COVID-19. Prórroga de medidas preventivas en Galicia

I

Por Resolución de 21 de octubre de 2021, de la Secretaría General Técnica de la Consellería de Sanidad, se da publicidad al Acuerdo del Consello de la Xunta de Galicia de 21 de octubre de 2021, por el que se declara la finalización de la situación de emergencia sanitaria en el territorio de la Comunidad Autónoma de Galicia, declarada por el Acuerdo del Consello de la Xunta de Galicia de 13 de marzo de 2020, a consecuencia de la evolución de la epidemia del coronavirus COVID-19.

La finalización de la aplicación de los mecanismos extraordinarios derivados de la legislación de protección civil debe entenderse, naturalmente, sin perjuicio de que continúen siendo necesarias, mientras permanezca la pandemia, medidas de prevención de acuerdo con la legislación sanitaria en vigor.

En este sentido, la Ley estatal 2/2021, de 29 de marzo, de medidas urgentes de prevención, contención y coordinación para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19, prevé en su artículo 2.3 que las medidas contenidas en sus capítulos II, III, IV, V, VI y VII y en la disposición adicional quinta serán de aplicación en todo el territorio nacional hasta que el Gobierno declare de manera motivada y de acuerdo con la evidencia científica disponible, previo informe del Centro de Coordinación de Alertas y Emergencias Sanitarias, la finalización de la situación de crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19. El Gobierno consultará a las comunidades autónomas en el seno del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud con carácter previo a la finalización de la situación de crisis sanitaria a que se refiere el párrafo anterior.

En la actualidad, como se deduce del informe de la Dirección General de Salud Pública que se cita posteriormente, sigue existiendo una situación de crisis sanitaria que determina, por ejemplo, que continúe siendo de aplicación el deber de cautela y protección establecido en el artículo 4 de la ley, de tal manera que todos los ciudadanos deberán adoptar las medidas necesarias para evitar la generación de riesgos de propagación de la enfermedad COVID-19, así como la propia exposición a dichos riesgos, conforme a lo que se establece en esta ley. Dicho deber de cautela y protección será igualmente exigible a los titulares de cualquier actividad regulada en esta ley.

De este modo, siguen siendo de aplicación las previsiones de esta ley sobre el uso obligatorio de mascarillas, la regulación de las distintas actividades y la distancia de seguridad interpersonal mínima.

En particular, debe tenerse en cuenta que continuarán siendo aplicables los mecanismos de tutela previstos en la legislación sanitaria.

La Ley orgánica 3/1986, de 14 de abril, de medidas especiales en materia de salud pública, conforma, junto con la Ley 14/1986, de 25 de abril, general de sanidad; la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema nacional de salud, y la Ley 33/2011, de 4 de octubre, general de salud pública, el cuerpo normativo fundamental de acción de tutela de la salud pública en el ámbito estatal, al que se debe unir la legislación autonómica reguladora de la protección de la salud pública en el marco de competencias autonómico, como es el caso, en la Comunidad Autónoma gallega, de la Ley 8/2008, de 10 de julio, de salud de Galicia. En efecto, se recogen en dicha normativa medidas que las autoridades sanitarias podrán acordar para tutelar la salud pública en situaciones de riesgo, a fin de cumplir el mandato contenido en el artículo 43 de la Constitución española, que, después de proclamar el derecho a la protección de la salud, dispone que compete a los poderes públicos organizar y tutelar la salud pública a través de medidas preventivas y de prestaciones y servicios necesarios, y que la ley establecerá los derechos y deberes de todos al respecto. Este marco normativo se debe completar, atendida la posible afectación que tales medidas pueden tener sobre los derechos fundamentales, con la necesidad de la intervención judicial.

A pesar de lo anterior, la crisis de la COVID-19 puso de manifiesto la necesidad de contar con una mayor densidad normativa en lo que respecta a la articulación de los mecanismos extraordinarios que recoge la legislación sanitaria para tutelar la salud pública ante crisis sanitarias.

En este sentido, la Ley de salud autonómica fue modificada por la Ley 8/2021, de 25 de febrero, en ejercicio de la competencia autonómica en materia de sanidad interior, recogida en el artículo 33 del Estatuto de autonomía de Galicia, para introducir en la ley las modificaciones necesarias a fin de hacer frente a la necesidad de contar con un marco normativo claro en la materia que ofrezca la necesaria seguridad jurídica, tanto para quien debe intervenir en la adopción de las medidas y en su inspección, vigilancia, control y sanción, como para las personas destinatarias de las mismas. En particular, una de las principales finalidades de esta ley es, así, concretar las medidas que, teniendo en cuenta lo dispuesto en la legislación sanitaria estatal, de rango orgánico y ordinario, pueden adoptar las autoridades sanitarias gallegas para la protección de la salud pública, así como regular los requisitos que se deben cumplir para su correcta adopción, con especial atención a las exigencias de motivación y de proporcionalidad.

Resulta necesario un comportamiento social de cautela y autoprotección asentado fundamentalmente en las premisas de higiene frecuente de las manos, distancia interpersonal mínima, uso de mascarillas cuando no sea posible mantener la distancia mínima interpersonal, así como cuando se esté en ambientes con mucha gente, especialmente en espacios cerrados; de limpieza, higiene y ventilación de los espacios utilizados y, especialmente, de adopción de medidas de aislamiento y comunicación con los servicios de salud tan pronto como se tengan síntomas compatibles con la COVID-19.

II

Sentado lo anterior, la evolución de la situación epidemiológica y sanitaria en la Comunidad Autónoma de Galicia hace necesario que las autoridades sanitarias autonómicas sigan adoptando determinadas medidas de prevención orientadas a contener la propagación de la infección y dirigidas a hacer frente a la crisis sanitaria derivada de la COVID-19.

De acuerdo con lo expuesto, la persona titular de la Consellería de Sanidad, como autoridad sanitaria, debe continuar estableciendo las intervenciones públicas necesarias para garantizar los derechos y deberes sanitarios de la ciudadanía y, en particular, adoptar las medidas previstas en el artículo 38 de la Ley 8/2008, de 10 de julio, de salud de Galicia, que sean necesarias atendiendo a la evolución de la pandemia.

En este sentido, el informe de la Dirección General de Salud Pública de 11 de enero de 2022 indica que, en la actualidad, la situación epidemiológica se puede resumir de la siguiente forma:

El análisis de la tendencia diaria muestra, desde el 21 de julio, tres tramos con diferente tendencia. En los dos primeros, esta tendencia es decreciente, aunque con diferentes velocidades de decrecimiento. No obstante, desde el 10 de octubre, se observa un claro cambio en la tendencia, que pasa a ser creciente con un porcentaje de cambio diario del 6,9 %.

A día 8 de enero, la tasa de incidencia a 14 días era de 2.152,6 casos por 100.000 habitantes. Si lo comparamos con la incidencia del día 29 de octubre, de 18,17 casos por 100.000 habitantes, al inicio de la sexta ola, supone un incremento del 11.747 %.

El porcentaje de positividad de las pruebas diagnósticas superó el 3 % establecido en Galicia como nivel de este indicador de seguimiento y a 8 de enero estaba en el 20,7 % en 7 días. Desde el 4 al 8 de enero se notificaron un total de 20.314 nuevos casos de COVID-19.

En cuanto a la incidencia acumulada a 14 días por grupos de edad de Galicia, el grupo de 20 a 29 años es el que presenta la incidencia más elevada, seguido de los grupos de 12 a 19 años y de 30 a 39 años.

En cuanto a la tasa de hospitalización en unidades de agudos en los últimos 7 días, aumentó, pasando de 10,4 ingresos por 100.000 habitantes a 1 de enero a 11,7 a día 8 de enero. En lo que atañe a las unidades de críticos (UCI), se observó un descenso respecto a la semana anterior, ya que a 1 de enero la tasa de ingresos por 100.000 habitantes era de 1,07 y a día 8 de enero fue de 0,93.

Según la última actualización del Ministerio de Sanidad (actualización nº 538) de la enfermedad por el coronavirus (COVID-19), con los últimos datos disponibles, a las 15.00 horas del 10 de enero, el número de personas hospitalizadas en Galicia asciende a 466 y en la UCI a 48.

Como resumen, los indicadores epidemiológicos siguen mostrando un aumento, especialmente en la tasa de incidencia, por lo tanto, el riesgo de que siga aumentando hay que tenerlo en consideración ya que el virus está teniendo una circulación cada vez mayor, tanto en España como en los países de nuestro entorno y en el resto del mundo.

El informe de la Dirección General de Salud Pública compara los datos de la tercera y quinta olas con los datos actuales de la sexta ola y observa, para el total de Galicia, un descenso progresivo de los porcentajes de hospitalización en planta y en la UCI, así como de las defunciones, lo cual puede reflejar la efectividad de la vacuna en la prevención de casos graves de enfermedad y de fallecimiento por la COVID-19.

