Nuevo régimen sancionador por el incumplimiento de las medidas de salud pública adoptadas como consecuencia de las crisis por la COVID-19 u otras epidemias en Extremadura


Decreto-Ley 13/2020, de 22 de julio, por el que se modifica la Ley 7/2011, de 23 de marzo, de salud pública de Extremadura, en relación con el régimen sancionador por el incumplimiento de las medidas de salud pública adoptadas como consecuencia de las crisis sanitarias ocasionadas por la COVID-19 u otras epidemias.

DOE 144/2020 de 27 de Julio de 2020

Se modifica la Ley 7/2011, de salud pública para introducir un régimen sancionador aplicable, a partir del 28 de julio de 2020, a los incumplimientos de las medidas de salud pública adoptadas para hacer frente a las situaciones de crisis sanitarias derivadas de la Covid-19 u otras epidemias.

En él se establece una remisión al régimen general de supervisión, vigilancia, control e inspección, si bien se introducen dos especialidades:

- se atribuye la condición de autoridad sanitaria al personal encargado de realizar las labores de seguimiento y control de la enfermedad; y

- se atribuye la condición de agentes de la autoridad a todo el personal inspector de las distintas consejerías con la finalidad de garantizar el cumplimiento de las medidas de prevención en todos los sectores, incrementado con ello el número de agentes destinado a labores inspectoras o de control.

Asimismo, se introduce un elenco de infracciones y sanciones con tipos más específicos aplicables en relación con las medidas especiales de prevención y de intervención administrativa que pudieran adoptarse, en particular en relación con la COVID-19.

Con respecto a la competencia y al procedimiento sancionador, se hace residir en los órganos autonómicos centrales en materia de salud pública la competencia para incoar y sancionar.

Además, para aquellas conductas que, a pesar de constituir un riesgo para la salud pública, no conllevan una sanción especialmente gravosa e irreparable, se articula, la posibilidad de implementar un procedimiento especial abreviado con la finalidad de que la medida correctora despliegue su eficacia inmediata.

También, se prevé la modificación del régimen competencial previsto para la adopción de las medidas extraordinarias y urgentes que tiene por finalidad suplir al Consejo de Gobierno, sin perjuicio de la convalidación, por este último, de la decisión adoptada por el titular de la Consejería competente en materia de salud pública.

Por último, se dispone un mandato específico para articular los instrumentos de colaboración que fueran necesarios durante la crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19, pudiendo  las autoridades sanitarias autonómicas delegar o encomendar a las entidades locales o a sus organismos públicos la realización de aquellas actuaciones o tareas que se consideren necesarias por razones de eficiencia y agilidad administrativa, así como promover la suscripción de protocolos de colaboración.


Tras la finalización el 20 de junio de 2020 del estado de alarma decretado por el Gobierno de la Nación mediante el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, las Comunidades Autónomas y sus autoridades sanitarias recuperaban sus competencias, bajo la coordinación del Estado, para adoptar cuantas medidas en materia de salud pública fueran necesarias para evitar la generación de riesgos de propagación de la enfermedad COVID-19.

Las medidas adoptadas por las Comunidades Autónomas, en general, y por Extremadura, en particular, desde la expiración del estado de alarma, han tenido un doble fundamento.

Por un lado, dar cumplimiento al mandato previsto en el Real Decreto-ley 21/2020, de 9 de junio, de medidas urgentes de prevención, contención y coordinación para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19. En este real decreto-ley, dictado por el Gobierno de España al amparo de diversos títulos competenciales básicos del Estado, se establecen unas medidas específicas de prevención, contención y coordinación que van a regir en todo el territorio nacional hasta que sea declarada la finalización de la crisis de emergencia sanitaria ocasionada por el COVID-19. En dicha norma, además del deber de asegurar la vigilancia, el control y la efectividad de las medidas específicas en ellas contenidas, se impone expresamente al resto de Administraciones, en cuanto autoridades competentes de conformidad con la legislación ordinaria para organizar y tutelar la salud pública, el mandato de implementar aquellas medidas que fueren necesarias para garantizar las condiciones de higiene, prevención y contención en relación con los distintos sectores de actividad.

