Valoración de la experiencia profesional como mérito en fase de concurso para acceso a plaza de empleo público

Tribunal Supremo , 20-05-2020
, nº 525/2020, rec.6004/2017,  

Pte: Lucas Murillo de la Cueva, Pablo

ECLI: ES:TS:2020:1242

ANTECEDENTES DE HECHO 

En el recurso de apelación n.º 962/2016, seguido en la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, el 21 de julio de 2017 se dictó la sentencia n.º 464, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

"FALLAMOS

Que debemos estimar y estimamos el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Madrid, contra la Sentencia dictada por el Juzgado nº 14 de Madrid, de 14 de junio de 2016, en su procedimiento abreviado 476/2014, estimatoria del recurso contencioso administrativo interpuesto por Doña María Dolores, frente a Decretos de la Delegada del Área de Gobierno de Economía, Hacienda y Administración Pública del Ayuntamiento de Madrid, de 9 de julio de 2014, 15 de septiembre de 2014, confirmando dichos actos administrativos por ser conformes a derecho, sin efectuar declaración alguna en cuanto a costas".

Contra la referida sentencia preparó recurso de casación doña María Dolores, que la Sala de Madrid tuvo por preparado por auto 30 de octubre de 2017, ordenando el emplazamiento de las partes y la remisión de las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo.

Recibidas y personados el procurador don Alejandro Gónzalez Salinas, en representación de doña María Dolores, como parte recurrente y el Letrado del Ayuntamiento de Madrid, en representación de dicho Ayuntamiento, como parte recurrida, por auto de 2 de abril de 2018 la Sección Primera de esta Sala acordó:

"Primero. Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación procesal de doña María Dolores contra la sentencia de 21 de julio de 2017 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Séptima) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso de apelación número 962/2016.

Segundo. Precisar que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es si cabe entender, a los efectos de valorar como mérito la experiencia profesional desarrollada, que no existe equivalencia o igualdad de categorías, pese a tener funciones comunes, por el hecho de exigirse para acceder a las mismas una titulación específica integrada en diferentes subgrupos de titulación.

Tercero. Identificar como normas jurídicas que en principio serán objeto de interpretación los artículos 55 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público (LEBEP); 15.2 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública y demás preceptos concordantes.

Cuarto. Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.

Quinto. Comunicar inmediatamente a la Sala de Instancia la decisión adoptada en este auto.

Sexto. Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto.

El presente auto, contra el que no cabe recurso alguno, es firme".

Por diligencia de ordenación de 21 de mayo de 2018 se dispuso la remisión de las actuaciones a esta Sección Cuarta para su tramitación y decisión. Recibidas, se confirió a la parte recurrente el plazo de treinta días para presentar la interposición del recurso.

Por escrito de 27 de junio de 2018, el procurador don Alejandro González Salinas, formalizó el recurso interpuesto alegando que las normas del ordenamiento jurídico que considera infringidas son las contenidas en el artículo 55.2 del Estatuto Básico del Empleado Público, en relación con las contenidas en el artículo 15.2 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública.

La pretensión que formula es la de que

"se revoque la sentencia recurrida dictada por el TSJ de Madrid con fecha de 21 de julio de 2017, se confirme el fallo de la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 14 de 14 de junio de 2016, que dispone lo siguiente: "Que debo estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Doña María Dolores contra Decretos de la Delegada del Área de Gobierno de Economía, Hacienda y Administración Pública del Ayuntamiento de Madrid, de 9 de julio de 2014, 15 de septiembre de 2014, que anulo y dejo sin efectos, ordenando la retroacción de las actuaciones para que por el tribunal calificador sean valorados los méritos por experiencia profesional, según la base 5.1.2 A) de las Bases Específicas de la Convocatoria".

Y suplicó a la Sala que dicte sentencia por la que

"case y revoque la recurrida, se estime el presente recurso de casación con los pronunciamientos interesados en el apartado segundo de este escrito".

Por primer otrosí digo, interesó la celebración de vista pública.

Evacuando el traslado conferido por providencia de 13 de julio de 2018, el Letrado del Ayuntamiento de Madrid don Luis Fernando Clavijo Aguilar, en representación de dicho Ayuntamiento, se opuso al recurso por escrito de 28 de septiembre de 2018, en el que solicitó a la Sala que declare que:

" PRIMERO: no ha lugar al recurso de casación número 6004/2017, interpuesto por doña María Dolores, contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Séptima, de fecha 21 de julio de 2017 dictada en el recurso de apelación número 962/2016, mediante la que se estimó el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Madrid, contra la Sentencia estimatoria de fecha 14 de junio de 2016, dictada por el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo nº 14 de Madrid, en el Procedimiento Abreviado nº 476/2014, sustanciado frente a Decretos de la Delegada del Área de Gobierno de Economía, Hacienda y Administración Pública del ayuntamiento de Madrid, de 9 de julio de 2014 y 15 de septiembre de 2014, referidos al proceso selectivo extraordinario de consolidación de empleo temporal de personal funcionario para el acceso a la categoría de Inspector Técnico de Calidad y Consumo del Ayuntamiento de Madrid encuadrada en la escala de Administración Especial, subescala Técnica, clase media, categoría Inspector Técnico de Calidad y Consumo, Grupo A, Subgrupo A-2, convocado por Decreto de 12 de junio de 2013 .