Sin embargo, debe tenerse en cuenta que el informe también pondera los cálculos del número de ingresos posibles por semana partiendo del riesgo de ingreso en los últimos 14 días en planta y en la UCI para el total de Galicia, teniendo en cuenta distintos supuestos de número de casos diarios. Asimismo, se consideran otros escenarios en que aumente el riesgo de hospitalización. Estos datos y su evolución deben tenerse en cuenta para la protección del sistema sanitario.

Por su parte, en cuanto al porcentaje de ingresos de los casos de los últimos 7 y 14 días, es de 1,2 % y 1,1 %, respectivamente, en las unidades de agudos, y de 0,1 % y 0,1 % a 7 y 14 días en las unidades de críticos. Estas tasas de ingresos por número de casos son sensiblemente inferiores a las de las olas anteriores. Pero debe también ponderarse el factor de la edad de los infectados. Así, en los últimos 7 días, los casos de COVID-19 en el grupo de edad de más de 65 años presentaron un porcentaje de ingreso en unidad de hospitalización del 6,5 %.

Por otro lado, cabe destacar que el porcentaje de casos huérfanos es del 54,5 %, en ascenso respecto a semanas previas, lo que indica una situación de transmisión comunitaria.

Ante la situación actual, con las actuales tasas de incidencia a 7 y a 14 días, con un elevado porcentaje de positividad de las pruebas diagnósticas realizadas y con un aumento de la prevalencia de la variante Ómicron, que ya es del 85 %, que tiene una transmisibilidad superior a la de la variante Delta, predominante hasta ahora, está justificada la necesidad de mantener las medidas adoptadas para hacer frente a esta situación.

La evolución de la situación epidemiológica y sanitaria en la Comunidad Autónoma de Galicia hace necesario, por lo tanto, que se mantengan por parte de las autoridades sanitarias autonómicas, determinadas medidas de prevención orientadas a contener la propagación de la infección y dirigidas a hacer frente a la crisis sanitaria derivada de la COVID-19.

III

Teniendo en cuenta los antecedentes referidos, el objeto de esta orden es la prórroga de la eficacia de las medidas recogidas en diversas órdenes por las que se establecieron medidas cualificadas de prevención a consecuencia de la evolución de la situación epidemiológica derivada de la COVID-19 en la Comunidad Autónoma de Galicia. Asimismo, se modifica una de las medidas cualificadas adoptadas particularmente en el periodo de Navidad, tendente a limitar los grupos de personas en horario nocturno con el objetivo de flexibilizarla ahora, teniendo en cuenta la finalización de las vacaciones navideñas.

En efecto, en base a lo expuesto y atendiendo a la evolución de la situación epidemiológica en el territorio de la Comunidad Autónoma, se hace necesario mantener el deber de exhibición del certificado como requisito para el acceso a aquellos establecimientos en los cuales ya estaba previsto.

El objeto de la presente orden es, por lo tanto, prorrogar hasta las 00.00 horas del día 29 de enero de 2022 las siguientes órdenes:

– La Orden de 14 de septiembre de 2021 por la que se aprueba el nuevo Plan de hostelería segura de la Comunidad Autónoma de Galicia.

– La Orden de 29 de septiembre de 2021 por la que se aprueba el nuevo Plan de ocio nocturno de la Comunidad Autónoma de Galicia.

– La Orden de 6 de octubre de 2021 por la que se aprueba la exigencia de determinadas medidas de prevención específicas a consecuencia de la evolución de la situación epidemiológica derivada de la COVID-19 en la Comunidad Autónoma de Galicia en lo que se refiere a la actividad de los albergues turísticos.

– La Orden de 16 de noviembre de 2021 por la que se aprueba la exigencia de determinadas medidas de prevención específicas a consecuencia de la evolución de la situación epidemiológica derivada de la COVID-19 en la Comunidad Autónoma de Galicia en lo que se refiere a los centros hospitalarios.

– La Orden de 14 de diciembre de 2021 por la que se establecen medidas preventivas de seguridad sanitaria consistentes en la exhibición de documentación que acredite el cumplimiento de determinados requisitos para el acceso a ciertos establecimientos y se prorrogan diversas órdenes a consecuencia de la evolución de la situación epidemiológica derivada de la COVID-19 en la Comunidad Autónoma de Galicia, cuyos apartados primero, segundo y tercero recogen el deber de exhibición de determinada documentación para la práctica de la actividad física y deportiva no federada en instalaciones y centros deportivos cerrados, así como en piscinas cubiertas, para el acceso de visitantes y acompañantes a centros sociosanitarios residenciales de mayores y de personas con discapacidad y para el acceso a eventos multitudinarios realizados o a aquellos que tengan autorizada la venta de alimentos y bebida para su consumo durante los mismos.

Asimismo, se prorroga y modifica la Orden de 29 de diciembre de 2021 por la que se establecen medidas cualificadas de prevención a consecuencia de la evolución de la situación epidemiológica derivada de la COVID-19 en la Comunidad Autónoma de Galicia y se modifica la Orden de 14 de septiembre de 2021 por la que se aprueba el nuevo Plan de hostelería segura de la Comunidad Autónoma de Galicia, en cuanto a la medida de limitación de permanencia de grupos de personas en espacios públicos o privados en horario nocturno, también hasta las 00.00 horas del día 29 de enero de 2022. Si bien la citada limitación únicamente resultará de aplicación, entre las 3.00 y las 6.00 horas de los viernes, sábados, domingos y festivos, teniendo en cuenta el final de las fechas de Navidad y la situación epidemiológica actual.

El mantenimiento de estas medidas cualificadas continúa resultando necesario, adecuado y proporcionado al fin perseguido, que no es otro que el de controlar y evitar la mayor difusión de una enfermedad como la COVID-19, altamente contagiosa, respecto a la cual la diferencia entre personas enfermas y sanas resulta difusa, dada la posible asintomatología o levedad de los síntomas y la existencia de un período en el que no hay indicios externos de la enfermedad.

En la situación actual siguen concurriendo, en definitiva, determinadas circunstancias que aconsejan el mantenimiento de un conjunto de medidas que se orientan, por un lado, a reducir el riesgo de transmisión en aquellas actividades de mayor riesgo y, por otro, a disminuir las interacciones sociales y evitar las aglomeraciones de personas a fin de garantizar el mantenimiento en todo momento de la distancia de seguridad y de reducir el contacto físico en condiciones favorecedoras del contagio.

Así, en primer lugar, se prorroga la Orden de 14 de septiembre de 2021 por la que se aprueba el nuevo Plan de hostelería segura de la Comunidad Autónoma de Galicia.

En efecto, por Orden de 14 de septiembre de 2021 se aprobó el nuevo Plan de hostelería segura de la Comunidad Autónoma de Galicia, con la naturaleza de medidas preventivas de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley 8/2008, de 10 de julio, de salud de Galicia, y de plan sanitario a los efectos de lo previsto en el artículo 80 de la Ley 8/2008, de 10 de julio, de salud de Galicia. La Xunta de Galicia, consciente de la importancia del sector y de la necesidad de mantener su viabilidad, acordó con los representantes del sector hostelero de Galicia el compromiso de seguir apostando por una hostelería segura. Con el objetivo de continuar garantizando la máxima seguridad, tanto para las personas trabajadoras como para las personas usuarias, fue necesario incidir en el control de los niveles de ocupación y en la necesidad de mantener en todo momento las normas higiénico-sanitarias básicas de limpieza de las manos y superficies, las distancias de seguridad interpersonal, el uso de la mascarilla, las medidas de ventilación de los espacios y la limitación de los tiempos de contacto. En la parte expositiva de esta orden se señalaba que los establecimientos de hostelería y restauración son entornos que favorecen los encuentros entre personas que comparten un mismo espacio con cercanía y durante los que se produce el consumo de alimentos o bebidas y la consecuente necesidad de retirar la mascarilla en ese instante. Así, se hizo necesario continuar velando por el cumplimiento de las medidas en la totalidad de los locales de hostelería de nuestra Comunidad, dado su carácter de lugares de convivencia e interacción social, y seguir estableciendo controles por parte de los cuerpos de inspección sanitarios y por los cuerpos y fuerzas de seguridad que operan en Galicia. Todo ello se completó también con la necesaria información que se les debe transmitir a las personas usuarias, recordándoles en todo momento la necesidad de observar las medidas básicas de prevención. Este plan permitió conseguir una estabilidad en las condiciones de apertura de los establecimientos de hostelería con independencia de los niveles de restricción de cada ayuntamiento.

