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Licitud de la partida presupuestaria de gastos destinada al Consorcio Local


TS - 29/04/2019

Se presentó recurso de casación contra la partida del presupuesto de gastos de un Ayuntamiento relativa a la aportación económica a un Consorcio Local.

La sentencia recurrida entendió que la causa de la partida presupuestaria es la cuota anual debida por esa entidad local al Consorcio. Por ello, la aportación incluida en la partida presupuestaria recurrida no constituye un acto discrecional, sino un acto debido, esto es, un compromiso de gasto necesario para el cumplimiento de la obligación derivada de la pertenencia del Ayuntamiento demandado al Consorcio.

Por su parte, el recurrente alegó que la finalidad de la organización consorcial no es municipal sino extramunicipal, por lo que no pueden asignarse recursos públicos con destino a fines que no son municipales ni por razón del fondo ni por razón del territorio al que debe vincularse su aplicación o gasto.

El TS considera que los objetivos del Consorcio son fomentar el desarrollo integral de las entidades consorciadas, la cooperación institucional entre ellas trabajando conjuntamente para lograr la vertebración territorial, social y cultural en su ámbito territorial, sirviendo de instrumento para tal fin la elaboración y realización de estrategias de desarrollo.

Por tanto, el consorcio es una forma o instrumento de organización común del que pueden servirse las entidades locales para realizar actuaciones o gestionar servicios en que estén mutuamente interesadas. Y, en ese supuesto, afirma el TS que no cabe hablar de actuación instrumental del Consorcio subvencionado al servicio de fines ajenos a la entidad local que otorgue la subvención, o de concesión o utilización fraudulenta de ésta, sino que la acción de fomento municipal debe entenderse amparada por la convergencia de sus competencias y fines con los inherentes a la acción consorcial subvencionada.

Tribunal Supremo Sala 3ª, 29-04-2019
, nº 616/2016, rec.588/2019,  

Procedimiento: Recurso de casación

Pte: Huerta Garicano, Inés

ECLI: ES:TS:2019:1399

ANTECEDENTES DE HECHO 

La sentencia aquí recurrida, rechazando las causas de inadmisibilidad opuestas de contrario (extemporaneidad y falta de legitimación) desestimó el recurso interpuesto contra la partida del presupuesto de gastos del citado Ayuntamiento relativa a la aportación -13.000 €- a UDALBILTZA por entender, sustancialmente que: "la causa de la partida presupuestaria recurrida es......la cuota anual debida por esa entidad local al Consorcio Udalbiltza, de conformidad con el artículo 8 d) de los estatutos de ese organismo, no en vano el Ayuntamiento de Astigarraga fue uno de los tres que constituyeron el mencionado Consorcio y por lo tanto pertenece al mismo desde ese momento. Y no hay constancia de ningún acto municipal, anterior o posterior a la aprobación del Presupuesto municipal, que desmienta esa conclusión sobre el destino de la partida controvertida........ Establecida la causa de la partida del Presupuesto municipal de gasto a que se contrae el recurso, las infracciones del ordenamiento jurídico alegadas por la recurrente no pueden ser estimadas en razón a lo siguiente: 1º. La aportación incluida en la partida presupuestaria recurrida no constituye un acto discrecional, sino un acto debido, esto es, un compromiso de gasto necesario para el cumplimiento de la obligación derivada de la incorporación o pertenencia del Ayuntamiento demandado al Consorcio Udalbiltza, no discutida ni discutible en este procedimiento.

Así, tratándose de una previsión presupuestaria que atiende al cumplimiento de una obligación contraída por el Ayuntamiento no puede discutirse su competencia material o territorial, o su conformidad con el principio de objetividad u otros que rigen la actuación de las entidades locales, de conformidad con el artículo 6-1 de la LBRL.

2º.- La aportación controvertida no tiene el carácter de subvención, esto es, de prestación dineraria sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, o a la ejecución de un proyecto o actividad determinados, sino de cuota debida por la entidad local demandada a una entidad (el Consorcio Udalbiltza) de ámbito supramunicipal, y por esa razón excluida del ámbito de aplicación de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, general de subvenciones (artículo 2-1 y 3 ).

Además, aun el caso de que la tal aportación tuviere el carácter de subvención, no serían de aplicación al caso los artículos 8 (apartados 1 y 3 ) y 22-1 de la Ley 38/2003 , ya que pueden concederse directamente las subvenciones previstas nominativamente en los Presupuestos de la entidad local, según el apartado 2 a) del precepto que se acaba de citar".

