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Cómputo del plazo de prescripción en supuesto de obras ejecutadas sin licencia


TSJ Murcia - 10/12/2018

En un supuesto de obras ejecutadas sin licencia, el Ayuntamiento inició procedimiento de legalidad urbanística que concluyó con la imposición de una multa por infracción urbanística.

Tras recurrir la resolución del expediente y la providencia de apremio, el Juzgado declaró la caducidad del expediente sancionador y la prescripción de la infracción urbanística.

El Ayuntamiento recurre al TSJ por entender que, si bien el expediente sancionador sí había caducado, no había prescrito la infracción urbanística. La Sala considera que, efectivamente, no ha transcurrido el plazo de prescripción de la infracción urbanística por cuanto éste se había interrumpido por un procedimiento penal en curso.

TSJ Región de Murcia Sala de lo Contencioso-Administrativo, 10-12-2018
, nº 39/2018, rec.533/2018,  

Procedimiento: Recurso de apelación

Pte: Quintanilla Navarro, Gema

ECLI: ES:TSJMU:2018:2466

ANTECEDENTES DE HECHO 

PRIMERO.-La Procuradora de los Tribunales Sra. Carrillo López, en representación del Ayuntamiento de Lorca, interpuso en tiempo y forma recurso de apelación contra la Sentencia nº 212 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 1 de Murcia de fecha 20 de septiembre de 2017 , dictada en el Procedimiento Ordinario 334/2014. Se admitió a trámite el recurso y se dio traslado del mismo a la parte apelada para que formalizara su oposición. La parte apelada, ante el Juzgado de instancia, está personada en forma ante esta Sala y ha manifestado su oposición al recurso. El Juzgado acordó elevar los autos y el expediente administrativo, en unión de los escritos presentados, ordenándose el emplazamiento de las partes para su comparecencia en el plazo de treinta días ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo.

SEGUNDO.- Recibidas las actuaciones y asignadas a la Sección Primera, se designó Magistrado ponente, quedando los autos pendientes para dictar sentencia. La deliberación y votación tuvo lugar el día 30 de noviembre de 2018; siendo Ponente la Magistrada D.ª Gema Quintanilla Navarro.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

PRIMERO.-Sentencia recurrida.

La Sentencia nº 212 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº. 1 de Murcia estimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por Dª Magdalena contra la resolución de 14 de julio de 2014 del Concejal de Urbanismo del Ayuntamiento de Lorca por la que se desestimó el recurso de reposición interpuesto frente a la resolución de la misma Autoridad de 7 de mayo de 2014 que resolvía el Expediente de Protección de la legalidad urbanística 99/2008 por obras sin licencia y contra la resolución del Recurso de Reposición de 6 de julio de 2016, interpuesto por la actora contra la providencia de apremio de referencia 1414015256 en concepto de multa por infracción urbanística 99/2008.

Dicta el Fallo de la Sentencia apelada: "ESTIMO el recurso contencioso administrativo interpuesto por Dª Magdalena , contra la resolución de14 de julio de 2014 del Concejal de Urbanismo del Ayuntamiento de Lorca por la que se desestimó el recurso de reposición interpuesto frente a la resolución de la misma Autoridad de 7 de mayo de 2014 que resolvía el Expediente de Protección de la legalidad urbanística 99/2008 por obras sin licencia y contra la resolución del Recurso de Reposición de 6 de julio de 2016, interpuesto por la actora contra la providencia de apremio de referencia 1414015256 en concepto de multa por infracción urbanística 99/2008 a que se refiere el recurso anterior que se ANULAN, por no ser totalmente conformes a derecho:

1º DECLARO la Caducidad de la pieza de restablecimiento del orden urbanístico infringido, no procediendo la demolicion ordenada.

2º.-DECLARO la Caducidad del expediente sancionador único NUM000 .

3º.-DECLARO la prescripción de la infracción urbanística.

4º.-Declaro la Nulidad de la providencia de apremio de referencia 1414015256."

SEGUNDO.-Motivos de la Apelación.

El recurso de apelación se basa en los siguientes motivos, a saber:

-En cuanto a la prescripción de la infracción urbanística. El Letrado del Ayuntamiento sostiene que no habría prescrito la infracción urbanística de conformidad con lo establecido en el art. 246 del Real Decreto Legislativo 1/2005 de 10 de junio por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia, vigente en el momento de comisión de la infracción. Alega el apelante que, conforme al apartado 2 del art. 246 de la ley citada respecto a las infracciones que afectan a las zonas verdes o espacios naturales especialmente protegidos el plazo de prescripción de la infracción sería de ocho años sin perjuicio de la imprescriptibilidad de las facultades de la Administración para exigir la restauración de la legalidad urbanística infringida y de la acción penal que pudiera ejercitarse. Considera el Ayuntamiento que el procedimiento sancionador en ningún caso estuvo paralizado más de ocho años, debiendo tenerse en cuenta que los plazos de prescripción se reinician. Según la apelante desde el día 2 de diciembre de 2008 (fecha que se acordó la derivación de expediente al Ministerio Fiscal y la suspensión del procedimiento) hasta la firmeza de la sentencia (18 de junio de 2014 ) el procedimiento quedó suspendido iniciándose el plazo de prescripción el día 19 de marzo de 2014.

