Recomendación aplicable en caso de que los Estados miembros limiten la libre circulación de personas dentro de la Unión con motivo del COVID-19


Recomendación (UE) 2020/1475 del Consejo de 13 de octubre de 2020 sobre un enfoque coordinado de la restricción de la libre circulación en respuesta a la pandemia de COVID-19 (Texto pertinente a efectos del EEE).

DOUE 337/2020 de 14 de Octubre de 2020

Por medio de esta recomendación, el Consejo de la UE ha establecido una serie de principios que deben observar los Estados miembros a la hora de establecer restricciones a la libre circulación de personas dentro de la Unión por motivos de salud pública en la lucha contra el COVID-19.

En concreto, algunos de estos principios son los siguientes:

- Las restricciones deben basarse en la protección de la salud pública y deben aplicarse respetando los principios de proporcionalidad y no discriminación. Además, deben levantarse tan pronto como la situación epidemiológica lo permita.

- No puede haber discriminación entre Estados miembros, por ejemplo mediante la aplicación de normas más generosas para viajar hacia y desde un Estado miembro vecino que las aplicadas a los viajes hacia y desde otros Estados miembros que se encuentren en la misma situación epidemiológica.

- Las restricciones no pueden basarse en la nacionalidad de la persona sino en el lugar o lugares en que la persona haya estado durante los catorce días anteriores a su llegada.

- Los Estados miembros deben admitir siempre a sus propios nacionales, a los ciudadanos de la Unión y a los miembros de sus familias que residan en su territorio. También, deben facilitar el tránsito rápido a través de sus territorios.

Asimismo, los Estados miembros deben tener en cuenta los siguientes criterios para limitar la circulación de personas:

- el índice acumulado de notificación de casos de COVID-19 en los últimos catorce días;

- el índice de resultados positivos de las pruebas; y

- la tasa de pruebas.

Por otra parte, se va a publicar un mapa con los países de la Unión clasificados en varios colores (verde, naranja  y rojo)  con la finalidad de reflejar  la incidencia del virus en cada territorio.

En base a esto, los Estados miembros no pueden limitar la circulación de personas procedentes de un país  clasificado verde. Sin embargo, si que pueden establecer limitaciones en los otros supuestos, siempre sujetas a los criterios establecidos en esta recomendación.

EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y en particular su artículo 21, apartado 2, su artículo 168, apartado 6, y su artículo 292, frases primera y segunda,

Vista la propuesta de la Comisión Europea,

Considerando lo siguiente:

(1) La ciudadanía de la Unión confiere a todo ciudadano de la Unión el derecho a la libre circulación.

(2) En virtud del artículo 21, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFEU), todo ciudadano de la Unión tiene derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en los Tratados y sus disposiciones de aplicación. La Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo(1) da efecto a ese derecho. El artículo 45 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta») establece asimismo la libertad de circulación y residencia. Dado que la acción de la Unión resulta necesaria para alcanzar el objetivo establecido en el artículo 21 del TFUE y que los Tratados no disponen de otro modo los poderes necesarios, el Consejo puede adoptar disposiciones con objeto de facilitar el ejercicio del derecho a circular y residir libremente.

(3) De acuerdo con el artículo 168, apartado 1, del TFUE, tanto en la definición como en la ejecución de todas las políticas y acciones de la Unión se debe garantizar un elevado nivel de protección de la salud humana.

(4) El 30 de enero de 2020, el director general de la Organización Mundial de la Salud (OMS) declaró una emergencia de salud pública de importancia internacional por el brote mundial del nuevo coronavirus, que causa la enfermedad por coronavirus 2019 (COVID-19). El 11 de marzo de 2020, la OMS estimó que la COVID-19 podía calificarse de pandemia.

(5) Para limitar la propagación del virus, los Estados miembros han adoptado diversas medidas, algunas de las cuales han repercutido en el derecho de los ciudadanos de la Unión a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, como restricciones de entrada o requisitos de cuarentena para los viajeros transfronterizos.

(6) El 13 de febrero de 2020, el Consejo adoptó unas Conclusiones sobre la COVID-19 (2) en las que instaba a los Estados miembros a que actuasen conjuntamente, en cooperación con la Comisión, de un modo proporcionado y adecuado para desarrollar una coordinación estrecha y reforzada entre los Estados miembros para garantizar la eficacia de todas las medidas, en especial, cuando proceda, las medidas relativas a los viajes, salvaguardando al mismo tiempo la libre circulación dentro de la Unión, al efecto de garantizar una protección óptima de la salud pública.

(7) El 10 de marzo de 2020, los jefes de Estado o de Gobierno de la Unión Europea subrayaron la necesidad de un enfoque común europeo ante la COVID-19.

