Modificación de los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados de la Unión Europea

Vigencia desde: 30-04-2024

EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y en particular su artículo 126, apartado 14, párrafo tercero,

Vista la propuesta de la Comisión Europea,

Visto el dictamen del Parlamento Europeo ⁴,

Visto el dictamen del Banco Central Europeo ⁵,

Considerando lo siguiente:

(1) A fin de garantizar el cumplimiento por parte de los Estados miembros de las obligaciones derivadas del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) en el ámbito de la política presupuestaria, y en particular a efectos de evitar déficits públicos excesivos, la Directiva 2011/85/UE del Consejo ⁶ establece normas detalladas sobre las características de los marcos presupuestarios de los Estados miembros.

(2) Sobre la base de la experiencia adquirida con la unión económica y monetaria desde la entrada en vigor de la Directiva 2011/85/UE, es necesario modificar sus requisitos relativos a las normas y procedimientos que conforman los marcos presupuestarios de los Estados miembros.

(3) En su Informe Especial n.º 22/2019 titulado «Requisitos de la UE para los marcos presupuestarios nacionales: Es necesario seguir reforzándolos y supervisar mejor su aplicación», el Tribunal de Cuentas Europeo examinaba los requisitos de la Unión para los marcos presupuestarios nacionales y recomendaba a la Comisión que revisara dichos requisitos, teniendo en cuenta las normas internacionales y las mejores prácticas. El Tribunal de Cuentas Europeo propuso acciones específicas para mejorar el alcance y la eficacia de los marcos presupuestarios nacionales, en particular en lo que se refiere a los marcos presupuestarios a medio plazo y a las instituciones fiscales independientes.

(4) En su Comunicación de 5 de febrero de 2020 titulada «Revisión de la gobernanza económica. Informe sobre la aplicación de los Reglamentos (UE) n.º 1173/2011, 1174/2011, 1175/2011, 1176/2011, 1177/2011, 472/2013 y 473/2013 y sobre la idoneidad de la Directiva 2011/85/UE del Consejo», la Comisión señalaba avances sustanciales pero desiguales en el desarrollo de los marcos presupuestarios nacionales, teniendo en cuenta que el Derecho de la Unión solo establece requisitos mínimos y que la aplicación y el cumplimiento de las disposiciones nacionales han sido muy diversos. En dicha Comunicación también se consideraba en qué medida el marco apoyaría las necesidades de las políticas económica, medioambiental y social relacionadas con la transición hacia una economía europea climáticamente neutra, eficiente en el uso de los recursos y digital, complementando el papel crucial del entorno regulador y las reformas estructurales.

(5) En su Comunicación de 11 de diciembre de 2019 titulada «El Pacto Verde Europeo», la Comisión pedía un mayor uso de las herramientas de «presupuestación ecológica» para reorientar la inversión pública, el consumo y la fiscalidad hacia prioridades ecológicas y abandonar las subvenciones perjudiciales. El Reglamento (UE) 2021/1119 del Parlamento Europeo y del Consejo⁷ establece un objetivo de neutralidad climática a escala de la Unión de aquí a 2050 y exige que las instituciones de la Unión y los Estados miembros avancen en la mejora de su capacidad de adaptación. La Comisión se comprometió a colaborar con los Estados miembros en el examen y comparación de las prácticas de presupuestación ecológica. En su Comunicación de 24 de febrero de 2021 titulada «Forjar una Europa resiliente al cambio climático — La nueva estrategia de adaptación al cambio climático de la UE», la Comisión señalaba la importancia macrofiscal del cambio climático y destacaba la necesidad de aumentar la resiliencia de la Unión en relación con el impacto del cambio climático. El Semestre Europeo proporciona un marco adicional para apoyar estos esfuerzos y el instrumento de apoyo técnico, establecido por el Reglamento (UE) 2021/240 del Parlamento Europeo y del Consejo⁸ ofrece asistencia práctica para su aplicación.

