgrado o master.

2.2.- La demandante presentó la solicitud al Ayuntamiento y, tras un proceso de selección, fue excluida de dicho proceso mediante Decreto de la Alcaldía, pues, a pesar de reunir la generalidad de los requisitos de la convocatoria, superaba los 30 años de edad. La afectada decidió recurrir tal decisión y, a tal efecto, interpuso demanda ante los Juzgados de lo Social de Castellón. La demanda fue desestimada en la instancia al entender el juzgado que el asunto no era de su competencia por razón de la materia, correspondiendo su conocimiento al orden contencioso-administrativo. Contra dicha sentencia se alza la trabajadora en suplicación y la sala de lo social del TSJ de la Comunidad Valenciana revoca la sentencia de instancia, declarándose competente, al entender que los conflictos relativos a la exclusión de una plaza laboral en un concurso de la administración pública corresponden al orden social, todo ello en aplicación de los arts. 2.n) y 3 LRJS, así como de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Supremo en materia de bolsas de trabajo.

3. Así pues, tal y como he avanzado, el núcleo del debate se encuentra en determinar cuál es el orden jurisdiccional competente para resolver de la impugnación de un acto administrativo por el que se excluye a una candidata de un concurso para cubrir unas plazas laborales al no reunir alguno de los requisitos exigidos en la convocatoria si la candidata considera que tales requisitos son contrarios a derecho.

3.1.- A juicio de la afectada, la competencia corresponde al orden social, porque entiende que resultan aplicables los arts. 2.n), 2.f) y 3.a) LRJS.

3.2.- Por su parte el Ayuntamiento defiende la competencia del orden contencioso, siguiendo la doctrina clásica del TS en la materia (2), siendo éste el criterio que asume el juzgado de lo social en su sentencia.

3.3.- El TSJ de Comunidad Valenciana, como ya he indicado, anula la sentencia de instancia, se declara competente para conocer del presente asunto y además entiende que existe una vulneración de derechos fundamentales, declarando a la trabajadora como no excluida de dicho proceso selectivo por parte del Ayuntamiento, estableciendo que se asigne una plaza a dicha trabajadora y asignando una indemnización adicional por vulneración de derechos fundamentales.

4. Para entender por qué se declara el TSJ de Comunidad Valenciana competente en esta materia, a mi juicio, resulta necesario efectuar un pequeño repaso a los antecedentes normativos y jurisprudenciales en la materia.

4.1.- La cuestión de la competencia para resolver las reclamaciones relacionadas con los aspectos previos a la contratación laboral cuando vienen referidas a la Administración Pública ha sido un tema tradicionalmente controvertido, donde la jurisprudencia ha ido oscilando entre su atribución a la jurisdicción contencioso-administrativa o a la jurisdicción social. En numerosos pronunciamientos (TS 30-10-96, rec 975/96; TS 11-5-98, rec 4167/97; TS 26-6-98, rec 4973/97) en dicha sede se había distinguido una frontera de separación en relación al personal (laboral) al servicio de las AAPP, el previo a la constitución del vínculo y el posterior.

Por un lado, se defendía que todas las incidencias previas a la constitución del vínculo, como las relativas al proceso de selección, los actos relativos a la oferta de empleo, la convocatoria y sus bases, en la medida que se rigen por el derecho administrativo se debían plantear ante el orden contencioso. A su vez, también reconocía la competencia de dicho orden en el caso de los concursos y oposiciones del personal laboral al servicio de las administraciones públicas cuando se trataba de concursos de nuevo ingreso, pero en cambio declaraba la competencia del orden social, cuando se trata de concursos de promoción interna.

A partir de ahí, una vez realizado el proceso de selección, se entendía que las incidencias posteriores a la celebración del contrato, así como las relacionadas con los concursos de traslado o ascenso, corresponden al orden social de la jurisdicción. Y por ello el predominio de la faceta de empleadora privada que, en estos supuestos, tendría el actuar de la administración (3).

La justificación de este proceder se repite en diferentes sentencias que reproducen la argumentación ya sostenida en la STS 21-7-92, rec 1428/92, en la que para afirma la competencia del orden contencioso en las fases previas a la constitución del vínculo señalaba lo siguiente

«Aquí, aunque la Administración convocante es la que luego ha de contratar, su actuación es previa al vínculo laboral y predomina en ella el carácter de poder público que está obligado a formular una oferta de empleo público en términos fijados por la Ley (art. 18 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto) y dirigida en principio a todos los ciudadanos de acuerdo con los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad. A diferencia del régimen laboral en el que el principio es la libertad de contratación del empresario, se está́ actuando aquí́ una potestad administrativa en orden a la selección del personal, que se regula también predominantemente por normas administrativas (art. 18 y 19 de la Ley 30/1984, Real Decreto 2223/1984, de 19 de diciembre, que aprueba el Reglamento General de Ingreso del Personal al Servicio de la Administración del Estado y Real Decreto 995/1990, de 27 de julio, por el que aprueba la oferta de empleo público). La regulación por el Derecho Administrativo es prevalente en atención a la cualificada presencia de un interés general al que se conecta el ejercicio de una potestad administrativa. Se trata, por tanto, de actos de la Administración Pública sujetos al Derecho Administrativo».

