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Causa de extinción de convenio de colaboración suscrito entre la Administración autonómica y el Ayuntamiento


TS - 02/07/2019

El Ayuntamiento recurrió la resolución del convenio de colaboración por parte de la Administración autonómica que suscribieron ambas partes para la rehabilitación del Consistorio de la localidad.

El TS señala que la resolución del convenio tiene causa justificada por la decisión unilateral de la  Corporación municipal de trasladar la sede de la Casa Consistorial a otro edificio distinto a aquél cuya rehabilitación era objeto del mismo.

Entiende el tribunal que no parece razonable que el convenio firmado conserve posibilidades de ejecución, ya que ello requeriría una readaptación del edificio, al haberse instalado en el mismo la sede de otros órganos y departamentos municipales, con el consiguiente incremento del gasto público.

Tribunal Supremo Sala 3ª, 2-07-2019
, nº 1229/2016, rec.977/2019,  

Procedimiento: Recurso de casación

Pte: Borrego Borrego, Francisco Javier

ECLI: ES:TS:2019:2176

ANTECEDENTES DE HECHO 

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del T.S.J. de Andalucía se ha seguido Recurso contencioso-administrativo 432/2013, promovido por el Ilustre Ayuntamiento de San Roque, contra la Resolución presunta desestimatoria de la Consejería de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía de la solicitud de cumplimiento del Convenio de Colaboración que suscribieron ambas administraciones el 15 de abril de 2008.

La sentencia de 17 de febrero de 2016 contiene parte dispositiva del siguiente tenor:

"Que debemos desestimar y desestimamos el recurso interpuesto por el Excmo Ayuntamiento de San Roque, contra la Resolución presunta de la Consejería de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía desestimatoria de la reclamación de 6 de febrero de 2013 [...]".

Notificada la anterior resolución, el Letrado del Ilustre Ayuntamiento de San Roque, presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del T.S.J. de Andalucía, secc 1ª, preparando el recurso de casación contra la misma. Por diligencia de ordenación de fecha 8 de marzo de 2016 la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones y el expediente administrativo ante este Tribunal, la parte recurrente se personó ante esta Sala y formuló escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en que se amparaba, suplicando que se tuviera por interpuesto el recurso de casación contra la referida sentencia y que previos los trámites legales la Sala dicte sentencia "[...] con estimación del presente recurso case y anule la referida sentencia, declarando la obligación de la demandada al cumplimiento estricto del convenio suscrito con el Ayuntamiento de San Roque".

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación, por esta Sala se emplazó a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días formalizara su escrito de oposición, lo que verificaron en tiempo y forma: el letrado de la Junta de Andalucía impugnando los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimó procedentes y suplicando que la Sala dicte en su día dicte sentencia "por formulado oposición al recurso de casación contra Sentencia, dictada en el recurso contencioso-administrativo núm. 734.2013 por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sala de lo Contencioso-Administrativo de Sevilla, Sección Primera interpuesto por AYUNTAMIENTO DE SAN ROQUE y en mérito de lo expuesto, DESESTIME dicho recurso, casando (sic) la mencionada Sentencia, y en consecuencia desestime la demanda en todos sus pedimento"; Y el procurador don Luciano Bosh Nadal, en representación de la Agencia de Vivienda y Rehabilitación de Andalucía impugnando los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimó procedentes y suplicando que la Sala dicte en su día dicte sentencia interesando: "[...]por formulada en tiempo y forma OPOSICIÓN AL RECURSO DE CASACIÓN interpuesto de contrario contra la resolución referida, y, en virtud de lo alegado en nuestro primer motivo, lo declare inadmitido; o, con carácter subsidiario, y con base en nuestro segundo motivo, dicte Sentencia desestimándolo,[...]"

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 19 de junio del presente 2019.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

El Convenio de Colaboración entre la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía (la Consejería, en adelante), a través de la empresa Publica de Suelo, (hoy Agencia de Vivienda y Rehabilitación de Andalucía, (A.V.R.A., en adelante), y el Ayuntamiento de San Roque, (en adelante el Ayuntamiento) para la rehabilitación del Ayuntamiento de la localidad, fue suscrito el 15 de abril de 2008.