SEGUNDO: se desestime íntegramente en consecuencia el mentado recurso contencioso administrativo interpuesto frente a Decretos de la Delegada del Área de Gobierno de Economía, Hacienda y Administración Pública del ayuntamiento de Madrid, de 9 de julio de 2014 y 15 de septiembre de 2014, referidos al proceso selectivo extraordinario de consolidación de empleo temporal de personal funcionario para el acceso a la categoría de Inspector Técnico de Calidad y Consumo del Ayuntamiento de Madrid encuadrada en la escala de Administración Especial, subescala Técnica, clase media, categoría Inspector Técnico de Calidad y Consumo, Grupo A, Subgrupo A-2, convocado por Decreto de 12 de junio de 2013".

Por primer otrosí pidió que no se acuerde la celebración de vista pública.

Y, por segundo otrosí, solicitó que

"sea inadmitida y se declare improcedente "la integración de los hechos admitidos como probados por la Sala de instancia, por no haberse tenido en consideración por la sentencia dictada en segunda instancia", en razón a que no concurre al caso las previsiones contenidas en el artículo 93.3 de la LJCA, por lo que en la sentencia que se dicte resolviendo las pretensiones de las partes no pueden ser objeto de la misma las cuestiones de hecho ajenas a las cuestiones de derecho, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 87.1 bis".

De conformidad con lo previsto en el artículo 92.6 de la Ley de la Jurisdicción, atendiendo a la índole del asunto, no se consideró necesaria la celebración de vista pública.

Por diligencia de ordenación de 18 de junio de 2019, se dispuso la unión a los autos del escrito presentado por la recurrente en relación a la sentencia dictada por esta Sección el 28 de mayo de 2019 en el recurso de casación n.º 90/2017

Mediante providencia de 13 de febrero de 2020 se señaló para votación y fallo el día 21 de abril de 2020 y se designó magistrado ponente al Excmo. Sr. don Pablo Lucas Murillo de la Cueva.

El 12 de mayo de 2020 han tenido lugar la deliberación y fallo del presente recurso conforme a la disposición adicional segunda del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación sanitaria ocasionada por el COVID-19.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Los términos del litigio.

El Ayuntamiento de Madrid, mediante Decreto de 12 de junio de 2013 de la Delegada del Área de Gobierno de Economía, Hacienda y Administración, aprobó las bases específicas de la convocatoria de pruebas selectivas para proveer dieciocho plazas de Inspector Técnico de Calidad y Consumo en ejecución del proceso extraordinario de consolidación del empleo temporal de personal funcionario. Las bases generales que rigen los procesos de selección del personal funcionario de la corporación municipal fueron aprobadas por Decreto del Delegado del Área de Gobierno de Hacienda y Administración Pública de 1 de septiembre de 2011 (Boletín Oficial del Ayuntamiento de Madrid n.º 6506 del 6 de septiembre). Las plazas convocadas eran del grupo A, subgrupo A2, y están encuadradas en la Escala de Administración Especial, Subescala Técnica, clase media.

El proceso selectivo consistía en una fase de concurso y en otra de oposición. Aunque se preveía que se celebrara antes el concurso que la oposición, sucedió al revés aunque esa circunstancia no ha tenido trascendencia en el litigio.

El extremo relevante para la decisión del pleito tiene que ver con la aplicación de la base específica 5.1.2. A) sobre la valoración de los méritos. De acuerdo con ella, la experiencia profesional en el Ayuntamiento de Madrid y en sus organismos autónomos se puntuaría con 0,35 puntos por mes por los servicios prestados "en la categoría de Inspector Técnico de Calidad y Consumo o en otras que se determinen funcionalmente iguales a la misma, aunque su denominación difiera". Y los prestados en otras Administraciones se puntuarían a razón de 0,18 puntos por mes siempre que fueran en esa "categoría de Inspector de Calidad y Consumo o en otras que se determinen funcionalmente iguales". La máxima puntuación posible por este concepto era de 45 puntos.

Es igualmente relevante dejar constancia de que, no habiendo un acuerdo plenario sobre las funciones de la categoría de Inspector Técnico de Calidad y Consumo, a fin de resolver las dudas sobre equivalencias funcionales, se dispuso por la Subdirección de Selección de Personal --nota interna de 13 de diciembre de 2013-- que se sometieran a la Comisión Mixta de Consolidación, creada en virtud de acuerdos tomados por la Mesa General de Negociación del Personal Funcionario del Ayuntamiento de Madrid y sus organismos autónomos y por la Mesa de Negociación de la Administración y las organizaciones sindicales de 29 de julio y de 2 de agosto de 2011. El tribunal calificador sometió a la Comisión Mixta sus dudas y en el informe que ésta emitió consignó las que consideró categorías funcionalmente iguales a la de Inspector Técnico de Calidad y Consumo y las que, a su entender, no tenían esa condición. La presidenta del tribunal calificador tuvo por vinculante el parecer de la Comisión Mixta.

Doña María Dolores, Licenciada en Veterinaria y doctora en Medicina y Cirugía y con servicios previos en el Ayuntamiento de Madrid como Técnico Superior Veterinario y en la Comunidad de Madrid como Técnico Superior de Salud Pública, participó en ese proceso selectivo y superó la oposición con 39 puntos de un máximo de 50, siendo 25 el mínimo para aprobarla. Como no le fueron valorados en el concurso sus servicios como Técnico Superior Veterinario en Madrid Salud y en secciones sanitarias de distritos municipales ni los prestados como Técnico Superior de Salud Pública en la Comunidad de Madrid, para ella iguales a los de Inspector Técnico de Calidad y Consumo, reclamó argumentando esa identidad.

