Aplicación de la revisión excepcional de precios en los contratos públicos de obra a las entidades locales de Galicia

El Consello de la Xunta de Galicia, en su reunión del día 28 de abril de 2022, adoptó el siguiente acuerdo:

«El incremento exorbitante de los precios de la energía y de los combustibles que se ha producido en los últimos meses en todo el mundo provocó la subida de los precios de materiales y materia primas y, consiguientemente, una inestabilidad de los mercados que impactó negativamente en la mayor parte de los sectores productivos, con una reacción en cadena que comportó un rápido aumento de los precios. Los contratos públicos, especialmente los contratos de obra, están afectados por esta inestabilidad y volatilidad de los mercados, por definición, imprevisible, que hace que los costes que tienen que asumir los contratistas para poder ejecutar el contrato sean mucho más elevados de lo que sería previsible, y que pueden exceder mucho de los límites del principio de riesgo y ventura del contratista que rige la contratación pública. Asimismo, existe el riesgo real de afectación en la obra pública, para el caso en que los contratistas se puedan ver obligados a renunciar a la ejecución del contrato.

Esta situación requiere medidas dirigidas, por una parte, a evitar que los contratistas asuman individualmente una situación de hecho que no les es imputable, que era imprevisible y que, por su magnitud, excede del riesgo y ventura propios de los contratos (artículo 197 LCSP, en relación con los artículos 3.2 y 7.1 CC), tal y como fue interpretado por la doctrina del Consejo de Estado y la jurisprudencia; y, por otra parte, que persigan evitar disfunciones en la ejecución que puedan disminuir la calidad o parar la prestación.

Precisamente, ante esta situación, el Parlamento de Galicia, a través de la Ley 18/2021, de 27 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas, incluyó una disposición adicional segunda dirigida a regular determinadas medidas aplicables a los supuestos de alteración extraordinaria e imprevisible de los precios de los materiales en los contratos de obra pública, siempre dentro del ámbito de sus competencias y con pleno respeto a la legislación básica en materia de contratos.

Con todo, debe tenerse en cuenta que, a petición de la Administración general del Estado, se adoptó acuerdo, en el seno de la Comisión Bilateral de Cooperación Administración General del Estado-Comunidad Autónoma de Galicia, con el objeto de iniciar negociaciones para resolver las discrepancias manifestadas en relación con esta disposición de la ley gallega.

Por su parte, el Estado dictó el Real decreto ley 3/2022, de 1 de marzo (modificado posteriormente por el Real decreto ley 6/2022, de 29 de marzo), de medidas para la mejora de la sostenibilidad del transporte de mercancías por carretera y del funcionamiento de la cadena logística, y por el que se transpone la Directiva (UE) 2020/1057, de 15 de julio de 2020, por la que se fijan las normas específicas con respecto a la Directiva 96/71/CE y a la Directiva 2014/67/UE para el desplazamiento de los conductores en el sector del transporte por carretera, y de medidas excepcionales en materia de revisión de precios en los contratos públicos de obras, que regula un sistema extraordinario de revisión de precios de los contratos en su título II.

La regulación dictada tiene formalmente el carácter de legislación básica, pues la disposición final primera del real decreto ley, en su número 3, establece que los artículos 6, 7, 8, 9 y 10 se dictan al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.18.º de la Constitución española, que atribuye al Estado la competencia en materia de legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas.

El Tribunal Constitucional ha declarado en diversas sentencias que la normativa básica en materia de contratación administrativa tiene principalmente por objeto, aparte de otros fines de interés general, proporcionar las garantías de publicidad, igualdad, libre concurrencia y seguridad jurídica que aseguren a los ciudadanos un tratamiento común por parte de todas las administraciones públicas. En particular, consideró que las normas que rigen los efectos, cumplimiento y extinción de los contratos tienen, con carácter general, la consideración de básicas, en cuanto que permiten salvaguardar los fines públicos a que sirven los contratos administrativos, forman parte de ese mínimo común denominador que caracteriza las bases en materia de contratación pública. De acuerdo con lo expuesto, debe entenderse que los preceptos no son solo formalmente básicos, sino que también lo son materialmente, pues regulan aspectos como la revisión de precios y el consecuente equilibrio financiero de los contratos, que deben considerarse como tales.

