Criterios en relación con los procedimientos sancionadores incoados a consecuencia de la crisis sanitaria por la COVID-19 en Aragón


Instrucción de 26 de octubre de 2020, de la Consejera de Sanidad, por la que se dictan criterios a los órganos del Departamento de Sanidad en relación con los procedimientos sancionadores incoados como consecuencia de la necesidad de hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19.

BOA Nº 214 Fasc. II/2020 de 27 de Octubre de 2020

Esta Instrucción se dicta en sustitución de la anterior de 17 de septiembre de 2020, con el fin de reducir la discrecionalidad en la aplicación del régimen sancionador en materia de salud pública y de garantizar una mayor seguridad jurídica en la actuación de los órganos del Departamento de Sanidad para la calificación de las infracciones y la graduación de las sanciones, estableciéndose los siguientes criterios:

a) Infracción de la obligación de utilizar mascarilla:

- regla general: sanción mínima de 300 euros;

- si se comete en espacios cubiertos o cerrados o con infracción de las reglas de aforo, en grupos de diez o más personas: sanción mínima de 600 euros.

b) Incumplimiento de las medidas de confinamiento perimetral acordadas o de la limitación de circulación de personas en horario nocturno: sanción mínima de 300 euros.

c) Incumplimiento por las personas afectadas de la obligación personal de confinamiento: sanción mínima de 3.001 euros.

d) Incumplimiento del régimen de aforos, incumpliendo además, el régimen de horarios de apertura o la obligación de utilizar mascarilla por las personas presentes o los empleados: sanción mínima de 3.001 euros.

e) Infracción de la prohibición de consumo de alcohol y otras bebidas en la vía pública y de tabaco y asimilados:

- regla general: sanción mínima de 300 euros;

- si se comete en grupos de diez o más personas o compartiendo recipientes de bebida: sanción mínima de 600 euros.

f) Organización de eventos o actividades con incumplimiento de los requerimientos específicos y medidas especiales y cautelares impuestas por las autoridades sanitarias: sanción mínima de 6.000 euros.

Si los órganos del Departamento de Sanidad determinan una calificación de la infracción de menor gravedad o una sanción inferior, debe justificarse expresamente y de forma motivada en el expediente.

Si el órgano instructor determina una calificación de la infracción de mayor gravedad o una sanción superior, debe proceder a la aplicación del régimen sancionador aplicable conforme considere procedente.

El artículo 6 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, establece en su artículo 6 que los órganos administrativos podrán dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio.

En el mismo sentido, el artículo 33 del texto refundido de la Ley de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, aprobado por Decreto Legislativo 2/2001, de 3 de julio, del Gobierno de Aragón, dispone en el artículo 33 que los órganos superiores y directivos impulsarán y dirigirán la actividad administrativa mediante la emanación de instrucciones, circulares y órdenes de servicio.

Con fecha 10 de junio de 2020, se publicó en el "Boletín Oficial del Estado"", el Real Decreto-ley 21/2020, de 9 de junio, de medidas urgentes de prevención, contención y coordinación para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19. En el artículo 31 de esta norma se regula el régimen sancionador, remitiendo a la regulación contenida en la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública. En este artículo se regula también el incumplimiento de la obligación de uso de mascarillas y se atribuye la vigilancia, inspección y control del cumplimiento de dichas medidas, así como la instrucción y resolución de los procedimientos sancionadores que procedan a los órganos competentes del Estado, de las Comunidades Autónomas y de las entidades locales en el ámbito de sus respectivas competencias.

A su vez, la Ley 5/2014, de 26 de junio, de Salud Pública de Aragón, regula las competencias en el ámbito de la salud pública de las distintas administraciones públicas, y atribuye al Gobierno de Aragón, en su artículo 13.d), el ejercicio de las facultades de intervención y la potestad sancionadora en los términos establecidos en dicha Ley. El título V de la Ley 5/2014, de 26 de junio, regula las infracciones y sanciones en materia de salud pública y su graduación en función de su gravedad.