No fue atendida su pretensión ni por el tribunal calificador ni en alzada por el Ayuntamiento precisamente porque en el informe de la Comisión Mixta de Consolidación no se consideraba funcionalmente iguales la categoría de Técnico Superior Veterinario del Ayuntamiento de Madrid que desempeñó la recurrente, a la convocada de Inspector Técnico de Calidad y Consumo. En consecuencia, la Sra. María Dolores interpuso recurso contencioso-administrativo contra el decreto de la Delegada del Área de Gobierno de Economía, Hacienda y Administración Pública del Ayuntamiento de Madrid de 9 de julio de 2014 desestimatorio de su alzada contra el acuerdo de 29 de mayo de 2014 del tribunal calificador que hizo pública la calificación del concurso y la relación definitiva de aprobados y contra su decreto de 15 de septiembre posterior que hizo pública la relación de aspirantes que superaron el proceso selectivo.

En su demanda alegó que lo determinante, de acuerdo con las bases de la convocatoria, es la naturaleza de los servicios prestados efectivamente y que el tribunal calificador primero y la Delegada de Gobierno después se apartaron de esas bases con la única razón de que para la Comisión Mixta de Consolidación no hay equivalencia funcional entre las categorías de Inspector Técnico de Calidad y Consumo y la de Técnico Superior Veterinario sin más explicaciones. E insistió en que el Inspector Técnico desarrolla funciones que se engloban dentro de las de Técnico Superior. En este sentido, se extendió en señalar que en las unidades a las que pertenecen las plazas convocadas se puede comprobar que Técnicos Superiores e Inspectores Técnicos comparten funciones de inspección en higiene y seguridad alimentaria y de consumo y que las relaciones de puestos de trabajo muestran que jefaturas de sección de Madrid Salud pueden ser provistas indistintamente por Inspectores Técnicos o por Licenciados en Veterinaria o en Farmacia y que estos supervisan las actuaciones de aquellos en diversos distritos. En definitiva, afirmó, a partir de los datos que expone, que en las distintas unidades administrativas a las que están adscritas las plazas de Inspector Técnico de Calidad y Consumo se comparten funciones con Técnicos Superiores en Veterinaria o Farmacia. Por eso, consideró imposible mantener que los servicios prestados por la Sra. María Dolores no se habían prestado en puestos funcionalmente iguales y vió un sofisma en mantener que la igualdad funcional debe ser bireccional pues no se trata de si los Inspectores Técnicos pueden desempeñar las funciones de Técnicos Superiores sino de si estos pueden desempeñar las de los Inspectores Técnicos, lo cual permiten las bases. Estas no excluyen que los Licenciados puedan aportar como mérito el desempeño de funciones propias de la categoría convocada. Además, subrayó que se había incumplido esa igualdad bidireccional en el desarrollo del proceso selectivo ya que se permitió la valoración de los méritos de concursantes de grupos A2, B y C e, incluso, de aspirantes sin la titulación necesaria, lo cual --dijo-- puede comprobarse en el expediente. Finalmente, destacó que comparando los temarios de Inspectores Técnicos de Consumo y de Técnico Superior Veterinario se comprueba que este último contiene más de las tres cuartas partes del de aquél, lo cual indica la compatibilidad de materias y funciones.

Por todo ello, reclamó que se valorara su experiencia profesional según la Base específica 5.1.2. A) por un total de 45 puntos.

Las sentencias de instancia y de apelación.

La sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º 14 de los de Madrid estimó en parte el recurso de la Sra. María Dolores y ordenó la retroacción de las actuaciones para que por el tribunal calificador se le valoraran los méritos por experiencia profesional según la base específica 5.1.2 A) de la convocatoria.

Las razones principales en las que descansa el pronunciamiento del Juzgado son que la Sra. María Dolores, como Técnico Superior, había ejercido las funciones propias de los Inspectores Técnicos y que las bases de la convocatoria no predeterminan que el mérito de la experiencia profesional tenga que estar exclusivamente relacionado con el desempeño de un puesto correspondiente al grupo de Inspectores Técnicos. Por eso, decía, se le debía valorar el título de Licenciada y el desempeño de puestos de Técnico Superior, en razón precisamente a la especificación contenida en dicha base sobre funciones iguales a la misma. El tribunal calificador --decía la sentencia-- no valoró sus méritos por la idea equivocada de que la categoría de Inspectores Técnicos de Calidad y Consumo no es fundamentalmente asimilable a la de Técnico Superior Veterinario. Ahora bien, una vez concluido que dicha equiparación es perfectamente posible, la determinación de la puntuación exacta que corresponde también a la demandante, sólo puede ser asignada por el mismo tribunal calificador.

En cambio, la Sección Séptima de la Sala de Madrid estimó el recurso de apelación de la corporación municipal, anuló la sentencia del Juzgado y desestimó el recurso contencioso-administrativo. La sentencia de apelación explica que la Sección Séptima de la Sala de Madrid ya se había pronunciado sobre una cuestión muy similar a la planteada en este proceso en su anterior sentencia de 28 de septiembre de 2016 (apelación n.º 95/2016), cuya fundamentación resume al igual que recoge el parecer de la Comisión Mixta de Consolidación sobre las categorías que son funcionalmente iguales y las que no lo son, que había consignado entonces en estos términos:

"A. Son funcionalmente iguales las categorías:

1) Inspector de Consumo del Ayuntamiento de Madrid con la categoría de Inspector Técnico de Calidad y Consumo del Ayuntamiento de Madrid y sus Organismos Autónomos.

2) Técnico y Diplomado Especialista, Especialidad Consumo, de la Comunidad de Madrid con la categoría de Inspector Técnico de Calidad y Consumo del Ayuntamiento de Madrid y sus Organismos Autónomos.