2.-Se admite por el Ayuntamiento que, como falla la sentencia, el expediente sancionador había caducado al haber transcurrido más de un año desde el acuerdo de inició y la notificación de la resolución. No obstante, reseña el Ayuntamiento que la caducidad no producirá por sí misma la prescripción de las acciones de conformidad con el art. 92.3 de la Ley 30/1992 .

3. La defensa del Ayuntamiento alega que la infracción urbanística cometida se llevó a cabo en una zona declaradaLugar de Interés Comunitario(LIC) incluida dentro del Parque Natural Marina de Cope-Puntas de Calnegre y que, por lo tanto, conforme al art. 246.2 del Real Decreto Leg. 1/2005 es imprescriptible la facultad de la Administración de ordenar el restablecimiento del orden urbanístico infringido.

El Ayuntamiento apelante suplica a esta Sala que se dicte sentencia por la que estimando la apelación reconozca y declare: 1.- Que no ha prescrito la infracción urbanística imputada a la Sra. Magdalena . 2.- La imprescriptibilidad de la facultad del Ayuntamiento de Lorca para exigir el restablecimiento de la legalidad urbanística.

La defensa de la Sra. Magdalena se opone al recurso de apelación.

TERCERO.-Prescripción de la infracción.

La Ley 13/2015, de 30 de marzo, de ordenación territorial y urbanística de la Región de Murcia dedica la Sección 2ª del Capítulo III del Título X a la "Reacción frente a las actuaciones sin título habilitante o incumpliendo sus determinaciones". Del tenor literal del artículo 275. 4 se prevé que cuando los actos de edificación o uso del suelo o subsuelo se encontrasen concluidos y se hubiesen efectuado sin licencia, orden de ejecución de los previstos en esta ley o sin ajustarse a las condiciones señaladas en las mismas, el ayuntamiento o, en su caso, el director general competente en materia de urbanismo dispondrá la incoación del correspondiente expediente sancionador, adoptándose alguno de los acuerdos establecidos en el apartado primero, letras a) o b) según proceda.

Asimismo, el Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia aplicable al supuesto analizado precisaba que:

.- Art. 226.-La vulneración de las prescripciones contenidas en la legislación urbanística y en los instrumentos de ordenación territorial y urbanísticos, dará lugar necesariamente a la incoación del correspondiente expediente sancionador, en cuyo procedimiento se incardinarán, en su caso, las piezas separadas de suspensión de actuaciones ilegales y de restablecimiento del orden infringido. La pieza separada de restablecimiento del orden infringido, con declaración sobre la legalidad material de los hechos constitutivos de la infracción, se resolverá con anterioridad a la propuesta de resolución sancionadora por el instructor del expediente, disponiéndose su ejecución en la resolución final del mismo.

.- Art. 228.-Cuando los actos de edificación o uso del suelo se hubiesen efectuado sin licencia u orden de ejecución o sin ajustarse a las condiciones señaladas en las mismas, el Ayuntamiento o, en su caso, el director general competente en materia de urbanismo, dispondrá la incoación del correspondiente expediente sancionador, con la pieza separada de restablecimiento del orden infringido.

.-El art. 229 preveía que enlas edificaciones ilegales la operación de restauración consistiría en la demolición de la edificación realizada ilegalmente.

La infracción urbanística objeto de la presentelitisconsiste en la realización de obras no autorizadas en zona de especial protección declarada Lugar de Interés Comunitario (LIC).

Señala el art. 246.2 del Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio quelas infracciones que afecten a sistemas generales, zonas verdes, espacios libres, viales, equipamientos y espacios naturales especialmente protegidos por instrumentos de ordenación prescribirán a losocho años,sin perjuicio de laimprescriptibilidad de las facultadesde la Administración para exigir la restauración de la legalidad urbanística infringida y de la acción penal que pudiera ejercitarse.En cuanto al cómputo del plazo, elplazo de prescripción comenzará a computarse desde la fecha en que se hubieracometidola infracción o, si ésta fuera desconocida, desde la fecha en que hubiera podidoincoarseel procedimiento sancionador cuando aparezcan signos exteriores que permitan conocer los hechos constitutivos de la infracción(art. 246.3 D. Leg. 1/2005).

