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Nulidad parcial del acuerdo regulador de las condiciones de trabajo del personal funcionario del Ayuntamiento


TS - 14/03/2019

La Junta de Andalucía impugnó el acuerdo regulador de las condiciones de trabajo del personal funcionario del Ayuntamiento por entender que establecía retribuciones no previstas en la normativa, una flexibilidad horaria a todo el personal que cumpla los 62 años y supuestos de permuta sin la debida concreción.

Considera el TS que el acuerdo municipal reconoce el derecho a percibir una recompensa de jubilación de 5 mensualidades íntegras, siempre que los funcionarios cuenten con más de diez años de servicios prestados en ese Ayuntamiento. Entiende que debe declararse nulo ya que no compensa una circunstancia sobrevenida propia sino que se vincula el premio o recompensa a un hecho natural, conocido e inevitable de la relación funcionarial, por lo demás no específico del Ayuntamiento sino común a toda la función pública.

Desestima el tribunal las demás pretensiones al entender que lo regulado sobre flexibilidad horaria y permutas son meros compromisos del Ayuntamiento sin que se trate de ningún pacto cerrado con contenido alguno que afecte al gasto público o al régimen retributivo de los destinatarios. Por tanto, entiende la Sala que habrá que esperar a que el Ayuntamiento las aplique en concreto para conocer su legalidad.

Tribunal Supremo Sala 3ª, 14-03-2019
, nº 2717/2016, rec.347/2019,  

Procedimiento: Recurso de casación

Pte: Requero Ibáñez, José Luis

ECLI: ES:TS:2019:842

ANTECEDENTES DE HECHO 

PRIMERO.-Ante la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, se interpuso el recurso contencioso- administrativo 334/2014 contra el Acuerdo Regulador de las condiciones de trabajo del personal funcionario del Ayuntamiento de Chiclana de la Frontera para los años 2013, 2014 y 2015, aprobado por el Pleno de 25 de julio de 2013.

SEGUNDO.- La citada Sección dictó sentencia de 7 de julio de 2016 cuyo fallo dice literalmente:

"Estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Consejería de Administración Local y Relaciones Institucionales de la Junta de Andalucía contra el Acuerdo de Pleno del Ayuntamiento de Chiclana de la Frontera adoptado en sesión celebrada el 25 de julio de 2013 por el que se aprueba el Acuerdo Regulador de las condiciones de trabajo del personal Funcionario del mismo para los años 2013, 2014 y 2015, del que se anulan los artículos 14, 22, 24 y Disposición Adicional tercera y el Anexo II, este último en los términos del Fundamento Noveno, desestimando el recurso en lo demás, y sin costas."

TERCERO.-Contra la referida sentencia preparó recurso de casación la Junta de Andalucía, mediante escrito de su letrada, que la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal de Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, tuvo por preparado mediante diligencia de ordenación de 7 de septiembre de 2016 en la que, al tiempo, ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

CUARTO.-Emplazadas las partes y comparecidas en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, la recurrente presentó el escrito de interposición del recurso de casación basado, en síntesis y tras exponer los antecedentes que consideró de interés y consideraciones generales sobre la sentencia recurrida, en los siguientes motivos:

1º Al amparo del artículo 88.1.c) (sic) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante, LJCA) por infracción del artículo 1 del Real Decreto 861/1986, de 25 de abril , por el que se establece el régimen de las retribuciones de los funcionarios de la Administración local (en adelante, Real Decreto 861/1986), así como del artículo 153 del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local, aprobado por Real Decreto legislativo 781/1986, de 18 de abril (en adelante, TRRL), ambos en relación con la infracción de los artículos 21 y siguientes de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público (en adelante, EBEP), antiguo artículo 23 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública (en adelante, Ley 30/1984), todo en relación con la reciente jurisprudencia reseñada en la sentencia de instancia.

2º Al amparo del artículo 88.1.c) (sic) de la LJCA por infracción de la disposición adicional septuagésima primera de la Ley 2/2012, de 29 de junio, de Presupuestos generales del Estado para 2012 (en adelante, Ley 2/2012) en relación con el artículo 94 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante, LRBRL).

