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¿Son lícitas las subvenciones concedidas a Consorcios para la consecución de fines de interés común?


TS - 05/03/2019

Se impugna en casación el presupuesto aprobado por el Ayuntamiento, en relación a la partida correspondiente a la cuota del Consorcio local por entender infringida la Ley 38/2003, General de Subvenciones (EDL 2003/120317). Además, también alega que el Ayuntamiento no tiene competencia material ni territorial para contribuir al sostenimiento del Consorcio y comprometer fondos públicos con destino a tal fin.

El TS indica que el Consorcio se constituyó, al amparo del art. 87 LRBRL (EDL 1985/8184), mediante la asociación de Ayuntamientos, de suerte que no puede negarse la capacidad de obrar del Consorcio en ámbitos concurrentes con los de actuación de las entidades locales y, por lo tanto, el derecho a suscribir convenios con esas entidades y a recibir subvenciones de ellas en materias de interés común. Resultando, por tanto, inobjetable la competencia del municipio para contraer el compromiso de gasto que comporta la partida presupuestaria a que se refiere el recurso.

Añade el tribunal que ha de procederse con cautela a la hora de negar la licitud del otorgamiento de una subvención por parte de un Ente Público para satisfacción de finalidades que entran en el ámbito de su competencia, cuando esa subvención ha sido otorgada a favor de una entidad cuya legal constitución y registro como asociación no aparece controvertido ni ha sido objeto de impugnación, y que se propone actividades de promoción de esas mismas finalidades.

Tribunal Supremo Sala 3ª, 5-03-2019
, nº 2016/2016, rec.279/2019,  

Procedimiento: Recurso de casación

Pte: Trillo Alonso, Juan Carlos

ECLI: ES:TS:2019:734

ANTECEDENTES DE HECHO 

PRIMERO.-La sentencia de 4 de mayo de 2016, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en el recurso número 462/2014 , contiene el siguiente fallo:

"Que desestimando las causas de inadmisibilidad del recurso opuestas por el Consorcio Udalbiltza y el Ayuntamiento de Lekeitio, así como el recurso contencioso- administrativo n.º 462/14 formulado por la Abogada del Estado en representación de la Delegación del Gobierno en la Comunidad Autónoma del País Vasco frente a la aprobación definitiva del presupuesto del Ayuntamiento de Lekeitio para el ejercicio económico de 2014, en cuanto incluye partida 481.1112.200 denominada "Udalbiltza", por importe de 12.500 euros, publicada en el B.O.B. núm. 72, de 14 de abril de 2014, lo confirmamos en el extremo impugnado. Sin imposición de costas a la recurrente".

SEGUNDO.-Una vez notificada la citada sentencia se presentó escrito por el abogado del Estado manifestando su intención de interponer recurso de casación, que se tuvo por preparado en la instancia, con emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

TERCERO.-En el escrito de interposición se invocan seis motivos de casación, al amparo del art. 88.1.d) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción Contencioso-Administrativa , solicitando que se case y anule la sentencia recurrida y se dicte otra por la que se estime íntegramente el recurso el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Estado en la instancia.

CUARTO.-Admitido a trámite el recurso se dio posterior traslado a las partes recurridas para que formalizaran escrito de oposición, trámite en el que ambas solicitan la desestimación del recurso.

QUINTO.-Conclusas las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, a cuyo efecto se señaló el día 27 de febrero de 2019, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

PRIMERO.-Se impugna en la instancia el presupuesto para el ejercicio de 2014, aprobado por el Ayuntamiento de Lekeitio, en relación a la partida correspondiente a la cuota del Consorcio Udalbiltza.

En la sentencia recurrida se refieren los siguientes motivos de impugnación:

1º.- La infracción de los artículos 57 y 87 de la Ley de bases de régimen local 7/1.985, de Bases de Régimen Local y el artículo 110 del Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1.986, de 18 de abril , en relación con los artículos 6 y 7 del Código Civil . Abuso de derecho y fraude de ley en la constitución del Consorcio Udalbiltza y consiguiente nulidad del acuerdo impugnado.

2º.- La falta de competencia material y territorial del Ayuntamiento demandado para contribuir al sostenimiento del Consorcio Udalbiltza Partzuergoa y comprometer fondos públicos con destino a tal fin.

3º.- La infracción de la Ley 38/2.003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones: artículo 8.1 (plan estratégico de subvenciones ); artículo 8.3 (principios de gestión ); artículo 13.2 (causas prohibitivas o de inhabilitación); artículo 22 (concesión en régimen de concurrencia).

4º.- La vulneración de los principios de neutralidad y objetividad ( artículos 103 de la Constitución española y 6.1 de la LBRL).

5º La vulneración del principio de lealtad institucional ( artículo 4 y 10.1 de la LRJ-PAC ).

En su resolución, siguiendo la sentencia emitida en el recurso 457/2014, la Sala desestima el primer motivo en cuanto se funda en la irregular constitución del Consorcio Udalbiltza, cuando no es objeto de este procedimiento tal constitución sino el acto de una entidad distinta, como es el Ayuntamiento demandado, consistente en la aprobación de una partida de gastos a favor del mencionado Consorcio, del que hay que dar por reconocida su personalidad jurídica y capacidad de obrar, de conformidad con los arts. 87.1 de la Ley 7/85 y 110 del Real Decreto Legislativo 781/1986 ( STSJPV 28-5-2014, rec. 599/2002 ). Entiende que ha de reconocerse la competencia material del Ayuntamiento para asumir compromisos de gasto con un Consorcio constituido al amparo del art. 87.1 de la Ley 7/85 . Desestima las alegaciones de infracción de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, que se formulan por la parte. Y se rechaza la infracción de los principios de neutralidad y objetividad en la actuación de la Administración local, señalando que la acción de fomento municipal debe entenderse amparada por la convergencia de sus competencias y fines con los inherentes a la acción consorcial subvencionada, con apoyo en las declaraciones de este Tribunal Supremo en sentencia de 25 de octubre de 2005 (rec.3026/2003 ).

SEGUNDO.-No conforme con ello, el Abogado del Estado interpone recurso de casación, en cuyo primer motivo, formulado al amparo del art. 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción , denuncia la infracción de los arts. 24 de la Constitución , 33 y 67 de la LJCA , 218 de la LEC y 248 de la LOPJ , por incongruencia omisiva de la sentencia, al rechazarsea limine litisla nulidad del acuerdo impugnado porque no se ha cuestionado la constitución irregular del consorcio cuando en el proceso de instancia se esgrime un motivo distinto, cual es que el consorcio constituido es un artificio para obtener fondos públicos destinados a fines municipales.