En las infracciones derivadas de una actividad continuada, la fecha inicial del cómputo será la de finalización de la actividad o la del último acto en que la infracción se consuma(246.4).A efectos de prescripción de infracciones relativas a obras de edificación el plazo comenzar á a computarse desde que las obras estuvieran dispuestas para su destino(art. 246.5).

En el caso de autos, son hechos acreditados que;

.- La infracción consistía en la reforma completa de un inmueble con sustitución de cubierta y ampliación y elevación de planta de 293,46 m2 y construcción de porches en planta baja de 354,47 m2 en Dip. Garrobillo El Cantal en suelo no urbanizable de valor ambiental de protección Alta dentro del ámbito de LIC Calnegre Es-6200012 donde no puede realizarse ningún tipo de construcción.

.-La infracción se cometiósobre febrero de 2008(fecha en la que obran denuncias de la Guardia Civil remitidas al Ayuntamiento).

.- El Ayuntamiento incoó el expediente sancionador el 5 de mayo de 2008.

.- El 2 de diciembre de 2008 el Ayuntamiento suspende el expediente sancionador y remite los hechos al Ministerio Fiscal.

.- El 18 de mayo de 2012 se dicta Sentencia Absolutoria por el Juzgado de lo Penal nº 2 de Lorca ; dice la Sentencia "(...) en fecha indeterminada del año 2008 -en todo casoconanterioridad al 10 de febrero de 2008- se efectuó la edificación existente, reforma del inmueble-.

.- El 8 de mayo de 2014 se dictó Resolución sancionadora (notificada el 15 de mayo de 2014) imponiendo la sanción de multa de 202.394,15 € y se dispone la demolición de las obras. Se interpuso recurso de reposición que fue desestimado por Resolución de fecha 14 de julio (notificada el 16 de julio de 2014).

Por lo tanto, a tenor de lo expuesto, la infracción se cometió sobre febrero/2008. Se interrumpió la prescripción de la infracción el día 2 de diciembre 2008, cuando el órgano administrativo competente remite las actuaciones al Ministerio Fiscal. Durante el periodo en el que los hechos estuvieron siendo enjuiciados por la jurisdicción penal quedó interrumpida la prescripción existiendo prejudicialidad penal declarada en el procedimiento administrativo. Se reinicia el computo de la prescripción cuando se dictó Sentencia penal; más concretamente, cuando devino firme el 18 de mayo de 2012 .

Razones de seguridad jurídica exigen que la Administración conozca el resultado del proceso penal para reactivar los plazos de caducidad o prescripción. Es exigible a la Administración que lleve a cabo una conducta diligente en aras a tomar conocimiento del resultado del proceso penal a los efectos de reanudar la tramitación del procedimientodesdeel momento en el queconoceel resultado del proceso penal. La razón de ello es que la Administración no puede verse beneficiada por su propia dejación o desidia.

El Ayuntamiento pudo y debió tomar conocimiento de la Sentencia Penal desde su firmeza y no años después. El retraso en el conocimiento de la sentencia penal por la Administración local no debe operaren perjuicio del administrado.

La prejudicialidad penal determina que no pueda computarse el tiempo transcurrido a los efectos de prescripción de la infracción o caducidad del procedimiento administrativo pues en ese tiempo no hay posibilidad de actuación administrativa; ello sin perjuicio de los efectos que puedan derivarse de la sentencia penal y, en concreto, del principionon bis in ídem. La decisión de suspender la tramitación del expediente hasta tanto se resuelva el procedimiento penal es una obligación legal. No cabe duda de que la recurrente conocía que los hechos estaban siendo examinados por la jurisdicción penal y conocía que el expediente sancionador se había paralizado por tal circunstancia aun cuando formalmente no se hubiera notificado la diligencia de remisión. La Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso administrativo, sección 2, del 28 de febrero de 2017 ; Sentencia: 339/2017. Recurso: 413/2016 , examina un supuesto que resulta interesantes aún cuando es diferente al aquí examinado; el supuesto analizado en la sentencia citada ser refiere al caso en el que la prescripción de la infracción acaece durante el tiempo en el que está en trámite el proceso penal. Esto no ocurre en el caso de autos sin embargo lo relevante es que el Tribunal Supremo señala que "las causas de interrupción de la prescripción, en tanto inciden negativamente sobre el principio de seguridad jurídica, evitando la prescripción y dando lugar a la permanencia de situaciones jurídicas que se alargan en el tiempo creando incertidumbres, además de venir tasadas legalmente deben serserias y realescon virtualidad suficiente paraenervar la inactividad desencadenante de la prescripción, sin que sea suficiente que se adopten formalmente sino que deben poseersustancialidad adecuada y suficiente al efecto". En el caso de autos en el que el plazo de prescripción de la infracción quedó interrumpido por la remisión de las actuaciones al Ministerio Fiscal.