En el documento 9 del expediente administrativo, obra informe del Departamento de Gestión de la Gerencia Provincial de Cádiz de 5 de abril d 2013, en el que consta:

"1.- Con relación a la eficacia del convenio: El convenio suscrito se corresponde al tipo de actuaciones de Gestión Delegada, encomiendas de Gestión o encargos de ejecución por la Junta de Andalucía de art. 6,1 de la Circular 2002/64, de 25 de julio por la que se establece el procedimiento a seguir en EPSA para la formalización de convenios y contratos de adquisición de suelo e inmuebles, y de la Resolución de la Dirección de EPSA de 14 de enero de 2006 por la que se modifica la circular citada. La tramitación interna en EPSA se ajustará, en lo que no se contradiga a la normativa especifica de la encomienda, al procedimiento que se establece en el art. 3 de la citada Circular, "...,con la salvedad de que no requieren de la ratificación posterior por el Consejo de Administración"

En cuanto a la competencia para su aprobación es de aplicación los Estatutos de la Empresa Pública de Suelo de Andalucía en su artículo 13 que faculta al Director y el Reglamento de Régimen Interior , en su artículo 57 que establece la facultad de celebrar convenios con otras administraciones públicas para el cumplimiento de los fines señalados a la Empresa Pública de Suelo de Andalucía.

No obstante, no consta en el expediente tramitación administrativa alguna para la aprobación del convenio desde su firma en el 2008, ni la consiguiente singularización en la Comisión Delegada del Consejo de Administración para Áreas de Rehabilitación, que permitiera el inicio de la actuación

2.- En segundo lugar, en cuanto a la financiación de la actuación, el Convenio fija para la Administración Autonómica una cantidad máxima de 3,5 millones de euros. Conforme al art. 56 del RRI las transferencias a la Empresa Pública de Suelo de Andalucía de fondos, han de tener su reflejo correspondiente en los instrumentos de planificación de EPSA o, en otro caso, se asumirán por el Consejo de Administración. Esta aportación, según dispone la Orden de fecha 17 de abril de 2008, se realizarla a través de transferencias de financiación de capital a EPSA, con cargo a la aplicación presupuestaria 01.13.00.07.00 74052. 43A. 6. del presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía. Estas circunstancias no constan por lo que se imposibilita el inicio de nuestra labor de gestión sin un presupuesto económico que lo respalde".

Por certificación de la Secretaria General de fecha 28 de octubre de 2014 obrante en las actuaciones "no existe acuerdo de la Corporación Municipal para la aprobación o ratificación del convenio de colaboración suscrito entre el Ayuntamiento de San Roque y la Consejería de Obras Públicas para la rehabilitación del Ayuntamiento".

1.- Del contenido de dicho Convenio de Colaboración resulta, entre otros extremos, lo siguiente:

Estipulación Segunda: "La Empresa Pública de Suelo de Andalucía será responsable de la gestión de los siguientes trabajos:

Los Estudios y/ Trabajos Previos a la redacción del Proyecto Básico y de Ejecución y Estudio de Seguridad y Salud,

La Dirección de Obras, Dirección de Ejecución de las Obras y Coordinación en materia de Seguridad y Salud, de acuerdo con el proyecto redactado y aprobado. o El Control de Calidad.

El Ayuntamiento de San Roque se hará cargo de la gestión de los siguientes aspectos:

Desalojo del edificio hasta quedar completamente libre y expedito antes de la adjudicación de las obras y su mantenimiento y seguridad en tanto no se inicien las obras.

[...]

Para la realización de las obras contempladas en el proyecto y el resto de los gastos que comporte la actuación (incluidos los gastos de EPSA), la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía, a través de la empresa Pública de Suelo de Andalucía aportará la cantidad de 3,5 Millones de Euros. Esta cantidad debe considerarse como máxima. El resto de los recursos financieros necesarios para llevar a cabo la rehabilitación serán por cuenta del Ayuntamiento de San Roque (Cádiz)".

Estipulación Tercera.- El documentos de Proyecto Básico y Ejecución de Seguridad y Salud será redactado por encargo de la Empresa Pública de Suelo de Andalucía y sometido a su aprobación por el órgano competente del Ayuntamiento.

Estipulación Sexta.- Desalojo y mantenimiento del edificio, dotación de servicios, trámites y gravámenes municipales.