En relación con la infracción denunciada en este motivo, esta Sala viene señalando desde hace tiempo, caso de la sentencia de 19 de julio de 2002 , "[...] que la incongruencia omisiva o ex silentio se producirá cuando el órgano judicial deje sin contestar alguna de las pretensiones sometidas, directa o indirectamente, a su consideración por las partes, siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita cuya motivación pueda inducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución y sin que sea necesaria, para la satisfacción del derecho a la tutela judicial efectiva, una contestación explícita y pormenorizada a todas y cada una de las alegaciones que se aducen como fundamento a su pretensión, pudiendo bastar, en atención a las circunstancias particulares concurrentes, con una respuesta global o genérica, aunque se omita respecto de alegaciones concretas no sustanciales"

En el mismo sentido, la jurisprudencia viene indicando que la congruencia no requiere una correlación literal entre el desarrollo dialéctico de los escritos de las partes y la redacción de la sentencia. Basta con que ésta se pronuncie categóricamente sobre las pretensiones formuladas ( sentencias del Tribunal Supremo de 11 de abril de 1991 , 3 de julio de 1991 , 27 de septiembre de 1991 , 25 de junio de 1996 y 13 de octubre de 2000 , entre otras muchas).

A tal efecto es significativa la sentencia del Tribunal Constitucional 146/2004, de 13 de septiembre , según la cual: "[...] en la reciente STC 83/2004, de 10 de mayo , recordábamos que una consolidada jurisprudencia, que arranca al menos de la STC 20/1982, de 5 de mayo , ha definido el vicio de incongruencia omisiva o ex silentio como un "desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formularon sus pretensiones, concediendo más o menos, o cosa distinta de lo pedido" ( SSTC 136/1998, de 29 de junio , y 29/1999, de 8 de marzo ), que entraña una vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva siempre y cuando esa desviación "sea de tal naturaleza que suponga una sustancial modificación de los términos por los que discurra la controversia procesal" ( SSTC 215/1999, de 29 de noviembre , y 5/2001, de 15 de enero ). La incongruencia omisiva o ex silentio, que aquí particularmente importa, se produce cuando "el órgano judicial deja sin respuesta alguna de las cuestiones planteadas por las partes, siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita, cuya motivación pueda inducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución, pues la satisfacción del derecho a la tutela judicial efectiva no exige una respuesta explícita y pormenorizada a todas y cada una de las alegaciones que se aducen como fundamento de la pretensión, pudiendo ser suficiente a los fines del derecho fundamental invocado, en atención a las circunstancias particulares del caso, una respuesta global o genérica a las alegaciones formuladas por las partes que fundamente la respuesta a la pretensión deducida, aun cuando se omita una respuesta singular a cada una de las alegaciones concretas no sustanciales" ( SSTC 124/2000, de 16 de mayo , 186/2002, de 14 de octubre , y 6/2003, de 20 de enero ).

Desde estas consideraciones generales el motivo de casación, en los términos que se plantea, no puede prosperar, pues no se advierte la concurrencia del presupuesto en que se apoya.

Es de advertir por un lado que en el recurso 457/2014 se plantean los mismos motivos de impugnación, como se desprende de la lectura del fundamento de derecho primero y, concretamente, de la correspondencia entre la redacción del motivo 1 allí reflejado y motivo 1 del recurso resuelto en la instancia que antes se ha transcrito. Y, por otra parte, que la sentencia responde suficientemente a la alegación de existencia de ejercicio abusivo y fraude de ley por la aportación de recursos a un consorcio municipal cuyos fines reales no son municipales sino de acción política o ideológica, cuando en distintos pasajes de la misma, partiendo del reconocimiento en sentencia firme de la constitución y capacidad de obrar del Consorcio, señala que: "Malamente se puede discutir la competencia material del Ayuntamiento para asumir compromisos de gastos con un Consorcio constituido al amparo de los artículos 87-1 de la Ley 7/1985 de bases de régimen local y 110 del texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986 y, sin duda, esa es la razón de que la recurrente haya empezado por discutir, aun no siendo objeto de este procedimiento, la valida constitución del Consorcio Udalbiltza; esto es, tanto como discutir la validez de sus objetivos, fines o finalidades.

En efecto, no puede discutirse que los fines de un Consorcio constituido por entidades locales son ajenos a los fines de esas u otras entidades locales sin discutir la propia validez del acto constitutivo de aquella entidad, lo cual excede-volvemos a decir- del objeto de este procedimiento.

Hay que entender, así, que los fines del Consorcio Udalbiltza entroncan con los intereses a los que debe servir el Ayuntamiento demandado en el ejercicio de su autonomía, constitucionalmente garantizada, de suerte que la partida presupuestaria en cuestión comporta un compromiso de gasto que no puede desvincularse"ratione materia"de las competencias que el ordenamiento atribuye a la entidad local para la gestión de sus intereses, y que no se reducen a las específicamente atribuidas por el artículo 25-2 de la Ley de bases de régimen local, sino que puede promover cualquier actividad, relacionada con las materias incluidas en ese precepto, que concierna a su esfera de intereses, de acuerdo con el apartado 1 del mismo precepto.

Desde esa perspectiva institucional, y dado, por lo tanto, la naturaleza y objetivos del Consorcio Udalbiltza, señalados por el artículo 5 de sus estatutos, resulta inobjetable la competencia (objetiva y territorial) del municipio para contraer el compromiso"de gasto"que comporta la partida presupuestaria a que se contrae el recurso."

Y ninguna duda deja la Sala de instancia de su parecer sobre la alegación de abuso de derecho y fraude de ley formulada por la Administración recurrente, cuando, con ocasión de la impugnación por vulneración de los principios de objetividad y neutralidad por la Administración local, señala lo que sigue:

"La recurrente (Administración del Estado) invoca sentencias anteriores de esta Sala como fundamento del motivo que se acaba de enunciar, dando por bueno que hay una razón de identidad entre las actuaciones municipales enjuiciadas por esas sentencias y la que es objeto de la presente. Pero no es así.

En lo que hace al caso la actuación municipal recurrida consiste, según hemos visto, en la concesión de una subvención a "Udalbiltza", entiéndase al Consorcio constituido con esa denominación, tal como se infiere, sin lugar a equívocos, de los actos anteriores y posteriores al de aprobación de los Presupuestos del Ayuntamiento demandado para 2014, como el Convenio de colaboración estipulado por esa entidad local y la beneficiaria de la ayuda.

Ninguna de las sentencias citadas por la representación de la Administración del Estado, empezando por las de 11 de noviembre de 2006 (JUR 2006/75779 ) y de 17 de septiembre de 2003 (JUR 2003/243095) examinan la concesión de ayudas municipales a entidades legalmente constituidas con la finalidad, si fuere el caso, de apoyar la ideología y objetivos políticos de determinados grupos, y no en razón a la conexión de las actividades de la subvencionada con los asuntos concernientes a los intereses generales del municipio cuya gestión corresponde al Ayuntamiento mediante el ejercicio de las competencias señaladas por el artículo 25 de la LBRL.