La Abogacía del Estado preparó recurso de casación contra la precitada sentencia ante la Sección Primera de la Sala de Bilbao, que lo tuvo por preparado en tiempo y forma, y, emplazando a las partes para que comparecieran ante esta Sala del Tribunal Supremo, elevó las actuaciones.

Personada la recurrente, formalizó escrito de interposición de recurso fundado en el art. 88.1 LJCA , apartado d): "Infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto del debate" y articulado en cinco motivos: 1º.- La sentencia recurrida vulnera las reglas de la sana crítica al valorar la prueba documental, con infracción de los artículos 9.3 y 24 de la Constitución , 217 , 319 y 327 LEC ; 2º.- Infringe los artículos 9 , 24 y 137 de la Constitución , 9.4 de la Ley General de Subvenciones , 1 , 3 , 12 , 25 , 57 y 87 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL ), 110 del TR de disposiciones vigentes en materia de régimen local de 1986 (Real Decreto Legislativo 781/1986), 9.4 de la Ley General de Subvenciones y, 3 y 7 del Código Civil, así como la jurisprudencia; 3º.- La sentencia recurrida ha infringido los principios de neutralidad y objetividad recogidos en los artículos 103 de la Constitución y 6.1 LRBRL : 4º.- Vulnera el principio de lealtad institucional recogido en los artículos 10 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local y 4 de la Ley 30/1992 , de Régimen Jurídico de las AAPP y del Procedimiento Administrativo Común; 5º.- Infringe los artículos 2.2 , 3 , 8 , 16 , 22 y 28 de la Ley General de Subvenciones , en relación con los artículos 57 y 87 de la Ley 7/1985 , reguladora de las Bases de Régimen Local, y 7 del Código Civil.

Admitido a trámite, se emplazó a las demandadas que presentaron sendos escritos de oposición al recurso.

Conclusas las actuaciones, se señaló, para deliberación, votación y fallo, la audiencia del día 26 de abril de 2019, teniendo lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

El Consorcio Udalbiltza se constituyó en 2001 mediante escritura pública a iniciativa de los ayuntamientos de Oiartzun, Astigarraga y Zaldivia y sus estatutos fueron sometidos a información pública, tal como recoge la sentencia del TSJ del País Vasco de 28 de mayo de 2014 , que reconoce su constitución como sujeto dotado de personalidad jurídica propia y capacidad de obrar, de acuerdo con los arts. 87.1 de la Ley 7/85 y 110 del Real Decreto Legislativo 781/1986 , a los que expresamente se remite el art. 1º de sus Estatutos. Su art. 5º, al definir los objetivos y ámbito territorial, establece que: "Los objetivos del Consorcio serán fomentar el desarrollo integral de las entidades consorciadas, la cooperación institucional entre ellas trabajando conjuntamente para logar la vertebración territorial, social y cultural en su ámbito territorial, sirviendo de instrumento para tal fin la elaboración y realización de estrategias de desarrollo que se pueden resumir en:

a) Planificar y ejecutar las acciones necesarias para llevar a efecto el desarrollo económico y social de la comarca.

b) Canalizar e impulsar las iniciativas de los entes consorciados.

c) Favorecer la existencia de un entorno social y de servicios que facilite la actividad económica, dentro de los parámetros del denominado desarrollo sostenible, pues solo una actitud favorable por parte de la colectividad hacia el desarrollo sostenible y una disposición adecuada y modernizada del sector servicios aseguran un marco adecuado para el crecimiento.

d) Lograr la participación activa de todos los agentes económicos, sociales y culturales en el proceso de reflexión como en el diseño del futuro de Euskal Herria.

e) Colaborar con las iniciativas públicas y privadas en la obtención de los recursos económicos para la financiación de las actividades e inversiones que se realicen en el territorio de las entidades consorciadas o las que pudieran colaborar con ellas.

f) Gestionar la financiación necesaria para el funcionamiento del Consorcio y para las actividades que desde el mismo se promuevan.

g) Sensibilizar el tejido social de Euskal Herria sobre la problemática, recursos, acciones y proyectos que contribuyan a sus intereses de desarrollo.

h) Realizar cuantas actividades puedan resultan conexas y consecuentes de las que se gestionan.