Es preciso salientar que la citada orden fue objeto de varias modificaciones. La primera modificación, realizada por Orden de 23 de septiembre de 2021, consistió en la habilitación de un plazo de dos meses para que el personal del sector pudiera acreditar la formación necesaria, cuyo contenido se incorporó como un nuevo anexo II a la ya citada Orden de 14 de septiembre. Posteriormente, se realizó una segunda modificación que tuvo lugar por Orden de 7 de octubre de 2021 por la que se establecieron medidas de prevención específicas a consecuencia de la evolución de la situación epidemiológica derivada de la COVID-19 en la Comunidad Autónoma de Galicia y se modificaron la Orden de 14 de septiembre de 2021 por la que se aprobó el nuevo Plan de hostelería segura de la Comunidad Autónoma de Galicia y la Orden de 29 de septiembre de 2021 por la que se aprobó el nuevo Plan de ocio nocturno de la Comunidad Autónoma de Galicia. El objeto de esta segunda modificación se refirió a aspectos de la señalética de los establecimientos y a las zonas o espacios de autoservicio. Finalmente, la tercera modificación se realizó por Orden de 22 de octubre de 2021 por la que se establecieron medidas de prevención específicas a consecuencia de la evolución de la situación epidemiológica derivada de la COVID-19 en la Comunidad Autónoma de Galicia y se modificó la Orden de 14 de septiembre de 2021 por la que se aprobaba el nuevo Plan de hostelería segura de la Comunidad Autónoma de Galicia. Esta tercera modificación tuvo por objeto ampliar la ocupación y los horarios aplicables en función de los tipos de establecimientos, así como habilitar nuevamente el uso de las barras.

Por Orden de 25 de noviembre de 2021 se modificó la Orden de 14 de septiembre de 2021 por la que se aprueba el nuevo Plan de hostelería segura de la Comunidad Autónoma de Galicia y se introdujeron determinadas medidas de prevención, consistentes en la exhibición de determinada documentación para el acceso al interior de los establecimientos de la hostelería (restaurantes, bares, cafeterías, furanchos...), así como para el acceso al interior de los establecimientos de juego que cuenten con servicios de hostelería y restauración, con la finalidad de que la actividad se pueda desarrollar en condiciones de seguridad, tanto para el personal trabajador como para los clientes.

La referida Orden de 25 de noviembre también modificaba la de 14 de septiembre al indicar que la comprobación de la validez de los certificados presentados sólo podrá ser efectuada por los establecimientos a través de la lectura del código QR que figura en cada uno de los certificados, empleando para tal fin la aplicación Passcovid de la Comunidad Autónoma de Galicia, disponible en las plataformas Android e iOS. También señalaba que no se podrían conservar los datos personales o crear ficheros con los mismos ni realizar operaciones de tratamiento sobre datos personales.

Finalmente, por Orden de 14 de diciembre de 2021 por la que se establecen medidas preventivas de seguridad sanitaria consistentes en la exhibición de documentación que acredite el cumplimiento de determinados requisitos para el acceso a ciertos establecimientos y por la que se prorrogan diversas órdenes a consecuencia de la evolución de la situación epidemiológica derivada de la COVID-19 en la Comunidad Autónoma de Galicia, se prorrogaba la orden inicial hasta el 18 de enero de 2022.

En cuanto al riesgo asociado a los establecimientos de restauración, hostelería y de juego que cuentan con servicios de hostelería y restauración, como ya se señaló en anteriores ocasiones, hace falta indicar que se trata de espacios cerrados en los que se establecen contactos próximos y prolongados entre las personas, con escasa renovación de aire en el interior, en algunos casos, y se realizan actividades en las que es necesaria la retirada de mascarilla (al comer o beber) y acciones que ocasionan una mayor generación de aerosoles (hablar, en ocasiones con un tono de voz mayor del normal, o cantar). Además, son espacios de socialización que favorecen la relajación de la atención necesaria para mantener las medidas individuales de prevención (el uso de mascarilla y el mantenimiento de la distancia de seguridad interpersonal), a lo que puede contribuir el consumo de alcohol.

En segundo lugar, se prorroga la Orden de 29 de septiembre de 2021 por la que se aprueba el nuevo Plan de ocio nocturno de la Comunidad Autónoma de Galicia.

La misma medida de exhibición de documentación para el acceso al interior de los establecimientos fue aplicada en el ámbito del ocio nocturno por la citada orden y fue ampliada para todos los establecimientos de ocio nocturno por Orden de 21 de octubre de 2021, por la que se prorroga y se modifica la Orden de 29 de septiembre de 2021 por la que se aprueba el nuevo Plan de ocio nocturno de la Comunidad Autónoma de Galicia, con fundamento en la protección de la salud pública, al amparo de lo establecido en las letras g) y k) del número 1 del artículo 38.1 de la Ley 8/2008, de 10 de julio, de salud de Galicia.

Según se recogía en la exposición de motivos de la Orden de 21 de octubre de 2021, la exigencia de exhibición de documentación para el acceso a los establecimientos de ocio nocturno se debe a que en este sector concurren unas características peculiares que pasamos a exponer detenidamente:

– En estos locales se produce la retirada de la mascarilla por parte de los clientes para el consumo de bebida o, en casos en que resulta posible según el título habilitante del establecimiento, servicios de restauración.

– Resulta posible en estos establecimientos la permanencia y el consumo de pie, además de sentado, lo que presenta problemas particulares de mayor riesgo de existencia de aglomeraciones de personas y hace muy dificultoso en la práctica el mantenimiento de la distancia de seguridad interpersonal, al estar los usuarios circulando por el establecimiento.

– Las condiciones de desarrollo de la actividad conllevan la existencia de música alta, lo que hace que las personas levanten la voz y se acerquen para hablar, lo que comporta la emisión de más gotas y aerosoles respiratorios con mayor riesgo de contagio de la COVID-19.

– El hecho de que se trata de una actividad de ocio y recreativa en que se produce consumo de bebidas alcohólicas y el horario nocturno en que se realiza la actividad determinan una relajación por parte de los usuarios de las medidas de seguridad aplicables, lo que juega en contra del desarrollo ordenado y seguro de la actividad.

Por otro lado, y a diferencia de los locales de hostelería, los establecimientos de ocio nocturno tienen, con frecuencia, la complicación añadida de no realizar una renovación de aire de manera natural, lo que provoca que se pueda facilitar la transmisión vía aerógena de manera más fácil, tal como pone de manifiesto el estudio realizado por Jialei Shen y los colaboradores, en el que estudian la transmisión aerógena ligada a determinados ambientes interiores y los brotes que se relacionaron con ellos en que la ventilación se ve dificultada. En estos entornos, como el del ocio nocturno, es donde más brotes se produjeron, ya que a la dificultad de realizar una buena ventilación se une una mayor eliminación de partículas virales debido a la forma de hablar, por ejemplo, y, en determinados espacios, a un número más elevado de personas.

Asimismo, por Orden de 14 de diciembre de 2021 por la que se establecen medidas preventivas de seguridad sanitaria consistentes en la exhibición de documentación que acredite el cumplimiento de determinados requisitos para el acceso a ciertos establecimientos y se prorrogan diversas órdenes a consecuencia de la evolución de la situación epidemiológica derivada de la COVID-19 en la Comunidad Autónoma de Galicia, se prorrogaba la Orden de 29 de septiembre de 2021 por la que se aprueba el nuevo Plan de ocio nocturno también hasta las 00.00 horas del día 18 de enero de 2022.

En tercer lugar, se prorroga la Orden de 6 de octubre de 2021 por la que se aprueba la exigencia de determinadas medidas de prevención específicas a consecuencia de la evolución de la situación epidemiológica derivada de la COVID-19 en la Comunidad Autónoma de Galicia en lo que se refiere a la actividad de los albergues turísticos.

Así, por Orden de 26 de octubre de 2021 se prorrogó y se modificó la Orden de 6 de octubre de 2021 por la que se aprueba la exigencia de determinadas medidas de prevención específicas a consecuencia de la evolución de la situación epidemiológica derivada de la COVID-19 en la Comunidad Autónoma de Galicia en lo que se refiere a la actividad de los albergues turísticos. La modificación operada introdujo la medida preventiva de seguridad sanitaria consistente en la exhibición da documentación que acredite el cumplimiento de determinados requisitos para la ampliación hasta un 100 % de las plazas en los espacios de alojamiento compartido en los albergues turísticos. La citada medida de exhibición del certificado se estableció como requisito necesario para incrementar el aforo máximo permitido y fue ratificada por el Tribunal Superior de Justicia de Galicia.

En estos establecimientos hay circunstancias en que el cumplimiento del uso de la mascarilla por parte de los usuarios no es posible, ya que no hay exigencia de que la misma se lleve puesta en el momento de dormir. Igualmente, compartir un espacio interior cerrado, donde a veces la ventilación no es la adecuada, aumentaría este riesgo, de existir una persona infectada compartiendo el espacio con otros usuarios.

Debe tenerse en cuenta que en los espacios de alojamiento compartido de los albergues concurren unas características peculiares:

– En ellos se alojan personas que no tienen que estar ligadas por una relación de convivencia.

– Estas personas pueden provenir de muy diversos países y destinos, lo que incrementa los riesgos de exposición a las diversas variantes del virus, teniendo en cuenta, además, que los niveles de cobertura vacunal en muchos países son muy diferentes e inferiores, en muchos casos, a los existentes en Galicia y España.

– La pernoctación en habitaciones de uso compartido incrementa la exposición a los aerosoles respiratorios durante varias horas sucesivas, con mayor riesgo de contagio de la COVID-19.

– La pernoctación dificulta la utilización de una medida de seguridad fundamental como es la mascarilla y su control.

– El incremento del aforo máximo produce una reducción de las distancias interpersonales entre los usuarios.