3º Al amparo del artículo 88.1.c) (sic) de la LJCA por infracción del artículo 62 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado aprobado por Decreto 315/1964, de 7 de febrero (en adelante, LFCE).

QUINTO.-Por diligencia de ordenación de 1 de marzo de 2017 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que, en el plazo de treinta días, formalizara su escrito de oposición, lo que realizó la representación procesal del Ayuntamiento de Chiclana de la Frontera solicitando la desestimación íntegra del recurso interpuesto por las razones que constan en su escrito, con expresa imposición de las costas a la parte recurrente.

SEXTO.-Conclusas las actuaciones, por providencia de 30 de enero de 2019 se designó Magistrado ponente y se señaló este recurso para votación y fallo el día 5 de marzo de 2019, fecha en que tuvo lugar el acto, y al día siguiente se pasó la sentencia a firma de los magistrados de la Sección.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

PRIMERO.-En la instancia se impugnó por la Junta de Andalucía el Acuerdo Regulador de las condiciones de trabajo del personal funcionario del Ayuntamiento de Chiclana de la Frontera para los años 2013, 2014 y 2015, acuerdo adoptado al amparo de los artículo 15.b) y Capítulo IV del Título III del EBEP .

SEGUNDO.-La sentencia impugnada estimó en parte la demanda y los aspectos en que se estimó son ya firmes pues ni el ayuntamiento ni la central sindical codemandada en la instancia la han recurrido. Por tanto, los tres motivos de casación se corresponden con los preceptos en que la demanda fue desestimada: el artículo 12. B y C y el artículo 34. A tal efecto hay que señalar:

1º Que el artículo 12.B reconoce "el derecho a percibir una recompensa de jubilación de 5 mensualidades integras, siempre que cuenten con más de diez años de servicios prestados a este Ayuntamiento o Administración Pública".

2º Que el artículo 12.C prevé que "el Ayuntamiento facilitará una Flexibilidad Horaria a todo el personal que cumpla los 62 años".

3º Y que el artículo 34 regula dos tipos de permuta, la que se produce dentro de la corporación y la que se produce entre corporaciones y según que sea una u otra, regula a partir de qué momento surte efectos.

TERCERO.-Antes de entrar en los tres motivos de casación hay que indicar que todos ellos se hacen valer al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la LJCA , tal y como se expone en el Antecedente de Hecho Cuarto de esta sentencia; ahora bien, la Sala entiende que la recurrente ha incurrido en una errata y los tres motivos son del apartado d) pues así se deduce de su contenido y, además, así se hizo constar al preparar este recurso.

CUARTO.-El motivo Primero se basa en la infracción de las normas citadas en el Antecedente de Hecho Cuarto de esta sentencia, respecto del artículo 12.B del acuerdo, referido a la recompensa de jubilación. La sentencia desestimó la demanda de la Junta de Andalucía con base en un texto entrecomillado de cuyo origen no da razón y que se remite a la sentencia de esta Sala, antigua Sección Séptima, de 20 de diciembre de 2013 (recurso de casación 7064/2010 ) que constituye suratio decidendi, según la cual tal recompensa o premio es una medida de acción social, no retributiva. La Junta de Andalucía entiende, por el contrario, que en el acuerdo impugnado se configura como una retribución no prevista en la normativa que cita como infringida.

QUINTO.-Se estima este motivo de casación al haber incurrido la sentencia de instancia en una errónea lectura e interpretación de la sentencia de esta Sala que cita a la vista de lo resuelto por esta Sala y Sección en sentencia de 20 de marzo de 2018 (recurso de casación 2747/2015 ). Así en esta última sentencia hemos declarado lo siguiente:

1º La sentencia de 20 de diciembre de 2013 (recurso de casación 7064/2010 ) debe entenderse en la lógica del recurso en que se dictó. Esa sentencia -referida a un acuerdo del Ayuntamiento de Valencia-parte de la premisa de que pueden negociarse cuestiones referidas a los funcionarios jubilados [cf. artículo 37.1 g) del EBEP ], y que aunque una medida de acción social tenga un coste económico, no por ello es de naturaleza retributiva pues su justificación y devengo son diferentes. En ese caso la Sala no apreció esa naturaleza retributiva porque se "se trata de medidas asistenciales que "no son compensación del trabajo realizado sino protección o ayuda de carácter asistencial, que se generan o devengan cuando se producen contingencias que colocan al beneficiario en una singular o desigual situación de necesidad"".

