¡2 de abril de 2021! Ya está en vigor... ¿Qué está en vigor?

En este trabajo se analiza la entrada en vigor de la Disp. Final 7ª de la Ley 39/2015, en relación a las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico producirán efectos a partir del día 2 de abril de 2021.

“La mejor manera de hacer algo es dejar de hablar de ello y empezar a hacerlo” (Walt Disney)

• I. Introducción. Plazos, para qué os quiero

  Vaya por delante que lo que está en vigor, ahora ya de forma completa e indudable, es la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en todos sus artículos y con todas sus consecuencias. En efecto, la enésima redacción de la Disp. Final 7ª de la Ley, dada por la Disp. Final 9ª del RD-ley 28/2020, de 22 de septiembre, de trabajo a distancia, establece: 

  “La presente Ley entrará en vigor al año de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado». No obstante, las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico producirán efectos a partir del día 2 de abril de 2021.”

  Ya no importa la interpretación del matiz diferencial entre las expresiones “entrar en vigor” y “producir efectos”, porque este debate, al igual que otros muchos, termina a las cero horas del día 3 de abril. Tampoco importa ya demasiado, no obstante lo cual lo vamos a referir en la parte que interesa, el tenor literal de algunas disposiciones (principalmente transitorias) de la Ley que, en comparación con la citada, pasaron desapercibidas. A saber:

  - Disp. transitoria 1ª. Archivo de documentos.

  - Disp. transitoria 2ª. Registro electrónico y archivo electrónico único.

  - Disp. transitoria 3ª. Régimen transitorio de los procedimientos.

  - Disp. transitoria 4ª Régimen transitorio de los archivos, registros y punto de acceso general. En los últimos cinco años, ha debido ser más relevante esta disposición en tanto en cuanto señala: “Mientras no entren en vigor las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico, las Administraciones Públicas mantendrán los mismos canales, medios o sistemas electrónicos vigentes relativos a dichas materias, que permitan garantizar el derecho de las personas a relacionarse electrónicamente con las Administraciones.”

  - Disp. derogatoria única. Derogación normativa. También aquí interesa la parte en la que dispone: “Hasta que, de acuerdo con lo dispuesto en la disposición final 7ª, produzcan efectos las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico, se mantendrán en vigor los artículos de las normas previstas en las letras a), b) y g) relativos a las materias mencionadas.” En dichas letras se refieren las Leyes 30/1992 y 11/2007, así como el RD 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente esta última.

  - Disp. final 5ª. Adaptación normativa. Esta es muy importante, y desde luego implica una actuación en positivo por parte de los Ayuntamientos: “En el plazo de un año a partir de la entrada en vigor de la Ley, se deberán adecuar a la misma las normas reguladoras estatales, autonómicas y locales de los distintos procedimientos normativos que sean incompatibles con lo previsto en esta Ley”. Dicho de otro modo: cualquier procedimiento “normativo” (entiéndase “administrativo”) que establezcan los Reglamentos y Ordenanzas locales debe adaptarse, entre otras reglas propias del “nuevo PAC”, al formato electrónico. En cuanto a la interpretación del inciso “un año a partir de la entrada en vigor de la Ley”, cabe una lectura restrictiva que supondría la finalización de dicho plazo el 3 de octubre de 2017, y otra más que generosa que nos lleva al 3 de abril de 2022. Lo que queda más que claro es que se acabaron esos procedimientos burocráticos y en papel que caracterizaban los procedimientos descritos en algunas Ordenanzas, Reglamentos, Pliegos de licitación, o Bases de oposiciones o de subvenciones.

  - Disp. final 6ª. Desarrollo normativo de la Ley: “Se faculta al Consejo de Ministros y al Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, en el ámbito de sus competencias, para dictar cuantas disposiciones reglamentarias sean necesarias para el desarrollo de la presente Ley, así como para acordar las medidas necesarias para garantizar la efectiva ejecución e implantación de las previsiones de esta Ley”. En este sentido, como bien sabemos desde hace tiempo, está a punto de ver la luz (y puede que lo haya hecho en el momento de la publicación de este artículo), el Reglamento de desarrollo de las Leyes 39/2015 y 40/2015, también llamado coloquialmente “Reglamento de administración electrónica”.

  Dicho todo lo anterior, lo cierto es que, hasta ahora, la historia de las citadas Leyes 39/2015 y 40/2015, especialmente de la primera, es la historia de un aplazamiento. Pero esto no va con “administración electrónica”, que está en vigor, si es que esta categoría le resulta aplicable, desde hace muchos años, sino de la regulación que la Ley 39/2015 realiza de alguno de sus mecanismos.