No puede ignorarse el status legal, las actividades y fines de la entidad subvencionada, y su relación con el círculo de intereses de la entidad local para indagar el destino o fin de ese recurso público, si el aparente de ejecución de la actuación prevista o si el que la recurrente considera real y oculto, esto es, el de apoyo al desarrollo del ideario y programa "independentistas" que animan la actuación de "Udalbiltza" en la que se enmarca la constitución y actividades del Consorcio del mismo nombre.

El Consorcio Udalbiltza se constituyó, al amparo del artículo 87 de la LBRL, mediante la asociación de Ayuntamientos, de suerte que no puede negarse la capacidad de obrar del Consorcio en ámbitos concurrentes con los de actuación de las entidades locales y, por lo tanto, el derecho a suscribir convenios con esas entidades y a recibir subvenciones de ellas en materias de interés común.

Si no fuera así se produciría de facto no solo un trato discriminatorio respecto a una entidad válidamente constituida, en razón a la ideología, reivindicaciones y acciones de sus promotores sino además su ilegalización o "defunción " de por vida, fuera de los procedimientos o al margen de los recursos legalmente establecidos.

Como cualquier partido político -por poner un ejemplo- tiene acceso a las ayudas previstas por la Ley de financiación de esas entidades, o cualquier asociación o fundación cultural, social o recreativa -por poner otro- puede ser contratada o subvencionada por las Administraciones Públicas concernidas por sus actividades, cualquiera que sea la ideología o postulados de unos y otros, también el Consorcio Udalbiltza tiene derecho a ser subvencionado por el Ayuntamiento demandado, aunque los objetivos y acciones previstos por sus Estatutos, y su propia constitución, se enmarquen en una determinada estrategia política u obedezcan al designio de sus autores.

La cuestión es si la actividad subvencionada ya no por si sola sino por su relación con la esfera de intereses a que debe servir la entidad local justifica la ayuda en cuestión, no en vano el consorcio es una forma o instrumento de organización común ( artículo 6-5 de la Ley 30/1992 ) del que pueden servirse las entidades locales para realizar actuaciones o gestionar servicios en que estén mutuamente interesadas. Y en ese supuesto no cabe hablar de actuación instrumental del Consorcio subvencionado al servicio de fines ajenos a la entidad local que otorgue la subvención, o de concesión o utilización fraudulenta de ésta, sino que la acción de fomento municipal debe entenderse amparada por la convergencia de sus competencias y fines con los inherentes a la acción consorcial subvencionada.

La sentencia de 25-10-2005 del Tribunal Supremo que resolvió el recurso de casación (nº 3026/2003 ) interpuesto contra la sentencia dictada por esta Sala con fecha 23-12- 2003 (Rec. 72/2001 ) examinó la validez del acuerdo de 27-12-2000 de la Diputación Foral de Gipuzkoa que concedió una subvención a Udalbide Elkarlan Elkartea.

Pues bien, esa sentencia aun reconociendo la identidad de fines entre Udalbiltza y la asociación subvencionada, desestima la pretensión de la Abogacía del Estado de que se declare la nulidad del acto recurrido por cuanto "habrá de reconocerse a Udalbide una pluralidad de finalidades entre las cuales ha de admitirse la promoción lingüística, cultural, económica y sociológica que aparecen expresamente proclamados y que son los invocados para justificar la subvención otorgada, a tenor de las competencias reconocidas a la Diputación Foral que han quedado expuestas. Al menos otra cosa no se ha acreditado por parte de la Administración del Estado que en cuanto a este extremo concreto ha limitado su actividad al campo de las meras alegaciones"

La misma sentencia dice, a renglón seguido:"Ha de procederse con cautela a la hora de negar la licitud del otorgamiento de una subvención por parte de un Ente Público para satisfacción de finalidades que entran en el ámbito de su competencia, cuando esa subvención ha sido otorgada a favor de una entidad cuya legal constitución y registro como Asociación no aparece controvertido ni ha sido objeto de impugnación, y que se propone actividades de promoción de esas mismas finalidades. Y ello es así aunque pudieran considerarse teleológicamente encaminadas a potenciar la existencia y diferenciación de Euskal Herria como nación y su reconocimiento en el ámbito internacional".

Mutatis mutandi, lejos de haber acreditado la recurrente que la actividad subvencionada no se compadece con los intereses a los que debe atender la entidad local, so pena de vulnerar los principios enunciados ut supra, hay que apreciar una conexión "ratione materia" entre la acción fomentada y las competencias que la legislación de régimen local atribuye a esas entidades, sin perjuicio del control "ex post" del destino de la ayuda a la realización de la actividad prevista o causa de su concesión, de conformidad con las condiciones y obligaciones asumidas por la subvencionada en el convenio de colaboración ( art. 16 de la Ley 38/2003 )".

No otra conclusión se alcanza cuando al tratar la denuncia de vulneración del principio de lealtad institucional, dice:

"La recurrente vincula el principio de lealtad institucional, como es de rigor, al ejercicio de las competencias por parte de una Administración Pública, sin menoscabo de las competencias atribuidas a otras Administraciones ( artículo 4-1 de la Ley 30/1992 ) pero, en cambio, no funda la alegación de vulneración de ese principio en el hecho de que la entidad local demandada haya invadido las competencias reservadas al Estado o interferido en su ejercicio, sino a que el acto recurrido comporta el apoyo a un objetivo (la independencia de una parte del territorio del Estado) que no cohonesta con la organización constitucional del territorio estatal.

Además de que la subvención no se ha otorgado para fines "in genere" de la entidad subvencionada, o extramuros de los definidos en sus Estatutos, sino para actividades vinculadas a los intereses del municipio y, por lo tanto, a sus ámbitos de competencia, no puede sostenerse que el planteamiento de objetivos que no casen con el marco constitucional vigente, a salvo su revisión, deslegitime la acción de fomento objetivamente justificada, al margen de dichos objetivos cuya defensa o promoción está amparada por la Constitución".

Por todo ello no puede compartirse el planteamiento de este motivo de casación que, en consecuencia, debe ser desestimado, al igual que lo ha sido en sentencias de esta Sala de 11 y 25 de febrero del presente , dictadas en los recursos de casación 491/2016 y 705/2016 .

TERCERO.-Los demás motivos de casación se formulan al amparo del art. 88.1.d) de la Ley jurisdiccional , denunciándose en el segundo la infracción de los arts. 9 , 24 y 137 de la Constitución , 9.4 de la Ley General de Subvenciones , 1 , 4 , 12 , 25 , 57 y 87 de la LRBRL , 110 del TR de régimen local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986 y 3 y 7 del Código Civil y la jurisprudencia, y ello porque se soslayan los límites materiales y territoriales al dotar y aportar fondos públicos con destino a fines que no son municipales ni por razón del fondo (ratione materiae), ni por razón del territorio al que debe vincularse su aplicación o gasto, alegando que la sentencia realiza un análisis meramente formal, con la cita del art. 5 de los estatutos del Consorcio Udalbiltza, y que ese criterio es contrario a la jurisprudencia, como es el caso de las sentencias de este TS 26 de septiembre de 2006 (rec. 1795/2004 ) y 21 de junio de 2006 (rec. 10442/2003 ) y otras dictadas por la Sala de instancia, que anulaban las partidas presupuestarias a favor de Udalbiltza, por su desconexión con los fines municipales.