En particular, el artículo 87.2.c) de la Ley 5/2014, de 26 de junio, tipifica "el incumplimiento de los requerimientos específicos y de las medidas especiales y cautelares que impongan las autoridades sanitarias", tipo en el que, en las actuales circunstancias y dada la extensión de las medidas que se han venido adoptando para mitigar la pandemia COVID-19 reduciendo los contagios, es posible subsumir múltiples conductas en relación con las cuales pueden concurrir circunstancias muy diversas. Es el caso de la obligación de utilizar mascarilla, la prohibición del denominado botellón, las reglas específicas sobre aforos o, señaladamente, el cumplimiento de la obligación de confinamiento en sus múltiples modalidades y supuestos.

Por otra parte, el artículo 87.1.f) de la Ley 5/2014, de 26 de junio, prevé, como tipo de infracción leve "las infracciones contempladas en el apartado siguiente cuando, en razón de los criterios fijados en el artículo anterior, merezcan la calificación de leves", criterios que el artículo 86.2 de la misma Ley concreta en el "riesgo para la salud, gravedad de la alteración sanitaria o social producida, cuantías del eventual beneficio obtenido, grado de intencionalidad y reincidencia".

No obstante, los órganos del Departamento de Sanidad podrán aplicar igualmente el régimen sancionador contemplado en la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública, dado su carácter de norma básica, cuando la tipificación prevista en la misma resulte acorde a los hechos considerados.

Por tal razón, con objeto de coordinar de forma adecuada y con la máxima seguridad jurídica la actuación de los órganos competentes para la instrucción de los procedimientos sancionadores en las tres provincias tanto la determinación del carácter leve o grave de las infracciones como para la aplicación de las reglas sobre graduación de sanciones, resulta conveniente dictar instrucciones que contemplen los supuestos más relevantes.

En el marco de lo dispuesto en el Real Decreto-ley 21/2020, de 9 de junio, arriba expuesto, una vez levantado el estado de alarma, la Consejera de Sanidad, en su condición de autoridad sanitaria de la Comunidad Autónoma de Aragón, aprobó la Orden SAN/474/2020, de 19 de junio, por la que se adoptan medidas en materia de prevención, contención y coordinación para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por la pandemia COVID-19 en la Comunidad Autónoma de Aragón, sustituida posteriormente por la Orden SAN/885/2020, de 15 de septiembre, que vino a actualizar y refundir dichas medidas, dictándose para su adecuada aplicación la Instrucción de 17 de septiembre de 2020, por la que se marcaban criterios a los órganos del Departamento de Sanidad en relación con los expedientes sancionadores incoados con motivo de la crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19.

Dicho marco normativo, no obstante, se ha visto notablemente modificado con la aprobación, por parte del Gobierno de Aragón, del Decreto-ley 7/2020, de 19 de octubre, por el que se establece el régimen jurídico de alerta sanitaria para el control de la pandemia COVID-19 en Aragón, en el que se contempla la posibilidad de acordar el confinamiento perimetral de ámbitos territoriales determinados, como seguidamente se acordó para las localidades de Huesca, Teruel y Zaragoza, mediante Decreto-ley 8/2020, de 21 de octubre, así como el reciente Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2, mediante el que se establece en todo el territorio nacional una limitación de la libertad de circulación de las personas en horario nocturno, durante el periodo comprendido entre las 23:00 horas y las 6:00 horas, salvo para las actividades autorizadas, y sin perjuicio de las modulaciones de horarios que puedan llevar a cabo la autoridad competente delegada en cada Comunidad Autónoma.

El capítulo III del Decreto 23/2016, de 9 de febrero, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba la estructura orgánica del Departamento de Sanidad y del Servicio Aragonés de Salud, atribuye a la Dirección General de Salud Pública las más amplias competencias en materia de salud pública, entre ellas la información, vigilancia e intervención epidemiológica; la prevención de enfermedades; la coordinación en cuanto a las actuaciones que afecten a la salud individual y colectiva; y la auditoría y evaluación de las intervenciones en salud pública.

Por último, el artículo 23.2 del Decreto 23/2016, de 9 de febrero, atribuye a los Servicios Provinciales del Departamento de Sanidad la tramitación y resolución de los procedimientos administrativos en materia de su competencia, así como el ejercicio de la competencia sancionadora que tienen asignada.