  En efecto, mientras media doctrina se peleaba contra la otra media por la interpretación correcta de la ya famosa Disp. Final 7ª, la citada Disp. Trans 4ª (por encima del resto, la gran olvidada en esos debates), señalaba ab initio: “Mientras no entren en vigor las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico…”. Según su tenor literal, en efecto, el legislador quiso dar eficacia demorada a determinadas previsiones. Y sin duda éste es el concepto clave. Dicha expresión, la de las previsiones, inequívoca porque en este caso sí aparece tanto en la Disp. Final 7ª como Disp. Trans 4ª, solo puede interpretarse en el sentido de que dicha demora en la eficacia se refiere al régimen jurídico que contiene la ley sobre el registro electrónico de apoderamientos, el registro electrónico, el punto de acceso general electrónico de la Administración y el archivo único electrónico, los cuales ya estaban en vigor y además necesitaban estarlo para dar cumplimiento al resto de la Ley.

  Por su parte, el registro de empleados públicos habilitados, mencionado únicamente en la disposición final y o en la transitoria, debe incluirse necesariamente en el mismo razonamiento, porque su creación inmediata resultaba prácticamente imprescindible para la moderna atención al público exigible a las nuevas Oficinas de Asistencia en Materia de Registros (¿quién digitaliza?), la cual se realiza de forma presencial pero “se convierte en electrónica” a partir del momento del registro de entrada, o mejor dicho: “durante ese momento”.

  En resumen, que una cosa es que entre en vigor el registro electrónico (regulado en su momento en la Ley 11/2007 y en la Ley 30/1992 desde la modificación de 2011), y otra “el registro electrónico regulado en la Ley 39/2015”. Y claro, éste es el proceso de adaptación para el que la Ley otorga en principio 3 años y finalmente 6, porque registro electrónico ya tenemos. ¿Su administración no? Vamos a pensar que sí, porque no cabe duda de que las personas jurídicas se están relacionando con el ente público por medios electrónicos. Y ni que decir tiene que todos los licitadores públicos, tengan la naturaleza jurídica que tengan, también. Hablamos de aspectos que no entraban en vigor en abril de 2021, sino mucho antes.

  Sea como fuere, todos los plazos son máximos y los establecidos en la Disp. Final 7ª no pueden ser diferentes. Así lo reconoce claramente el RD-ley 11/2018, de 31 de agosto, de transposición de directivas en materia de protección de los compromisos por pensiones con los trabajadores, prevención del blanqueo de capitales y requisitos de entrada y residencia de nacionales de países terceros y por el que se modifica la Ley 39/2015. ¿No recuerdan esta norma? Fue la que incorporó la penúltima prórroga, la de 2 de octubre de 2020:

  “…el desarrollo reglamentario que precisa el funcionamiento de algunos aspectos técnicos y procedimentales tales como las notificaciones, el registro de apoderamientos, los funcionarios habilitados o algunas cuestiones sobre los registros generales y archivos, debe adaptarse a lo señalado en la reciente Sentencia del Tribunal Constitucional 55/2018, de 24 de mayo. En particular, se requiere acordar entre las Administraciones públicas competentes las opciones que permitan una verdadera interoperabilidad respetuosa con sus respectivos ámbitos de competencias. Este acuerdo será el marco para el diseño de los sistemas tecnológicos que han de dar soporte a los aspectos funcionales interoperables, que en el plazo actual de entrada en vigor no estarán adaptados a estas exigencias. En definitiva, la imposibilidad técnico-organizativa de concluir en los plazos inicialmente previstos los procesos de adaptación a la nueva realidad, obliga a ampliarlos en este real decreto-ley. Con ello, se trata de implantar estos instrumentos básicos del funcionamiento de las Administraciones conforme a los principios de eficacia administrativa y garantía de los derechos de los ciudadanos y de los operadores jurídicos y económicos en la tramitación de los procedimientos administrativos, que precisamente son los principios que persigue la Ley 39/2015, de 1 de octubre.”

  Por lo demás, suponemos que la imposibilidad técnico-organizativa de concluir (finalizar, acabar, rematar) esta implantación en los plazos inicialmente previstos, se refiere a que durante todos estos años ha sido absolutamente imposible cumplir los siguientes plazos:

  - 1 de enero de 2004: participación electrónica en los municipios.

  - 31 de diciembre de 2009: derechos electrónicos de los ciudadanos.

  - Julio de 2011: implantación de un Registro electrónico.

  - Septiembre de 2011: programa/cronograma de implantación de la administración electrónica.

  - 31 de marzo de 2012: plan de ajuste, que debía incluir medidas “de administración electrónica”.

  - 31 de diciembre de 2013: participación 2.0 en los municipios y competencias provinciales en materia de administración electrónica.

  - 30 de enero de 2014: implantación de los Esquemas Nacionales (Interoperabilidad y Seguridad).

  - 15 de enero de 2015: factura electrónica.

  - 1 de junio de 2015: tablón edictal único.

  - 10 de diciembre de 2015: publicidad activa y derecho a la información.

  - 2 de octubre de 2016: procedimiento íntegramente electrónico; personas jurídicas obligadas a relacionarse con la administración de forma electrónica.