(8) Desde marzo de 2020, la Comisión ha venido adoptando una serie de directrices y comunicaciones con objeto de dar apoyo a los esfuerzos de coordinación de los Estados miembros y salvaguardar la libre circulación dentro la Unión en los tiempos de la pandemia de COVID-19 . (3)

(9) Puesto que la pandemia de COVID-19 ha causado una emergencia sanitaria sin precedentes, la protección de la salud pública ha pasado a ser una prioridad absoluta tanto para la Unión como para sus Estados miembros. En aras de la protección de la salud pública, los Estados miembros pueden adoptar medidas que restrinjan la libre circulación de personas dentro de la Unión. De conformidad con el artículo 168, apartado 7, del TFUE, la definición de las políticas nacionales de salud, incluidas la organización y prestación de servicios sanitarios y atención médica, es responsabilidad de los Estados miembros y, por lo tanto, puede variar de un Estado miembro a otro. Si bien los Estados miembros son competentes para decidir las medidas más adecuadas para proteger la salud pública, incluidos, por ejemplo, los requisitos de cumplir cuarentena o someterse a una prueba, conviene garantizar la coordinación de dichas medidas, con vistas a salvaguardar el ejercicio del derecho a la libre circulación y luchar contra una amenaza transfronteriza grave para la salud, como la COVID-19.

(10) Al adoptar y aplicar restricciones a la libre circulación, los Estados miembros deben respetar los principios del Derecho de la UE, en particular la proporcionalidad y la no discriminación. El objetivo de la presente Recomendación es facilitar la aplicación de manera coordinada de dichos principios a la situación excepcional causada por la pandemia de COVID-19. Por consiguiente, los mecanismos establecidos en esta Recomendación han de estar estrictamente limitados en el ámbito y el tiempo a las restricciones adoptadas en respuesta a esta pandemia.

(11) Las medidas unilaterales en este ámbito pueden causar perturbaciones significativas al someter a empresas y ciudadanos a una gran variedad de medidas divergentes y rápidamente cambiantes. Ello resulta especialmente perjudicial en una situación en la que la economía europea ya se ha visto gravemente afectada por el virus.

(12) La presente Recomendación tiene por objeto garantizar una mayor coordinación entre los Estados miembros que contemplen la adopción de medidas que restrinjan la libre circulación por motivos de salud pública. Para limitar las restricciones a lo estrictamente necesario, los Estados miembros deben aplicar dichas restricciones, sin discriminación alguna y en la medida de lo posible, a las personas procedentes de zonas o regiones específicas especialmente afectadas y no a todo el territorio de un Estado miembro.

(13) Un enfoque coordinado entre los Estados miembros exige realizar esfuerzos conjuntos en relación con los siguientes elementos clave: la aplicación de criterios y umbrales comunes para decidir si se introducen restricciones a la libre circulación, una cartografía del riesgo de transmisión de la COVID-19 sobre la base de un código de colores acordado y un enfoque coordinado en cuanto a las eventuales medidas que pueden ser adecuadamente aplicadas a las personas que se desplazan entre zonas, dependiendo del nivel de riesgo de transmisión en dichas zonas.

(14) Los criterios y umbrales recogidos en la presente Recomendación se basan en los datos facilitados por los Estados miembros. El Centro Europeo para la Prevención y el Control de las Enfermedades debe publicar y actualizar semanalmente un conjunto completo de datos y unos mapas en los que se recoja la situación de los criterios comunes en las regiones de la UE, utilizando los datos facilitados por los Estados miembros.

(15) En vista del carácter cambiante de la situación epidemiológica, la Comisión, con el apoyo del Centro Europeo para la Prevención y el Control de las Enfermedades, debe evaluar periódicamente los criterios, las necesidades de datos y los umbrales recogidos en la presente Recomendación, y también si deben considerarse otros criterios o adaptarse los umbrales, y remitir sus conclusiones al Consejo para que las estudie, junto con una propuesta de modificación de la Recomendación, en caso necesario.

(16) No debe entenderse que la presente Recomendación facilita o fomenta la adopción de restricciones a la libre circulación en respuesta a la pandemia, sino que pretende proporcionar un enfoque coordinado en caso de que un Estado miembro decida introducir tales restricciones. La decisión de introducir restricciones a la libre circulación sigue siendo responsabilidad de los Estados miembros, que deben cumplir los requisitos del Derecho de la Unión. Del mismo modo, los Estados miembros conservan la flexibilidad necesaria para no introducir restricciones aunque se cumplan los criterios y umbrales establecidos en la presente Recomendación.