En el tercer motivo se denuncia la infracción de los arts. 9.3 y 24 de la Constitución , 217 , 319 y 327 de la LEC , por vulneración de las normas sobre valoración de la documental practicada en la instancia, de la cual, según el parecer de la parte, se infiere el abuso de derecho y el fraude de ley, y ello en cuanto se omiten los hechos probados de la sentencia de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional, 2/2011, de 20 de enero , que describen la historia de Udalbiltza, su constitución, sus fines y sus medios de financiación, señalando la arbitrariedad en que se incurre cuando la sentencia recurrida desconoce estos hechos probados que acreditan que la finalidad de esa organización consorcial no es municipal sino extramunicipal, es política y, por lo tanto, no debe nutrirse de aportaciones de los presupuestos locales que deben servir a fines locales. Añade que el documento anejo a la demanda consistente en un informe elaborado por el consorcio Udalbiltza sobre las actividades desarrolladas en 2013, remitido a los Ayuntamientos, prueba que esas actividades excedían de lo municipal, por más que sus estatutos respondan al tipo de los consorcios municipales.

En el cuarto motivo se denuncia la infracción de los principios de neutralidad y objetividad recogidos en los arts. 103 de la CE y 6.1 de la LRBRL , desde el momento que la sentencia acepta y trata el CU como una entidad local a la que pertenece el Ayuntamiento, medio para colaborar en cumplir fines municipales, en la medida que se comprometen recursos públicos para la consecución de fines propios de una ideología y, por tanto, acción política de la izquierda abertzale.

En el quinto motivo sostiene la vulneración del principio de lealtad institucional recogido en los artículos 10 de la Ley reguladora de las Bases de Régimen Local y 4 de la Ley 30/1992 , aludiendo a fraude o instrumentación artificiosa en la creación del consorcio, cuya finalidad real es la acción política e ideológica y por ello ajena al municipio.

Finalmente el motivo sexto refiere la infracción de los arts. 2.2 , 3 , 8 , 16 , 22 y 28 de la Ley General de Subvenciones , en relación con los arts. 57 y 87 de la Ley 7/85 y 7 del Código Civil , alegando que no es de aplicación al caso el citado art. 2.2 LGS , en cuanto se trata de financiar un consorcio cuyos fines reales son de acción política vinculada a la ideología abertzale, por lo que se está en el caso de una subvención a una entidad que tiene una finalidad ajena a la competencia municipal, cuya licitud depende del cumplimiento de los requisitos legales establecidos en los citados artículos que se consideran infringidos.

CUARTO.-La Administración del Estado ha venido impugnando los actos administrativos de dotación de recursos públicos a Udalbiltza en distintos momentos y situaciones jurídicas, con resultado dispar, que conviene referir de modo sintético para adoptar una decisión congruente atendiendo a la circunstancias de cada caso.

En un primer momento, que viene representado por las sentencias de esta Sala de 17 de mayo de 2005 (rec. 8257/2002 ) y 25 de octubre de 2005 (rec. 3026/2003 ), la Administración del Estado impugnó sendos acuerdos de la Diputación Foral de Bizcaia y la Diputación Foral de Guipuzcoa, de 26 y 27 de diciembre de 2000 respectivamente, por los que se acordaba el otorgamiento de sendas subvenciones a la entidad Udalbide Erkalan Erkaltea, en cumplimiento del correspondiente convenio suscrito con la misma.

La Sala de instancia declaró la inadmisibilidad de los recursos al apreciar falta de legitimación activa de la Administración del Estado, interponiéndose por esta los recursos de casación resueltos por esta Sala.

Se indica en las referidas sentencias que el fundamento jurídico material de la impugnación parte "[...] de la consideración de la inexistencia de Udalbitza (agrupación de municipios y electos) como asociación legalmente constituida, pese a lo cual es la beneficiaria real de la subvención acordada por la Diputación Foral, ya que la adjudicataria nominal de la misma (Udalbide Elkarlan Elkartea) únicamente constituye el "nombre comercial" de la anterior, cuyos fines y actividades -contrarias a los principios que dimanan de la Constitución y totalmente ajenos, por otra parte, al círculo de los intereses propios de los Entes Locales, revistiendo un carácter esencialmente político- asume de manera explícita en el artículo 2 º de sus Estatutos. Entre dichos fines figuran el de proyectar en el ámbito internacional la existencia de Euskal Herria como nación propia y diferenciada, así como su voluntad de actuar como tal en la futura configuración europea.

Consiguientemente estima el representante de la Administración que la aportación económica de la Diputación Foral de ... a Udalbide constituye un auténtico fraude de ley, ya que se trata de subvencionar con fondos públicos -y para una finalidad en todo ajena a las competencias propias de dicha Corporación- a una asociación sin personalidad jurídica, que persigue fines estrictamente políticos, utilizando para ello el ropaje jurídico que representa otra asociación, formalmente inscrita en el Registro del País Vasco, cuya identidad sustancial con la primera no ofrece la menor duda"

Las sentencias de esta Sala, partiendo de que ninguna duda ofrecía que Udalbiltza y Udalbide no son sino "dos apariencias exteriores de una misma idealidad, realidad y asociación para idénticos fines", se refiere al contenido de los respectivos convenios suscritos con ambas Diputaciones Forales, que incluyen una larga lista de actividades a impulsar por Udalbide, que se contrastan con las funciones y competencias propias de tales Administraciones Forales, para concluir que: "[...] no resulta posible sostener que sea ajeno a las competencias de la Diputación Foral demandada el propugnar las finalidades de las que explícitamente se hace depender el otorgamiento de la subvención discutida, ni que el hacerlo así constituya una desviación de poder originada por la dedicación de fondos públicos a un objeto ajeno a dichas competencias. Con mayor razón todavía si se tiene en cuenta que el Decreto Foral 15/85 ha traspasado a la misma los servicios que corresponden a las Instituciones Comunes en materia de cultura."

Y a tal efecto, sin desconocer que entre los fines asumidos por Udalbide figuran el afirmar la existencia de Euskal Herria como nación, impulsar su construcción nacional y proyectar su existencia, se señala en dichas sentencias que: "habrá de reconocerse a Udalbide una pluralidad de finalidades entre las cuales han de admitirse la promoción lingüística, cultural, económica y sociológica que aparecen expresamente proclamados y que son los invocados para justificar la subvención otorgada, a tenor de las competencias reconocidas a la Diputación Foral que han quedado expuestas. Al menos otra cosa no se ha acreditado por parte de la Administración del Estado, que en cuanto a este extremo concreto ha limitado su actividad al campo de las meras alegaciones."