4.2.- Pues bien, esta doctrina tradicional de la Sala podía entenderse modificada por la entrada en vigor de la disposición contenida en la letra n) del art. 2 LRJS. Y es que en la antigua Ley de Procedimiento Laboral, RDLeg 2/1995 de 7 abril, en el art. 3.1 se preveía que no conocerían los órganos del Orden Social, entre otras, de «De las pretensiones que versen sobre la impugnación de las disposiciones generales y actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo en materia laboral, salvo los que se expresan en el apartado siguiente». Diversamente, la disposición contenida en la letra n) del art. 2 LRJS, de conformidad con el cual, corresponde al conocer al orden social conocer de las impugnaciones de actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo en el ejercicio de sus potestades y funciones en materia laboral y sindical que pongan fin a la vía administrativa, mientras que el art. 3 LRJS excluye de la esfera de conocimiento del orden social la impugnación de las disposiciones generales, pero no la de los actos administrativos en materia laboral. En este sentido alguna parte de la doctrina (4) ha entendido que el referido apartado n): «significa una clara ampliación de la jurisdicción social, pues se le viene a atribuir, sustrayéndolo del orden contencioso-administrativo, el conocimiento de las impugnaciones de los actos que hayan sido dictados por las Administraciones públicas en el ejercicio de las potestades y funciones públicas que tiene reconocidas en materia laboral». De hecho, las nuevas previsiones normativas están en la base del giro jurisprudencial que se aprecia en ciertas resoluciones emanadas del TS en los últimos años en esta materia. Así, al hilo de unos litigios relativos a las bolsas de trabajo, el alto tribunal ha afirmado la competencia del orden social abandonando su anterior postura en la que negaba la competencia de dicho orden (5).

5.- Así pues, la sentencia del TSJ de la Comunidad Valenciana se inscribe dentro del giro jurisprudencial y, a mi juicio, acierta al declararse competente, ya que, tal y como he señalado, tras la aprobación de la LRSJ, los arts. 2.n) y 2.s) de dicho cuerpo normativo amplían el marco competencial del orden jurisdiccional social en materia de actos administrativos emanados de la Administración Pública, y sujetos a derecho Administrativo, que afectan a la materia laboral y sindical, lo cual permite entrar a conocer de una impugnación de un acto administrativo previo a una contratación para una plaza laboral.

En todo caso, la previsión contenida en el art. 2.n) LRJS sigue sin despejar todas las dudas que se generan en la delimitación marco competencial, como puede ser por ejemplo la impugnación de las bases de una convocatoria realizada por la administración pública para el personal laboral, o los actos relativos a las ofertas de empleo que pueden afectar tanto a personal laboral como estatutario. A mi juicio, dichos actos administrativos podrían ser impugnados ante la jurisdicción social, siempre y cuando se traten de actos de las Administraciones públicas que pongan fin a la vía administrativa, y estén sujetos al Derecho Administrativo en el ejercicio de sus potestades y funciones, y siempre y cuando dicha impugnación se trate en materia laboral o sindical, y no estén atribuidas a otro orden jurisdiccional.

Más dudas genera una posible impugnación de una oferta de empleo o de una convocatoria realizada por la Administración Pública, donde se ofrecen plazas tanto para personal estatutario como para personal laboral, aunque como me he referido, la nueva regulación refuerza el criterio de la asunción competencial del orden social, por lo que se podría defender dicha postura argumental.

Bibliografia citada

Díaz Rodríguez, J. M. (2014) «Impugnaciones en materia Administrativa Laboral: entre el orden Jurisidiccional Contencioso-Administrativo y el Social» en La nueva dimensión de la materia contenciosa laboral, 1ª edición, Albacete, Bomarzo.

Folguera Crespo, J A. et altri (2011), Comentarios a la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social, 1ª edición, Valencia, Lex Nova.

Nores Torres, L.E. (2012) «Las competencias de la Jurisdicción Social en la Ley 36/2011» en Blasco Pellicer, A.; Goerlich Peset, J. Mª. (Dirs.), La reforma del proceso laboral, 1ª edición, Valencia, Tirant lo Blanch.

Nores Torres, L.E. (2013) «Los órganos del orden social de la jurisdicción y sus competencias» en Blasco Pellicer, A. (Dir.), El proceso laboral, 1ª edición, Valencia, Tirant lo Blanch.

Olmeda Freire, G. (2000), La problemática delimitación de competencias entre el orden social y el contencioso administrativo, Valencia, Tirant lo Blanch.