3) Oficial de Transporte Sanitario con la categoría de Técnico Auxiliar de Transporte sanitario del Ayuntamiento de Madrid y sus Organismos Autónomos.

B. No son funcionalmente iguales las categorías:

1. Técnico Superior Veterinario, Técnico Superior Química, Técnico Superior Biología y Técnico Superior Farmacia del Ayuntamiento de Madrid y sus Organismos con la categoría de Inspector Técnico de Calidad y Consumo del Ayuntamiento de Madrid y sus Organismos Autónomos.

2. Técnico Superior Especialista, Especialista Consumo, de la Comunidad de Madrid con la categoría de Inspector Técnico de Calidad y Consumo del Ayuntamiento de Madrid y sus Organismos Autónomos.

3. Técnico Superior de salud Pública, Especialidad Veterinaria de la Comunidad de Madrid con la categoría de Inspector Técnico de Calidad y Consumo del Ayuntamiento de Madrid y sus Organismos Autónomos.

4. Técnico Superior de Salud Pública, Especialidad Farmacia de la Comunidad de Madrid con la categoría de Inspector Técnico de Calidad y Consumo del Ayuntamiento de Madrid y sus Organismos Autónomos.

5. Técnico Auxiliar Especialidad Consumo de la Comunidad de Madrid con la categoría de Inspector Técnico de Calidad y Consumo del Ayuntamiento de Madrid y sus Organismos Autónomos.

6. Auxiliar de Enfermería y Auxiliar de Clínica de otras administraciones públicas con la categoría de Auxiliar Sanitario del Ayuntamiento de Madrid y sus Organismos Autónomos.

7. Profesor Universitario y Profesor de Educación Secundaria o Bachillerato (contratados o nombrados como licenciados en Química o Farmacia) con las categorías de Técnicos Superiores en Química o Farmacia del Ayuntamiento de Madrid y sus Organismos Autónomos".

Explica que, en aquel caso, al igual que sucede ahora, el Juzgado, en realidad, no había realizado un análisis comparativo de las funciones asignadas a ambas categorías --aquí entre la de Inspector Técnico de Calidad y Consumo y la de Técnico Superior Veterinario-- para determinar si tienen idéntico contenido funcional. Afirmar, precisa la Sala de Madrid, que no hay controversia sobre cuáles fueron las funciones desempeñadas por la Sra. María Dolores, no basta para estimar el recurso contencioso-administrativo y acudir a la adscripción indistinta tampoco porque, dice la sentencia de apelación, este principio tiene excepciones, precisamente, en los cuerpos de la Administración Especial, que es de lo que aquí se trata. Además, observa, las bases establecen el patrón de comparación, no entre puestos de trabajo, sino entre categorías y es relevante la titulación exigida para acceder a cada una de ellas.

Por eso, no se puede concluir, dice, que la categoría de Inspector Técnico de Calidad y Consumo sea funcionalmente idéntica a la de Técnico Superior en Farmacia del Ayuntamiento de Madrid, a la de Técnico Superior de Salud Pública, especialidad de Farmacia de la Comunidad de Madrid o especialidad en Veterinaria, ya que es insuficiente que estos últimos puedan realizar algunas de las funciones --pero no todas-- del primero. Además, apunta que se ha establecido sin controversia que el contenido funcional de las categorías en comparación, encuadradas en distinto subgrupo y con diferente titulación de entrada, es únicamente parcial.

Por último, la sentencia objeto de este recurso de casación señala, a propósito de las alegaciones sobre la actuación de tribunal calificador y, en particular, sobre la de su presidenta:

"En cuanto a que fuera la Presidenta del Tribunal la que unilateralmente (sin someterlo a votación) decidió asumir el criterio de la comisión mixta como vinculante, considerábamos que la fórmula abierta en que estaba redactada la convocatoria (referida a las categorías "que se determinen" sin especificar a cargo de quien corría esta determinación) permitía interpretar que la convocatoria necesitaba un desarrollo ulterior y complementario, desarrollo o completamiento que no quedaba en manos del tribunal de selección sino de un órgano externo; de no ser así, se habría indicado que las categorías a valorar como funcionalmente iguales serían las que el Tribunal decidiese.

Por lo demás efectivamente existían posturas contrapuestas en el Tribunal, pero la decisión de solicitar informe a la comisión mixta se adoptó por amplia mayoría, con una única abstención. Nótese por último que la experiencia profesional (en aquellos otros casos que no ofrecían duda) fue puntuada por la Subdirección General de Selección de Personal, no por los miembros del Tribunal Calificador, y ello precisamente porque se trata de una valoración objetiva no sujeta a discrecionalidad técnica".

Y sobre las alegaciones de la Sra. María Dolores respecto del criterio de la Comisión Mixta dice:

"La apelada insiste en la equivalencia funcional, y tacha de arbitrario el criterio de la Comisión Mixta, pero este criterio contrario a sus intereses fue corroborado con la prueba documental practicada en la instancia (informe de la Subdirección General de Selección de Personal, folio 104 de las actuaciones). Para sostener su afirmación, la demandante apelada entiende que ha de estarse a la situación fáctica, a las funciones por ella desarrolladas, cuando en verdad la convocatoria no se refiere en ningún caso a la equivalencia de los servicios prestados por los distintos aspirantes, sino a equivalencia entre categorías. Y ello sin olvidar que en el procedimiento tramitado no existe un análisis comparativo, no ya entre categorías, sino tampoco entre las funciones desempeñadas por la demandante y aquellas de la categoría a cuya consolidación aspiraba.