Añadiendo que: "Ha de procederse con cautela a la hora de negar la licitud del otorgamiento de una subvención por parte de un Ente Público para satisfacción de finalidades que entran en el ámbito de su competencia, cuando esa subvención ha sido otorgada a favor de una entidad cuya legal constitución y registro como Asociación no aparece controvertido ni ha sido objeto de impugnación, y que se propone actividades de promoción de esas mismas finalidades. Y ello es así aunque pudieran considerarse teleológicamente encaminadas a potenciar la existencia y diferenciación de Euskal Herria como nación y su reconocimiento en el ámbito internacional, en tanto no conste que ese reconocimiento pretenda extravasar "el sentido de su propia nacionalidad" que expresamente reconoce el Estatuto de Autonomía; con mayor razón todavía desde el momento en que la destinataria de la subvención ha dejado claramente estipulado su propósito de exclusiva utilización de vías democráticas y legales en la consecución de sus fines.

Sin perjuicio del control que en cuanto a la licitud de los fines efectivamente perseguidos corresponda a los Tribunales, las cláusulas segunda, cuarta y siguientes del convenio suscrito estipulan el compromiso de Udalbide de atenerse a los objetivos señalados y prevén los oportunos medios de control con respecto a su cumplimiento, incluyendo (cláusulas décima y undécima) la resolución del mismo y el reintegro de la cantidad concedida en caso de utilización para otros fines distintos a los previstos, de acuerdo con el carácter "ob modum" de la suma otorgada."

En un segundo momento, que viene representado por las sentencias de esta Sala de 21 de junio de 2006 (rec.10442/2003 ) y 26 de septiembre de 2006 (rec. 1795/2004 ), la Administración del Estado impugnó, respectivamente, el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Alegría-Dulantzi de 11 de enero de 2001 y el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Barrundia de 23 de diciembre de 2000, por los que se aprobaban los presupuestos generales incluyendo una partida a favor de Udalbiltza.

La Sala de instancia, partiendo de que "la posibilidad de dar cobertura municipal a los fines de Udalbiltza depende de la intensidad de su conexión con los fines que el Ordenamiento encomienda a la Administración municipal, y no de quien reciba la ayuda", se refiere a la doctrina establecida en sentencia de esta Sala de 14 de febrero de 2002 , dictada a propósito de la discusión sobre el alcance de las competencias locales para sufragar la defensa penal de objetores e insumisos, que reproduce, y concluye que: "El acto impugnado, en cuanto ejercicio de una potestad, debe servir al fin típico encomendado a dicha potestad como objetivo perseguible. Y como quiera que presuponemos que legalmente no se ha especificado como cometido típicamente municipal la finalidad a cuyo servicio el Ayuntamiento de ... pretende consagrarse, procede declarar su disconformidad a Derecho, y su anulación".

Interpuesto recurso de casación, las indicadas sentencias de esta Sala, reproduciendo lo dicho en las sentencias antes citadas y examinadas de 17 de mayo de 2005 (rec. 8257/2002 ) y 25 de octubre de 2005 (rec. 3026/2003 ), entienden que, pese a que el destinatario final de la subvención sea la misma Asociación, no nos encontramos en supuestos idénticos, pues aquí estamos ante entes municipales, de ámbito territorial más reducido y, a diferencia de aquellos supuestos, no responden a la suscripción de un convenio para la cooperación, desarrollo de la organización y actividades de las entidades locales mediante un mecanismo que permiten un control de su cumplimiento, constando únicamente la asignación de una partida a Udalbiltza, por lo que no resulta aplicable la doctrina de esas sentencias, y concluyen que: "[...] con ser incontestables las capacidades de obligarse y la antedicha competencia municipal contemplada en la LBRL, lo cierto es que tanto material como territorialmente no queda justificada en el supuesto de autos que dicha asignación surta efectos en el término municipal, único territorio que, conforme al art. 12 LBRL, ejerce sus competencias el Ayuntamiento. Son los vecinos del municipios no solo los que contribuyen a las cargas municipales sino también los beneficiarios de los servicios públicos municipales que constituyan sus competencias. En tal sentido resulta certera la sentencia de instancia cuando afirma que la autonomía local, constitucional y legalmente consagrada, nunca es expresiva de soberanía y si alusiva a los poderes limitados que señala la STC 84/1982, de 23 de diciembre , es decir para la gestión de sus respectivos intereses que, como ya hemos declarado, se encuentran constreñidos al respectivo ámbito territorial." Añadiendo la segunda de las sentencias que examinamos, "que difícilmente cabe observar algún punto de conexión entre la afectación de los recursos públicos con los ámbitos competenciales atribuidos a la Entidad Local".

En el momento al que se contrae este recurso, la impugnación de la Administración del Estado se dirige contra el presupuesto para el ejercicio de 2014, aprobado por el Ayuntamiento de Lekeitio en cuanto a la cuota de Udalbiltza, es decir, la cuota anual que corresponde abonar a dicho Ayuntamiento como miembro del Consorcio Udalbiltza, impugnación que se concreta en los motivos que se han reflejado en el primer fundamento de derecho.

A tal efecto conviene señalar, como diferencia sustancial respecto de las situaciones anteriores, la existencia del referido Consorcio Udalbiltza, que se constituyó en 2001 mediante escritura pública a iniciativa de los ayuntamientos de Oiartzun, Astigarraga y Zaldivia y sus estatutos sometidos a información pública, según se recoge en la sentencia del TSJ del País Vasco de 28 de mayo de 2014 , en la que se reconoce su constitución como sujeto dotado de personalidad jurídica propia y capacidad de obrar, de acuerdo con los arts. 87.1 de la Ley 7/85 y 110 del Real Decreto Legislativo 781/1986 , a los que expresamente se remite el art. 1º de sus Estatutos como su régimen legal, en cuyo art. 5º, al definir los objetivos y ámbito territorial, establece que:

"Artículo 5º.- Los objetivos del Consorcio serán fomentar el desarrollo integral de las entidades consorciadas, la cooperación institucional entre ellas trabajando conjuntamente para logar la vertebración territorial, social y cultural en su ámbito territorial, sirviendo de instrumento para tal fin la elaboración y realización de estrategias de desarrollo que se pueden resumir en:

a) Planificar y ejecutar las acciones necesarias para llevar a efecto el desarrollo económico y social de la comarca.

b) Canalizar e impulsar las iniciativas de los entes consorciados.

c) Favorecer la existencia de un entorno social y de servicios que facilite la actividad económica, dentro de los parámetros del denominado desarrollo sostenible, pues solo una actitud favorable por parte de la colectividad hacia el desarrollo sostenible y una disposición adecuada y modernizada del sector servicios aseguran un marco adecuado para el crecimiento.

d) Lograr la participación activa de todos los agentes económicos, sociales y culturales en el proceso de reflexión como en el diseño del futuro de Euskal Herria.

e) Colaborar con las iniciativas públicas y privadas en la obtención de los recursos económicos para la financiación de las actividades e inversiones que se realicen en el territorio de las entidades consorciadas o las que pudieran colaborar con ellas.

f) Gestionar la financiación necesaria para el funcionamiento del Consorcio y para las actividades que desde el mismo se promuevan.

g) Sensibilizar el tejido social de Euskal Herria sobre la problemática, recursos, acciones y proyectos que contribuyan a sus intereses de desarrollo.

h) Realizar cuantas actividades puedan resultan conexas y consecuentes de las que se gestionan.