Además de la habilitación específica contenida en el antedicho real decreto-ley, el marco legislativo ordinario estatal y autonómico que atribuiría a esta Administración autonómica la competencia para desarrollar la normativa citada estaría constituido por la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de Medidas Especiales en materia de Salud Pública, la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública, la Ley 10/2001, de 28 de junio, de Salud de Extremadura y, en particular, el artículo 51.1 de la Ley 7/2011, de 23 de marzo, de salud pública de Extremadura, que posibilita a las autoridades sanitarias competente en nuestra región, en el ejercicio de sus competencias, a adoptar cuantas medidas especiales resulten necesarias para proteger y garantizar la salud de la población, o prevenir su pérdida o deterioro, cuando así lo exijan razones sanitarias de urgencia o necesidad, sin perjuicio de la competencia de la Administración del Estado.

Además de las normas generales de prevención e higiene dictadas en desarrollo del ya referido Real Decreto-ley 21/2020, al amparo de las normas enunciadas las autoridades sanitarias autonómicas pueden adoptar y han venido adoptando otras medidas especiales que comportan una intervención administrativa más intensa, de naturaleza específica o general, fuera del marco señalado por el real decreto-ley, cuando la evolución de la pandemia y la situación extraordinaria o urgente lo ha justificado, tales como el uso generalizado obligatorio de la mascarilla aun cuando pueda garantizarse la distancia de seguridad, la suspensión de actividades, el aislamiento domiciliario u cuantas otras medidas se estimen necesarias para contener la transmisión de la enfermedad.

La referida distinción en relación con las medidas adoptadas en función de si las mismas han sido dictadas al amparo del Real Decreto Ley 21/2020, o al margen de este, motivó la inclusión de una disposición adicional en la que se establecía el régimen competencial para la adopción de uno u otro tipo de medida en el Decreto-ley 12/2020, de 19 de junio, de medidas extraordinarias y urgentes para la reactivación de la actividad económica y social en la Comunidad Autónoma de Extremadura en el proceso hacia la “Nueva normalidad”.

Al amparo de las citadas normas y de conformidad con el régimen competencial señalado han sido aprobadas diversas medidas, destacando, en particular, aquellas de naturaleza general contenidas en el Acuerdo de 19 de junio de 2020, del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura por el que se establecen las medidas básicas de prevención en materia de salud pública aplicables en Extremadura tras la superación de la fase III del Plan para la transición hacia una nueva normalidad, en el marco de lo dispuesto en el Real Decreto-ley 21/2020, de 9 de junio, de medidas urgentes de prevención, contención y coordinación para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

II 

Los incumplimientos de las medidas generales de prevención, sin perjuicio de su reconocimiento expreso en el Real Decreto-ley 21/2020, en conjunción con la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública o las normas sectoriales correspondientes en función del ámbito material de actuación, en cuanto previsiones adoptadas por las autoridades sanitarias en nuestra región, serían sancionables teniendo en cuenta lo dispuesto en la citada ley y en cuanto resultare de aplicación, por la Ley 7/2011, de 23 de marzo, de salud pública en Extremadura. Al igual que los anteriores, los incumplimientos de las medidas especiales de intervención adoptadas por las autoridades sanitarias mediante actos administrativos fuera del marco señalado precisan un reconocimiento propio en la norma que garantice los principios de seguridad jurídica, legalidad y de tipicidad al conferirles un reconocimiento expreso mediante norma con rango legal como instrumento integrador de obligaciones, que evite cualquier tipo de interpretación, precisamente, por la necesidad de acudir a una tipología de actuación administrativa ágil que permita implementar actuación obligatorias con carácter urgente y extraordinario en situaciones de crisis sanitarias en las que se pone en grave riesgo la salud pública.

Por otra parte, en el elenco de infracciones y sanciones previsto tanto en la normativa estatal como en la legislación autonómica se establecen tipos generales que, teniendo en cuenta la situación en la que nos encontramos y la diversa naturaleza de las actuaciones que han tenido que desarrollarse, circunstancias que pueden volver a reproducirse en el tiempo, precisan ser delimitados para garantizar los principios de legalidad, seguridad jurídica y proporcionalidad con la finalidad última de establecer un cuadro de infracciones y sanciones que garantice tanto el conocimiento preciso de la norma que describe la concreta conducta sancionable como la igualdad de trato entre los presuntos infractores y, asimismo, dote de seguridad jurídica el marco de actuación de los agentes y órganos intervinientes.