(6) En su Comunicación de 9 de noviembre de 2022 sobre las orientaciones para una reforma del marco de gobernanza económica de la UE, la Comisión puso de relieve la necesidad de reforzar la sostenibilidad de la deuda y reducir las elevadas ratios de deuda pública, promoviendo al mismo tiempo un crecimiento sostenible e integrador en todos los Estados miembros. Los objetivos fundamentales de las orientaciones son mejorar la apropiación nacional, simplificar el marco y avanzar hacia una mayor orientación a medio plazo, junto con una aplicación más sólida y coherente.

(7) A fin de mejorar el cumplimiento de las disposiciones del TFUE y, en particular, evitar déficits públicos excesivos en el sentido del artículo 126 del TFUE, las legislaciones de los Estados miembros deben incluir disposiciones específicas para reforzar la apropiación nacional, de conformidad con la Comunicación de la Comisión, de 9 de noviembre de 2022, sobre las orientaciones para una reforma del marco de gobernanza económica de la UE, además de las exigidas actualmente por la Directiva 2011/85/UE. Sobre la base de los datos recopilados en relación con la aplicación de dicha Directiva, sus modificaciones deben referirse a la transparencia, las estadísticas, las previsiones y la presupuestación a medio plazo para abordar las deficiencias detectadas durante su aplicación preliminar.

(8) La presente Directiva modificativa forma parte de un paquete junto con el Reglamento (UE) 2024/1263 del Parlamento Europeo y del Consejo ⁹ y el Reglamento (UE) 2024/1264 del Consejo ¹⁰. Juntos, estos tres actos legislativos (en lo sucesivo, conjuntamente, «reforma del marco de gobernanza económica») reforman el marco de gobernanza económica de la Unión incorporando al Derecho de la Unión el contenido del título III (Pacto Presupuestario) del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria ¹¹, de 2 de marzo de 2012 (TECG), de conformidad con el artículo 16 de dicho Tratado. Al basarse en la experiencia adquirida mediante la aplicación del TECG por parte de los Estados miembros, la reforma del marco de gobernanza económica mantiene la orientación a medio plazo del Pacto Presupuestario como instrumento para lograr la disciplina presupuestaria y el fomento del crecimiento. La reforma del marco de gobernanza económica incluye una dimensión específica por país reforzada destinada a reforzar la apropiación nacional, también manteniendo el papel consultivo de las instituciones fiscales independientes, que se basa en esencia en los principios comunes aplicables a los mecanismos de corrección presupuestaria del Pacto Presupuestario propuestos por la Comisión en su Comunicación de 20 de junio de 2012 de conformidad con el artículo 3, apartado 2, del TECG. El análisis del gasto neto de las medidas discrecionales relativas a los ingresos para la evaluación global del cumplimiento exigida por el Pacto Presupuestario se establece en el Reglamento (UE) 2024/1263. Al igual que en el Pacto Presupuestario, solo se permiten desviaciones temporales respecto del plan a medio plazo en circunstancias excepcionales de conformidad con el Reglamento (UE) 2024/1263 y en coherencia con las disposiciones relativas a la cuenta de control. También en la misma línea que en el Pacto Presupuestario, en caso de desviaciones considerables respecto del plan a medio plazo, deben aplicarse medidas para corregir las desviaciones a lo largo de un período determinado. La reforma del marco de gobernanza económica refuerza la supervisión fiscal y los procedimientos de ejecución para cumplir el compromiso de promover unas finanzas públicas saneadas y sostenibles y un crecimiento sostenible e integrador. Así pues, la reforma del marco de gobernanza económica mantiene los objetivos fundamentales en materia de disciplina presupuestaria y sostenibilidad de la deuda establecidos en el Pacto Presupuestario.

(9) El mantenimiento de prácticas de contabilidad pública completas y fiables en todos los subsectores de las administraciones públicas constituye un requisito previo para la elaboración de estadísticas de alta calidad que sean comparables entre Estados miembros. La disponibilidad y la calidad de las estadísticas basadas en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales de la Unión Europea (SEC) son esenciales para garantizar el correcto funcionamiento del marco de supervisión fiscal de la Unión. El SEC 2010 se basa en información facilitada según el principio de devengo. Por lo tanto, es conveniente mejorar la recopilación de los datos de devengo y de la información necesaria para generar estadísticas según el principio de devengo de una manera exhaustiva y coherente en todos los subsectores de las administraciones públicas.