Afirmado el carácter formal y materialmente básico de los preceptos referidos, debe destacarse, con todo, que, de una manera aparentemente contradictoria con la indicada naturaleza de la regulación, la norma establece una fórmula peculiar para que la regulación contenida en el citado título II sea de aplicación en el ámbito de las comunidades, al establecer en el apartado tercero de su artículo 6 que “Lo dispuesto en este título también será aplicable en el ámbito de las comunidades autónomas y ciudades de Ceuta y Melilla que así lo acuerden”. La exposición de motivos a este respecto indica que “su aplicación podrá alcanzar al ámbito de las comunidades autónomas y de las entidades locales existentes en su territorio mediante una decisión individualizada del órgano competente de cada comunidad autónoma”.

Pues bien, dado el tenor de la norma citada, y pese al entendimiento de que nos encontramos ante legislación básica, razones de seguridad jurídica aconsejan que el Consello de la Xunta de Galicia adopte formalmente el acuerdo al que se refiere la regulación estatal.

En efecto, debe valorarse, entre otras circunstancias, la apertura de las negociaciones respecto de la disposición adicional segunda de la Ley 18/2021, de 27 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas, que supone que, en caso de falta de acuerdo para resolver las discrepancias, puede darse eventualmente una situación en la que la Administración del Estado pueda recurrir las medidas adoptadas por Galicia ante el Tribunal Constitucional, que puede comprometer su aplicación y efectividad práctica.

Asimismo, debe tenerse en cuenta el mantenimiento de las circunstancias excepcionales que continúan afectando a los contratos de obra pública, lo que aconseja la aplicación de las medidas establecidas en el título II del Real decreto ley 3/2022, de 1 de marzo, en relación con la revisión de precios, con el fin de minimizar las afectaciones en la obra pública del incremento extraordinario de los precios de las materias primas.

Por otro lado, debe ponderarse que la disposición adicional de la ley autonómica citada solo va dirigida, de acuerdo con su naturaleza y finalidad, a ordenar las medidas que puede adoptar el sector público autonómico en aplicación de la legislación de contratos del sector público, y no el resto de administraciones gallegas. La no adopción del acuerdo previsto en el real decreto ley estatal podría hacer dudar de su posible aplicación al resto de las administraciones gallegas.

Todo lo expuesto hace necesario que, para dotar de la máxima seguridad jurídica a la situación existente y con la finalidad de minimizar las afectaciones en la obra pública del incremento extraordinario de los precios de las materias primas, el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Galicia acuerde la aplicación de las medidas establecidas en el título II del Real decreto ley 3/2022, de 1 de marzo, en relación con la revisión de precios.

Por todo ello, por iniciativa conjunta de la Consellería de Hacienda y Administración Pública y de la Consellería de Infraestructuras y Movilidad, y a propuesta de la Vicepresidencia Primera y Consellería de Presidencia, Justicia y Turismo, el Consello de la Xunta de Galicia

ACUERDA:

1 

Serán de aplicación, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Galicia, las medidas excepcionales en materia de revisión de precios en los contratos públicos de obras, recogidas en las disposiciones contenidas en el título II del Real decreto ley 3/2022, de 1 de marzo, de medidas para la mejora de la sostenibilidad del transporte de mercancías por carretera y del funcionamiento de la cadena logística, y por el que se transpone la Directiva (UE) 2020/1057, de 15 de julio de 2020, por la que se fijan normas específicas con respecto a la Directiva 96/71/CE y a la Directiva 2014/67/UE para el desplazamiento de los conductores en el sector del transporte por carretera, y de medidas excepcionales en materia de revisión de precios en los contratos públicos de obras, todo ello de conformidad con lo dispuesto en el número 3 del artículo 6 de la norma citada y de forma consecuente con su naturaleza de normativa básica, según lo establecido en su disposición final primera.

2 

De acuerdo con lo recogido en el apartado anterior, la normativa básica indicada será de aplicación a la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia y a su sector público, así como a las universidades públicas y a las entidades locales del ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Galicia, así como a cualquiera de las entidades que forman parte de su sector público.

3 

Este acuerdo se entenderá sin perjuicio de la posible aplicación de la disposición adicional segunda de la Ley 18/2021, de 27 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas, a las situaciones por ella reguladas, teniendo en cuenta lo establecido en su apartado sexto.

4 

Este acuerdo será publicado en el Diario Oficial de Galicia, surtiendo efectos desde el mismo día de la indicada publicación».

Santiago de Compostela, 28 de abril de 2022

Beatriz Cuiña Barja

Secretaria general técnica de la Consellería de Presidencia, Justicia y Turismo