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Incompetencia de la Diputación para limitar el máximo de retribución de los miembros de los Ayuntamientos


TS - 21/05/2019

La Diputación Foral de Bizkaia recurrió en casación la sentencia que anuló la disposición del Decreto Foral 81/2015, que fijaba los límites máximos de retribuciones y asistencias de los miembros de las corporaciones locales de Bizkaia en lo que concierne a la configuración de los tramos superiores (por encima de 50.001 habitantes) e inferiores (por debajo de 5.000 habitantes) del cuadro de retribuciones máximas.

Dicha sentencia  señaló que los Territorios Históricos no pueden establecer los límites máximos de las retribuciones de los miembros de las corporaciones locales si no es de conformidad con los objetivos de estabilidad presupuestaria y en atención a los principios y estructura establecidos por la legislación estatal.

Por su parte, el TS señala que, a pesar de que los Territorios Históricos tienen reconocido un régimen local con características específicas, éste no les faculta para establecer los límites máximos de las retribuciones de los miembros de las corporaciones locales sin observar el carácter básico de la LRBRL.

Tribunal Supremo Sala 3ª, 21-05-2019
, nº 1390/2016, rec.659/2019,  

Procedimiento: Recurso de casación

Pte: Pico Lorenzo, Celsa

ECLI: ES:TS:2019:1644

ANTECEDENTES DE HECHO 

En el recurso contencioso-administrativo nº 469/2015 la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, con sede en Bilbao, con fecha 16 de marzo de 2016, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal:

"Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO contra el Decreto Foral 81/2015 aprobado por el Consejo de Gobierno de la Diputación Foral de Bizkaia con fecha 9-06-2015 y publicado en el Boletín Oficial de ese Territorio nº 111 de 12-06-2015, que fijó los límites máximos de retribuciones y asistencias de los miembros de las corporaciones locales de Bizkaia, debemos anular y anulamos la disposición recurrida en lo que concierne a la configuración de los tramos superiores (por encima de 50.001 habitantes) e inferiores (por debajo de 5.000 habitantes) del cuadro de retribuciones máximas recogido en el apartado 1 del artículo único de la norma recurrida; e imponemos a la demandada las costas del procedimiento."

Notificada dicha resolución a las partes, por las representaciones procesales de la Diputación Foral de Vizcaya y Euskadiko Udalen Elkartea-Asociación de Municipios Vascos, preparan sendos recurso de casación y teniéndose por preparados, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

El procurador don Manuel Francisco Ortiz de Apodaca García en representación de la Diputación Foral de Vizcaya, por escrito de fecha 10 de mayo de 2016 formaliza recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y termina suplicando a la Sala que anule la sentencia de instancia y dicte una nueva por la que se desestime el recurso contencioso administrativo 469/15 .

El procurador don José Luis Martín Jaureguibeitia en representación de "EUDEL" por escrito de fecha 27 de mayo de 2016 formaliza recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y termina suplicando a la Sala que "...dicte sentencia, por la que se case la recurrida y resuelva de conformidad con lo solicitado en nuestro escrito de contestación a la demanda en el procedimiento seguido en la instancia."

Por providencia de 25 de marzo de 2019 se señaló para votación y fallo para el 21 de mayo de 2019 en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Planteamiento del recurso y sentencia de instancia.

Las representaciones procesales de la Diputación Foral de Vizcaya y la de Euskadiko Udalen Elkartea-Asociación de Municipios Vascos interponen sendos recursos de casación núm. 1390/2016 contra sentencia de 16 de marzo de 2016 de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, que estima el recurso núm. 469/2015 y anula la disposición recurrida en lo que concierne a la configuración de los tramos superiores (por encima de 50.001 habitantes) e inferiores (por debajo de 5.000 habitantes).

La sentencia (completa en cendoj Roj: STSJ PV 799/2016 - ECLI:ES:TSJPV:2016:799) en su fundamento PRIMERO identifica el acto impugnado y la posición de las partes mientras en el SEGUNDO plasma el marco legal de competencias entre el Estado y los Territorios Forales del País Vasco en las materias concernidas en la disposición recurrida.

Ya en el TERCERO refleja que "Las competencias que corresponden a la Comunidad Autónoma del País Vasco, que no a sus Territorios Históricos, en materia de régimen local y estatuto de sus funcionarios dejan a salvo las que corresponden al Estado de conformidad con el artículo 149.1.18ª de la Constitución .

Así es que la demandada no invoca ningún título competencial propio, amparado por ladisposición adicional 1ª de la Constituciónen relación al Estatuto de Autonomía del País Vasco y la llamada Ley de Territorios Históricos, sino su competencia para establecer los límites máximos totales del conjunto de las retribuciones y asistencias de los miembros de las corporaciones locales, amparada por ladisposición adicional segunda, apartado 11 de la LBRL, modificada por la Ley 27/2013.