  - 9 de marzo de 2018: entrada en vigor de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público. Licitación electrónica. Comunicaciones electrónicas.

  - 2 de octubre de 2018 (vacatio legis sin prorrogar): previsiones de la Ley de procedimiento relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico.

  - 2 de octubre de 2020 (primera prórroga): previsiones de la Ley de procedimiento relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico.

  - 2 de abril de 2021 (segunda prórroga): previsiones de la Ley de procedimiento relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico.

  En definitiva, hoy día está más que claro que los medios electrónicos son de uso obligatorio para las AAPP, para las personas jurídicas y para los profesionales colegiados (como abogados o arquitectos). Sin embargo, para la mayoría de personas físicas el uso de estos medios sigue siendo voluntario. Pero el problema no es tanto de quien no los usa como de quien no permite usarlos. Y es que la ciudadanía tiene reconocidos por Ley los llamados derechos electrónicos (desde la Ley 11/2007, hoy en la Ley 39/2015), o digitales (LO 3/2018 y futura Carta de los derechos digitales). Por otra parte, este nuevo catálogo de derechos va mucho más allá de la utilización del formato electrónico. Dicho catálogo incluye, por ejemplo, un derecho a la simplificación administrativa.

• II. Lo que “entra en vigor”

  - Las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos.

  - Las previsiones relativas al registro electrónico.

  - Las previsiones relativas al registro de empleados públicos habilitados.

  - Las previsiones relativas al punto de acceso general electrónico de la Administración.

  - Las previsiones relativas al archivo único electrónico.

• A) Registro electrónico de apoderamientos y APODERA

  El Registro Electrónico de Apoderamientos fue creado en el RD 1671/2009, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos.

  Como bien sabemos, tanto la representación como el apoderamiento son figuras legales que suponen una habilitación que los ciudadanos o las personas jurídicas pueden otorgar a terceros para actuar en su nombre en determinados trámites o actuaciones. Se trata de figuras muy similares y, en parte, solapadas. El apoderamiento suele tener un ámbito más amplio en cuanto a los “poderes” otorgados, mientras que la representación se suele ostentar en relación a un determinado procedimiento. En todo caso, una vez acreditada la representación las actuaciones administrativas posteriores se entienden con el representante, salvo manifestación expresa en contra del interesado.

  Por su parte, la herramienta APODERA es el Registro Electrónico de Apoderamientos de la Administración General del Estado. Permite la inscripción de poderes apud-acta otorgados presencial o telemáticamente, para hacer constar y gestionar las representaciones que los interesados otorguen a un representante, con el fin de que pueda actuar en su nombre ante la Administraciones Públicas (fuente: web del PAe – CTT).

  En mi opinión, más allá de su entrada en vigor, resulta imprescindible “ponerse las pilas” en la gestión de dicha herramienta (sobre todo a fin de darle contenido) y posterior adhesión a la misma, por lo que es fácilmente entendible que cuantas más altas (1) se realicen en APODERA más sencillo será operar con la Administración para los miles de sujetos obligados (art. 14) y no obligados que encargan su “papeleo” a abogados, asesorías y gestorías. Y esta necesidad, incluso urgencia, tenía sentido desde la misma publicación de la Ley, el 3 de octubre de 2015, a pesar de la demora final hasta este 2021 de, precisamente, el registro electrónico de apoderamientos.

  En cuanto a los indicadores actuales, la citada web ofrece la siguiente tipología de datos de uso, datos que por cierto son muy diferentes según la Comunidad Autónoma de que se trate:

  - Número de apoderamientos vigentes.

  - Porcentaje de Ayuntamientos adheridos

  Por lo demás, y contestando por adelantado una pregunta que suelen hacernos, parece claro que el destino de APODERA y las herramientas REPRESENTA y NOTARÍA es integrarse. Algo que probablemente también podría ocurrir con SIR y ORVE.

• B) Registro electrónico y SIR

  Cada Administración dispondrá de un Registro Electrónico General, en el que se hará el correspondiente asiento de todo documento que sea presentado o que se reciba en cualquier órgano administrativo, Organismo público o Entidad vinculado o dependiente a éstos. También se podrán anotar en el mismo, la salida de los documentos oficiales dirigidos a otros órganos o particulares. Los Organismos públicos vinculados o dependientes de cada Administración podrán disponer de su propio registro electrónico plenamente interoperable e interconectado con el Registro Electrónico General de la Administración de la que depende.

  El Registro Electrónico General de cada Administración funcionará como un portal que facilitará el acceso a los registros electrónicos de cada Organismo. Tanto el Registro Electrónico General de cada Administración como los registros electrónicos de cada Organismo cumplirán con las garantías y medidas de seguridad previstas en la legislación en materia de protección de datos de carácter personal. Las disposiciones de creación de los registros electrónicos se publicarán en el diario oficial correspondiente y su texto íntegro deberá estar disponible para consulta en la sede electrónica de acceso al registro.