La apelada, conocedora de la Sentencia dictada en la apelación 95/2016, señala que a diferencia de aquel caso, en el presente se ha probado de forma fehaciente que las funciones son equivalentes. Sin embargo, la prueba a la que se refiere la actora (folio 104 de las actuaciones) tiene un sentido contrario a sus intereses pues en ella se concluye que no existe equivalencia funcional entre las categorías".

La cuestión en que el auto de admisión aprecia interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia.

Aunque las hemos recogido en los antecedentes, interesa recordarlas ahora. Son las que siguen.

Pregunta el auto de 27 de abril de 2018

"si cabe entender, a los efectos de valorar como mérito la experiencia profesional desarrollada, que no existe equivalencia o igualdad de categorías, pese a tener funciones comunes, por el hecho de exigirse para acceder a las mismas una titulación específica integrada en diferentes subgrupos de titulación".

Y los preceptos que debemos interpretar son los artículos 55 del Estatuto Básico del Empleado Público y 15.2 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública y demás preceptos concordantes.

En sus razonamientos jurídicos el auto de admisión señala que este recurso de casación se refiere al mismo proceso selectivo del que se trata en el recurso de casación n.º 90/2017, admitido por el auto de 8 de mayo de 2017, aunque solamente plantea parte de las cuestiones que se consideraron de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en ese caso. Además, explica que la razón por la que se aprecia dicho interés es que la interpretación que se siente puede afectar a gran número de situaciones al trascender del asunto concreto.

Las alegaciones de las partes.

A) El escrito de interposición de doña María Dolores.

La Sra. María Dolores afirma, en primer lugar, que la sentencia de apelación vulnera el artículo 55.2 del Estatuto Básico del Empleado Público en relación con el artículo 15.2 de la Ley 30/1984. Explica que, mientras la demanda y la sentencia del Juzgado entendieron que los servicios prestados como Técnico Superior Veterinario debían ser valorados como experiencia profesional por ser funcionalmente iguales o equivalentes a los de la categoría del puesto de Inspector Técnico de Calidad y Consumo, la Administración y la sentencia de la Sala de Madrid consideran que tal equivalencia no existe por tratarse de categorías distintas y que no procede esa valoración.

El error de la sentencia de apelación al aplicar e interpretar el artículo 55 del Estatuto Básico, sigue diciendo, estriba en que no es la titulación el mérito exigido por la convocatoria, sino la experiencia profesional habida con independencia de la titulación, como exige el apartado 2 e) de ese precepto, que quiere adecuación, identidad o equivalencia entre las funciones o tareas a desempeñar en el puesto convocado y la experiencia previa o los méritos, al margen de si se han adquirido en puestos de otras categorías o en puestos ocupados solamente por titulados superiores. Los principios de igualdad, mérito y capacidad --añade-- imponen que no se excluya una experiencia profesional equivalente a las tareas del puesto convocado por el solo motivo de que se logró en una categoría superior y con una titulación superior. Pero la sentencia de apelación mantiene lo contrario. La Sra. María Dolores nos dice que es imposible negarle el mérito de la experiencia profesional bajo ese subterfugio.

Prosigue afirmando que la sentencia recurrida es contraria a una consolidada jurisprudencia por olvidar o rechazar que el mérito es la experiencia adquirida y que para lograrla lo importante son las funciones realizadas no el puesto. Son los servicios prestados los que cuentan, no la categoría en que se prestaron. De ahí que la actuación administrativa y la sentencia de apelación, en realidad, hayan venido a exigir un requisito adicional: el de no poseer el título oficial de Licenciado o presentar solamente la experiencia en la categoría de Inspector Técnico y excluir la lograda en la categoría de Técnico Superior (grupo A1). Esto, sostiene, es contrario al invocado artículo 55.2.

Destaca, a continuación, que la sentencia del Juzgado valoró la prueba documental pública encaminada a establecer si en el Departamento de Servicios Sanitarios, Calidad y Consumo y, en particular, en las tres Secciones de Control de Alimentos de Origen Animal, de Origen no Animal y Aguas y de Consumo, los Técnicos Superiores (A1) y los Inspectores Técnicos (A2), estos bajo la supervisión de aquellos, comparten tareas y funciones en los ámbitos sanitario y de consumo. Y que en el Informe de la Subdirección General de Selección de Personal, de la Dirección General de Gestión de Recursos Humanos de 20 de marzo de 2015, se dice:

"Que en el Departamento de Servicios Sociales, Calidad y Consumo los Inspectores Técnicos de Calidad y Consumo (A2) realizan bajo la supervisión de los Técnicos Superiores Veterinarios (A1) las funciones que se mencionan en el escrito de demanda tanto en el ámbito Sanitario como en el de Consumo".

Señala, después, que en la demanda se dice que la Administración asume como hecho acreditado que ambas categorías realizan las mismas funciones pero la sentencia de apelación, en patente error, afirma que la prueba tiene un sentido contrario a los intereses de la recurrente pues de ella no resulta la equivalencia funcional de las categorías. Esta conclusión, subraya, es totalmente contraria al tenor literal de la prueba. De ahí que nos pida la integración de los hechos, la revocación de la sentencia de apelación y la confirmación de la del Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º 14 de los de Madrid.

B) El escrito de oposición del Ayuntamiento de Madrid.