(17) Las restricciones a la libre circulación deben contemplarse únicamente cuando los Estados miembros dispongan de pruebas suficientes que las justifiquen desde el punto de vista de su beneficio para la salud pública y tengan motivos razonables para creer que serán eficaces.

(18) Para limitar la perturbación del mercado interior y de la vida familiar durante la pandemia, no debe imponerse la obligación de cuarentena a los viajeros con una función o necesidad esencial, como los trabajadores por cuenta ajena o por cuenta propia que ejerzan ocupaciones críticas, los trabajadores transfronterizos, los trabajadores del transporte o los proveedores de servicios de transporte, los marinos y las personas que viajen por razones imperiosas familiares o de negocios, incluidos los miembros de familias transfronterizas que viajen regularmente.

(19) Una información clara, oportuna y completa destinada a otros Estados miembros y al público en general es crucial para limitar el impacto de las restricciones a la libre circulación que se establezcan, además de para garantizar la previsibilidad, la seguridad jurídica y el cumplimiento por parte de los ciudadanos.

HA ADOPTADO LA PRESENTE RECOMENDACIÓN:

EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y en particular su artículo 21, apartado 2, su artículo 168, apartado 6, y su artículo 292, frases primera y segunda,

Vista la propuesta de la Comisión Europea,

Considerando lo siguiente:

(1) La ciudadanía de la Unión confiere a todo ciudadano de la Unión el derecho a la libre circulación.

(2) En virtud del artículo 21, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFEU), todo ciudadano de la Unión tiene derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en los Tratados y sus disposiciones de aplicación. La Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo(1) da efecto a ese derecho. El artículo 45 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta») establece asimismo la libertad de circulación y residencia. Dado que la acción de la Unión resulta necesaria para alcanzar el objetivo establecido en el artículo 21 del TFUE y que los Tratados no disponen de otro modo los poderes necesarios, el Consejo puede adoptar disposiciones con objeto de facilitar el ejercicio del derecho a circular y residir libremente.

(3) De acuerdo con el artículo 168, apartado 1, del TFUE, tanto en la definición como en la ejecución de todas las políticas y acciones de la Unión se debe garantizar un elevado nivel de protección de la salud humana.

(4) El 30 de enero de 2020, el director general de la Organización Mundial de la Salud (OMS) declaró una emergencia de salud pública de importancia internacional por el brote mundial del nuevo coronavirus, que causa la enfermedad por coronavirus 2019 (COVID-19). El 11 de marzo de 2020, la OMS estimó que la COVID-19 podía calificarse de pandemia.

(5) Para limitar la propagación del virus, los Estados miembros han adoptado diversas medidas, algunas de las cuales han repercutido en el derecho de los ciudadanos de la Unión a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, como restricciones de entrada o requisitos de cuarentena para los viajeros transfronterizos.

(6) El 13 de febrero de 2020, el Consejo adoptó unas Conclusiones sobre la COVID-19 (2) en las que instaba a los Estados miembros a que actuasen conjuntamente, en cooperación con la Comisión, de un modo proporcionado y adecuado para desarrollar una coordinación estrecha y reforzada entre los Estados miembros para garantizar la eficacia de todas las medidas, en especial, cuando proceda, las medidas relativas a los viajes, salvaguardando al mismo tiempo la libre circulación dentro de la Unión, al efecto de garantizar una protección óptima de la salud pública.

(7) El 10 de marzo de 2020, los jefes de Estado o de Gobierno de la Unión Europea subrayaron la necesidad de un enfoque común europeo ante la COVID-19.

(8) Desde marzo de 2020, la Comisión ha venido adoptando una serie de directrices y comunicaciones con objeto de dar apoyo a los esfuerzos de coordinación de los Estados miembros y salvaguardar la libre circulación dentro la Unión en los tiempos de la pandemia de COVID-19 . (3)

(9) Puesto que la pandemia de COVID-19 ha causado una emergencia sanitaria sin precedentes, la protección de la salud pública ha pasado a ser una prioridad absoluta tanto para la Unión como para sus Estados miembros. En aras de la protección de la salud pública, los Estados miembros pueden adoptar medidas que restrinjan la libre circulación de personas dentro de la Unión. De conformidad con el artículo 168, apartado 7, del TFUE, la definición de las políticas nacionales de salud, incluidas la organización y prestación de servicios sanitarios y atención médica, es responsabilidad de los Estados miembros y, por lo tanto, puede variar de un Estado miembro a otro. Si bien los Estados miembros son competentes para decidir las medidas más adecuadas para proteger la salud pública, incluidos, por ejemplo, los requisitos de cumplir cuarentena o someterse a una prueba, conviene garantizar la coordinación de dichas medidas, con vistas a salvaguardar el ejercicio del derecho a la libre circulación y luchar contra una amenaza transfronteriza grave para la salud, como la COVID-19.