Asimismo, se hace preciso aunar la tramitación administrativa, fundamentalmente, en la Dirección General de Salud Pública, haciendo residir en un único órgano unipersonal la incoación de las infracciones más numerosas, las leves, a diferencia del actual régimen general sancionador y se atribuye la condición de agentes de la autoridad sanitaria autonómica a todo el personal inspector de las distintas Consejerías, y a los agentes de la Policía Local y de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, en estos dos últimos casos, para determinadas circunstancias, con la finalidad de disponer del mayor número de medios humanos necesarios para asegurar la eficacia de las decisiones adoptadas para proteger la salud pública en supuestos de extrema gravedad como los contemplados en la norma.

En este contexto es preciso acudir a la figura de la legislación de urgencia, Decreto-ley, prevista en el artículo 33 de nuestra Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero, para acompasar el régimen sancionador con las medidas de naturaleza urgente y extraordinaria que están adoptando las autoridades sanitarias para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el coronavirus Sars-Cov-2, no pudiéndose someter la modificación del régimen sancionador en materia de salud pública previsto en la Ley 7/2011, de 23 de marzo, de salud pública de Extremadura, porque perdería su eficacia, a una tramitación parlamentaria ordinaria mediante una ley o reglamento, según los distintos elementos modificados a través del presente decreto-ley, que configuran el ejercicio de la potestad sancionadora al amparo de lo dispuesto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público, con fundamento último en el artículo 25 de la Constitución Española.

Ciertamente, existen pocos momentos en los que esté tan justificado acudir a esta figura constitucional y estatuaria. Ni el constituyente ni el legislador estatuyente hubieran imaginado nunca que fuera necesario acudir a este mecanismo de excepción de una forma tan habitual. Lamentablemente tanto a nivel estatal como autonómico ello se ha evidenciado como imprescindible.

Con independencia de la instauración de un régimen sancionador específico con ocasión de la presente crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19, con el objetivo de garantizar que todos los procedimientos a partir de la entrada en vigor del presente decreto-ley como consecuencia de aquella se sustancien bajo una norma estable no supeditada al levantamiento de la situación de emergencia sanitaria y, asimismo, prever un régimen sancionador específico para crisis sanitarias epidemiológicas para evitar el empleo de instrumentos legislativos de urgencia para cada emergencia sanitaria, se dispone la extensión de este régimen con vocación de permanencia en el tiempo mediante la incorporación de una disposición adicional tercera a la actual Ley 7/2011, de 23 de marzo, de salud pública de Extremadura.

Por lo tanto, la norma cumple los requerimientos fijados tanto por el citado artículo 33 del Estatuto de Autonomía, como por la Constitución Española y la numerosa jurisprudencia del Tribunal Constitucional en la materia (por todas, la STC 61/2018, de 7 de junio de 2018, FJ 4, en lo que se refiere a la extraordinaria y urgente necesidad, y las SSTC 31/2011, de 17 de marzo, FJ 4; 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 6 , y 100/2012, de 8 de mayo, en lo relativo a «situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que por razones difíciles de prever requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes»).

La Comunidad Autónoma tiene competencia exclusiva de desarrollo legislativo en materia de sanidad y salud pública de conformidad con el artículo 10.1.9 de la Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero, de reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura en el marco de lo dispuesto en la normativa estatal, en particular, de la Ley 7/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública. Asimismo, tiene competencia exclusiva en materia de especialidades del procedimiento administrativo por atribución del artículo 9.1.5 de la Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero. Por su parte, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, permite establecer especialidades del procedimiento cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios de este.

III 

El decreto-ley consta de dos artículos, dos disposiciones adicionales, una disposición transitoria única y una disposición final.

En el artículo primero se regula el objeto de la norma, cual es el establecimiento del régimen sancionador aplicable a los incumplimientos de las medidas de salud pública adoptadas para hacer frente a las situaciones de crisis sanitarias derivadas de la Covid-19 u otras epidemias.