[...]

"El Ayuntamiento realizará, en su caso, los trámites necesarios antes los órganos competentes de la Consejería de Cultura, derivados del nivel de protección patrimonial del edificio".

Estipulación Novena.- Se crea una Comisión de Seguimiento, cuya composición será dos representantes del Ayuntamiento, dos representantes de la Consejería y dos representantes de la Empresa Pública de Suelo de Andalucía.

Estipulación Décimo segunda: "Causas de extinción.El presente Convenio se extinguirá por cumplimiento o por resolución. Serán causas de resolución:

a) el incumplimiento de alguna de sus estipulaciones.

b) la concurrencia de circunstancias sobrevenidas que imposibiliten la completa realización de su objeto.

c) las que resulten de las normas que sean de aplicación.

d) el acuerdo de las partes.

Determinada la extinción del presente convenio por resolución, se acordará por las partes lo procedente respecto a las actuaciones en curso".

Estipulación Décimo tercera: "Incidencias en el cumplimiento.

Las incidencias que pudieran sobrevenir con motivo del cumplimiento del presente Convenio sobre su interpretación, modificación, resolución y efectos, deberán ser resueltas de mutuo acuerdo por las partes firmantes, con sumisión a las normas que sean de aplicación.

En caso de no llegarse a un acuerdo, se levantará Acta de Desacuerdo y, a partir de este momento, los acuerdos que adopte la Empresa Pública de Suelo de Andalucía previo informe de su Dirección de Asuntos Jurídicos, serán inmediatamente ejecutivos.

Estos acuerdos pondrán fin a la vía administrativa y contra ellos habrá lugar a recurso Contencioso-administrativo, conforme a Io dispuesto en la Ley reguladora de dicha jurisdicción".

2.- El Ayuntamiento ha cambiado de sede: "...ni siquiera la casa consistorial se encuentra ubicada en el mismo lugar, habiendo cambiado de ubicación al cuartel Diego Salinas, siendo inaugurada el 6 de diciembre de 2009" (documento 9 antes citado), quedando en el edificio de la Plaza de Armas "ciertas delegaciones municipales y Universidad Popular", (Fundamento Jurídico Tercero de la Sentencia recurrida).

3.- El 26 de octubre de 2011, tres años y seis meses más tarde de la suscripción del Convenio (abril 2008), el Alcalde del Ayuntamiento de San Roque remite escrito solicitando el cumplimiento del Convenio al Gerente de la empresa Pública del Suelo de Andalucía en Cádiz, en el que consta: "no obstante lo anterior, este Ayuntamiento se compromete a participar en cuantas otras decisiones técnicas se discutan para encauzar de la mejor manera lo estipulado en el mismo, ya sean estas cesión de suelo, que a favor de EPSA cuenta en nuestro Municipio, o cualquier otro instrumento urbanístico de su consideración". (Documento 3 del expediente administrativo obrante en las actuaciones).

En la misma fecha, y al Delegado Provincial de la Consejería en Cádiz remite escrito solicitándole: "tenga a bien dar las instrucciones precisas para el impulso del convenio suscrito, del que le adjunto copia. No obstante lo anterior, y conocedor de las actuales circunstancias económicas que padecemos, este Ayuntamiento se ofrece para atender cualquier otra solución técnica que satisfaga las necesidades de ambas administraciones".

El 14 de marzo de 2012, reitera escrito al Delegado Provincial de la Consejería del mismo contenido que el anterior, lo mismo ocurre el 10 de agosto de 2012.

El Pleno del Ayuntamiento, en su reunión celebrada el 27 de septiembre de 2012, y en el punto 6.2 "Mociones presentadas por el Grupo Municipal de Unidad por San Roque", y como punto a), "Moción sobre deuda pendiente por parte de la Junta de Andalucía, en relación al Convenio ZAL, se votó por unanimidad la Moción consistente en:

"1.- Instar a la Junta de Andalucía al pago inmediato de la deuda contraída con el Ayuntamiento de San Roque.

2.- Denunciar en los Juzgados correspondientes el impago de la deuda contraída con este Ilustre Ayuntamiento si, en el plazo de dos meses, la Junta de Andalucía no hace efectiva la deuda contraída en su día con este municipio, en base a lo estipulado en el acuerdo suscrito en su día".