En virtud de lo anterior, con objeto de reducir en lo posible la discrecionalidad en la aplicación del régimen sancionador en materia de salud pública y de garantizar una mayor seguridad jurídica en la actuación de los órganos del Departamento de Sanidad para la calificación de las infracciones y la graduación de las sanciones, adecuando la actuación administrativa al actual marco normativo, mediante la presente Instrucción se dictan los siguientes criterios:

El artículo 6 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, establece en su artículo 6 que los órganos administrativos podrán dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio.

En el mismo sentido, el artículo 33 del texto refundido de la Ley de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, aprobado por Decreto Legislativo 2/2001, de 3 de julio, del Gobierno de Aragón, dispone en el artículo 33 que los órganos superiores y directivos impulsarán y dirigirán la actividad administrativa mediante la emanación de instrucciones, circulares y órdenes de servicio.

Con fecha 10 de junio de 2020, se publicó en el "Boletín Oficial del Estado"", el Real Decreto-ley 21/2020, de 9 de junio, de medidas urgentes de prevención, contención y coordinación para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19. En el artículo 31 de esta norma se regula el régimen sancionador, remitiendo a la regulación contenida en la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública. En este artículo se regula también el incumplimiento de la obligación de uso de mascarillas y se atribuye la vigilancia, inspección y control del cumplimiento de dichas medidas, así como la instrucción y resolución de los procedimientos sancionadores que procedan a los órganos competentes del Estado, de las Comunidades Autónomas y de las entidades locales en el ámbito de sus respectivas competencias.

A su vez, la Ley 5/2014, de 26 de junio, de Salud Pública de Aragón, regula las competencias en el ámbito de la salud pública de las distintas administraciones públicas, y atribuye al Gobierno de Aragón, en su artículo 13.d), el ejercicio de las facultades de intervención y la potestad sancionadora en los términos establecidos en dicha Ley. El título V de la Ley 5/2014, de 26 de junio, regula las infracciones y sanciones en materia de salud pública y su graduación en función de su gravedad.

En particular, el artículo 87.2.c) de la Ley 5/2014, de 26 de junio, tipifica "el incumplimiento de los requerimientos específicos y de las medidas especiales y cautelares que impongan las autoridades sanitarias", tipo en el que, en las actuales circunstancias y dada la extensión de las medidas que se han venido adoptando para mitigar la pandemia COVID-19 reduciendo los contagios, es posible subsumir múltiples conductas en relación con las cuales pueden concurrir circunstancias muy diversas. Es el caso de la obligación de utilizar mascarilla, la prohibición del denominado botellón, las reglas específicas sobre aforos o, señaladamente, el cumplimiento de la obligación de confinamiento en sus múltiples modalidades y supuestos.

Por otra parte, el artículo 87.1.f) de la Ley 5/2014, de 26 de junio, prevé, como tipo de infracción leve "las infracciones contempladas en el apartado siguiente cuando, en razón de los criterios fijados en el artículo anterior, merezcan la calificación de leves", criterios que el artículo 86.2 de la misma Ley concreta en el "riesgo para la salud, gravedad de la alteración sanitaria o social producida, cuantías del eventual beneficio obtenido, grado de intencionalidad y reincidencia".

No obstante, los órganos del Departamento de Sanidad podrán aplicar igualmente el régimen sancionador contemplado en la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública, dado su carácter de norma básica, cuando la tipificación prevista en la misma resulte acorde a los hechos considerados.

Por tal razón, con objeto de coordinar de forma adecuada y con la máxima seguridad jurídica la actuación de los órganos competentes para la instrucción de los procedimientos sancionadores en las tres provincias tanto la determinación del carácter leve o grave de las infracciones como para la aplicación de las reglas sobre graduación de sanciones, resulta conveniente dictar instrucciones que contemplen los supuestos más relevantes.