Después de resumir la posición de la recurrente, sostiene que el motivo de casación que ha formulado no puede prosperar porque no ha acreditado la identidad funcional que exigían las bases de la convocatoria. La valoración de los méritos de la Sra. María Dolores en la categoría de Técnico Superior Veterinario, añade, no es posible porque esa categoría no resulta asimilable a la de Inspectores Técnicos de Calidad y Consumo.

Para explicar su afirmación, nos habla, en primer lugar, de la existencia de la Comisión Técnica de Consolidación derivada de los acuerdos de la Mesa General de Negociación de los Empleados Públicos del Ayuntamiento de Madrid y sus Organismos Autónomos de 28 de julio y 2 de agosto de 2011. Indica que con ella se pretendía clasificar el concepto jurídico indeterminado de "otras categorías que se determinen funcionalmente iguales a la concurrida", previsto en la base específica 5.1.2. D) y que esa función corresponde al Ayuntamiento y no a los órganos de selección. Constan, prosigue, los dos distintos criterios tomados en consideración por el tribunal calificador para determinar qué servicios prestados habrían de ser valorados como experiencia profesional: si sólo los prestados como Inspector Técnico de Calidad y Consumo e Inspector de Consumo o si, también, los prestados como Técnico Superior Veterinario y Técnico Superior en Farmacia. Y --precisa-- consultada la Comisión Mixta al respecto, respondió especificando las equivalencias que recoge la sentencia de apelación y entre ellas no figura la de Técnico Superior Veterinario como funcionalmente igual a la de Inspector Técnico de Calidad y Consumo.

Señala, por otra parte, en contra de lo dicho por la sentencia del Juzgado y de lo que mantiene la Sra. María Dolores, que la distinta titulación exigida para acceder a una u otra categoría o el estar encuadradas en grupos diferentes no basta para negar la identidad funcional. Ante la falta de prueba de la equivalencia funcional, resalta con la sentencia de apelación que la adscripción indistinta contemplada en el artículo 15.2 de la Ley 30/1984 tiene excepciones en los cuerpos pertenecientes a las Administraciones especiales, como sucede aquí. Y, continúa, recordando con la Sala de Madrid, que son las mismas bases las que fijan el patrón de comparación: no es entre puestos de trabajo, ni entre servicios prestados, sino entre categorías y aquí sí es relevante la titulación porque difiere en función del específico contenido funcional de cada categoría. De todo ello, dice, se deduce que la categoría de Inspector Técnico de Calidad y Consumo no es funcionalmente idéntica a la de Técnico Superior Veterinario.

La categoría de Técnico Superior, prosigue, pertenece al subgrupo de titulación A1. Sus funciones, por tanto, son las de la titulación específica de cada caso así como las necesarias para el ejercicio de las competencias de la unidad de adscripción. El hecho de que algunas funciones desempeñadas por Técnicos Superiores puedan coincidir con las de Inspector Técnico de Calidad y Consumo, perteneciente al subgrupo A2, insiste, no implica igualdad funcional. Para que se pueda hablar de ella ha de ser bidireccional y ésta no existe en este caso.

Por lo demás, indica que la adscripción de los Inspectores Técnicos de Calidad y Consumo a los Departamentos de Servicios Sanitarios de Calidad y Consumo de los distritos y al Departamento de Seguridad Alimentaria de Madrid Salud no prueba por sí sola la equivalencia funcional y reitera que la recurrente confunde categoría, plaza y puesto de trabajo. Asimismo, dice que la interpretación del resultado de la práctica de la prueba que hace la Sra. María Dolores es verdaderamente insostenible. Considera que de ella resulta, no lo que mantiene la recurrente, sino que (i) los Inspectores Técnicos de Calidad y Consumo realizan sus funciones bajo la supervisión de los Técnicos Superiores Veterinarios de manera que los contenidos funcionales de unos y otros son distintos; y (ii) los Técnicos Superiores Veterinarios realizan algunas funciones propias de los Inspectores Técnicos de Calidad y Consumo, pero no todas, con lo que no se puede afirmar la existencia de igualdad funcional entre ambas categorías.

Termina el escrito de oposición refiriéndose a la jurisprudencia sobre las distinciones de puestos de trabajo en lo relativo a algunos aspectos de su contenido funcional y a las condiciones particulares -- cita las sentencias de 25 de enero de 1997 (casación n.º 725/1995), 26 de febrero de 2002 (casación n.º 4883/1999) y de 27 de marzo de 2006 (casación n.º 2872/2000)-- según la cual la valoración y clasificación de puestos de trabajo que hace la Administración no depende únicamente de la calidad de las funciones --o sea, de las que se desempeñan y de si son idénticas en dos puestos-- sino también de otras variables cualitativas y cuantitativas de esas funciones y de sus implicaciones para la Administración.

Por todo ello, pide que inadmitamos la integración de hechos solicitada por la recurrente, no demos lugar al recurso de casación y desestimemos íntegramente el recurso contencioso-administrativo.

El juicio de la Sala. La estimación del recurso de casación y la desestimación del recurso de apelación.

A) La sentencia n.º 711/2019, de 28 de mayo (casación n.º 90/2017).

Efectivamente, como dice el auto de admisión, el recurso de casación n.º 90/2017 suscitó problemas en parte coincidentes con los que plantea el que nos ocupa respecto del mismo proceso selectivo y, en particular, el de si eran susceptibles de valoración como experiencia los servicios prestados por Técnicos Superiores, en aquella ocasión, de Farmacia. Y debemos decir que nuestra sentencia n.º 711/2019, de 28 de mayo, lo ha resuelto, estimándolo, anulando la sentencia de apelación y confirmando así la del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 33 de los de Madrid que había estimado el recurso contencioso-administrativo de otra participante en el mismo proceso selectivo, si bien entonces se trataba, como acabamos de indicar, de una Técnico Superior en Farmacia.