Tal como señala también el informe de la Dirección general de Salud Pública, en estos establecimientos, donde se pueden dar eventos de supertransmisión (22,23), la exhibición del certificado COVID se presenta como una medida de seguridad exigible para permitir el aforo del 100 % de los espacios de alojamiento compartido, por existir en estos casos un mayor riesgo de transmisión.

De esta manera, estos establecimientos tendrían una garantía añadida en la seguridad de su actividad en lo tocante a la transmisión del virus, dado que presentan un riesgo adicional, debido a la confluencia de personas procedentes de puntos geográficos con diferente cobertura vacunal, a la falta de uso de mascarilla a la hora de dormir y al elevado riesgo de mala ventilación del espacio, en parte puesto que, aunque los usuarios tienen los lectores a la vista y las indicaciones de abrir las ventanas, en la práctica no se hace de manera que se asegure una buena ventilación, cuestión que se complica durante la noche.

Además, es necesario tener en cuenta que esta mezcla de personas de diferentes orígenes, de lugares con coberturas vacunales menores que las de Galicia, determina que se considere que la exigencia de los certificados COVID-19 es una herramienta útil para el control de la aparición de casos nuevos, e incluso de nuevas variantes del virus.

Asimismo, de conformidad con la Orden de 14 de diciembre de 2021 por la que se establecen medidas preventivas de seguridad sanitaria consistentes en la exhibición de documentación que acredite el cumplimiento de determinados requisitos para el acceso a ciertos establecimientos y se prorrogan diversas órdenes a consecuencia de la evolución de la situación epidemiológica derivada de la COVID-19 en la Comunidad Autónoma de Galicia, la medida sanitaria exigida en los albergues se ha prorrogado hasta las 00.00 horas del día 18 de enero de 2022.

En cuarto lugar, se prorroga la Orden de 16 de noviembre de 2021 por la que se aprueba la exigencia de determinadas medidas de prevención específicas a consecuencia de la evolución de la situación epidemiológica derivada de la COVID-19 en la Comunidad Autónoma de Galicia en lo que se refiere a los centros hospitalarios, y se establece la medida preventiva de seguridad sanitaria consistente en la exhibición de documentación que acredite el cumplimiento de determinados requisitos para el acceso a centros hospitalarios de las visitas y acompañantes de los pacientes hospitalizados.

Posteriormente, por Orden de 14 de diciembre de 2021 se extendió la exigencia para el acceso de las visitas y acompañantes de los pacientes a los hoteles de pacientes y hospitales de día para tratamientos oncológicos o de diálisis, tanto públicos como privados.

Esta medida de seguridad se estableció por tratarse de espacios en los que se pueden agrupar factores que aumentan el riesgo de transmisión del SARS-CoV-2 y de enfermedad grave, son espacios cerrados en los que se establecen contactos próximos y prolongados entre las personas, se realizan actividades en que es necesario retirar la mascarilla o hay dificultad para su uso correcto (ayuda en la alimentación del enfermo, realización de procedimientos generadores de aerosoles, etc.), mayor vulnerabilidad de las personas ingresadas (inmunodeprimidos, enfermos con patologías crónicas, edad avanzada o pertenencia a grupos no susceptibles de vacunación o personas no vacunadas). Por lo tanto, el hecho de no estar vacunado cuando se accede a un centro hospitalario no sólo supone un mayor riesgo para las personas hospitalizadas y los trabajadores, al aumentar el riesgo de transmisión, sino también para la propia persona que accede al mismo, por la posibilidad de darse contactos con personas asintomáticas transmisoras.

Asimismo, por Orden de 14 de diciembre de 2021 por la que se establecen medidas preventivas de seguridad sanitaria consistentes en la exhibición de documentación que acredite el cumplimiento de determinados requisitos para el acceso a ciertos establecimientos y se prorrogan diversas órdenes a consecuencia de la evolución de la situación epidemiológica derivada de la COVID-19 en la Comunidad Autónoma de Galicia, se ha prorrogado la citada orden hasta las 00.00 horas del día 18 de enero de 2022.

En quinto lugar, se prorrogan las medidas previstas en los apartados primero, segundo y tercero de la Orden de 14 de diciembre de 2021 por la que se establecen medidas preventivas de seguridad sanitaria consistentes en la exhibición de documentación que acredite el cumplimiento de determinados requisitos para el acceso a ciertos establecimientos y se prorrogan diversas órdenes a consecuencia de la evolución de la situación epidemiológica derivada de la COVID-19 en la Comunidad Autónoma de Galicia.

Así, la medida de seguridad sanitaria consistente en la exhibición de documentación que acredite el cumplimiento de determinados requisitos para el acceso a ciertos establecimientos fue implantada también para el acceso a los centros sociosanitarios residenciales de mayores y de personas con discapacidad, para la práctica de actividad física o deportiva no federada en centros o en instalaciones deportivas cerradas o en piscinas cubiertas y para el acceso a eventos multitudinarios o a aquellos que tengan autorizada la venta de alimentos o bebidas para su consumo durante los mismos.

En relación con los centros sociosanitarios residenciales de mayores y personas con discapacidad (centros sociosanitarios), el primer caso de COVID-19 se notificó el 15 de marzo de 2020 y entre el período comprendido entre el 16 y el 30 de marzo se diagnosticaron 596 casos (el 34,7 % del total de casos notificados en la primera ola), el 37,2 % de ellos en residentes. Teniendo en cuenta que el 26 de marzo se estableció la prohibición de las visitas y que el periodo de incubación máximo de la enfermedad es de 14 días, es plausible que algunos de los casos ocurridos en las residencias fueran ocasionados a partir de las visitas.

En la quinta ola pandémica se notificaron 28 brotes en los centros sociosanitarios residenciales de mayores y personas con discapacidad (centros sociosanitarios), con la afectación de 419 personas (el 69,5 % de todos los casos). En el 43 % de los brotes el caso índice fue personal trabajador de la residencia, por lo que el riesgo de que una persona que se contagia en la comunidad pueda ocasionar un brote en un centro de estas características es muy elevado. Ejemplo de ello sería el brote ocurrido en un centro sociosanitario de la provincia de Ourense que afectó a 15 personas y cuyo caso fuente fue una persona procedente de Madrid, o el brote acontecido en Vigo que afectó a seis personas y del cual se sospecha que el caso fuente fue un familiar de un residente.

Asimismo, de acuerdo con el informe de la Dirección General de Salud pública, los centros hospitalarios, hospitales de día, hoteles de pacientes y centros sociosanitarios residenciales de mayores y de personas con discapacidad se presentan como entornos de elevado riesgo epidemiológico por varios motivos. Por un lado, se trata de ambientes cerrados en los que el propio nivel de dependencia de las personas ingresadas o residentes (dificultad para la alimentación, de movilidad, etc), favorece el establecimiento de contactos próximos y prolongados con los cuidadores, lo que aumenta el riesgo de transmisión y de contagio. Otro factor que puede contribuir al aumento del riesgo de transmisión, fundamentalmente en los centros sociosanitarios, es el hecho de que con frecuencia los residentes presentan algún grado de discapacidad o deterioro cognitivo que puede dificultar el mantenimiento de las medidas de prevención, como son la higiene de manos y respiratoria o el uso adecuado de la mascarilla.

A todo lo anterior es preciso añadir el hecho de la mayor vulnerabilidad de las personas que residen o ingresan en estos centros por tratarse de personas con patologías crónicas o de edad avanzada (factor que aumenta la susceptibilidad a las infecciones por la propia senescencia del sistema inmune), que pueden estar a tratamiento con fármacos que deprimen el sistema inmune o que pertenecen a grupos no susceptibles de vacunación.

Por lo tanto, el aumento de la incidencia en la población, que aumenta la probabilidad de que acudan a los hospitales personas no vacunadas e infectadas, el entorno de alto riesgo de transmisión y la presencia de personas especialmente vulnerables hacen que se considere necesario establecer medidas de prevención adicionales y específicas para las personas que visitan o acompañan a las personas ingresadas en los centros hospitalarios, al igual que se hizo en Francia, y las que visitan a los residentes de los centros sociosanitarios, como así se hizo recientemente en Cataluña.

Por otro lado y si bien la exhibición del certificado no se aplicaría a los acompañantes de pacientes que acuden a las consultas externas y al servicio de urgencias hospitalarias, sí se incluirían los acompañantes de las personas que precisan atención en los hospitales de día para tratamientos oncológicos o de diálisis, por tratarse de pacientes con una vulnerabilidad especial y que precisan de un tratamiento intensivo y prolongado que, en caso de los hospitales de día, se realiza en régimen de hospitalización parcial.

Existe evidencia de que la vacunación disminuye el riesgo de transmisión de la infección de enfermedad grave y de hospitalización, por lo que es importante que, además de mantener todas las medidas de prevención actualmente recomendadas (el uso de la mascarilla, la distancia interpersonal de seguridad, la higiene de las manos y respiratoria), se considere necesaria la exigencia de los certificados COVID de forma adicional, para aumentar la seguridad en estos ámbitos. El hecho de no estar vacunado cuando se accede a un centro hospitalario o sociosanitario no sólo supone un mayor riesgo para las personas allí ingresadas y para los trabajadores, al aumentar el riesgo de transmisión, sino también para la propia persona que accede al centro, por la posibilidad de establecer contactos con personas asintomáticas transmisoras.