En el artículo segundo se introduce una disposición adicional tercera a la actual Ley 7/2011, de 23 de marzo, de salud pública de Extremadura, con la finalidad, como ya se ha señalado anteriormente, de introducir un régimen jurídico especial para la articulación de un procedimiento específico que rija tanto para la presente pandemia como, en su caso, para otras crisis sanitarias derivadas de epidemias que pudieran sucederse incorporando una regulación suficientemente completa para que puedan ser aplicado inmediatamente.

En él se establece una remisión al régimen general de supervisión, vigilancia, control e inspección, si bien se introducen dos especialidades; en primer lugar, se atribuye la condición de autoridad sanitaria al personal encargado de realizar las labores de seguimiento y control de la enfermedad para garantizar que el incumplimiento del deber de colaboración con dicho personal, de especial importancia en esta situación de crisis sanitarias con riesgo para la salud pública tenga su sanción correspondiente, y se atribuye la condición de agentes de la autoridad a todo el personal inspector de las distintas consejerías con la finalidad de garantizar el cumplimiento de las medidas de prevención en todos los sectores, incrementado con ello el número de agentes destinado a labores inspectoras o de control.

Asimismo, se introduce un elenco de infracciones y sanciones con tipos más específicos aplicables en relación con las medidas especiales de prevención y de intervención administrativa que pudieran adoptarse, en particular en relación con la COVID-19.

Con respecto a la competencia y al procedimiento sancionador, se hace residir en los órganos autonómicos centrales en materia de salud pública la competencia para incoar y sancionar, con el objetivo de establecer una interpretación homogénea de los tipos infractores y sus correspondientes sanciones con la finalidad última de garantizar los principios de seguridad jurídica y de simplificación administrativa. Con este objetivo se establece también que su intervención será preferente cuando pudiera concurrir en materia sancionadora con otros órganos de la Administración.

A los efectos de dotar de mayor eficacia y ejemplaridad a la actuación de corrección de aquellas conductas reprobables de los infractores que, a pesar de constituir un riesgo para la salud pública no conllevan una sanción especialmente gravosa e irreparable, se articula, de conformidad con el artículo 1.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, la posibilidad de implementar un procedimiento especial abreviado con la finalidad de que la medida correctora despliegue su eficacia inmediata en momentos de crisis sanitarias como la presente en los que es necesaria la proximidad de sus efectos a la propia conducta infractora para evitar riesgos graves para la salud pública. Ahondando en lo expuesto, en un contexto como este en el que los incumplimientos de las prevenciones higiénicas individuales entrañan un potencial riesgo o daño inmediato para la salud de los demás es absolutamente determinante que los ciudadanos sean conscientes de su deber individual de prevención e higiene y, para ello, han de reforzarse los elementos disuasorios al alcance de las autoridades para concienciar de la necesidad de observar un comportamiento ejemplar propio y con respecto a terceros. Por ello, la imposición de multas pecuniarias con efectos inmediatos se prevé como un mecanismo fundamental en una situación como la presente o las que pudieran originarse en crisis sanitarias venideras.

Se hace mención expresa al deber de colaboración entre las Administraciones, de especial relevancia en un contexto en el que es necesario establecer un criterio coordinado de actuación dada la multiplicidad de agentes intervinientes de unas u otras Administraciones y de distintos ámbitos dentro de la propia Administración.

En general, se abordan los distintos aspectos que conforman el régimen sancionar con una cláusula de cierre relativa al régimen básico y al derecho supletorio.

En la disposición adicional primera se incorpora una modificación del régimen competencial previsto para la adopción de las medidas extraordinarias y urgentes que tiene por finalidad suplir al Consejo de Gobierno en aquellos supuestos en los que fuere necesario adoptar medidas urgentes para prevenir la transmisión de la COVID-19, sin perjuicio de la convalidación, por este último, de la decisión adoptada por el titular de la Consejería competente en materia de salud pública. La inclusión de esta disposición obedece a la necesidad de agilizar la toma de decisiones cuando concurran circunstancias de urgencia y, por ello, se hace residir en un órgano unipersonal, sin perjuicio de su posterior convalidación por el órgano colegiado que originariamente ostentaría la competencia.