(10) La disponibilidad de datos de alta frecuencia puede revelar pautas que justifiquen una supervisión más estrecha y mejorar la calidad de las previsiones presupuestarias. Los Estados miembros y la Comisión (Eurostat) deben publicar datos trimestrales sobre el déficit y la deuda, aplicando las definiciones establecidas en el artículo 2 del Protocolo (n.º 12) sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, anejo al Tratado de la Unión Europea (TUE) y al TFUE. La publicación con mayor frecuencia de datos presupuestarios adaptados a las definiciones presupuestarias nacionales debe determinarse sobre la base de los requisitos nacionales de transparencia y las necesidades de los usuarios, a fin de mejorar la apropiación nacional.

(11) Unas previsiones macroeconómicas y presupuestarias sesgadas y poco realistas para las leyes presupuestarias anuales y plurianuales pueden obstaculizar considerablemente la eficacia de la planificación fiscal y, por lo tanto, dificultar el cumplimiento de la disciplina presupuestaria. Para mejorar los supuestos de referencia, los Estados miembros deben comparar sus previsiones macroeconómicas y presupuestarias con las más actualizadas de la Comisión y, si procede, con las de otros organismos independientes.

(12) Las previsiones macroeconómicas y presupuestarias a efectos de la planificación fiscal anual y plurianual de las administraciones públicas deben estar sometidas a evaluaciones ex post periódicas, objetivas y exhaustivas por parte de un organismo independiente o de otros organismos con autonomía funcional respecto de las autoridades fiscales de los Estados miembros diferentes del que elabora las previsiones, con el fin de mejorar su calidad. Esas evaluaciones deben incluir el análisis de los supuestos económicos, la comparación con previsiones elaboradas por otras instituciones y la evaluación de la precisión de previsiones anteriores.

(13) Los organismos independientes encargados de supervisar las finanzas públicas en los Estados miembros constituyen un componente eficaz de los marcos presupuestarios. El Reglamento (UE) n.º 473/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo¹² exige a los Estados miembros cuya moneda es el euro que cuenten con instituciones fiscales independientes encargadas de avalar o elaborar previsiones macroeconómicas y establece garantías específicas en relación con su independencia y su capacidad técnica. Sin perjuicio de los requisitos establecidos en dicho Reglamento, la tarea de las instituciones fiscales independientes de elaborar, evaluar o avalar previsiones macroeconómicas de conformidad con la presente Directiva debe tener en cuenta los procedimientos y prácticas nacionales establecidos en los Estados miembros, incluidos los relativos al momento en que se lleva a cabo la tarea.

(14) Con el fin de lograr una mayor responsabilidad en la política fiscal, las instituciones fiscales independientes deben tener un alto grado de independencia operativa, los recursos necesarios para llevar a cabo sus tareas y un acceso amplio y oportuno a la información necesaria. Los Estados miembros podrán crear más de una institución fiscal independiente y cada una de ellas podrá desempeñar una o varias de las tareas establecidas por la presente Directiva modificativa, siempre que exista una clara atribución de responsabilidades y no exista solapamiento entre ellos en términos de competencias. Debe evitarse una excesiva fragmentación institucional de las tareas de seguimiento. La configuración de dichos organismos de seguimiento debe tener en cuenta el marco institucional existente y la estructura administrativa del Estado miembro de que se trate.

(15) Para mejorar la planificación presupuestaria, en la medida de lo posible debe prestarse la debida atención a los riesgos macrofiscales derivados del cambio climático, incluidos sus efectos medioambientales y distributivos. Comprender los posibles canales a través de los cuales las perturbaciones relacionadas con el clima afectan a las finanzas públicas es fundamental para que las estrategias nacionales limiten y gestionen los riesgos fiscales derivados del cambio climático y de las catástrofes resultantes.