En esa sentencia se afronta la cuestión de la intervención de la Comisión Mixta de Consolidación y del presupuesto que ofrece a la decisión, idéntica a la de este caso, del tribunal seleccionador de no apreciar equivalencia funcional a la categoría de Técnico Superior con la de Inspector Técnico de Calidad y Consumo. Aunque aquí no se ha discutido sobre ese extremo, en la medida en que el parecer de esa Comisión Mixta determina la decisión del tribunal seleccionador, confirmada por la sentencia de apelación, necesariamente debemos tener presente el pronunciamiento que alcanzamos entonces al respecto.

Pues bien, dijimos que girando el litigio en torno a la experiencia profesional que la recurrente había justificado con los documentos que presentó:

"la sentencia de apelación no se ocupa del contenido de los mismos. Significativamente, al tiempo que reprocha a la del Juzgado de lo Contencioso Administrativo no "realizar un análisis comparativo de las funciones asignadas a ambas categorías" --las de Técnicos Superiores en Farmacia y Técnicos Superiores de Salud, especialidad en Farmacia, y las de los Inspectores Técnicos de Calidad y Consumo-- y considera insuficientes los argumentos de la adscripción indistinta o de la coincidencia parcial de tareas, razones por las que excluye la existencia de la imprescindible identidad funcional entre ellas, no lleva a cabo ningún examen de los cometidos desempeñados por la Sra. (...), a fin de establecer si la coincidencia de tareas indiscutida es suficiente o no para afirmar la identidad en discusión.

El resultado es que prevalece el parecer de la Comisión Mixta asumido por el tribunal calificador y recogido también por la Sala de Madrid.

Ahora bien, ninguna duda hay sobre la inexistencia de traza alguna de esta Comisión Mixta ni en las Bases Generales ni en las Específicas por las que se regía el proceso selectivo. Tampoco debe haberla sobre que no es un órgano administrativo, ni tampoco parece un asesor técnico especializado de los que contemplan el artículo 13.3 del Real Decreto 364/1995 y la base 7.2. de las Generales que dice:

"7.2. Cuando el procedimiento selectivo por dificultades técnicas o de otra índole así lo aconsejase, los Tribunales podrán incorporar a sus trabajos asesores especialistas para las pruebas y con los cometidos que estimen pertinentes, limitándose éstos a prestar su colaboración en sus especialidades técnicas, y tendrán voz pero no voto. Asimismo, los Tribunales podrán valerse de personal auxiliar durante el desarrollo material de los ejercicios, cuya designación deberá comunicarse al Área de Gobierno de Hacienda y Administración Pública, que habrá de autorizar el número de personal auxiliar propuesto".

Ha de observarse, además, que, más que incorporar el tribunal calificador el asesoramiento de la Comisión Mixta, fue el Ayuntamiento de Madrid el que proyectó sobre aquél el parecer de esta última (folios 357 a 361 del expediente), al que desde la propia Administración municipal se dio carácter vinculante (folio 300 del expediente). Así, no es extraño que la presidenta del tribunal calificador lo tuviera por tal y que se decidiera la controversia sobre la valoración de la experiencia profesional exactamente como defendía dicha Comisión sin que, al hacer suyo el dictamen de esta, la mayoría de los miembros del tribunal calificador explicara por qué debía aceptarse ese criterio.

La jurisprudencia es constante, hasta el punto en que ya constituye un lugar común que excusa la cita de sentencias, al afirmar que las bases son la ley del proceso selectivo y que vinculan a los aspirantes y a la Administración. Y que corresponde al tribunal calificador interpretarlas y aplicarlas. Ahora bien, interpretar y aplicar las bases no supone introducir en ellas elementos ajenos a sus previsiones ni autoriza al tribunal calificador a abdicar de su responsabilidad de hacerlas valer, interpretándolas cuando sea necesario. Y, en todo caso, las interpretaciones y criterios aplicativos ha de establecerlos con anterioridad, a fin de que los interesados conozcan de antemano en qué condiciones van a concurrir con los demás.

Aquí nos encontramos con que, sin ninguna previsión de las bases que lo permitiera, se ha seguido el parecer de una Comisión Mixta surgida de la Mesa de Negociación de Personal Funcionario, cuyos títulos para ser reconocida como asesor especialista técnico se desconocen. Y vemos también que fue el propio Ayuntamiento de Madrid el que propició que se estuviera al criterio de dicha Comisión por lo que no es extraño que, incluso el escrito de oposición hable, al ofrecer la respuesta a la segunda cuestión planteada por la Sección Primera al admitir el recurso de casación, del carácter vinculante de su informe aunque luego matice esa calificación".

Por eso, decíamos, también:

"(...) teniendo todo ello en cuenta y volviendo a la condición de ley del proceso selectivo --que es propia de las bases-- tanto para los aspirantes como para el Ayuntamiento, hay que concluir que la actuación antes descrita no se ha ajustado a ellas. Desde luego, no puede pretenderse que la discrecionalidad técnica que asiste al tribunal calificador llegue al punto de justificar el recurso al asesoramiento de sujetos que no tienen la condición de órganos administrativos ni se conoce la razón por la que han de considerarse técnicamente especializados para resolver una cuestión esencialmente jurídica. Su discrecionalidad técnica se mueve en otros planos, no en el que se pretende por parte de la sentencia de apelación y por el escrito de oposición. Por otro lado, es cierto cuanto aduce la Sra. (...), los informes, en el procedimiento administrativo, en este caso en el procedimiento selectivo, no son vinculantes si no hay una disposición que prescriba lo contrario. En este caso, los elementos que obran en el expediente y en las actuaciones ofrecen fundamento suficiente para considerar que el tribunal calificador acabó asumiendo el criterio de la Comisión Mixta de Consolidación porque su mayoría lo tuvo por vinculante, conclusión que se refuerza ante la falta de otra explicación de por qué se asumió en sus términos".