En la disposición adicional segunda se prevé un mandato específico para articular los instrumentos de colaboración que fueran necesarios durante la crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19.

Se incorpora una disposición transitoria única para dotar de seguridad jurídica la tramitación de los procedimientos relativos a hechos acaecidos con anterioridad a la entrada en vigor de esta norma.

Finalmente, en la disposición final única se establece el régimen de entrada en vigor del decreto-ley.

IV 

Este decreto-ley es coherente con los principios de buena regulación establecidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. De lo expuesto en los párrafos anteriores se pone de manifiesto el cumplimiento de los principios de necesidad y eficacia, al establecerse una identificación clara de los fines perseguidos y, por ello, ser el instrumento más adecuado el decreto-ley para garantizar la consecución de estos. Asimismo, preside la norma el principio de proporcionalidad, al contener la regulación imprescindible para la consecución de los objetivos previamente mencionados e igualmente se ajusta al principio de seguridad jurídica, al establecer claramente el marco normativo de actuación y garantizar su coherencia con el resto del ordenamiento jurídico. Por último, con respecto al principio de eficiencia, queda garantizado porque no se imponen cargas administrativas.

Por todo ello, en el ejercicio de la autorización contenida en el artículo 33 del Estatuto de Autonomía de Extremadura en la redacción de la Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero, de reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura, a propuesta del Vicepresidente Segundo y Consejero de Sanidad y Servicios Sociales, y previa deliberación del Consejo de Gobierno en su reunión de 22 de julio de 2020

DISPONGO:

Artículo 1. 
Objeto.

El presente decreto-ley tiene por objeto la regulación del régimen sancionador aplicable a los incumplimientos de las medidas de salud pública adoptadas para hacer frente a las situaciones de crisis sanitarias derivadas de la COVID-19 u otras epidemias.

Artículo 2. 
Modificación de la Ley 7/2011, de 23 de marzo, de salud pública de Extremadura.

Se añadeuna disposición adicional tercera a la Ley 7/2011, de 23 de marzo, de salud pública de Extremadura que queda redactada en los siguientes términos:

DISPOSICIONES ADICIONALES 

Disposición Adicional Primera. 
Modificación del Decreto-ley 12/2020, de 19 de junio, de medidas extraordinarias y urgentes para la reactivación de la actividad económica y social en la Comunidad Autónoma de Extremadura en el proceso hacia la “Nueva Normalidad”.

Se modifica la disposición adicional primera del Decreto-ley 12/2020, de 19 de junio, de medidas extraordinarias y urgentes para la reactivación de la actividad económica y social en la Comunidad Autónoma de Extremadura en el proceso hacia la “Nueva Normalidad” que queda redactada en los siguientes términos:

Disposición Adicional Segunda. 
De las delegaciones, encomiendas y protocolos de colaboración con otras Administraciones Públicas durante la situación de crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19.

Las autoridades sanitarias autonómicas podrán delegar o encomendar a las entidades locales o a sus organismos públicos la realización de aquellas actuaciones o tareas que se consideren necesarias por razones de eficiencia y agilidad administrativa. Asimismo, podrán promover la suscripción de protocolos de colaboración con estas y con la Delegación del Gobierno para asegurar, en particular, la necesaria coordinación y apoyo de las Fuerzas y Cuerpo de Seguridad en la aplicación de este Decreto-Ley.

DISPOSICIÓN TRANSITORIA 

Disposición Transitoria Única. 
Régimen transitorio de los procedimientos.

Las actuaciones y procedimientos, incluidos los recursos, que se derivaren de incumplimientos efectuados con anterioridad a la entrada en vigor del presente decreto-ley se tramitarán de conformidad con la normativa vigente en el momento de producirse la conducta infractora.

DISPOSICIÓN FINAL 

Disposición Final Única. 
Entrada en vigor.

Este decreto-ley entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de Extremadura.

Mérida, 22 de julio de 2020.

El Presidente de la Junta de Extremadura,

GUILLERMO FERNÁNDEZ VARA

El Vicepresidente Segundo y Consejero de Sanidad y Servicios Sociales,

JOSÉ M.ª VERGELES BLANCA