  En todo caso, las disposiciones de creación de registros electrónicos especificarán el órgano o unidad responsable de su gestión, así como la fecha y hora oficial y los días declarados como inhábiles. En la sede electrónica de acceso a cada registro figurará la relación actualizada de trámites que pueden iniciarse en el mismo. Los asientos se anotarán respetando el orden temporal de recepción o salida de los documentos, e indicarán la fecha del día en que se produzcan. Concluido el trámite de registro, los documentos serán cursados sin dilación a sus destinatarios y a las unidades administrativas correspondientes desde el registro en que hubieran sido recibidas.

  El Sistema de Interconexión de Registros (SIR) es la infraestructura básica que permite el intercambio de asientos electrónicos de registro entre las AAPP, de forma segura y conforme a la Ley. Funciona independientemente de la instalación de registro utilizada, siempre que esta esté certificada en la Norma SICRES 3.0. Su implantación permite eliminar el tránsito de papel entre administraciones, aumentando la eficiencia y eliminando los costes de manipulación y remisión del papel, gracias a la generación de copias auténticas electrónicas de la documentación presentada en los asientos de registro (fuente: https://administracionelectronica.gob.es/).

  Una de las lecturas claras de la entrada en vigor que nos ocupa, es que las distintas AAPP debieron estar integradas en SIR antes del 2 de abril de 2021. Se calcula que hay más de 20.000 oficinas de registro de las diversas Administraciones Públicas. Este escenario produce gran complejidad estructural y dispersión competencial en el servicio público, así como sobrecostes e impacto en la calidad de vida de los ciudadanos. Por lo demás, la integración en SIR se realiza mediante soluciones de registro comunes como GEISER y ORVE o bien, siempre que se justifique, mediante instalaciones previamente certificadas por la Secretaría General de Administración Digital (2).

  Por otra parte, es un buen momento para recordar que los documentos que los interesados dirijan a los órganos de las Administraciones Públicas podrán presentarse en el registro electrónico de la Administración u Organismo al que se dirijan, así como en los restantes registros electrónicos de cualquiera de los sujetos a los que se refiere el art. 2.1 de la Ley 39/2015; en las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca; en las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero; en las oficinas de asistencia en materia de registros; en cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes. Los registros electrónicos de todas y cada una de las Administraciones, deberán ser plenamente interoperables, de modo que se garantice su compatibilidad informática e interconexión, así como la transmisión telemática de los asientos registrales y de los documentos que se presenten en cualquiera de los registros (art. 16.1, 2 y 4 de la Ley 39/2015). Por último, véase el art. 31 de la Ley sobre cómputo de plazos en los Registros.

• C) Registro de empleados públicos habilitados y HABILITA

  El Registro de funcionarios habilitados recoge los datos de aquellos funcionarios que tienen la habilitación para actuar en nombre de los ciudadanos frente a las distintas instancias públicas. En cierto modo, es una especie de representación. En el caso en que el ciudadano no disponga de medios de autenticación y firma para relacionarse de manera electrónica con las administraciones públicas, la Ley 39/2015 prevé que, siempre que la persona se identifique y deje constancia de su consentimiento expreso, un funcionario podrá actuar en su nombre, utilizando el sistema de firma del que disponga para ello. En la Ley también se establece que las Administraciones Públicas pueden realizar copias auténticas de los documentos públicos administrativos o privados mediante funcionario habilitado, por lo que esta sería otra de sus funciones. Una vez más, hablamos de herramientas “antiguas”. Una Orden de 2014 (la HAP/7/2014, de 8 de enero), ya reguló el Registro de funcionarios habilitados para la identificación y autenticación de ciudadanos en el ámbito de la Administración General del Estado y sus organismos públicos vinculados o dependientes.

  Se trata, por tanto, del Registro o “inventario” de funcionarios que están autorizados en cada administración pública para identificar o firmar en nombre de los interesados en algunas circunstancias. Tiene por objeto recoger y tener perfectamente identificados a los funcionarios (la Ley no dice “empleados públicos”, y entendemos que hay pros y contras para flexibilizar la interpretación) que están habilitados, así como el alcance de la habilitación. Los funcionarios habilitados actúan en nombre de los ciudadanos que no disponen de firma electrónica, facilitando así que estos puedan realizar sus trámites administrativos. Deriva del deber de las Administraciones Públicas de asistir en el uso de medios electrónicos a los interesados no incluidos en los apartados 2 y 3 del art. 14 de la Ley 39/2015 que así lo soliciten, especialmente en lo referente a la identificación y firma electrónica, presentación de solicitudes a través del registro electrónico general y obtención de copias auténticas.