Dos son los motivos en que fundamenta el letrado del Ayuntamiento su recurso de casación.

El primer motivo, al amparo del artículo 88,1,d L.J.C.A., "por infracción de las normas del Ordenamiento Jurídico , artículos 7,1 del Código Civil y 3,1 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre de R.J.A.P. Y P.A.C.". Invoca los principios de buena fe y de confianza, no respetados por la Administración Autonómica. Según el Ayuntamiento recurrente, "la puesta en marcha del convenio pendía en su paso inicial, que debió dar la demandada" (las demandadas en el recurso son la Consejería de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía y A.V.R.A.).

En relación a este Primer motivo, que se articula sobre la base del principio de buena fe y confianza legítima de los artículos 7,1 del Código Civil y 3,1 de la Ley 30/1992 , debemos comenzar destacando que para que un motivo de casación formulado en esos términos pueda prosperar es necesario no sólo que quien lo invoca acredite que su actuación se ha acomodado y se acomoda en todo momento a dichos principios, si no también que la actuación de la contraparte ha quebrantado los mismos.

Ni uno ni otro presupuesto se dan en el caso que nos ocupa. Ninguna actuación maliciosa, desvinculada del proceder del recurrente, se acredita realizada por la Junta de Andalucía; en modo alguno se acredita que el inicio de la redacción del proyecto sea una decisión desvinculada de la del Ayuntamiento de San Roque de trasladar la sede de la corporación municipal a un edificio distinto a aquél cuya rehabilitación era objeto del convenio suscrito con la finalidad de rehabilitar aquel.Si efectuamos tal afirmación es porque esta Sala no puede desconocer la decisión de las autoridades municipales de trasladar la sede del Ayuntamiento a otro edificio e instalar en el que iba a ser objeto de rehabilitación la sede de la Universidad Popular y ciertas delegaciones municipales, para lo cual es evidente que debieron necesariamente llevarse a cabo obras de adaptación física con el correspondiente desembolso económico, razón por la que si no imposible no parece razonable pensar que el convenio firmado conserve posibilidades de ejecución, ya que ello requeriría una nueva readaptación del edificio; también sirve para llegar a esta conclusión la pretensión subsidiaria formulada en la demanda de compensación económica, compensación económica que no parece habría de tener como destino, en el hipotético caso de que se accediese a ella, la finalidad prevista en el convenio. El motivo por tanto debe ser desestimado.

En relación al Segundo y último Motivo del recurso, al amparo también del art. 88,1,d, L.J.C.A., "por infracción de lo dispuesto en los artículos 1302 y 1306,2, ambos del Código Civil ", debe decirse:

Los preceptos invocados como infringidos en la sentencia recurrida, referidos ambos a la nulidad de los contratos, son ajenos, por cuanto se refieren a la causa como elemento esencial del contrato, cuestión ajena a este proceso, en el que ninguna de las partes ha ejercido acción alguna de nulidad, y en el que se analiza lo ocurrido en un convenio, cuya realización, aparte de la forma del mismo, no se inició por las partes, y que está extinguido por dos de las causas antes señaladas. El motivo no puede prosperar

La desestimación del recurso conlleva la imposición de las costas a la parte recurrente ( artículo 139.2 LRJCA ), si bien, haciendo uso de la facultad que al Tribunal confiere el apartado 3 del indicado artículo, se fija como cuantía máxima a reclamar por la parte recurrida, por todos los conceptos, la cantidad de 4.000 euros más IVA, si se devengara.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

PRIMERO.- No haber lugar al recurso de casación por el letrado del Ilustre Ayuntamiento de San Roque contra sentencia de fecha 17 de febrero de 2016, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sección Primera, en el recurso contencioso administrativo número 734/2013 .

SEGUNDO .- Se imponen las costas a la parte recurrente en los términos establecidos en el fundamento de derecho cuarto de la presente resolución.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

D. Jose Manuel Sieira Miguez D. Octavio Juan Herrero Pina D. Juan Carlos Trillo Alonso

Dª Ines Huerta Garicano D. Cesar Tolosa Tribiño D. Francisco Javier Borrego Borrego

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Magistrado Ponente Sr. D. Francisco Javier Borrego Borrego , estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.