En lo que atañe al riesgo asociado a instalaciones y a centros deportivos cerrados y a piscinas cubiertas, hay que indicar que las instalaciones deportivas interiores demostraron ser un ámbito que facilita la transmisión del SARS-CoV-2, debido no sólo a las características de los establecimientos (cerrados y, en algunos casos, mal ventilados), sino también por las actividades que allí se desarrollan y que implican habitualmente esfuerzo vigoroso y respiración profunda o con dificultad, lo que provoca una mayor emisión de aerosoles.

Hay estudios científicos que calculan la tasa de emisión del SARS-CoV-2 en función de la carga viral y muestran que durante el ejercicio intenso se puede conseguir una tasa elevada de emisión viral durante la respiración por la boca, por lo cual, si hay presente un/una infectado/a, puede emitir un elevado número de partículas virales al ambiente y, consecuentemente, provocar la infección de las personas allí presentes.

Además, hay que tener en cuenta que estas actividades desarrolladas en espacios cerrados, con dificultad para realizar un uso correcto de la mascarilla cuando se realiza ejercicio, o la imposibilidad de usarla, como es el caso de las piscinas en el momento del baño, aumentan la probabilidad de transmisión incluso manteniendo la distancia de seguridad entre los usuarios y monitores. El informe relaciona diversos estudios sobre esta cuestión y se puede destacar que, en una revisión sistemática que trató de identificar los potenciales ámbitos de transmisión del SAR-CoV-2 y de ocurrencia de brotes, los investigadores encontraron que, en instalaciones deportivas interiores, se producían brotes que provocaban entre 50 y 100 casos, por lo que esta actividad podría considerarse como una de las de riesgo para la transmisión del virus. Igualmente, en otra investigación en la que se estudia el papel que diferentes ámbitos tienen en la transmisión de la COVID-19, encontraron que la práctica del deporte en espacios cerrados tenía un riesgo relativo de 1,36, es decir, un 36 % de riesgo añadido de infectarse por el SARS-CoV-2.

También se destaca que en Galicia se produjeron varios brotes asociados a gimnasios, entre los cuales cabe destacar un brote producido en la provincia de A Coruña que afectó a un total de 60 personas, bien de manera directa dentro de la instalación o bien por la generación de casos secundarios, terciarios y cuaternarios en los ámbitos familiar, laboral y social. Destaca también otro brote, con 127 casos, que se inició en un centro deportivo y que, al igual que en el anterior, produjo varias generaciones de casos en el ámbito laboral y familiar. Además, desde el 1 de mayo de 2021 se identificaron un total de 53 brotes relacionados con la actividad deportiva, en los que la mayor proporción tiene que ver con deportes practicados en el interior.

El aumento de la incidencia en la población, que aumenta la probabilidad de que acudan a los centros deportivos personas no vacunadas e infectadas, el ámbito de alto riesgo de transmisión por las propias características de estos establecimientos y de las actividades que allí se desarrollan, así como los grupos de edad que habitualmente acuden a este tipo de establecimientos, hace que se considere necesario establecer medidas de prevención adicionales y específicas para acceder a este tipo de instalaciones: el certificado COVID.

En relación con el riesgo asociado a los eventos multitudinarios o a aquellos que tengan autorizada la venta de alimentos o bebidas para su consumo durante los mismos, es necesario indicar que los eventos de masas se caracterizan por una alta concentración de personas, de diferentes familias y grupos sociales no relacionados, en una localización específica para una actividad concreta y en un período de tiempo determinado.

Existen diversos estudios sobre las transmisiones del SARS-CoV-2 en eventos de masas que avalan la necesidad del mantenimiento de medidas como las que acabamos de indicar.

Entre los estudios podemos destacar un estudio clínico aleatorio realizado en Cataluña. Antes de la vacunación analizaron el riesgo de transmisión si se implantaban estrictas medidas de seguridad (que incluían, entre otras, el control de la ventilación, la higiene de las manos, el uso obligatorio de la mascarilla y la realización de un test antes de entrar al evento en una actuación musical en el interior). Los investigadores concluyeron que, si se aplicasen todas estas medidas, el riesgo de transmisión disminuía notablemente y que la realización de un test previamente a la entrada fortalecía las otras medidas.

Por otra parte, si tenemos en consideración que en este tipo de actividades, con aforos del 100 % y, en algunos casos, con el público de pie, es difícil el mantenimiento de la distancia de seguridad, hay que evaluar el riesgo añadido de estas actividades y, así, el Centro para el Control y Prevención de Enfermedades de los Estados Unidos de América, después de analizar la evidencia del riesgo que suponen estos eventos, considera que, cuando se organizan, hay que tener en consideración una serie de parámetros que pueden aumentar el riesgo de transmisión, como la incidencia en la comunidad; el lugar del evento, ya que el riesgo en eventos de interior es más elevado que en los del exterior; la duración del evento, ya que, a mayor duración, mayor riesgo de estar en contacto con un/a infectado/a a menos de 2 metros durante más de 15 minutos; el número y la aglomeración de personas en el evento, ya que, cuantas más personas, más aumenta la probabilidad de estar expuesto a un/a infectado/a, y el comportamiento de los asistentes, ya que, cuando se adoptan comportamientos como interactuar con personas ajenas a su círculo íntimo, cantar, hablar alto, no mantener la distancia o no usar mascarilla de manera constante y correctamente, aumenta el riesgo.

Asimismo, hay que tener en cuenta que en algunos eventos, aunque puedan no ser multitudinarios, el hecho de realizarse en establecimientos o locales abiertos al público con autorización de venta de alimentos o bebidas para su consumo en los espacios que los conforman (cines, teatros, establecimientos que celebren espectáculos deportivos, etc.) comporta un mayor riesgo de transmisión por no poder asegurar el uso continuado de la mascarilla. Por otro lado, hay que considerar que este tipo de eventos, por la alta concentración de personas que suponen, pueden originar brotes con un número elevado de casos que, además, son complicados de estudiar por la dificultad que puede suponer el rastreo de contactos.

Por todo lo anterior, dado el riesgo de transmisión del SARS-CoV-2 que tienen estos eventos, hay que tener en cuenta múltiples factores para minimizar el riesgo, por lo que se estableció la petición de los certificados COVID como medida adicional de seguridad en estos eventos.

La medida de seguridad sanitaria implantada en los distintos ámbitos que acabamos de citar por la Orden de 14 de diciembre de 2021 tiene una eficacia prevista hasta las 00.00 horas del día 18 de enero de 2022.

Finalmente, se prorroga y se modifica el apartado segundo de la Orden de 29 de diciembre de 2021 por la que se establecen medidas cualificadas de prevención a consecuencia de la evolución de la situación epidemiológica derivada de la COVID-19 en la Comunidad Autónoma de Galicia y se modifica la Orden de 14 de septiembre de 2021 por la que se aprueba el nuevo Plan de hostelería segura de la Comunidad Autónoma de Galicia

La evolución de la pandemia hizo imprescindible la adopción de medidas orientadas a disminuir la interacción social en todo el territorio gallego a fin de conseguir la mejora de la situación epidemiológica, entre ellas la limitación de la permanencia entre las 03.00 y las 06.00 horas de grupos de personas en espacios de uso público, tanto cerrados como abiertos o al aire libre, y en espacios de uso privado, a los constituidos exclusivamente por personas convivientes.

Respecto a las actividades que se producen en horario nocturno, se constata que, además de favorecer la falta de adherencia a las medidas de prevención establecidas por las autoridades sanitarias (distancia interpersonal o mascarilla, higiene de manos, no compartir elementos de consumo, evitar aglomeraciones), generan niveles elevados de ruido (voces, música…) que incrementa la necesidad de hablar en voz más alta y un mayor acercamiento para hablar, lo que aumenta la intensidad de la exposición a los aerosoles y, además, las cadenas de transmisión generadas en este tipo de circunstancias resultan especialmente difíciles de trazar y cortar, por lo que derivan en casos secundarios en los domicilios y en el ámbito social, al no poder identificarse o dificultarse la identificación de los contactos estrechos.

Ya desde el inicio de la pandemia quedó constatado el rol potencial que la agrupación de personas juega en la transmisión del SARS-CoV-2. De acuerdo con el ECDC, 29 países de la Unión Europea y Reino Unido adoptaron medidas dirigidas a limitar las reuniones de personas y la duración media de la intervención era de 123 días (92-179 días). Los análisis de la efectividad de estas intervenciones reflejaron una reducción del número efectivo de reproducción (Rt) del 36 % ( IC95 %: 16-53 %). De hecho, el Centro Europeo para el Control de Enfermedades destaca en su documento Guidelines for the implementation of non-pharmaceutical interventions against COVID-19 (19) que la limitación del tamaño de las reuniones en el interior y exterior disminuye la probabilidad de la difusión del SARS-CoV-2 si se implementa de forma consistente.