(16) Si bien la aprobación de la ley presupuestaria anual constituye una etapa primordial del proceso presupuestario en lo que se refiere a la responsabilidad democrática, una perspectiva de planificación presupuestaria de un solo año proporciona una base limitada para unas políticas fiscales saneadas, ya que la mayor parte de las medidas tiene implicaciones que van mucho más allá del ciclo presupuestario anual. Como tal, una planificación fiscal a medio plazo eficaz refuerza la credibilidad de la política fiscal y tiene en cuenta al mismo tiempo la sostenibilidad de la deuda. Se debe fundamentar en una definición clara y coherente de los objetivos presupuestarios nacionales a medio plazo para las administraciones públicas, que se presentan en los planes nacionales a medio plazo. Para reforzar la perspectiva presupuestaria plurianual, la planificación de la ley presupuestaria anual debe ser coherente con los objetivos presupuestarios nacionales a medio plazo.

(17) Con el fin de promover con eficacia la disciplina presupuestaria y la sostenibilidad de las finanzas públicas, los marcos presupuestarios deben abarcar las finanzas públicas en su integridad. Por ese motivo, ha de prestarse una atención particular a las operaciones de los organismos y fondos de las administraciones públicas que no forman parte de los presupuestos ordinarios, pero que forman parte de las administraciones públicas, incluidos sus subsectores, y que inciden de manera inmediata o a medio plazo en la situación presupuestaria de los Estados miembros. Los Estados miembros deben publicar también valores correspondientes a la incidencia combinada de dichos organismos y fondos en los saldos y las deudas de las administraciones públicas. Debe publicarse información detallada sobre la incidencia de los gastos fiscales en los ingresos.

(18) Las herramientas de presupuestación ecológica pueden ayudar a reorientar los ingresos y los gastos públicos hacia prioridades medioambientales. A este respecto, la presentación periódica de información pertinente mejora las deliberaciones presupuestarias. Los Estados miembros pueden publicar la información relativa al modo en que los elementos pertinentes de sus presupuestos contribuyen al cumplimiento de los compromisos relacionados con el clima y el medio ambiente, así como la metodología utilizada a escala nacional e internacional. Los Estados miembros deben publicar datos e información descriptiva por separado para las partidas de gastos, gastos fiscales e ingresos. Los Estados miembros pueden publicar información sobre el impacto distributivo de las políticas presupuestarias y tener en cuenta los aspectos relacionados con el empleo, sociales y distributivos en el desarrollo de la presupuestación ecológica a que se refiere el Reglamento (UE) n.º 473/2013 y la Comunicación de la Comisión de 28 de septiembre de 2022 titulada «Evaluar mejor el impacto distributivo de las políticas de los Estados miembros».

(19) Debe prestarse la debida atención a la existencia de pasivos contingentes. Los pasivos contingentes implican posibles obligaciones que dependen de que se produzca un suceso futuro incierto, o entrañan obligaciones en las que el pago no es probable o el importe de este no puede cuantificarse de manera fiable. Incluyen, por ejemplo, las garantías públicas, los préstamos de dudoso cobro, los pasivos resultantes de la actividad de las corporaciones públicas y, en la medida de lo posible, los pasivos contingentes relacionados con las catástrofes y el clima.

(20) Las catástrofes naturales y los fenómenos meteorológicos extremos han afectado a la mayoría de los Estados miembros y se espera que el cambio climático aumente la frecuencia y la intensidad de tales fenómenos. Los Gobiernos invierten en medidas de adaptación al cambio climático y toman medidas para cubrir los costes de las catástrofes en concepto de ayuda de emergencia, recuperación y reconstrucción, y para actuar como garante en última instancia en algunos casos. Teniendo en cuenta los desafíos actuales y futuros para la sostenibilidad de las finanzas públicas, debe prestarse especial atención a las obligaciones de los Gobiernos y a los riesgos para las finanzas públicas derivados de las catástrofes naturales y las perturbaciones relacionadas con el clima, empezando por la recopilación y publicación, en la medida de lo posible, de información sobre el coste fiscal de fenómenos anteriores.

(21) La presentación de información sobre riesgos macrofiscales derivados del cambio climático, pasivos contingentes relacionados con el clima y los costes fiscales de las catástrofes está mejorando, pero sigue estando en una fase incipiente, dado que aún se están desarrollando metodologías e indicadores con tal fin. La ejecución de dicha presentación de información requerirá esfuerzos importantes por parte de las administraciones públicas. Teniendo en cuenta dichas dificultades, y en la medida de lo posible, la presentación de información en dichos ámbitos debe llevarse a cabo y evolucionar en paralelo a estos avances metodológicos.