  En definitiva, si alguno de los “sujetos no obligados” (¿por qué no el resto, al menos respecto de la asistencia?) no dispone de los medios electrónicos necesarios, su identificación o firma electrónica en el procedimiento administrativo podrá ser válidamente realizada por un funcionario público mediante el uso del sistema de firma electrónica del que esté dotado para ello. El requisito indispensable es que el interesado que carezca de los medios electrónicos necesarios se identifique ante el funcionario y preste su consentimiento expreso para esta actuación, de lo que deberá quedar constancia para los casos de discrepancia o litigio. La Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales mantendrán actualizado un registro, u otro sistema equivalente, donde constarán los funcionarios habilitados para este tipo de identificación o firma. Estos registros o sistemas deberán ser plenamente interoperables y estar interconectados con los de las restantes Administraciones Públicas, a los efectos de comprobar la validez de las citadas habilitaciones. En este registro o sistema equivalente constarán al menos los funcionarios que presten servicios en las oficinas de asistencia en materia de registros (art. 12 de la Ley 39/2015). Además, las Administraciones Públicas deberán hacer pública y mantener actualizada una relación de las oficinas en las que se prestará asistencia para la presentación electrónica de documentos (art. 16.7). En la normativa anterior, ya el RD 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 11/2007, ya concretaba y desarrollaba en su art. 16 esta habilitación.

  El Registro de funcionarios habilitados de la AGE se denomina HABILITA (o Habilit@). Permite hacer constar las habilitaciones de los funcionarios de las Administraciones Públicas y sus organismos públicos para que actúen ante la administración en nombre del ciudadano. Esta actuación podrá realizarse en procedimientos que requieran identificación o firma y copias auténticas de acuerdo a los arts. 12.2 y 27 de la Ley 39/2015. Habilit@ recoge a los funcionarios que pueden ser habilitados para la asistencia en el uso de medios electrónicos a los interesados y el alcance de la habilitación para actuar en nombre de los ciudadanos para la realización de trámites administrativos (fuente: https://administracionelectronica.gob.es/).

• D) El punto de acceso general electrónico de la Administración (PAG)

  Es el sitio web institucional que centralizada servicios a fin de facilitar la relación de los ciudadanos con las administraciones públicas, constituyendo la puerta de entrada vía internet a los servicios públicos de una determinada entidad. En este sentido, incluye o al menos “enlaza” otros servicios de tramitación o interacción, como principalmente la sede electrónica. Entre sus funcionalidades destacamos las siguientes: orienta al ciudadano en su relación con las Administraciones Públicas, ofreciendo la información y los servicios a su disposición; ofrece de manera centralizada ayuda a las empresas y emprendedores para facilitar la creación de empresas desde la red; permite el acceso al Catálogo de los procedimientos administrativos; fomenta el uso de la tramitación electrónica por los ciudadanos al simplificar el acceso a los servicios electrónicos mediante una clasificación orientada al ciudadano; fomenta la participación de los ciudadanos con la presencia en redes sociales y la retroalimentación en buzones de sugerencias y opinión. Recordemos que la Ley 39/2015 establece el derecho de las personas a comunicarse con las administraciones a través del PAG (art. 13.a).

  En definitiva, se puede considerar el «cuartel general de Internet» de una institución pública, en tanto en cuanto se erige en un conjunto de páginas web agrupadas en un dominio de Internet cuyo objetivo es ofrecer al usuario, de forma fácil e integrada, el acceso a una serie de recursos y de servicios dirigidos a resolver necesidades específicas de un grupo de personas o el acceso a la información y servicios de a una institución pública. El Punto de acceso general electrónico al Gobierno del Estado es http://administracion.gob.es/

• E) Archivo electrónico y ¿ARCHIVE?

  El archivo administrativo de cada Administración (por ejemplo el Ayuntamiento) debe ser obligatoriamente electrónico. De hecho, cada Administración deberá mantener un archivo electrónico único de los documentos electrónicos que correspondan a procedimientos finalizados, en los términos establecidos en la normativa reguladora aplicable (art. 17.1 Ley 39/2015).

  El archivo de una Administración se caracteriza por dos notas: es uno/único y es electrónico. En realidad esto es así desde hace tiempo. El art. 31.2 de la Ley 11/2007 ya establecía que “Los documentos electrónicos que contengan actos administrativos que afecten a derechos o intereses de los particulares deberán conservarse en soportes de esta naturaleza”.

  En cuanto a la digitalización de todos los documentos no electrónicos preexistentes, se trata de una ardua tarea que conlleva varios años, y para la que en buena lógica la Ley 39/2015 no señalaba plazos. Se supone que ésta es una labor que, en teoría, debería estar ultimada el 2 de abril de este 2021. Nada más lejos de la realidad, lo sabemos, pero ésta es la interpretación correcta de una norma que habla de un archivo electrónico único (el administrativo, ya que, como bien sabemos, el histórico se rige por otra normativa). Lo cierto es que la implantación de un archivo de estas características requiere de un importante trabajo jurídico y técnico, y la Ley obviamente no señalaba plazos intermedios para realizar las diferentes tareas, por lo que nunca debimos postergar la digitalización del archivo para 2018, 2020 y 2021 (las sucesivas prórrogas), teniendo en cuenta que el inicio de los trabajos en dicha fecha supondría un incumplimiento también de este plazo prorrogado, porque en ese momento la Administración “deberá mantener un archivo electrónico único”.