Teniendo en cuenta las medidas que se establecieron para conseguir un ocio nocturno seguro respecto al uso de mascarillas, al cumplimiento de las distancias de seguridad, la mejora de la ventilación y medición del CO2 y otras medidas de vigilancia y control, es preciso conseguir que, tras el cierre de la hostelería, no sea posible mantener otras actividades que signifiquen mantener interacciones sociales, en este caso sin las debidas medidas de control a que se deben sujetar estos establecimientos.

Debemos destacar además que continúa siendo necesario, en el momento actual, mantener este tipo de medidas limitativas que proyectan sus efectos durante el horario nocturno, dado que en este horario se une el fenómeno de la mayor relajación en el cumplimiento de las medidas estipuladas al hecho de la edad de la población que aprovecha mayoritariamente ese horario, población que presenta la menor cobertura vacunal.

Asimismo, una vez finalizadas las festividades de Navidad y al objeto de adaptar las exigencias a la nueva realidad epidemiológica, la limitación de permanencia entre las 03.00 y las 06.00 horas en los espacios referidos quedará limitada a los viernes, sábados, domingos y días festivos, a fin de mantener la necesaria vigilancia en estos ámbitos como lugares en los que se suele producir en ese espacio temporal una mayor aglomeración de personas que se reúnen por distintos motivos coincidiendo con el cierre de los locales habilitados para el ocio nocturno.

IV

Hace falta destacar que la prórroga de las medidas contenidas en las órdenes que acabamos de citar requiere la necesaria garantía judicial conforme a lo dispuesto en el artículo 10.8 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. Debe insistirse en que, de acuerdo con lo establecido en la Sentencia del Tribunal Supremo nº 719/2021, la ratificación de las medidas limitativas de derechos fundamentales debe ser previa, de tal manera que estas medidas no despliegan efectos ni son aplicables mientras no sean ratificadas judicialmente.

Finalmente, debemos indicar que la eficacia de las medidas adoptadas se extiende durante un período temporal concreto, desde el día siguiente a la fecha de publicación de la orden, que será posterior a su autorización judicial, hasta las 00.00 horas del día 29 de enero de 2022, sin perjuicio de que, en cumplimiento de los principios de necesidad y de proporcionalidad, estas medidas sean objeto de seguimiento y evaluación continua a fin de garantizar su adecuación a la evolución de la situación epidemiológica y sanitaria, y que puedan ser prorrogadas, modificadas o levantadas por orden de la persona titular de la consellería competente en materia de sanidad.

V

Por último, en relación con lo expuesto hasta ahora, cabe destacar que la regulación aprobada respecto a los certificados, en las condiciones en que se efectúa, cumple los requisitos establecidos por el Tribunal Supremo para las medidas sanitarias que afectan a derechos fundamentales, teniendo en cuenta la ponderación efectuada entre los derechos fundamentales que el Tribunal Supremo considera, en la Sentencia 1112/2021, de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, que se pueden ver afectados derechos que, atendiendo al carácter tenue o liviano de esa afectación, no se pueden considerar prevalentes con los derechos fundamentales y bienes constitucionalmente protegidos que amparan la implantación de la medida examinada.

Así, cabe recordar que la sentencia expresada del Tribunal Supremo avala, en el caso considerado, la procedencia de la medida partiendo de la confrontación de la «tenue limitación que podría tener la medida examinada sobre los derechos fundamentales a la igualdad (artículo 14) y a la intimidad (artículo 18.1) con el derecho fundamental a la vida (artículo 15), con la protección de la salud (artículo 43) en situaciones de pandemia como la COVID-19 y con el interés general de todos por sobrevivir en estas gravísimas circunstancias».

Por lo demás, el Tribunal Supremo entendió, en el caso considerado, que «la exhibición de la documentación señalada no vulnera el derecho a la igualdad, pues no se produce discriminación entre aquellos que están vacunados y los que no lo están. Recordemos que la documentación reviste una triple modalidad, que resulta accesible a todos, de manera que quien no quiere mostrar si fue o no vacunado, teniendo en cuenta su carácter voluntario, puede presentar el resultado de la prueba PDIA o el test de antígeno y, desde luego, el certificado de recuperación de la COVID-19 si pasó la infección».

En definitiva, para el Tribunal Supremo, concurre una justificación objetiva y razonable para permitir o no el acceso al correspondiente establecimiento, según se cumpla tal exigencia, pues se trata de la protección de la salud y de la vida de las personas, mediante una medida que evita o restringe la propagación de la pandemia. Considerando que tales diferencias de trato, para ser discriminatorias, deben carecer de esa justificación objetiva y razonable, de acuerdo con criterios jurídicos atendibles, al basarse en razones que resulten jurídicamente relevantes, como es el caso de que las situaciones comparables no resultan homogéneas por sus graves efectos con respecto a la salvaguardia del derecho a la vida, a la integridad física y a la protección de la salud.

El Tribunal Supremo, en particular, en el caso considerado, pone en relación la idoneidad de la medida con las características propias de los establecimientos en que se exige.

Por último, como exige el Tribunal Supremo, la medida reviste también un carácter temporal, según los principios científicos, las pruebas científicas y la información disponible en cada momento. Así, se recoge expresamente este carácter temporal y se establece que, en cumplimiento de los principios de necesidad y de proporcionalidad, las medidas previstas serán objeto de seguimiento y evaluación continua a fin de garantizar su adecuación a la evolución de la situación epidemiológica y sanitaria. A consecuencia de este seguimiento y evaluación, las medidas podrán ser prorrogadas, modificadas o levantadas mediante orden de la persona titular de la consellería competente en materia de sanidad.

Como expresa el Tribunal Supremo, «como es natural, las medidas deben adecuarse, como señalamos, a la realidad necesariamente cambiante, atendida la evolución de la enfermedad y el estado de la ciencia en cada momento, y deben mediar la adecuada correspondencia y la necesaria vinculación entre la realidad sobre la que se actúa, la finalidad que se persigue y el medio adecuado para su consecución».

Al objeto de reforzar la idea de temporalidad y de adecuación se establece, respecto a la medida de exigencia de exhibición de certificados, una eficacia hasta las 00.00 horas del día 29 de enero de 2022, desde el día siguiente a la publicación de esta orden, una vez autorizada judicialmente la aplicación de las medidas contenidas en la misma. Es decir, se debe establecer una duración adecuada y limitada en el tiempo de la medida de la exigencia de la exhibición de certificados, por su afectación, aunque tenue, a los derechos fundamentales, sin perjuicio de su posible prórroga.

Asimismo, la Sentencia 1412/2021, del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Cuarta), referida a la exigencia de certificados en el País Vasco, se remite a la doctrina sentada en su sentencia anterior e insiste en que la distinta gravedad actual de la pandemia, la menor agresividad de la enfermedad en muchos casos, la más reducida ocupación hospitalaria y de las unidades de cuidados intensivos que en ocasiones precedentes, no justifican prescindir de las prevenciones necesarias para evitar que se reproduzcan los momentos críticos del pasado. Por otra parte, la muy elevada cifra de vacunados no está impidiendo el incremento de los contagios mientras no se conozca durante cuánto tiempo será efectiva su inmunización, y no hay duda de la existencia de un número de no vacunados mayores de 12 años suficiente para facilitar la propagación del virus y, por lo tanto, de la enfermedad no sólo entre ellos mismos.

Esta sentencia afirma también el razonamiento de que no se exija la presentación del certificado a quien trabaja en los establecimientos concernidos y a los menores de 12 años. Los primeros deben utilizar permanentemente las mascarillas, mientras que los que accedan a estos locales de esparcimiento y restauración deben quitarlas, por lo menos, todas las veces que beban o coman, y es previsible que lo hagan también cuando quieran cantar. La diferencia es señalada. Al igual que lo es la situación de los menores de 12 de años por la sencilla razón de que no fueron vacunados.

La extensión territorial de las medidas recogidas en esta orden se refiere a todo el territorio de la Comunidad Autónoma. La razón de ello es el análisis y la ponderación efectuada de las características de las diferentes actividades recogidas en esta orden, así como la especial vulnerabilidad de los pacientes y usuarios de cuya protección se trata, en caso de las medidas referidas a centros hospitalarios y sociosanitarios. Se tiene en cuenta, en particular, la existencia en el momento actual de una incidencia homogénea de la pandemia en todo el territorio de la Comunidad Autónoma. Una razón añadida consiste en la inexistencia de restricciones a la libertad de movimiento, por lo que las personas, clientes o usuarias de las actividades objeto de esta orden pueden proceder de localidades y puntos de origen muy diversos. Por ello no se puede circunscribir el uso del certificado a localidades concretas, porque la población de estas localidades se puede trasladar a otras con motivo de las actividades mencionadas.

En este sentido, en la Sentencia 1412/2021, del Tribunal Supremo, se considera razonable, en el caso que analiza, la extensión de la medida a toda la Comunidad Autónoma, teniendo en cuenta los niveles de contagios existentes en la misma, la posibilidad de traslados de la población y el incremento generalizado de las infecciones. En concreto, los datos considerados en ese caso por el Tribunal Supremo eran iguales o superiores a los 150 casos por cada 100.000 habitantes a 14 días. En nuestra Comunidad Autónoma la incidencia acumulada a 14 días el día 8 de enero está en 2.152,6 casos por 100.000 habitantes. Si lo comparamos con la incidencia del día 29 de octubre, de 18,17 casos por 100.000 habitantes, al inicio de la sexta ola, supone un incremento del 11.747 %.