Dentro del objeto del Consorcio UDALBILTZA se encuadrarán acciones tendentes a coordinar cuantas actividades, iniciativas, y en general, actuaciones desarrollen las entidades locales que formen parte del mismo, en el marco de la cooperación intermunicipal para el desarrollo de diversos proyectos relacionados con las siguientes materias:

a) Políticas de fomento.

b) Distribuir y gestionar las subvenciones otorgadas por alguna administración en favor de las entidades locales o consorciadas o de ellas a favor de otras administraciones en ejercicio de competencias relacionadas con el objeto del Consorcio.

c) Ejecutar obras o servicios de la competencia de las entidades consorciadas. Dentro de este objeto se pueden incluir un amplio haz de servicios cuya competencia es de las entidades locales.

d) Compartir las sedes, locales o edificios que sean precisos para el desarrollo de competencias concurrentes.

e) Ceder y aceptar la cesión de uso de bienes patrimoniales para destinarlos a actividades ejecutadas por las entidades locales consorciadas en cumplimiento del objeto del Consorcio.

f) Desarrollar actividades y prestar servicios públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de las respectivas comunidades vecinales en relación con las siguientes materias:

protección civil, prevención y extinción de incendios.

ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística, promoción de viviendas, parques y jardines.

patrimonio histórico-artístico.

protección del medio ambiente.

abastos, mataderos, ferias, mercados y defensa de los consumidores.

protección de la salubridad pública.

cementerios y servicios funerarios.

prestación de servicios sociales.

actividades o instalaciones culturales y deportivas, ocupación del tiempo libre y turismo.

defensa de los derechos ciudadanos de los respectivos vecindarios.

En ningún caso se entenderá que las entidades locales consorciadas hacen una cesión en bloque o de la totalidad de las competencias que sobre estas materias les reconoce la legislación de régimen local, sino que se posibilitará por los órganos del Consorcio la coordinación puntual y voluntaria de aquellas entidades locales en el ejercicio de competencias relacionadas con las materias antes citadas. A tal efecto las entidades locales y las demás entidades consorciadas podrán coordinarse por medio de los órganos del Consorcio o podrán atender a las propuestas que éstos les hagan para llevar a efecto proyectos o programas coordinados"

En el art. 8 se establecen las obligaciones de los consorciados, entre las que figura: abonar las cuotas de entrada, periódicas y extraordinarias que estuvieren aprobadas para su aplicación.

Por otra parte, el Consorcio Udalbiltza procedió a la creación del organismo autónomo "Euskal garapen eta kohesio Fondoa", cuyos estatutos se publicaron en el Boletín Oficial de Guipuzkoa de 15 de febrero de 2002, estableciendo en sus arts. 2 y 3 el alcance de su personalidad jurídica, sus objetivos y medios para conseguirlos, en los siguientes términos:

"Artículo 2 Personalidad jurídica.

1. El Organismo Autónomo tiene personalidad jurídica propia y plena capacidad jurídica y de obrar y, por tanto, con carácter enunciativo y no limitativo, puede adquirir, conservar, poseer, administrar, disponer, enajenar, permutar y gravar bienes de todas clases; celebrar todo género de actos y contratos; concertar operaciones crediticias; obligarse, renunciar y transigir bienes y derechos, así como promover, oponerse, seguir y desistir en los procedimientos que fueren oportunos, ejercitar libremente toda clase de derechos, acciones y excepciones ante los Juzgados y Tribunales de Justicia, ordinarios y especiales, y organismos y dependencias de la Administración Pública y cualesquiera otros del Estado, Comunidad Autónoma, Provincia, Municipio y demás Corporaciones y Entidades.

2. El domicilio del Organismo "Euskal Garapen eta Kohesio Fondoa" radicará en el Ayuntamiento de Oiartzun, Done Eztebe plaza n.º 1.

Artículo 3 Objeto.

1. El objetivo del Organismo Autónomo es impulsar la cooperación entre Ayuntamientos, agentes sociales y ciudadanos de Euskal Herria, fomentando el desarrollo local siempre en el sentido de corregir los desequilibrios entre distintos territorios- y para reforzar las relaciones de todo tipo -comerciales, financieras, tecnológicas, turísticas, culturales y sociales- entre las distintas comarcas.

Para conseguir estos objetivos el Organismo Autónomo organizará, dirigirá y administrará los bienes y derechos que le adscriba el Consorcio Udalbiltza, así como otras instalaciones que en el futuro puedan adscribírsele."

QUINTO.-En estas circunstancias y ante la respuesta desestimatoria de la Sala de instancia se invocan los referidos motivos de casación, en los términos que antes hemos indicado, con un argumento esencial y común a todos ellos, cual es la existencia de abuso de derecho y fraude de ley en cuanto la finalidad de la organización consorcial no es municipal sino extramunicipal y política, propia de una determinada ideología, por lo que no pueden asignarse recursos públicos con destino a fines que no son municipales ni por razón del fondo (ratione materiae), ni por razón del territorio al que debe vincularse su aplicación o gasto.

La respuesta a dichos motivos, también como elemento común, lleva a apreciar que la propia parte recurrente, cuando alude a que la sentencia, en cuanto atiende a la constitución del Consorcio y sus estatutos, se queda en la forma y no penetra en el fondo de la cuestión debatida, está reconociendo que formalmente la constitución del Consorcio así como los fines establecidos en sus estatutos son conformes a la ley, lo cual, por otra parte, resulta de la propia constitución del Consorcio y determinación de sus objetivos mediante los correspondientes actos administrativos, cuya validez y eficacia no puede desconocerse cuando no han sido impugnados o habiéndolo sido -como es el caso del acuerdo del Consejo General del Consorcio, publicado en el B.O. de Guipuzcoa de 15-2-2002, por el que se aprobaron los estatutos del Organismo Autónomo Euskal garapen eta kohesio Fondoa- la impugnación fue desestimada por sentencia del TSJ de 28 de mayo de 2014 (RCA 599/2002 ).

En este sentido se justifica el pronunciamiento de la Sala de instancia cuando señala que, hay que entender "[...] que los fines del Consorcio Udalbiltza entroncan con los intereses a los que debe servir el Ayuntamiento demandado en el ejercicio de su autonomía, constitucionalmente garantizada, de suerte que la partida presupuestaria en cuestión comporta un compromiso de gasto que no puede desvincularse"ratione materia"de las competencias que el ordenamiento atribuye a la entidad local para la gestión de sus intereses, y que no se reducen a las específicamente atribuidas por el artículo 25-2 de la Ley de bases de régimen local, sino que puede promover cualquier actividad, relacionada con las materias incluidas en ese precepto, que concierna a su esfera de intereses, de acuerdo con el apartado 1 del mismo precepto".