Dentro del objeto del Consorcio UDALBILTZA se encuadrarán acciones tendentes a coordinar cuantas actividades, iniciativas, y en general, actuaciones desarrollen las entidades locales que formen parte del mismo, en el marco de la cooperación intermunicipal para el desarrollo de diversos proyectos relacionados con las siguientes materias:

a) Políticas de fomento.

b) Distribuir y gestionar las subvenciones otorgadas por alguna administración en favor de las entidades locales o consorciadas o de ellas a favor de otras administraciones en ejercicio de competencias relacionadas con el objeto del Consorcio.

c) Ejecutar obras o servicios de la competencia de las entidades consorciadas. Dentro de este objeto se pueden incluir un amplio haz de servicios cuya competencia es de las entidades locales.

d) Compartir las sedes, locales o edificios que sean precisos para el desarrollo de competencias concurrentes.

e) Ceder y aceptar la cesión de uso de bienes patrimoniales para destinarlos a actividades ejecutadas por las entidades locales consorciadas en cumplimiento del objeto del Consorcio.

f) Desarrollar actividades y prestar servicios públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de las respectivas comunidades vecinales en relación con las siguientes materias:

protección civil, prevención y extinción de incendios.

ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística, promoción de viviendas, parques y jardines.

patrimonio histórico-artístico.

protección del medio ambiente.

abastos, mataderos, ferias, mercados y defensa de los consumidores.

protección de la salubridad pública.

cementerios y servicios funerarios.

prestación de servicios sociales.

actividades o instalaciones culturales y deportivas, ocupación del tiempo libre y turismo.

defensa de los derechos ciudadanos de los respectivos vecindarios.

En ningún caso se entenderá que las entidades locales consorciadas hacen una cesión en bloque o de la totalidad de las competencias que sobre estas materias les reconoce la legislación de régimen local, sino que se posibilitará por los órganos del Consorcio la coordinación puntual y voluntaria de aquellas entidades locales en el ejercicio de competencias relacionadas con las materias antes citadas. A tal efecto las entidades locales y las demás entidades consorciadas podrán coordinarse por medio de los órganos del Consorcio o podrán atender a las propuestas que éstos les hagan para llevar a efecto proyectos o programas coordinados".

En el art. 8 se establecen las obligaciones de los consorciados, entre las que figura: abonar las cuotas de entrada, periódicas y extraordinarias que estuvieren aprobadas para su aplicación.

El Consorcio Udalbiltza procedió a la creación del organismo autónomo "Euskal garapen eta kohesio Fondoa", cuyos estatutos se publicaron en el Boletín Oficial de Guipuzkoa de 15 de febrero de 2002, estableciendo en sus arts. 2 y 3 el alcance de su personalidad jurídica, sus objetivos y medios para conseguirlos, en los siguientes términos:

"Artículo 2 Personalidad jurídica.

1. El Organismo Autónomo tiene personalidad jurídica propia y plena capacidad jurídica y de obrar y, por tanto, con carácter enunciativo y no limitativo, puede adquirir, conservar, poseer, administrar, disponer, enajenar, permutar y gravar bienes de todas clases; celebrar todo género de actos y contratos; concertar operaciones crediticias; obligarse, renunciar y transigir bienes y derechos, así como promover, oponerse, seguir y desistir en los procedimientos que fueren oportunos, ejercitar libremente toda clase de derechos, acciones y excepciones ante los Juzgados y Tribunales de Justicia, ordinarios y especiales, y organismos y dependencias de la Administración Pública y cualesquiera otros del Estado, Comunidad Autónoma, Provincia, Municipio y demás Corporaciones y Entidades.

2. El domicilio del Organismo "Euskal Garapen eta Kohesio Fondoa" radicará en el Ayuntamiento de Oiartzun, Done Eztebe plaza n.º 1.

Artículo 3 Objeto.

1. El objetivo del Organismo Autónomo es impulsar la cooperación entre Ayuntamientos, agentes sociales y ciudadanos de Euskal Herria, fomentando el desarrollo local siempre en el sentido de corregir los desequilibrios entre distintos territorios- y para reforzar las relaciones de todo tipo -comerciales, financieras, tecnológicas, turísticas, culturales y sociales- entre las distintas comarcas.