Y, desde luego, no son comparables las competencias del Territorio Foral en materia tributaria con sus competencias en materia de retribuciones de los miembros de las corporaciones locales, de conformidad con el bloque de constitucional a que se ha hecho mención, incluida la Ley del concierto económico con el País Vasco; no en vano la razón de la Ley Orgánica 2/2010 de 19 de febrero que modificó las leyes orgánicas del Tribunal Constitucional y del Poder Judicial son las competencias fiscales de las instituciones forales y no en otras materias.

Así, está fuera del marco normativo en que ha de ventilarse la validez de la disposición recurrida la invocación, mutatis mutandi, de la doctrina legal sobre las competencias forales para mantener, establecer y regular su régimen tributario.

Por el contrario, los órganos forales de los Territorios Históricos no pueden establecer los límites máximos de las retribuciones de los miembros de las corporaciones locales si no es de conformidad con los objetivos de estabilidad presupuestaria y en atención a los principios y estructura establecidos por la legislación estatal, en lo que hace al caso, la tabla recogida en ladisposición adicional nonagésima de la Ley 22/2003 de PGEpara 2014.

Pues bien, el artículo único, apartado 1, de la disposición foral recurrida no se ha atenido a los tramos en que se estructura el cuadro de retribuciones máximas de los miembros de las corporaciones locales, sino que ha establecido una escala que fractura dicha configuración estructural o nuclear en los dos primeros y en los dos últimos tramos de dicho cuadro, tal como sostiene la parte recurrente."

Finalmente en el CUARTO reproduce el FJ Sexto de la sentencia de 9 de marzo de 2016 dictada en el recurso 199/2015 (recurso de casación 1753/2016 deliberado en la misma fecha que el presente recurso de casación) respecto a la Norma Foral 4/2005 de Álava acerca de la discordancia entre la regulación estatal y la foral sobre límites máximos de las retribuciones de los miembros de las corporaciones locales.

Recurso de casación de la Diputación Foral de Vizcaya.

Un único motivo al amparo del art. 88.1 d) LJCA invoca infracción de la DA 2ª, apartado 11, de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre (en realidad se refiere a la Ley 7/1985), considerando que los órganos forales de los territorios históricos están habilitados legalmente para establecer las retribuciones y asistencia de los miembros de las corporaciones locales, siendo así que la sentencia anula los tramos forales no coincidentes con los tramos fijados por la legislación estatal.

Considera que los órganos forales sí pueden fijar aquellos límites máximos.

Recurso de casación de Euskadiko Udalen Elkartea-Asociación de Municipios Vascos.

1. Un primer motivo al amparo del art. 88.1.c) LJCA aduce lesión de los arts. 218 LEC y 24 CE debido a que la sentencia incurre en incongruencia omisiva, al no referirse a la interpretación constitucional derivada de la STC 214/1989 que debe darse a la DA 2ª, apartado 11, de la Ley 7/1985 .

2. Un segundo motivo al amparo del art. 88.1. d) esgrime infracción de la DA 2ª, apartado 11, de la Ley 7/1985 , justificando con apoyo de la doctrina constitucional la existencia de un tratamiento normativo singular para los territorios forales debido a la garantía constitucional de los derechos históricos.

Incongruencia omisiva. Inexistencia.

Despejamos lo primero el motivo articulado al amparo de la letra c).

Para enjuiciarlo nos remitimos, en primer lugar, al FJ Cuarto de la Sentencia de 11 de junio de 2014, recurso de casación 4159/2012 que expone prolijamente la doctrina general sobre el vicio de incongruencia.

Pretende el recurrente que la no referencia a la interpretación de la DA, 11 de la Ley 7/1985 en la interpretación derivada de la STC 214/1989 conlleva el vicio denunciado.

Si nos atenemos a la doctrina general expresada en la STS de 11 de junio de 2014 hemos de anticipar que la sentencia no incurre en el vicio denunciado.

No hay incongruencia omisiva por el hecho de no desbrozar individualizadamente todos y cada uno de los argumentos de la Asociación recurrente, parte demandada en instancia.

Del contexto general, como aquí sucede, se desprende que si ha habido un análisis de la argumentación ejercida para oponerse a la pretensión ejercitada por el Abogado del Estado.

No prospera el primer motivo de la Asociación recurrente.

LaDisposición Adicional Segunda, apartado 11 de la Ley de Bases de Régimen Local 7/1985y laSTC 214/1989.

Coinciden ambos recurrentes en invocar la STC 214/1989, de 21 de diciembre y la interpretación realizada en ella del apartado 11 de la Ley 7/1985.

Lo invocado es una sentencia dictada en un procedimiento de inconstitucionalidad cuyas sentencias pueden declarar la inconstitucionalidad de algún precepto o desestimarlo, art. 38 y 39 LO 2/1979, de 3 de octubre , o también declarar como debe ser interpretado algún precepto para superar el canon de inconstitucionalidad.