Frente a esta realidad jurídica, la parte sitúa la controversia en la consideración de una constitución fraudulenta del Consorcio, cuyos fines reales no son los estatutariamente establecidos sino de acción política vinculada a la ideología abertzale, por lo que se está en el caso de una subvención a una entidad que tiene una finalidad ajena a la competencia municipal. Pero tal planeamiento tiene una primera objeción de considerable entidad, cual es, que lo procedente, como se indica por la Sala de instancia, sería haberlo hecho valer frente a los actos de constitución del Consorcio, en la medida que se atribuya a tales actos el abuso o fraude denunciados, lo que no ha sucedido en este caso, de manera que estamos ante actos jurídicos cuya eficacia no puede desconocerse. Y en segundo lugar, tal planteamiento, en la medida que pueda entenderse fundada en la consideración del destino efectivo de los recursos públicos asignados al Consorcio a fines extramunicipales y de carácter político distintos de los estatutarios, exige una acreditación suficiente de que efectivamente se ha producido tal desviación del destino previsto en la asignación, lo que no puede entenderse satisfecho o fundarse en valoraciones sobre concretas afinidades ideológicas o políticas de quienes aparecen como promotores del Consorcio, en cuanto supondría una valoración apriorística e impeditiva para el ejercicio del derecho a la constitución legal de tales entidades para la realización de los fines que legalmente son propios de las mismas. A esta prevención se referían ya las citadas sentencias de 17 de mayo y 25 de octubre de 2005 , cuando señalaban que: "[...] ha de procederse con cautela a la hora de negar la licitud del otorgamiento de una subvención por parte de un Ente Público para satisfacción de finalidades que entran en el ámbito de su competencia, cuando esa subvención ha sido otorgada a favor de una entidad cuya legal constitución y registro como Asociación no aparece controvertido ni ha sido objeto de impugnación, y que se propone actividades de promoción de esas mismas finalidades". A ello se refiere la sentencia de instancia, cuando se refiere a la relación entre las actividades y fines del Consorcio con el círculo de intereses de la entidad local, y añade que su financiación a través de las cuotas satisfechas por los municipios que lo conforman no merece reproche jurídico, precisando que: "En nada empece a esa conclusión, el ideario independentista que la abogada del Estado atribuye al Consorcio; al respecto, pese a que la aportación dineraria enjuiciada es de naturaleza distinta, resultan extrapolables los fundamentos de la sentencia de 25-10-2005 del Tribunal Supremo que resolvió el recurso de casación (nº 3026/2003 )"

SEXTO.-Las anteriores valoraciones sobre el argumento común que sirve de sustento a los referidos motivos de casación y que son reiteración de las sentencias que de esta Sala referenciábamos al final del fundamento de derecho tercero, conducen a la desestimación de cada uno de ellos por las siguientes razones:

Así, en lo que atañe al tercero, cuya resolución es presupuesto para la de los demás motivos, se cuestiona la valoración de la documental practicada en la instancia, de la que según el parecer de la parte, se infiere el abuso de derecho y el fraude de ley, y ello en cuanto se omiten los hechos probados de la sentencia de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional, 2/2011, de 20 de enero , que describen la historia de Udalbiltza, su constitución, sus fines y sus medios de financiación, señalando la arbitrariedad en que se incurre cuando la sentencia recurrida desconoce estos hechos probados que acreditan que la finalidad de esa organización consorcial no es municipal sino extramunicipal, es política y, por lo tanto, no debe nutrirse de aportaciones de los presupuestos locales que deben servir a fines locales. Añade que el documento anejo a la demanda consistente en un informe elaborado por el consorcio Udalbiltza sobre las actividades desarrolladas en 2013, remitido a los Ayuntamientos, prueba que esas actividades excedían de lo municipal, por más que sus estatutos respondan al tipo de los consorcios municipales.

Lo primero que se advierte en dicho motivo es que, si bien comienza con la afirmación de que no se pretende que se revise la valoración de la prueba, lo que se alega es arbitrariedad en la apreciación de la documental, en los términos indicados, que constituye precisamente una de las razones que permiten tal revisión.

En segundo lugar y como fundamental, el motivo se plantea partiendo de la identificación de Udalbiltza, como asamblea de municipios, con el Consorcio Udalbiltza, hablando del "consorcio Udalbiltza, órgano asambleario y político, dotado de personalidad jurídica para poder actuar en tráfico jurídico mercantil como entidad de derecho público", para justificar su alegación de que en realidad ambas entidades comparten y tienen una misma y única finalidad extramunicipal y política, con lo que la parte está obviando la posibilidad, que se ha hecho efectiva, de que Udalbiltza, órgano asambleario y político, pueda impulsar y promover una entidad conforme a la Ley de Régimen Local, como es el Consorcio Udalbiltza, para la consecución de unos objetivos en el ámbito local, legalmente admisibles y previstos estatutariamente, planteamiento que conduce a la parte a poner el foco de la valoración de la prueba en la finalidad extramunicipal y política perseguida por Udalbiltza como impulsora del Consorcio, cuando, admitida la existencia legal del mismo y de sus objetivos estatutarios, lo que ha de acreditarse es que, no obstante, los recursos asignados por las corporaciones locales no han sido destinados a tales fines y objetivos estatutarios.

Y desde esta perspectiva, la alegación no puede compartirse pues, en realidad lo que la parte sostiene es una distinta apreciación de la documental que cita, frente a las consideraciones de la Sala de instancia que entiende que: "[...] que los fines del Consorcio Udalbiltza entroncan con los intereses a los que debe servir el Ayuntamiento demandado en el ejercicio de su autonomía, constitucionalmente garantizada, de suerte que la partida presupuestaria en cuestión comporta un compromiso de gasto que no puede desvincularse "ratione materia" de las competencias que el ordenamiento atribuye a la entidad local para la gestión de sus intereses, y que no se reducen a las específicamente atribuidas por el artículo 25-2 de la Ley de bases de régimen local, sino que puede promover cualquier actividad , relacionada con las materias incluidas en ese precepto, que concierna a su esfera de intereses, de acuerdo con el apartado 1 del mismo precepto."

En el mismo sentido se expresaban todas las sentencias previas de esta Sala, tanto las iniciales de 17 de mayo de 2005 (rec. 8257/2002 ) y 25 de octubre de 2005 (rec. 3026/2003 ), como las del segundo momento de impugnaciones, de 21 de junio de 2006 (rec.10442/2003 ) y 26 de septiembre de 2006 (rec. 1795/2004 ), cuando señalaban que la justificación legal de la asignación de recursos viene determinada por la conexión de la misma con la consecución de objetivos propios de la competencia de la entidad local e invocados como fundamento y razón de subvención otorgada, que en las primeras sentencias se consideró justificada mientras en las segundas se entendió lo contrario.