Para conseguir estos objetivos el Organismo Autónomo organizará, dirigirá y administrará los bienes y derechos que le adscriba el Consorcio Udalbiltza, así como otras instalaciones que en el futuro puedan adscribírsele".

No obstante esta realidad formal, el Sr, Abogado del Estado y ante la respuesta desestimatoria de la Sala de instancia invoca los ya referidos motivos de casación, con un argumento esencial y común a todos ellos: la existencia de abuso de derecho y fraude de ley ya que la finalidad de la organización consorcial no es municipal sino extramunicipal y política, propia de una determinada ideología, por lo que no pueden asignarse recursos públicos con destino a fines que no son municipales ni por razón del fondo (ratione materiae), ni por razón del territorio al que debe vincularse su aplicación o gasto.

Sin embargo, la propia parte recurrente cuando alude a que la sentencia, en cuanto atiende a la constitución del Consorcio y sus estatutos, se queda en la forma y no penetra en el fondo de la cuestión debatida, está reconociendo que formalmente la constitución del Consorcio así como los fines establecidos en sus estatutos son conformes a la ley, lo cual, por otra parte, resulta de la propia constitución del Consorcio y determinación de sus objetivos mediante los correspondientes actos administrativos, cuya validez y eficacia no puede desconocerse cuando no han sido impugnados o habiéndolo sido -como es el caso del acuerdo del Consejo General del Consorcio, publicado en el B.O. de Guipuzcoa de 15-2-2002, por el que se aprobaron los estatutos del Organismo Autónomo Euskal garapen eta kohesio Fondoa-, la impugnación fue desestimada por sentencia del TSJ de 28 de mayo de 2014 (RCA 599/2002 ).

Esta realidad formal y jurisdiccional no puede desconocerse a la hora de dar respuesta a todos y cada uno de los motivos, como invariablemente viene haciendo esta Sala y Sección en sus sentencias nº 156 , 181 , 182 , 231 , 232 , 270 , 279 y 508/19 , que desestiman otros tantos recursos de casación de similares características al presente y la respuesta, en aplicación del elemental principio de unidad de criterio, ha de ser idéntica.

El primer motivo cuestiona la valoración de la documental practicada en la instancia, de la que según el parecer de la parte, se infiere el abuso de derecho y el fraude de ley, y ello en cuanto se omiten los hechos probados de la sentencia de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional, 2/2011, de 20 de enero , que describen la historia de Udalbiltza, su constitución, sus fines y sus medios de financiación, señalando la arbitrariedad en que se incurre cuando la sentencia recurrida desconoce estos hechos probados que acreditan que la finalidad de esa organización consorcial no es municipal sino extramunicipal, es política y, por lo tanto, no debe nutrirse de aportaciones de los presupuestos locales que deben servir a fines locales. Añade que el documento anejo a la demanda consistente en un informe elaborado por el consorcio Udalbiltza sobre las actividades desarrolladas en 2013, remitido a los Ayuntamientos, prueba que esas actividades excedían de lo municipal, por más que sus estatutos respondan al tipo de los consorcios municipales.

Lo primero que se advierte en dicho motivo es que, si bien comienza con la afirmación de que no se pretende que se revise la valoración de la prueba, lo que se alega es arbitrariedad en la apreciación de la documental, en los términos indicados, que constituye precisamente una de las razones que permiten tal revisión.

En segundo lugar y como fundamental, el motivo se plantea partiendo de la identificación de Udalbiltza, como asamblea de municipios, con el Consorcio Udalbiltza, hablando del "consorcio Udalbiltza, órgano asambleario y político, dotado de personalidad jurídica para poder actuar en tráfico jurídico mercantil como entidad de derecho público", para justificar su alegación de que en realidad ambas entidades comparten y tienen una misma y única finalidad extramunicipal y política, con lo que la parte está obviando la posibilidad, que se ha hecho efectiva, de que Udalbiltza, órgano asambleario y político, pueda impulsar y promover una entidad conforme a la Ley de Régimen Local, como es el Consorcio Udalbiltza, para la consecución de unos objetivos en el ámbito local, legalmente admisibles y previstos estatutariamente, planteamiento que conduce a la parte a poner el foco de la valoración de la prueba en la finalidad extramunicipal y política perseguida por Udalbiltza como impulsora del Consorcio, cuando, admitida la existencia legal del mismo y de sus objetivos estatutarios, lo que ha de acreditarse es que, no obstante ello, los recursos asignados por las corporaciones locales no han sido destinados a tales fines y objetivos estatutarios, circunstancia esencial que aquí no concurre.