El fallo de la STC 214/89 declara inconstitucionales:

"a) El inciso "y en el artículo segundo" del art. 4.2.

b) El art. 5 en su totalidad de acuerdo con lo dicho en el Fundamento Jurídico quinto, y por conexión todas las remisiones al mismo contenidas en la presente Ley.

c) El inciso final ("sin otro límite que el respeto a la organización determinada por esta Ley") del art. 20.1 c), y el inciso ("sin otro límite que el respeto a la organización determinada por esta Ley") del art. 32.2, en ambos casos en los términos y con el alcance que se precisan en el fundamento jurídico. 6.º

d) El inciso final ("en todo aquello que suReglamento Orgánico no disponga lo contrario") del art. 20.2.

e) El inciso final ("que regirán en cada provincia en todo aquello en lo que ésta no disponga lo contrario en ejercicio de su potestad de autoorganización") del art. 32.2.

f) El inciso final del art. 48 ("y a través del Ministerio de Administración Territorial ").

2.º Declarar que el art. 2.2, no es inconstitucional interpretado en el sentido expuesto en el fundamento jurídico 3.º, extendiéndose este pronunciamiento, por conexión al art. 25.3.

3.º Declarar que no tiene carácter básico el art. 45.2 b) apartados primero y segundo y que, por tanto, su contenido no es vinculante para las Comunidades Autónomas recurrentes.

4.º Desestimar los recursos en todo lo demás."

Justamente este último punto, la desestimación de los Recursos de inconstitucionalidad 610/1985, 613/1985, 617/1985 y 619/1985 (acumulados), interpuestos, respectivamente, por el Parlamento de Galicia, la Junta de Galicia, el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña y el Parlamento de Cataluña, en relación con determinados artículos de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Bases de Régimen Local pone de relieve que no existe una interpretación de la DA 2. 11 en el sentido pretendido por los recurrentes en el presente recurso de casación. Se reconoce un régimen local con características específicas que no alcanza a la interpretación aducida por los recurrentes ya que no debe olvidarse el carácter básico de la L.O. 7/85 en todo aquello no comprendido en la D.A. Segunda entre lo que no se encuentra la cuestión aquí concernida.

Recordemos el tenor literal del fundamento jurídico 26:

"Sin embargo, el argumento utilizado por las recurrentes no puede ser acogido, porque aunque se pretende destacar que no pueden tener carácter básico normas que contemplan un régimen excepcional, como el amparado en la Disposición adicional segunda, apartados 7.° a 10, lo que sería contrario al propio concepto de bases ( STC 1/1982, de 28 de enero ), hay que tener en cuenta que esa excepción, en el presente caso, está fundada en la Disposición adicional primera de la Constitución , que "ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales", añadiendo que "la actualización general de dicho régimen foral se llevará a cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía".

Por su parte, laLRBRL, en la Disposición Adicional 2.ª, no ha hecho, pues, sino atender al propio mandato constitucional, preservando la singularidad misma de ese régimen foral en los aspectos organizativos, en unos términos y con un alcance perfectamente compatible con la propia Constitución.

Por ello no pueden pretender las recurrentes que los derechos reconocidos a los territorios históricos sean extensibles a las Comunidades de Cataluña y Galicia por el simple hecho de haber asumido idénticas competencias que la Comunidad Autónoma del País Vasco en materia de régimen local, dado el carácter particular o excepcional de los derechos reconocidos a los territorios históricos que tiene por objeto, como ha señalado laSTC 76/1988, garantizar "la existencia de un régimen foral, es decir, de un régimen propio de cada territorio histórico de autogobierno territorial, esto es, de su "foralidad" ...", de manera que "la garantía constitucional supone que el contenido de la foralidad debe preservar tanto en sus rasgos organizativos como en su propio ámbito de poder la imagen identificable de ese régimen foral tradicional (F.J. 4.°). Se comprende, de este modo, que esa garantía constitucional comporte un tratamiento normativo singular propio de ese régimen local y ello aun frente a los poderes centrales del Estado.

En conclusión, procede declarar la constitucionalidad de los arts. 98.1 .° y 99.1 .°, 2 .° y 3.° de la LRBRL y de la Disposición Adicional 2.ª (apartados 7.° a 10)."

No se acogen el motivo único de la Diputación Foral de Vizcaya y el segundo de la Asociación de Municipios Vascos.

Costas.

A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la LJCA , procede imponer las costas a las partes recurrentes, a tal efecto, la Sala haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por todos los conceptos a la cantidad de 3.000 euros que satisfarán por mitad cada recurrente a la parte recurrida.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

PRIMERO.- No ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Diputación Foral de Vizcaya y de Euskadiko Udalen Elkartea-Asociación de Municipios Vascos, contra la sentencia de 16 de marzo de 2016, de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, con sede en Bilbao, en el recurso contencioso-administrativo nº 469/2015 .

SEGUNDO.- En cuanto a las costas estése a los términos señalados en el último de los Fundamentos de Derecho.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Excma. Sra. Magistrada Ponente de la misma, Doña Celsa Pico Lorenzo, hallándose celebrando audiencia pública, lo que como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.