  En definitiva, los documentos no electrónicos también deben almacenarse en soporte electrónico: “Todos los documentos utilizados en las actuaciones administrativas se almacenarán por medios electrónicos” (art. 46.1 Ley 40/2015). De forma concreta, los documentos electrónicos deberán conservarse en un formato que permita garantizar la autenticidad, integridad y conservación del documento, así como su consulta con independencia del tiempo transcurrido desde su emisión. Se asegurará en todo caso la posibilidad de trasladar los datos a otros formatos y soportes que garanticen el acceso desde diferentes aplicaciones. La eliminación de dichos documentos deberá ser autorizada de acuerdo a lo dispuesto en la normativa aplicable (arts. 17.2 y 46.2 Ley 39/2015).

  Por otra parte, la conexión con el ENS es más que clara. Los medios o soportes en que se almacenen documentos, deberán contar con medidas de seguridad, de acuerdo con lo previsto en el Esquema Nacional de Seguridad, que garanticen la integridad, autenticidad, confidencialidad, calidad, protección y conservación de los documentos almacenados. En particular, asegurarán la identificación de los usuarios y el control de accesos, así como el cumplimiento de las garantías previstas en la legislación de protección de datos (arts. 17.3 y 46.3 Ley 39/2015).

  Por tanto, todo lo expuesto y dispuesto en los párrafos anteriores está en vigor y es exigible de forma inmediata. Esto nos lleva a la necesidad de contar con una herramienta de archivo adecuada, que cumpla todos los requisitos legales apuntados. ¿Existe? Bien. ARCHIVE es la solución para el archivo definitivo de expedientes y documentos electrónicos elaborada por la AGE. ARCHIVE está concebido para cumplirlo absolutamente todo (3), pero la realidad nos dice que ha experimentado un retraso excesivo en su producción, por lo que, pensando en cumplir la Ley inmediatamente, no es en absoluto descartable acudir a una solución privada, sobre todo si tiene prevista una futura integración con la herramienta del Estado.

• III. Otras implicaciones

  Más allá de los instrumentos jurídico-técnicos comentados, el impacto práctico del 2 de abril presenta numerosos aspectos tangenciales.Sin ánimo de exhaustividad, la entrada en vigor definitiva de la Ley 39/2015 supone, ante todo y entre otros aspectos más concretos que venimos comentando, la desaparición (teórica) del papel en la Administración. Esto quiere decir que, haciendo bueno este principio en orden cronológico, en nuestros Ayuntamientos no debe entrar ni un solo papel. O mejor dicho, no debe incorporarse en ese formato al expediente o archivo que le corresponda. Esto significa que debe pasar por el proceso de convertirse en una copia auténtica. Incluso podríamos pasarlo por ese proceso de simplificación y eliminación de la burocracia que tanto necesitan algunas administraciones, por lo que determinado documento o trámite no pasaría a ser electrónico, sino inexistente.

  En la misma línea, la necesaria adaptación a la Ley implica la reinterpretación o incluso derogación tácita de algunas normas de procedimiento tradicionalmente importantísimas para la Administración Local. Y como muestra citaremos dos, francamente paradigmáticas. Una bastante antigua, el RD 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales -ROF-, y otra mucho más moderna que, increíblemente, ya nació con un párrafo contra legem.

  Empezando por la segunda, que no es otra que el RD 128/2018, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, sorprende que incluyera una referencia al extracto en papel de las actas: “...en el supuesto de que el soporte sea electrónico, será preciso que se redacte en todo caso por el Secretario de la Corporación extracto en papel” (art. 3.2.d). “En papel” es un formato imposible desde la Ley 39/2015, que en varios preceptos indica el formato electrónico como el único admisible para cualquier documento administrativo válido, por lo que “el supuesto de que el soporte sea electrónico” es el único supuesto posible. Imaginen que el único documento en papel que sobrevive en los Ayuntamientos es este sorprendente extracto. ¿Qué hacemos luego con ese papel? ¿Digitalizarlo? Con lo fácil que hubiera sido reproducir lo dispuesto en la Ley 40/2015 con carácter general, que regula perfectamente las actas electrónicas y las audiovisuales. Y por cierto, hablando de funciones de los secretarios, recordemos que también les corresponde “La superior dirección de los archivos y registros de la Entidad Local”, curiosamente dos de los mecanismos a los que nos hemos referido, por lo que dichos funcionarios habrán de implicarse especialmente en su implantación conforme a Ley.

  En cuanto al ROF, obviamente está repleto de referencias incompatibles con la Ley 39/2015, como es el caso de los Libros de Resoluciones y los de Actas expedidos en papel timbrado del Estado (véase, a modo de ejemplo, el art. 199).