2º A esa conclusión llegó la sentencia de 20 de diciembre de 2013 (recurso de casación 7064/2010 ) a propósito de diversas medidas de muy diferente naturaleza y una era la ayuda a la jubilación anticipada, y en esa sentencia no se hacía una consideración separada para ella sino junto con "extremos como vacaciones, licencias y permisos, prestaciones sanitarias, supuestos de incapacidad, ayudas para sepelio o incineración, discapacidades, becas de orfandad, seguros, ayudas para guardia y custodia de mayores y matrículas. Es decir, esa sentencia alude a una variada gama de supuestos y razona en términos generales sobre todos ellos sin detenerse en la consideración individualizada de cada uno".

3º En cambio -sigue diciendo la sentencia que ahora se invoca de 20 de marzo de 2018 (recurso de casación 2747/2015)- esta Sala "ha hecho pronunciamientos expresamente dirigidos a los premios de jubilación y ha señalado que no son conformes a Derecho" porque infringen la disposición adicional cuarta del TRRL y la disposición final segunda de la LRBRL ; además no se pueden amparar en el artículo 34 de la Ley 30/1984 porque no atienden a los supuestos allí previstos porque no son retribuciones contempladas en la regulación legal, ni un complemento retributivo de los definidos en el artículo 5 del Real Decreto 861/1984 y tampoco se ajustan a las determinaciones del artículo 93 de la LRBRL(cf . sentencia de 9 de septiembre de 2010, recurso de casación 3565/2007 , con remisión a las sentencia que cita).

4º Pues bien en el caso que enjuició la sentencia 20 de marzo de 2018 (recurso de casación 2747/2015 ) -referido al Ayuntamiento de Icod de los Vinos- esta Sala ha advertido la naturaleza retributiva del premio allí cuestionado pues no respondía "a una contingencia o infortunio sobrevenidos sino que se devengan simplemente por la extinción de la relación de servicio funcionarial cuando se alcanza la edad de la jubilación forzosa o la necesaria para obtener la jubilación anticipada. No se dirigen pues a compensar circunstancias sobrevenidas de la naturaleza de las que inspiran las medidas asistenciales -esto es, determinantes de una situación de desigualdad- sino que asocian a un supuesto natural, conocido e inevitable de la relación funcionarial, por lo demás no específico del Ayuntamiento sino común a toda la función pública, una gratificación".

SEXTO.-Lo expuesto es aplicable al caso de autos pues el artículo 12.B se limita a reconocer "el derecho a percibir una recompensa de jubilación de 5 mensualidades integras, siempre que cuenten con más de diez años de servicios prestados a este Ayuntamiento o Administración Pública". En efecto, aunque dicho precepto se ubica en el Capítulo IV cuya rúbrica es "acción social", lo cierto es que de lo convenido se deduce, conforme a lo dicho por esta Sala en la sentencia antes glosada, que no compensa una circunstancia sobrevenida propia de las que se atienden acudiendo a medidas asistenciales en el sentido antes expuesto, sino que se vincula el premio o recompensa a un "hecho natural, conocido e inevitable de la relación funcionarial, por lo demás no específico del Ayuntamiento sino común a toda la función pública, una gratificación".