Por lo tanto, teniendo en cuenta todo lo expuesto, se considera que las medidas previstas en esta orden resultan justificadas respecto a su idoneidad, necesidad y proporcionalidad, en los términos recogidos en la sentencia del Tribunal Supremo.

VI

Asimismo, teniendo en cuenta los datos contenidos en el informe de la Dirección General de Salud Pública, se hace imprescindible adoptar medidas que se orienten a reducir la interacción social en todo el territorio gallego, ya que sólo así se ha demostrado que es posible conseguir la mejora de la situación epidemiológica.

Por consiguiente, esta orden prorroga las limitaciones de permanencia de grupos de personas en el territorio de todos los ayuntamientos de la Comunidad Autónoma de Galicia, en horario nocturno, excepto que sean convivientes, si bien se modifica la regulación existente contenida en la Orden de 29 de diciembre de 2021, una vez finalizado el período de Navidad, al objeto de ceñir las restricciones a los días en que se suelen producir mayores aglomeraciones de personas o actividad nocturna, como son los viernes, sábados, domingos y festivos.

En este sentido, el artículo 38.2.6ª.III de la Ley 8/2008, de 10 de julio, prevé como medidas de posible adopción, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley orgánica 3/1986, de 14 de abril, de medidas especiales en materia de salud pública, al objeto de proteger la salud pública y prevenir su pérdida o deterioro, cuando así lo exigieran razones sanitarias de urgencia o necesidad, las restricciones a las agrupaciones de personas, incluidas las reuniones privadas entre no convivientes, especialmente en los lugares y espacios o con ocasión del desarrollo de actividades que supongan un mayor riesgo de propagación de la enfermedad, todo ello sin perjuicio de las competencias estatales en relación con las reuniones en lugares de tránsito público y las manifestaciones realizadas en el ejercicio del derecho fundamental regulado en el artículo 21 de la Constitución española.

Es importante destacar que las limitaciones de agrupaciones de personas recogidas en esta orden no son limitaciones absolutas, sino que se incluyen en la propia orden diversos supuestos que permiten excepciones en su aplicación.

Asimismo, para velar por la proporcionalidad de las medidas, las restricciones a las agrupaciones de personas son en los días determinados y en un horario limitado y nocturno, pues tienen como objetivo la limitación de las agrupaciones que se desarrollan por razones recreativas y de ocio en contextos con un mayor riesgo de propagación de la enfermedad. Así, estas limitaciones se aplican, cuantitativamente, durante un número reducido de días y de horas y, cualitativamente, en una franja horaria nocturna en que, para la generalidad de la población, la vida diaria queda de ordinario atenuada en intensidad, por tratarse de un período de tiempo generalmente dedicado al descanso. Esta medida trata de evitar, en definitiva, determinado tipo de encuentros sociales que cabe identificar como uno de los principales factores de riesgo de incremento de contagios.

Las limitaciones de grupos de personas en horario nocturno son, además, medidas menos disruptivas de las actividades esenciales, económicas, laborales y profesionales que otras, como las limitaciones a la libertad de circulación o los confinamientos, que se deben aplicar en las situaciones de mayor riesgo. Debe recordarse, en este sentido, que el Auto 40/2020, de 30 de abril, del Tribunal Constitucional, en su fundamento jurídico cuarto, al ponderar la relevancia de las especiales circunstancias derivadas de la crisis sanitaria creada por la pandemia en el ejercicio del derecho de reunión, destacó como, ante la incertidumbre sobre las formas de contagio, sobre el impacto real de la propagación del virus, así como sobre las consecuencias a medio y largo plazo para la salud de las personas que se vieron afectadas, las medidas de distanciamiento social, confinamiento domiciliario y limitación extrema de los contactos y de las actividades grupales son las únicas que se han demostrado eficaces para limitar los efectos de una pandemia de dimensiones desconocidas hasta la fecha.

Debe tenerse en cuenta que la adopción de medidas en toda la Comunidad Autónoma resulta necesaria atendiendo a la situación epidemiológica actual, caracterizada por el ascenso de las tasas de incidencia de forma generalizada y explosiva en prácticamente todo el territorio gallego, lo que justifica la necesidad de adoptar medidas también generales. Asimismo, debe ponderarse que no se opta en esta orden por medidas de limitación de la libertad de circulación, como cierres perimetrales, por las razones mencionadas de su carácter más disruptivo de las actividades esenciales, económicas, laborales y profesionales, lo que determina la necesidad de aplicar las restricciones relativas a las agrupaciones de personas en horario nocturno en todo el territorio, con la finalidad de no incentivar en esta situación epidemiológica los desplazamientos de población para evitar las restricciones.

De este modo, en los ayuntamientos de la Comunidad Autónoma, la permanencia de grupos de personas en espacios cerrados y en espacios abiertos o al aire libre, sean de uso público o privado, quedará limitada a los constituidos exclusivamente por personas convivientes entre las 3.00 horas y las 6.00 horas de los viernes, sábados, domingos y festivos.

Debe tenerse en cuenta que buena parte de los encuentros de riesgo tienen lugar en horario nocturno, ya que en ese horario se ha constatado una importante relajación en el cumplimiento de las medidas estipuladas para evitar la transmisión del SARS-CoV-2. Por este motivo, la prohibición de mantener reuniones de no convivientes se considera una medida proporcionada con un potencial impacto positivo en el control de la transmisión, al evitar situaciones de contacto de riesgo vinculadas a ámbitos sociales.

A esta medida se unen medidas específicas de limitación de los horarios de los establecimientos de ocio nocturno contenidas en la Orden de 29 de diciembre de 2021 por la que se modifican la Orden de 22 de octubre de 2021 por la que se establecen medidas de prevención específicas a consecuencia de la evolución de la situación epidemiológica derivada de la COVID-19 en la Comunidad Autónoma de Galicia, la Orden de 14 de septiembre de 2021 por la que se aprueba el nuevo Plan de hostelería segura de la Comunidad Autónoma de Galicia y la Orden de 29 de septiembre de 2021 por la que se aprueba el nuevo Plan de ocio nocturno de la Comunidad Autónoma de Galicia.

Al objeto de dar cumplimiento al mandato contenido en el artículo 38 ter.3 de la Ley 8/2008, de 10 de julio, de salud de Galicia, que exige una especial justificación de la proporcionalidad de las limitaciones de derechos fundamentales y libertades públicas adoptadas, debe indicarse que estas medidas son adecuadas, en el sentido de útiles, para lograr el fin propuesto de protección de la salud pública, ya que la experiencia demuestra que este tipo de medidas, que son las que de forma general se vienen adoptando a nivel nacional e internacional para la contención de la pandemia, son eficaces para controlar la transmisión y consiguen los objetivos de disminución de casos y la mejora de la situación epidemiológica cada vez que se acuerdan y mantienen durante el tiempo necesario.

Debe indicarse igualmente que, a pesar de la alta cobertura poblacional de la vacunación, en la situación actual siguen siendo necesarias las intervenciones no farmacológicas al objeto de proteger la salud de la población y el funcionamiento del sistema sanitario, y de evitar su saturación.

También son necesarias en el sentido de que no existe otra medida alternativa menos gravosa para la consecución de tal fin con igual eficacia.

Las medidas son ponderadas y equilibradas por derivarse de las mismas más beneficios o ventajas para el interés general que perjuicios sobre otros bienes o valores en conflicto, atendidas la gravedad de la injerencia en los derechos fundamentales y las libertades públicas y las circunstancias personales de quien las sufre. El control de la pandemia y la mejora de la situación epidemiológica, junto con la protección del sistema sanitario, son bienes superiores que, en un contexto como el actual, priman sobre determinados derechos individuales que, aunque se limitan, no son restringidos de forma absoluta, y se establecen excepciones que permiten el desarrollo, cuando sea necesario, de determinadas actividades de especial importancia, tal y como se puede observar al analizar las excepciones que la propia orden determina al regular las limitaciones de la permanencia de grupos de personas en espacios públicos o privados en horario nocturno.

VII

Las medidas previstas en esta orden tienen su fundamento en la Ley orgánica 3/1986, de 14 de abril, de medidas especiales en materia de salud pública; en el artículo 26 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, general de sanidad; en los artículos 27.2 y 54 de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, general de salud pública, y en los artículos 34 y 38 de la Ley 8/2008, de 10 de julio, de salud de Galicia.

En particular, el artículo 34 de la Ley de salud de Galicia, relativo a las intervenciones públicas sobre actividades, centros y bienes, expresa:

«Las intervenciones públicas que podrán ejercer las autoridades sanitarias competentes sobre las actividades públicas y privadas que, directa o indirectamente, puedan tener consecuencias para la salud son: (…) 6. Establecer, controlar e inspeccionar las condiciones higiénico-sanitarias, de funcionamiento y desarrollo de actividades que puedan tener repercusión sobre la salud de las personas».