Por lo tanto, en cuanto a la prescripción de la infracción, debemos revocar en este punto la Sentencia apelada pues, como señala el apelante, la infracción imputada a la Sra. Magdalena en el expediente NUM000 no había prescrito.

El plazo de prescripción se interrumpió en el momento en el que las actuaciones se remitieron a Fiscalía; reiniciándose de nuevo el plazo de prescripción el 18 de mayo de 2012.

CUARTO.-Facultades de restablecimiento de la legalidad urbanística.

El restablecimiento de la legalidad se trata de una potestad estrictamente reglada de restauración del orden jurídico y que funciona de forma automática (ipso iure) una vez constatado su presupuesto (imposibilidad de legalización o falta de rogación de ésta por el interesado). Por tanto, y a diferencia de la sanción, depende exclusivamente de la ilegalidad de las obras realizadas y no necesita, pues, de expresa tipificación, ni han de observarse las garantías propias de un procedimiento sancionador. La demolición es una de las medidas de restablecimiento de la legalidad conculcada siendo ésta última el género en el que la demolición aparece como una especie o instrumento que pretende la efectiva reposición de las cosas a su estado originario en caso de edificación ilegal y como medida de restablecimiento de la legalidad es compatible con la imposición de sanciones a los responsables.

Disponía el art. 228. 1 del Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia que cuando los actos de edificación o uso del suelo se hubiesen efectuado sin licencia u orden de ejecución o sin ajustarse a las condiciones señaladas en las mismas, el Ayuntamiento o, en su caso, el director general competente en materia de urbanismo, dispondrá la incoación del correspondiente expediente sancionador, con la pieza separada de restablecimiento del orden infringido.

La regla general es que la Administración deberá proceder a la ejecución de las medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística en el plazo de quince años desde que sea firme el acto que las ordena (art. 246.8). Como regla especial cuando las infracciones que afecten a sistemas generales, zonas verdes, espacios libres, viales, equipamientos y espacios naturales especialmente protegidos por instrumentos de ordenación prescribirán a los ocho años,sin perjuicio de la imprescriptibilidad de las facultades de la Administración para exigir la restauración de la legalidad urbanística infringida (art. 246.2).

La Sentencia apelada refiere -en el Fundamento de Derecho Cuarto, pfo. 1º, que "la Administración había perdido el derecho a reiniciar una nueva pieza separada de restablecimiento de la legalidad". Dado que esta referencia pudiera inducir a error y atendido a la petición del parte apelante, este Tribunal considera necesario precisar que: 1º) de forma correcta, la sentencia acuerda que habíacaducadola pieza de restablecimiento del orden urbanístico iniciada el día 5 de marzo de 2008; 2º) De conformidad con el art. 246.2 citado, era imprescriptible la facultad de la Administración para exigir la restauración de la legalidad al tratarse de espacios naturales especialmente protegidos por los instrumentos de ordenación.

En conclusión, la sentencia apelada debe ser revocada parcialmente. El recurso contencioso administrativo inicialmente interpuesto por la representación de D.ª Magdalena debió estimarsesóloen parte. Declaramos que no estaba prescrita la infracción imputada en el expediente NUM000 .

QUINTO.- Por aplicación del artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción no se imponen las costas de la segunda instancia a la parte recurrente quien ha visto satisfechas todas sus pretensiones en la segunda instancia.

En atención a todo lo expuesto, Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

FALLO 

ESTIMAMOS el recurso de apelación interpuesto por la Procuradora Sra. Carrillo López, en representación de Ayuntamiento de Lorca, contra la Sentencia nº 212 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 1 de Murcia de fecha 20 de septiembre de 2017 dictada en el Procedimiento Ordinario 334/2014; sentencia que revocamosparcialmente en el único sentido siguiente:NO HA LUGAR a declarar prescrita la infracción imputada en el expediente NUM000 .

No ha lugar a la imposición de las costas causadas en la segunda instancia.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de conformidad con lo previsto en el artículo 86.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , siempre y cuando el asunto presente interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia según lo dispuesto en el artículo 88 de la citada ley . El mencionado recurso de casación se preparará ante esta Sala en el plazo de los 30 días siguientes a la notificación de esta sentencia y en la forma señalada en el artículo 89.2 de la LJCA . En el caso previsto en el artículo 86.3 podrá interponerse recurso de casación ante la Sección correspondiente de esta Sala.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará certificación a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.