(22) La Comisión debe seguir supervisando periódicamente la aplicación de la Directiva 2011/85/UE. Deben determinarse y compartirse las mejores prácticas relativas a la aplicación de dicha Directiva.

(23) Procede, por tanto, modificar la Directiva 2011/85/UE en consecuencia.

(24) Teniendo en cuenta el plazo vigente con arreglo al Pacto de Estabilidad y Crecimiento, la presente Directiva debe entrar en vigor con carácter de urgencia el día de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea.

HA ADOPTADO LA PRESENTE DIRECTIVA:

Artículo 1 

La Directiva 2011/85/UE se modifica como sigue:

1) El Artículo 2 se modifica como sigue:

a) en el párrafo primero, la segunda frase se sustituye por el texto siguiente:

b) el párrafo segundo se modifica como sigue:

i) la letra a) se sustituye por el texto siguiente:

ii) la letra c) se sustituye por el texto siguiente:

iii) la letra e) se sustituye por el texto siguiente:

iv) se añade la letra siguiente:

2) El Artículo 3 se sustituye por el texto siguiente:

3) El Artículo 4 se modifica como sigue:

a) el apartado 1 se sustituye por el texto siguiente:

b) se suprime el apartado 4;

c) los apartados 5 y 6 se sustituyen por el texto siguiente:

d) se suprime el apartado 7.

4) El Artículo 5 se sustituye por el texto siguiente:

5) El Artículo 6 se modifica como sigue:

a) en el apartado 1, la letra b) se sustituye por el texto siguiente:

b) el apartado 2 se sustituye por el texto siguiente:

6) El Artículo 7 se sustituye por el texto siguiente:

7) Se suprime el Artículo 8.

8) El título del capítulo V se sustituye por

9) En el capítulo V, se inserta el artículo siguiente:

10) El Artículo 9 se modifica como sigue:

a) el apartado 1 se sustituye por el texto siguiente:

b) el apartado 2 se modifica como sigue:

i) la parte introductoria se sustituye por el texto siguiente:

ii) la letra a) se sustituye por el texto siguiente:

iii) las letras c) y d) se sustituyen por el texto siguiente:

11) Los arts. 10 y 11 se sustituyen por el texto siguiente:

12) El título del capítulo VI se sustituye por:

13) El Artículo 12 se sustituye por el texto siguiente:

14) El Artículo 14 se sustituye por el texto siguiente:

15) El Artículo 16 se sustituye por el texto siguiente:

Artículo 2. 

1. Los Estados miembros pondrán en vigor leyes, reglamentos y disposiciones administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la presente Directiva a más tardar el 31 de diciembre de 2025.

2. Cuando los Estados miembros adopten dichas leyes, reglamentos y disposiciones administrativas, estas harán referencia a la presente Directiva o irán acompañadas de dicha referencia en su publicación oficial. Los Estados miembros establecerán las modalidades de la mencionada referencia.

3. Se anima a los Estados miembros a que establezcan, en su propio interés y en el de la Unión, sus propios cuadros de correspondencia, que muestren, en la medida de lo posible, la concordancia entre la presente Directiva y las medidas de transposición, y a hacerlos públicos.

4. Los Estados miembros comunicarán a la Comisión el texto de las principales disposiciones que adopten en el ámbito regulado por la presente Directiva.

5. La Comisión elaborará un informe provisional de situación sobre la aplicación de las principales disposiciones de la presente Directiva basándose en la información pertinente de los Estados miembros. Dicho informe será presentado al Parlamento Europeo y al Consejo a más tardar el 30 de junio de 2025.

Artículo 3. 

La presente Directiva entrará en vigor el día de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea.

Artículo 4. 

Los destinatarios de la presente Directiva son los Estados miembros.

Hecho en Luxemburgo, el 29 de abril de 2024.

Por el Consejo El Presidente

D. CLARINVAL