En el marco de lo dispuesto en el Real Decreto-ley 21/2020, de 9 de junio, arriba expuesto, una vez levantado el estado de alarma, la Consejera de Sanidad, en su condición de autoridad sanitaria de la Comunidad Autónoma de Aragón, aprobó la Orden SAN/474/2020, de 19 de junio, por la que se adoptan medidas en materia de prevención, contención y coordinación para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por la pandemia COVID-19 en la Comunidad Autónoma de Aragón, sustituida posteriormente por la Orden SAN/885/2020, de 15 de septiembre, que vino a actualizar y refundir dichas medidas, dictándose para su adecuada aplicación la Instrucción de 17 de septiembre de 2020, por la que se marcaban criterios a los órganos del Departamento de Sanidad en relación con los expedientes sancionadores incoados con motivo de la crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19.

Dicho marco normativo, no obstante, se ha visto notablemente modificado con la aprobación, por parte del Gobierno de Aragón, del Decreto-ley 7/2020, de 19 de octubre, por el que se establece el régimen jurídico de alerta sanitaria para el control de la pandemia COVID-19 en Aragón, en el que se contempla la posibilidad de acordar el confinamiento perimetral de ámbitos territoriales determinados, como seguidamente se acordó para las localidades de Huesca, Teruel y Zaragoza, mediante Decreto-ley 8/2020, de 21 de octubre, así como el reciente Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2, mediante el que se establece en todo el territorio nacional una limitación de la libertad de circulación de las personas en horario nocturno, durante el periodo comprendido entre las 23:00 horas y las 6:00 horas, salvo para las actividades autorizadas, y sin perjuicio de las modulaciones de horarios que puedan llevar a cabo la autoridad competente delegada en cada Comunidad Autónoma.

El capítulo III del Decreto 23/2016, de 9 de febrero, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba la estructura orgánica del Departamento de Sanidad y del Servicio Aragonés de Salud, atribuye a la Dirección General de Salud Pública las más amplias competencias en materia de salud pública, entre ellas la información, vigilancia e intervención epidemiológica; la prevención de enfermedades; la coordinación en cuanto a las actuaciones que afecten a la salud individual y colectiva; y la auditoría y evaluación de las intervenciones en salud pública.

Por último, el artículo 23.2 del Decreto 23/2016, de 9 de febrero, atribuye a los Servicios Provinciales del Departamento de Sanidad la tramitación y resolución de los procedimientos administrativos en materia de su competencia, así como el ejercicio de la competencia sancionadora que tienen asignada.

En virtud de lo anterior, con objeto de reducir en lo posible la discrecionalidad en la aplicación del régimen sancionador en materia de salud pública y de garantizar una mayor seguridad jurídica en la actuación de los órganos del Departamento de Sanidad para la calificación de las infracciones y la graduación de las sanciones, adecuando la actuación administrativa al actual marco normativo, mediante la presente Instrucción se dictan los siguientes criterios:

Primero. 
Criterios comunes sobre infracciones y sanciones como consecuencia del uso obligatorio de mascarillas.

1. En la infracción de la obligación de utilizar mascarilla, cuando concurra cualquiera de las circunstancias establecidas en el artículo 89.1 de la Ley 5/2014, de 26 de junio, se propondrá sanción, como regla general, en cuantía mínima de 300 euros.

2. Cuando la infracción se cometa en espacios cubiertos o cerrados o con infracción de las reglas de aforo del establecimiento o actividad de que se trate, en grupos de diez o más personas, la sanción se propondrá, en atención al riesgo creado para la salud de las personas, en cuantía mínima de 600 euros.

Segundo. 
Criterios comunes sobre infracciones y sanciones como consecuencia del incumplimiento de los confinamientos perimetrales establecidos o de la limitación de libertad de circulación de las personas en horario nocturno.

El incumplimiento de las medidas de confinamiento perimetral acordadas, así como de la limitación de circulación de personas en horario nocturno, se sancionará como infracción administrativa, conforme a lo previsto en los artículos 56.1 y 57.2.c) de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública, y se propondrá sanción, como regla general, en cuantía mínima de 300 euros.

Tercero. 
Criterios comunes sobre infracciones y sanciones como consecuencia del incumplimiento de la obligación personal de confinamiento de las personas afectadas.