  Pero el elemento clave para dar efectividad a la Ley no es ni jurídico ni tecnológico, sino organizativo. Nos estamos refiriendo a las oficinas de asistencia en materia de registros (OAMR). Sus obligaciones principales, alguna de las cuales cobra plena efectividad con esta entrada en vigor definitiva, son, en esencia, las siguientes:

  • Disponer de un registro electrónico general, interoperable con el resto de registros electrónicos de las Administraciones.

  • Recibir solicitudes, de acuerdo con el art. 66 de la Ley 39/2015

  • Recibir todo tipo de documentación dirigida al Ayuntamiento y, en su caso, otras AAPP.

  • Permitir el abono de cantidades a satisfacer en el momento de presentación de los documentos, mediante transferencia dirigida a la oficina pública correspondiente u otros medios, preferentemente electrónicos, que se establezcan.

  • Expedir copias auténticas, de acuerdo con el art. 27 de la Ley 39/2015. Recordemos que para esto es necesaria la intervención de un funcionario habilitado (4).

  • Disponer de los registros interoperables de funcionarios habilitados para el ejercicio de las funciones públicas relacionadas con la generación de las citadas copias auténticas y la asistencia a la que se refiere el punto siguiente.

  • Asistir y asegurar la asistencia a los ciudadanos y usuarios en el uso de medios electrónicos cuanto estos así lo soliciten, especialmente en lo referente a la identificación y firma electrónica, presentación de solicitudes a través del registro electrónico general y obtención de copias auténticas. Asimismo, si alguno de estos interesados no dispone de los medios electrónicos necesarios, su identificación o firma electrónica en el procedimiento administrativo podrá ser válidamente realizada por un funcionario público mediante el uso del sistema de firma electrónica del que esté dotado para ello. En este caso, será necesario que el interesado que carezca de los medios electrónicos necesarios se identifique ante el funcionario y preste su consentimiento para esta actuación.

  • Garantizar la constancia, en cada asiento que se practique, de un número, epígrafe expresivo de su naturaleza, fecha y hora de su presentación, identificación del interesado, órgano administrativo remitente, si procede, y persona u órgano administrativo al que se envía, y, en su caso, referencia al contenido del documento que se registra. Para ello, se emitirá automáticamente un recibo consistente en una copia autenticada del documento de que se trate, incluyendo la fecha y hora de presentación y el número de entrada de registro, así como un recibo acreditativo de otros documentos que, en su caso, lo acompañen, que garantice la integridad y el no repudio de los mismos.

  • Revisar los formularios de los procedimientos para incluir la posibilidad de oposición expresa en la cesión de datos entre Administraciones u organismos de la misma administración.

  • Determinar el sistema de identificación y firma electrónica para el acceso electrónico a los trámites o procedimientos administrativos.

  • Disponer de un sistema de información que soporte el Registro Electrónico de Apoderamientos, en el que conste el bastanteo del poder.

  • Adaptar la tramitación a las reglas sobre el cómputo de plazos.

  • Disponer de una carpeta ciudadana para consultar el estado de tramitación de los expedientes y obtener copias de los documentos.

  • Disponer de un sistema de notificación electrónica que permita en todo caso poner a disposición las notificaciones en el Punto de Acceso General electrónico.

  • Modificar los formularios para que el interesado pueda solicitar que la notificación no se realice por medios electrónicos y facilitar correo electrónico o dispositivo para recibir avisos.

  • Permitir y procurar la notificación por comparecencia espontánea.

  • En general, hacer efectivos los derechos de las personas referidos en el art. 13 Ley 39/2015, especialmente el de no requerir documentos que ya obren en poder de la Administración ni exigir la acreditación de requisitos que se puedan verificar por el propio Ayuntamiento a través de las Plataformas de intermediación.

  • Hacer efectivos igualmente los principios de interoperabilidad, seguridad y protección de datos.

  • En todo caso, asegurar la adaptación de los registros u oficinas de registro preexistentes a oficinas de asistencia en materia de registros.

• IV. Conclusión

  Esperar a que se cumpla un plazo máximo para hacer algo que uno ya puede hacer, es como estar despierto a las 6 de la mañana y esperar a que suene el despertador para poder levantarse de la cama. Lo cierto es que, llegado el famoso 2 de abril, al menos se cierra definitivamente el debate del “cuándo”, y se inicia una carrera que se gana más bien con determinación que con velocidad. La carrera por cumplir la Ley, aunque sea fuera de plazo.