El segundo motivo denuncia la infracción de los arts. 9 , 24 y 137 de la Constitución , 9.4 de la Ley General de Subvenciones , 1 , 4 , 12 , 25 , 57 y 87 de la LRBRL , 110 del TR de régimen local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986 y 3 y 7 del Código Civil y la jurisprudencia, y ello porque se soslayan los límites materiales y territoriales al dotar y aportar fondos públicos con destino a fines que no son municipales ni por razón del fondo (ratione materiae), ni por razón del territorio al que debe vincularse su aplicación o gasto, alegando que la sentencia realiza un análisis meramente formal y que al soslayar la realidad fáctica que subyace en la finalidad de la aportación presupuestaria realizada y la desconexión de los fines municipales a que debería servir la misma con la finalidad extramunicipal perseguida realmente por el CU, por más que sus estatutos se acomoden al tipo de un consorcio municipal, permite la quiebra del grupo normativo invocado en este motivo de casación. Planteamiento de la parte que no se corresponde con las apreciaciones que hemos hecho anteriormente y que por ello no puede compartirse.

Lo mismo sucede con los motivostercero y cuarto , en los que se denuncia la infracción de los principios de neutralidad y objetividad recogidos en los arts. 103 de la CE y 6.1 de la LRBRL , conforme al art. 4 de la LRJPAC, alegando que desde el momento en que la sentencia recurrida respalda que, mediante una aportación presupuestaria nominativa se puedan financiar actividades no municipales como es la acción política a la que sirve realmente Udalbiltza, quiebra la lealtad institucional a que se debe, y, también, desde el momento que la sentencia recurrida acepta y trata el CU como una entidad local a la que pertenece el Ayuntamiento, medio para colaborar en cumplir fines municipales, cuando, según entiende la parte, con la aportación presupuestaria comprometida se contribuye a la persecución de fines propios de una ideología y, por tanto, acción política de la izquierda abertzale, planteamiento de ambos motivos que se sustenta en unas apreciaciones fácticas que, como hemos señalado antes, no resultan justificadas en los términos necesarios para su consideración. Y lo mismo ocurre cuando en el motivo quinto se denuncia la infracción de los arts. 2.2 , 3 , 8 , 16 , 22 y 28 de la Ley General de Subvenciones , en relación con los arts. 57 y 87 de la Ley 7/85 y 7 del Código Civil , alegando que no es de aplicación al caso el citado art. 2.2 LGS , en cuanto se trata de financiar un consorcio cuyos fines reales son de acción política vinculada a la ideología abertzale, por lo que se está en el caso de una subvención a una entidad que tiene una finalidad ajena a la competencia municipal, cuya licitud depende del cumplimiento de los requisitos legales establecidos en los citados artículos que se consideran infringidos, con lo que la parte insiste en el mismo planteamiento que ha sido rechazado anteriormente como fundamento de las infracciones que se denuncian en este motivo, por lo que ha de estarse a lo ya expuesto.

Costas

En aplicación del art. 139.1.2.3 LJCA , se condena en costas a la Administración General del Estado, cuyo límite cuantitativo máximo, por todos los conceptos, se fija, ponderadamente y en atención a las concretas circunstancias, en 2.000 € en favor de cada una de las dos partes recurridas.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido declarar

NO HABER LUGAR al recurso de casación número 616/2016, interpuesto, en la representación que legalmente ostenta, por el Sr. Abogado del Estado, contra la sentencia - nº 564/15, de 30 de diciembre- de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, desestimatoria del recurso contencioso-administrativo nº 456/14 , entablado también por la Administración General del Estado contra el acuerdo del Ayuntamiento de Astigarraga de 30 de enero de 2014, por el que se aprobó el presupuesto para el ejercicio 2014, en el particular que incluye una partida a favor de la Entidad Udalbiltza. Con condena en costas en los términos establecidos en el precedente F.D. Quinto.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

D. Jose Manuel Sieira Miguez D. Octavio Juan Herrero Pina D. Juan Carlos Trillo Alonso

Dª Ines Huerta Garicano D. Cesar Tolosa Tribiño

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por la Excma. Sra. Magistrada Ponente Dña. Ines Huerta Garicano, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.