(10) Al adoptar y aplicar restricciones a la libre circulación, los Estados miembros deben respetar los principios del Derecho de la UE, en particular la proporcionalidad y la no discriminación. El objetivo de la presente Recomendación es facilitar la aplicación de manera coordinada de dichos principios a la situación excepcional causada por la pandemia de COVID-19. Por consiguiente, los mecanismos establecidos en esta Recomendación han de estar estrictamente limitados en el ámbito y el tiempo a las restricciones adoptadas en respuesta a esta pandemia.

(11) Las medidas unilaterales en este ámbito pueden causar perturbaciones significativas al someter a empresas y ciudadanos a una gran variedad de medidas divergentes y rápidamente cambiantes. Ello resulta especialmente perjudicial en una situación en la que la economía europea ya se ha visto gravemente afectada por el virus.

(12) La presente Recomendación tiene por objeto garantizar una mayor coordinación entre los Estados miembros que contemplen la adopción de medidas que restrinjan la libre circulación por motivos de salud pública. Para limitar las restricciones a lo estrictamente necesario, los Estados miembros deben aplicar dichas restricciones, sin discriminación alguna y en la medida de lo posible, a las personas procedentes de zonas o regiones específicas especialmente afectadas y no a todo el territorio de un Estado miembro.

(13) Un enfoque coordinado entre los Estados miembros exige realizar esfuerzos conjuntos en relación con los siguientes elementos clave: la aplicación de criterios y umbrales comunes para decidir si se introducen restricciones a la libre circulación, una cartografía del riesgo de transmisión de la COVID-19 sobre la base de un código de colores acordado y un enfoque coordinado en cuanto a las eventuales medidas que pueden ser adecuadamente aplicadas a las personas que se desplazan entre zonas, dependiendo del nivel de riesgo de transmisión en dichas zonas.

(14) Los criterios y umbrales recogidos en la presente Recomendación se basan en los datos facilitados por los Estados miembros. El Centro Europeo para la Prevención y el Control de las Enfermedades debe publicar y actualizar semanalmente un conjunto completo de datos y unos mapas en los que se recoja la situación de los criterios comunes en las regiones de la UE, utilizando los datos facilitados por los Estados miembros.

(15) En vista del carácter cambiante de la situación epidemiológica, la Comisión, con el apoyo del Centro Europeo para la Prevención y el Control de las Enfermedades, debe evaluar periódicamente los criterios, las necesidades de datos y los umbrales recogidos en la presente Recomendación, y también si deben considerarse otros criterios o adaptarse los umbrales, y remitir sus conclusiones al Consejo para que las estudie, junto con una propuesta de modificación de la Recomendación, en caso necesario.

(16) No debe entenderse que la presente Recomendación facilita o fomenta la adopción de restricciones a la libre circulación en respuesta a la pandemia, sino que pretende proporcionar un enfoque coordinado en caso de que un Estado miembro decida introducir tales restricciones. La decisión de introducir restricciones a la libre circulación sigue siendo responsabilidad de los Estados miembros, que deben cumplir los requisitos del Derecho de la Unión. Del mismo modo, los Estados miembros conservan la flexibilidad necesaria para no introducir restricciones aunque se cumplan los criterios y umbrales establecidos en la presente Recomendación.

(17) Las restricciones a la libre circulación deben contemplarse únicamente cuando los Estados miembros dispongan de pruebas suficientes que las justifiquen desde el punto de vista de su beneficio para la salud pública y tengan motivos razonables para creer que serán eficaces.

(18) Para limitar la perturbación del mercado interior y de la vida familiar durante la pandemia, no debe imponerse la obligación de cuarentena a los viajeros con una función o necesidad esencial, como los trabajadores por cuenta ajena o por cuenta propia que ejerzan ocupaciones críticas, los trabajadores transfronterizos, los trabajadores del transporte o los proveedores de servicios de transporte, los marinos y las personas que viajen por razones imperiosas familiares o de negocios, incluidos los miembros de familias transfronterizas que viajen regularmente.

(19) Una información clara, oportuna y completa destinada a otros Estados miembros y al público en general es crucial para limitar el impacto de las restricciones a la libre circulación que se establezcan, además de para garantizar la previsibilidad, la seguridad jurídica y el cumplimiento por parte de los ciudadanos.

HA ADOPTADO LA PRESENTE RECOMENDACIÓN:

Hecho en Luxemburgo, el 13 de octubre de 2020.

Por el Consejo

El Presidente

M. ROTH