  Sin embargo, la administración electrónica nunca ha sido una cuestión de plazos legales, sino de gestionar el cambio. El cambio es eso que años después se denominó “transformación digital” y que no era solo, ni siquiera principalmente, digital. Estamos (teóricamente) inmersos en un proceso de transformación interna en las organizaciones públicas que supone una ruptura total con el paradigma anterior, y no hablamos solo del tránsito del papel al formato electrónico. Esta es una cuestión de recursos humanos, de cambios organizativos, de nuevas aptitudes, de grandes adaptaciones funcionales, de cambios en los procesos (y no solo en los procedimientos), de liderazgo, de formación… Todas estas cosas, y alguna más, habrá que hacerlas, habrá que ejecutarlas. La pandemia ha hecho más daño en las administraciones menos electrónicas, lógicamente. Se espera de nosotros que seamos más resilientes para cuando venga la próxima catástrofe. Y vendrá. Habrá que gestionar escrupulosamente los cambios necesarios en cada organización pública. 2016, 2018, 2020, 2021… Son sólo fechas.

  No obstante todo lo anterior, la total entrada en vigor de una disposición legal de la máxima importancia en el ámbito administrativo, sí tiene relevancia jurídica. De los impactos más inmediatos en nuestra organización y funcionamiento hemos querido dar cuenta en el presente artículo.

• V. Marco legal en vigor del “procedimiento electrónico local”

  - Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local. Téngase en cuenta la legislación autonómica sobre procedimiento y sobre régimen local de desarrollo de la legislación básica, así como la legislación sectorial reguladora de los distintos procedimientos.

  - Real Decreto 3/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Seguridad en el ámbito de la Administración Electrónica.

  - Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración Electrónica. Téngase en cuenta las Normas Técnicas de Interoperabilidad.

  - Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Téngase en cuenta las diferentes Leyes de transparencia autonómicas .

  - Ley 25/2013, de 27 de diciembre, de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas en el Sector Público y normativa de desarrollo .

  - Reglamento (UE) 910/2014 del Parlamento y del Consejo, de 23 de julio de 2014, relativo a la identificación electrónica y los servicios de confianza para las transacciones electrónicas en el mercado interior y por la que se deroga la Directiva 1999/93/CE (eIDAS) . Y más recientemente, la Ley 6/2020, de 11 de noviembre, reguladora de determinados aspectos de los servicios electrónicos de confianza .

  - Ley 18/2015, de 9 de julio, por la que se modifica la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público .

  - Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

  - Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

  - Real Decreto 951/2015, de 23 de octubre, de modificación del Real Decreto 3/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Seguridad en el ámbito de la Administración Electrónica .

  - Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público.

  - Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional.

  - Real Decreto 1112/2018, de 7 de septiembre, sobre accesibilidad de los sitios web y aplicaciones para dispositivos móviles del sector público.

  - Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales (LOPDGDD).

  - Real Decreto (en este caso non nato al cierre del presente artículo) por el que se desarrollan la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en materia de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos.

NOTAS

(1)

Téngase en cuenta como referencia la Orden HFP/633/2017, de 28 de junio, por la que se aprueban los modelos de poderes inscribibles en el Registro Electrónico de Apoderamientos de la Administración General del Estado y en el registro electrónico de apoderamientos de las Entidades Locales y se establecen los sistemas de firma válidos para realizar los apoderamientos apud acta a través de medios electrónicos.

(2)

Véase la declaración de Servicios Compartidos:http://administracionelectronica.gob.es/pae_Home/pae_Estrategias/Racionaliza_y_Comparte/Servicios-declarados-como-compartidos.html#.VtadiUDe_Gk

(3)

Siguiendo el modelo OAIS de gestión de archivos, cubre todo el ciclo de vida de los documentos y sus sucesivas fases de archivo a largo plazo. Los expedientes y documentos son importados y clasificados en series documentales y pasan por diversos estados (automática o manualmente), según la política de conservación asignada. Proporciona notificación de cambios de estado en los expedientes. Permite generar, para cada Archivo y Serie Documental, metadatos según las Normas Técnicas de Interoperabilidad. Respecto a Políticas de Conservación, contempla la eliminación permanente o parcial, la conservación permanente y pendiente de dictamen. Incluye herramientas para generación de SIPs (Submission Information Package), visualización de AIPs (Archival Information Package) y generación de DIPs (Dissemination Information Package) para el intercambio entre Archivos. Ofrece servicios web para enviar SIP, buscar expedientes, obtener actas de ingreso, etc. Están previstas funcionalidades para resellado de documentación y conversiones masivas de formato, así como gestión avanzada de metadatos para la definición de los SIPs y AIPs.

(4)

Recordemos una vez más que tendrá la consideración de copia auténtica de un documento público administrativo o privado las realizadas, cualquiera que sea su soporte, por los órganos competentes de las Administraciones Públicas en las que quede garantizada la identidad del órgano que ha realizado la copia y su contenido. Una forma sencilla de entender el concepto, es visualizando la copia auténtica como el resultado de la digitalización de un documento en papel. Los Ayuntamientos pueden realizar copias auténticas mediante funcionario habilitado o mediante actuación administrativa automatizada. A partir de ese momento, las copias auténticas tendrán la misma validez y eficacia que los documentos originales. Además, las copias auténticas realizadas por una Administración Pública tendrán validez en las restantes Administraciones.