En cuanto a las restricciones a las agrupaciones de personas, el artículo 38.2.6ª.III de la Ley 8/2008, de 10 de julio, prevé como medidas de posible adopción, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley orgánica 3/1986, de 14 de abril, de medidas especiales en materia de salud pública, al objeto de proteger la salud pública y prevenir su pérdida o deterioro, cuando así lo exigieran razones sanitarias de urgencia o necesidad, las restricciones a las agrupaciones de personas, incluidas las reuniones privadas entre no convivientes, especialmente en los lugares y espacios o con ocasión del desarrollo de actividades que supongan un mayor riesgo de propagación de la enfermedad, todo ello sin perjuicio de las competencias estatales en relación con las reuniones en lugares de tránsito público y las manifestaciones realizadas en ejercicio del derecho fundamental regulado en el artículo 21 de la Constitución española.

Asimismo, por lo que atañe a las medidas relativas a la exhibición de certificados, el artículo 38.1 de medidas preventivas en materia de salud pública (redactado por la Ley 8/2021), establece:

«1. Al objeto de proteger la salud pública, las autoridades sanitarias autonómicas y locales, dentro del ámbito de sus competencias, podrán adoptar medidas preventivas de obligado cumplimiento cuando exista o se sospeche razonablemente la existencia de un riesgo inminente y grave para la salud de la población. Estas medidas podrán consistir:

(…) g) En medidas de seguridad sanitaria e higiene en determinados lugares y/o para el desarrollo de actividades».

Del mismo modo, también ofrece base legal a la medida el contenido de la letra k) de este artículo 38.1, dado que permite el establecimiento por parte de las autoridades sanitarias de un deber de suministro de datos necesarios para el control y la contención de riesgos para la salud pública.

Conforme al artículo 33 de la Ley 8/2008, de 10 de julio, la persona titular de la Consellería de Sanidad tiene la condición de autoridad sanitaria, por lo que es competente para adoptar las medidas de prevención específicas para hacer frente al riesgo sanitario derivado de la situación epidemiológica existente, en el territorio de la Comunidad Autónoma de Galicia, con la urgencia que la protección de la salud pública demanda.

En su virtud y en condición de autoridad sanitaria, conforme el artículo 33 de la Ley 8/2008, de 10 de julio,

DISPONGO:

Primero. 
Prórroga de la eficacia de las medidas previstas en la Orden de 14 de septiembre de 2021 por la que se aprueba el nuevo Plan de hostelería segura de la Comunidad Autónoma de Galicia

Atendiendo a la evolución de la situación epidemiológica, se prorroga hasta las 00.00 horas del día 29 de enero de 2022 la eficacia de las medidas previstas en la Orden de 14 de septiembre de 2021 por la que se aprueba el nuevo Plan de hostelería segura de la Comunidad Autónoma de Galicia en su redacción vigente.

Segundo. 
Prórroga de la eficacia de las medidas previstas en la Orden de 29 de septiembre de 2021 por la que se aprueba el nuevo Plan de ocio nocturno de la Comunidad Autónoma de Galicia

Atendiendo a la evolución de la situación epidemiológica, se prorroga hasta las 00.00 horas del día 29 de enero de 2022 la eficacia de las medidas previstas en la Orden de 29 de septiembre de 2021 por la que se aprueba el nuevo Plan de ocio nocturno de la Comunidad Autónoma de Galicia en su redacción vigente.

Tercero. 
Prórroga de la Orden de 6 de octubre de 2021 por la que se aprueba la exigencia de determinadas medidas de prevención específicas a consecuencia de la evolución de la situación epidemiológica derivada de la COVID-19 en la Comunidad Autónoma de Galicia en lo que se refiere a la actividad de los albergues turísticos

Atendiendo a la evolución de la situación epidemiológica, se prorroga hasta las 00.00 horas del día 29 de enero de 2022 la eficacia de las medidas previstas en la Orden de 6 de octubre de 2021 por la que se aprueba la exigencia de determinadas medidas de prevención específicas a consecuencia de la evolución de la situación epidemiológica derivada de la COVID-19 en la Comunidad Autónoma de Galicia, en lo que se refiere a la actividad de los albergues turísticos en su redacción vigente.

Cuarto. 
Prórroga de la Orden de 16 de noviembre de 2021 por la que se aprueba la exigencia de determinadas medidas de prevención específicas a consecuencia de la evolución de la situación epidemiológica derivada de la COVID-19 en la Comunidad Autónoma de Galicia en lo que se refiere a los centros hospitalarios

Atendiendo a la evolución de la situación epidemiológica, se prorroga hasta las 00.00 horas del día 29 de enero de 2022 la eficacia de las medidas previstas en la Orden de 16 de noviembre de 2021 por la que se aprueba la exigencia de determinadas medidas de prevención específicas a consecuencia de la evolución de la situación epidemiológica derivada de la COVID-19 en la Comunidad Autónoma de Galicia en lo que se refiere a los centros hospitalarios en su redacción vigente.

Quinto. 
Prórroga de las medidas previstas en los apartados primero, segundo y tercero de la Orden de 14 de diciembre de 2021 por la que se establecen medidas preventivas de seguridad sanitaria consistentes en la exhibición de documentación que acredite el cumplimiento de determinados requisitos para el acceso a ciertos establecimientos y se prorrogan diversas órdenes a consecuencia de la evolución de la situación epidemiológica derivada de la COVID-19 en la Comunidad Autónoma de Galicia

Atendiendo a la evolución de la situación epidemiológica, se prorroga hasta las 00.00 horas del día 29 de enero de 2022 la eficacia de las medidas preventivas de seguridad sanitaria consistentes en la exhibición de documentación que acredite el cumplimiento de determinados requisitos para el acceso a centros sociosanitarios residenciales de mayores y de personas con discapacidad, para la práctica de actividad física o deportiva no federada en centros o en instalaciones deportivas cerradas o en piscinas cubiertas, y para el acceso a eventos multitudinarios o a aquellos que tengan autorizada la venta de alimentos o bebidas para su consumo durante los mismos, previstos en los apartados primero, segundo y tercero de la Orden de 14 de diciembre de 2021 por la que se establecen medidas preventivas de seguridad sanitaria consistentes en la exhibición de documentación que acredite el cumplimiento de determinados requisitos para el acceso a ciertos establecimientos y se prorrogan diversas órdenes a consecuencia de la evolución de la situación epidemiológica derivada de la COVID-19 en la Comunidad Autónoma de Galicia.

Sexto. 
Prórroga y modificación de la medida prevista en el apartado segundo de la Orden de 29 de diciembre de 2021 por la que se establecen medidas cualificadas de prevención a consecuencia de la evolución de la situación epidemiológica derivada de la COVID-19 en la Comunidad Autónoma de Galicia y se modifica la Orden de 14 de septiembre de 2021 por la que se aprueba el nuevo Plan de hostelería segura de la Comunidad Autónoma de Galicia

Uno. Atendiendo a la evolución de la situación epidemiológica, se prorroga hasta las 00.00 horas del día 29 de enero de 2022 la eficacia de la medida prevista en el apartado segundo de la Orden de 29 de diciembre de 2021 por la que se establecen medidas cualificadas de prevención a consecuencia de la evolución de la situación epidemiológica derivada de la COVID-19 en la Comunidad Autónoma de Galicia y se modifica la Orden de 14 de septiembre de 2021 por la que se aprueba el nuevo Plan de hostelería segura de la Comunidad Autónoma de Galicia.

Dos. Se modifica el apartado 1 del punto segundo de la Orden de 29 de diciembre de 2021 por la que se establecen medidas cualificadas de prevención a consecuencia de la evolución de la situación epidemiológica derivada de la COVID-19 en la Comunidad Autónoma de Galicia y se modifica la Orden de 14 de septiembre de 2021 por la que se aprueba el nuevo Plan de hostelería segura de la Comunidad Autónoma de Galicia, quedando redactado como sigue:

Séptimo. 
Autorización judicial, publicación y eficacia

1. Se solicitará la autorización judicial respecto a la prórroga de las medidas consistentes en la exhibición de documentación y limitación de grupos de personas previstas en los puntos anteriores de la presente orden, en cuanto a que pueden implicar limitación o restricción de derechos fundamentales, de acuerdo con lo dispuesto en la redacción vigente del número 8 del artículo 10 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, publicándose la orden una vez obtenida la referida autorización.

2. La prórroga de las medidas previstas en esta orden surtirá efectos desde las 00.00 horas del día siguiente a su publicación y hasta las 00.00 horas del día 29 de enero de 2022.

3. En cumplimiento de los principios de necesidad y de proporcionalidad, las medidas previstas en esta orden serán objeto de seguimiento y evaluación continua a fin de garantizar su adecuación a la evolución de la situación epidemiológica y sanitaria. A consecuencia de este seguimiento y evaluación, las medidas podrán ser prorrogadas, modificadas o levantadas mediante orden de la persona titular de la consellería competente en materia de sanidad.

Santiago de Compostela, 12 de enero de 2022

Julio García Comesaña

Conselleiro de Sanidad