Pues bien, las apreciaciones de la Sala de instancia no pueden entenderse desvirtuadas por el planteamiento de la recurrente, que se limita a referir parcialmente el contenido de los hechos probados de la sentencia de la Audiencia Nacional de 20 de enero de 2011 , relativa a la constitución de Udalbiltza, como asamblea de municipios y electos, sus distintas etapas y sus fines, con especial incidencia en la expresión de dichos hechos probados según la cual: "para la financiación de Udalbiltza y la realización de sus fines, tras la asamblea celebrada en el Palacio Kursaal de San Sebastián, se creó el Consorcio Udalbiltza", de lo que deduce la improcedencia, por fraudulenta de la asignación de recursos efectuada a su favor, sin tener en cuenta que en los mismos hechos probados se indica que el Consorcio se constituyó en escritura pública y tiene por objeto el impulso de los intereses comunes de los municipios de Euskal Herria, añadiendo que a través del Consorcio, Udalbiltza, órgano de tipo asambleario y político, se dotaba de personalidad jurídica para actuar en el tráfico-jurídico mercantil como entidad de derecho público y gestionar los fondos municipales que les fueron transferidos, "sin que haya quedado probado que dichas aportaciones se destinaran a fines distintos de aquellos para los que los distintos ayuntamientos los entregaron" y lo mismo sucede respecto de la utilización por el Fondo Vasco para la Cohesión y Desarrollo (Euskal Garapen Eta Kohesio Fondoa) de los recursos específicamente asignados por el Consorcio Udalbiltza a dicho organismo autónomo, con la expresión: "sin que conste la aplicación de estos a un destino distinto al estatutariamente establecido". Y lo mismo puede decirse respecto del informe elaborado por el Consorcio Udalbiltza sobre las actividades desarrolladas en 2013, remitido a los Ayuntamientos, invocado por la parte recurrente de manera genérica sin una valoración diferenciada de las actividades de Udalbiltza y las llevadas a cabo por el Consorcio Udalbiltza, que se recogen a apartados distintos del informe, sin que se justifique ni especifique que las aportaciones efectuadas por las entidades locales se han desviado a fines y objetivos distintos de los estatutariamente establecidos.

Con todo ello se pone de manifiesto que las apreciaciones de la Sala de instancia resultan justificadas y en ningún caso pueden considerarse arbitrarias o irrazonables, por lo que no pueden sustituirse por la valoración de la parte.

En consecuencia, procede la desestimación de este tercer motivo de casación.

SÉPTIMO.-Las razones que han determinado la desestimación del anterior motivo de casación determinan la desestimación de los demás, en cuanto supone rechazar el presupuesto en que se apoyan todos ellos.

Así, en el segundo motivo de casación se refiere a la infracción de los arts. 9 , 24 y 137 de la Constitución , 9.4 de la Ley General de Subvenciones , 1 , 4 , 12 , 25 , 57 y 87 de la LRBRL , 110 del TR de régimen local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986 y 3 y 7 del Código Civil y la jurisprudencia, y ello porque se soslayan los límites materiales y territoriales al dotar y aportar fondos públicos con destino a fines que no son municipales ni por razón del fondo (ratione materiae), ni por razón del territorio al que debe vincularse su aplicación o gasto, alegando que la sentencia realiza un análisis meramente formal y que al soslayar la realidad fáctica que subyace en la finalidad de la aportación presupuestaria realizada y la desconexión de los fines municipales a que debería servir la misma con la finalidad extramunicipal perseguida realmente por el CU, por más que sus estatutos se acomoden al tipo de un consorcio municipal, permite la quiebra del grupo normativo invocado en este motivo de casación, planteamiento de la parte que no se corresponde con las apreciaciones que hemos hecho anteriormente y que por ello no puede compartirse.

Lo mismo sucede con los motivos cuarto y quinto, en los que se denuncia la infracción de los principios de neutralidad y objetividad recogidos en los arts. 103 de la CE y 6.1 de la LRBRL , conforme al art. 4 de la LRJPAC, alegando que desde el momento en que la sentencia recurrida respalda que, mediante una aportación presupuestaria nominativa se puedan financiar actividades no municipales como es la acción política a la que sirve realmente Udalbiltza, quiebra la lealtad institucional a que se debe, y, también, desde el momento que la sentencia recurrida acepta y trata el CU como una entidad local a la que pertenece el Ayuntamiento, medio para colaborar en cumplir fines municipales, cuando, según entiende la parte, con la aportación presupuestaria comprometida se contribuye a la persecución de fines propios de una ideología y, por tanto, acción política de la izquierda abertzale, planteamiento de ambos motivos que se sustenta en unas apreciaciones fácticas que, como hemos señalado antes, no resultan justificadas en los términos necesarios para su consideración. Y lo mismo ocurre cuando en el motivo sexto se denuncia la infracción de los arts. 2.2 , 3 , 8 , 16 , 22 y 28 de la Ley General de Subvenciones , en relación con los arts. 57 y 87 de la Ley 7/85 y 7 del Código Civil , alegando que no es de aplicación al caso el citado art. 2.2 LGS , en cuanto se trata de financiar un consorcio cuyos fines reales son de acción política vinculada a la ideología abertzale, por lo que se está en el caso de una subvención a una entidad que tiene una finalidad ajena a la competencia municipal, cuya licitud depende del cumplimiento de los requisitos legales establecidos en los citados artículos que se consideran infringidos, con lo que la parte insiste en el mismo planteamiento que ha sido rechazado anteriormente como fundamento de las infracciones que se denuncian en este motivo, por lo que ha de estarse a la respuesta dada por la Sala de instancia respecto de tales alegaciones.

OCTAVO.-La desestimación de tales motivos lleva a declarar no haber lugar al recurso, con imposición de las costas causadas a la parte recurrente, que la Sala, haciendo uso de la facultad que le otorga el art. 139 de la LRJCA y teniendo en cuenta la entidad del recurso y la dificultad el mismo, señala en 2.500 euros, más IVA, la cifra máxima, por todos los conceptos, a reclamar por cada una de las partes recurridas.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido desestimar los motivos invocados, declarar no haber lugar al recurso de casación número 2016/2016, interpuesto el abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta de la Administración del Estado contra la sentencia de 4 de mayo de 2016, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en el recurso número 462/2014 , que queda firme; con imposición de las costas en los términos establecidos en el último fundamento de derecho.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

Jose Manuel Sieira Miguez Octavio Juan Herrero Pina

Juan Carlos Trillo Alonso Ines Huerta Garicano

Cesar Tolosa Tribiño Francisco Javier Borrego Borrego

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D.Juan Carlos Trillo Alonso, estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.