El incumplimiento por parte de las personas afectadas de la obligación personal de confinamiento, en cualquiera de sus supuestos y modalidades, se considerará en todo caso infracción grave, atendiendo especialmente al riesgo para la salud de la población o la gravedad de la alteración sanitaria y social producida. Consecuentemente, la sanción, sin perjuicio de la aplicación de los criterios de graduación de sanciones conforme a las circunstancias concurrentes, se propondrá en cuantía mínima de 3.001 euros.

Cuarto. 
Criterios comunes sobre infracciones y sanciones como consecuencia del incumplimiento del régimen de aforos.

El incumplimiento del régimen de aforos se considerará infracción grave, atendiendo a los criterios establecidos en el artículo 86.2 de la Ley 5/2014, de 26 de junio, cuando se incumpla, además, el régimen de horarios de apertura o se constate el incumplimiento de utilizar mascarilla por parte de las personas presentes en el establecimiento o actividad de que se trate o los empleados del mismo. Consecuentemente, la sanción, sin perjuicio de la aplicación de los criterios de graduación de sanciones conforme a las circunstancias concurrentes, se propondrá en cuantía mínima de 3.001 euros.

Quinto. 
Criterios comunes sobre infracciones y sanciones como consecuencia del incumplimiento de la prohibición de consumo de alcohol y otras bebidas en la vía pública y de tabaco y asimilados.

1. En la infracción de la prohibición de consumo de alcohol y otras bebidas en la vía pública y de tabaco y asimilados, cuando concurra cualquiera de las circunstancias establecidas en el artículo 89.1 de la Ley 5/2014, de 26 de junio, se propondrá sanción, como regla general, en cuantía mínima de 300 euros.

2. Cuando la infracción se cometa en grupos de diez o más personas o compartiendo recipientes de bebida, la sanción se propondrá, en atención al riesgo creado para la salud de las personas, en cuantía mínima de 600 euros.

Sexto. 
Criterios comunes sobre la organización de eventos o actividades.

1. La organización de eventos o actividades que comporten el incumplimiento de los requerimientos específicos y de las medidas especiales y cautelares que impongan las autoridades sanitarias se considerará en todo caso infracción grave, atendiendo a las circunstancias establecidas en el artículo 89.1 de la Ley 5/2014, de 26 de junio y, especialmente, al riesgo para la salud de la población, la gravedad de la alteración sanitaria y social producida y el grado de intencionalidad.

2. En estos supuestos, la sanción, considerando especialmente el riesgo creado para la salud de las personas y sin perjuicio de la aplicación de los restantes criterios de graduación de sanciones conforme a las circunstancias concurrentes, se propondrá en cuantía mínima de 6.000 euros.

Séptimo. 
Motivación de propuestas no acordes con las instrucciones.

1. La aplicación de criterios diferentes de los previstos en estas instrucciones por parte de los órganos del Departamento de Sanidad, cuando determine una calificación de la infracción de menor gravedad o una sanción inferior a las resultantes de los mismos, deberá justificarse expresamente, y de forma motivada, en el expediente.

2. Cuando, a juicio del órgano instructor, concurran circunstancias que determinen una calificación de la infracción de mayor gravedad o una sanción superior a las resultantes de las mismas, procederá a la aplicación del régimen sancionador aplicable conforme considere procedente.

Octavo. 
Efectos.

La presente Instrucción deja sin efectos la anterior Instrucción de 17 de septiembre de 2020, de la Consejera de Sanidad, por la que se dictan criterios a los órganos del Departamento de Sanidad en relación con los expedientes sancionadores incoados como consecuencia de la necesidad de hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19, publicada en el "Boletín Oficial de Aragón", número 186, de 18 de septiembre de 2020.

Noveno. 
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Sin perjuicio de su notificación en aplicación del artículo 33.2 de la Ley de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, siendo conveniente su conocimiento por la generalidad de la ciudadanía, esta Instrucción se publicará en el "Boletín Oficial de Aragón".

Zaragoza, 26 de octubre de 2020.

La Consejera de Sanidad,

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