SÉPTIMO.-En el motivo Segundo la Junta de Andalucía con base en los preceptos citados en el Antecedente de Hecho Cuarto 2º, impugna la sentencia de instancia en cuanto que confirma el artículo 12.C del Acuerdo según el cual "el Ayuntamiento facilitará una Flexibilidad Horaria a todo el personal que cumpla los 62 años". Al respecto hay que entender con la recurrente que la sentencia de instancia, en puridad, sí comparte que lo pactado es inconcreto, pero la sentencia salva la legalidad del acuerdo porque difiere el juicio sobre la legalidad de lo pactado al momento en que se apliquen o concreten las consecuencias retributivas de esa flexibilización. El ayuntamiento recurrido alega frente a este motivo que el artículo 6.1 del acuerdo no fue impugnado, y en él se remite la fijación de la jornada de trabajo a la normativa vigente, a lo que añade como cuestión de hecho que en 2013 el ayuntamiento cumplió con las previsiones de los preceptos que se reputan infringidos.

OCTAVO.-Planteado así el motivo se desestima. En efecto, la sentencia de instancia desestimó en este punto la demanda porque lo pactado se limita a que el ayuntamiento se compromete a facilitar la flexibilidad horaria, luego no es un pacto ya cerrado que exija más concreción en cuanto a su contenido y alcance por afectar al gasto y al régimen retributivo de los destinatarios, aparte de que tal flexibilidad no significa,per se, reducción horaria. Por tanto, ceñida la impugnación sólo a la falta de concreción de los efectos retributivos, que la sentencia impugnada difiera el juicio de legalidad al momento de aplicar ese compromiso, no por ello la sentencia ha infringido la disposición adicional septuagésima primera de la Ley 2/2012 , por cierto ya derogada por la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018.

NOVENO.-En el motivo Tercero se impugna la sentencia porque confirma las previsiones del artículo 34 del acuerdo referido a las permutas y que se limita a regular dos tipos de permuta, la que se produce dentro de la corporación y la que se produce entre corporaciones y según que sea una u otra, a partir de qué momento surte efectos. La sentencia impugnada lo confirma con el mismo razonamiento que le lleva a confirmar el artículo 12.C: que la falta del concreción de las circunstancias en las que procede la permuta no infringe el artículo 62 de la LFCE, pues la legalidad de tal previsión se apreciará cuando se aplique.

DÉCIMO.-La Junta de Andalucía impugna la sentencia porque no puede relegarse a su aplicación el juicio sobre la legalidad de las permutas, de forma que para su compatibilidad con la LFCE habría bastado que se remitiese al artículo 62 de la citada ley. Pues bien, así planteado se desestima este motivo pues lo que la Junta de Andalucía alega no es tanto un motivo de ilegalidad sustantiva como una cuestión formal. En efecto, no alega que la sentencia al confirmar el acuerdo se haya apartado de las reglas que sobre la permuta prevé el artículo 62 de la LFCE, sino que en su redacción el acuerdo no haga referencia expresa a tal precepto. En definitiva, esa falta de remisión explícita no implica,per se, que el artículo 34 infrinja el artículo 62 de la LFCE, pues se parte de que el acuerdo está sujeto a la normativa básica y respecto de la misma no se discute lo pactado en ese artículo 34.

UNDÉCIMO.-Conforme a lo expuesto y al haberse estimado sólo el motivo Primero, se casa y anula en ese extremo la sentencia y de conformidad con el artículo 95.2.d) de la LJCA se estima en tal punto la demanda, anulándose el artículo 12.B del acuerdo impugnado.

DUODÉCIMO.-De conformidad con el artículo 139.2, no se hace imposición de las costas.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

PRIMERO.-Se estima el motivo Primero del recurso de casación interpuesto por la representación procesal de laJUNTA DE ANDALUCÍAcontra la sentencia de 7 de julio de 2016 dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, en el recurso contencioso-administrativo 334/2014 , casándose y anulándose en ese extremo.

SEGUNDO.-Se estima en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por laJUNTA DE ANDALUCÍAcontra el Acuerdo Regulador de las condiciones de trabajo del personal funcionario del Ayuntamiento de Chiclana de la Frontera para los años 2013, 2014 y 2015, aprobado por el Pleno de 25 de julio de 2013, anulándose del mismo el artículo 12.B.

TERCERO.-No se hace imposición de las costas.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. D. Jose Luis Requero Ibañez, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.