Y la conclusión alcanzada fue esta:

"En fin, aun en el supuesto de que se hubiera previsto en las bases el asesoramiento de la Comisión Mixta de Consolidación sin carácter vinculante, en modo alguno cabe excluir el derecho de los interesados a probar que cumplen los requisitos exigidos, (...) a probar que su experiencia profesional previa se desarrolló en categorías equivalentes a la de Inspector Técnico de Calidad y Consumo. Y sucede que, mientras la sentencia de instancia descansa en las pruebas que aportó, la de apelación no las ha tenido en cuenta.

A la vista de todo ello, debemos concluir que, efectivamente, la sentencia de apelación incurrió en las infracciones que denuncia el escrito de interposición y que, por tanto, ha de ser anulada. Y por las mismas razones hemos de desestimar el recurso de apelación".

En consecuencia, respondimos a las cuestiones planteadas por el auto de admisión de este modo:

"En primer lugar, debemos decir que, no estando prevista en las bases la intervención de la Comisión Mixta de Consolidación ni justificada su condición de asesor especializado técnicamente, no tiene título alguno para intervenir por sí misma en el proceso selectivo, ni tampoco existe obligación por parte del tribunal calificador de acudir a ella. En segundo lugar, aun en el supuesto de que estuviera prevista su intervención o de que el tribunal calificador decidiera por sí solicitarle asesoramiento, no habiendo disposición en sentido contrario, su informe no puede tener carácter vinculante. Por último, el aspirante tiene derecho a servirse de cualquier medio de prueba para determinar que los servicios previos los prestó en categorías funcionalmente equivalentes a la de Inspector Técnico de Calidad y Consumo".

B) Las consecuencias que resultan para el presente caso.

La consecuencia principal que debemos tener en cuenta es que no cabe sustentar la conclusión de la inexistencia de equivalencia funcional en el parecer de la Comisión Mixta de Consolidación que la refiere únicamente a las categorías. Recordemos que el tribunal calificador se limitó a aceptar ese criterio de la manera que se explica en nuestra sentencia n.º 711/2019. Excluida esa interpretación, se trata de establecer si, en realidad, la Sra. María Dolores desempeñó servicios que deban ser valorados, porque son los servicios concretos los que se han de valorar, según las bases. Sabemos que, por no ofrecer los criterios para establecer las categorías que puedan ser equivalentes funcionalmente a las convocadas, surgieron dudas en el tribunal calificador despejadas del modo que explicábamos al resolver el recurso de casación n.º 90/2017.

A partir de aquí, se puede decir de la sentencia de apelación ahora recurrida lo mismo que dijimos de la impugnada en aquél caso: reprocha a la de instancia no realizar un análisis de las funciones de las categorías respectivas, dando por supuesta la equiparación de las mismas pero la de apelación, fuera de haber recogido el criterio de la Comisión Mixta de Consolidación, precisamente por estar a él, no hace ningún análisis de esa prueba salvo remitirse al folio 104 de las actuaciones y decir que es contrario a los intereses de la Sra. María Dolores pero sin ofrecer explicación al respecto ni sobre por qué ha de haber una excepción en este caso a la regla según la cual los puestos de trabajo serán de adscripción indistinta. Y sucede que el informe obrante a los folios 104 y 104 vuelto de las actuaciones no hace otra cosa que decir lo que recoge el escrito de interposición y traer a colación la exigencia de la bidireccionalidad que no aparece en las bases como elemento determinante de la equivalencia.

En estas condiciones, la solución que se impone es la que alcanzamos en la sentencia n.º 711/2019 porque la Sala de Madrid ha confirmado, también en este caso, una actuación administrativa que descansa en una premisa que no es válida --la misma en ambas ocasiones-- la valoración de los servicios que sí consideró procedente puntuar el Juzgado n.º 14.

De este modo, ha infringido el artículo 55.2 e) del Estatuto Básico del Empleado Público en relación con el artículo 15.2 de la Ley 30/1984 y procede estimar el recurso de casación, anular la sentencia recurrida y desestimar el recurso de apelación n.º 962/2016 del Ayuntamiento de Madrid contra la sentencia n.º 211/2016 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 14 de los de Madrid.

La respuesta a la cuestión planteada por el auto de admisión.

Tras la exposición efectuada en el fundamento anterior, la respuesta a la cuestión que nos ha sometido el auto de admisión ha de ser la siguiente: la existencia o inexistencia de equivalencia o igualdad funcional entre las categorías viene determinada por el juicio al que se llegue sobre el contenido material de las que se confrontan efectivamente desempeñado por quien pretende la valoración del mérito, sin que sea obstáculo la titulación siempre que se posea la exigida por la convocatoria para desempeñar la plaza de que se trate.

Costas.

A tenor de lo establecido por el artículo 90.3 de la Ley de la Jurisdicción cada parte correrá con las costas del recurso de casación causadas a su instancia y con las comunes por mitad y en cuanto a las del recurso de apelación, se imponen al Ayuntamiento de Madrid. De conformidad con el artículo 139.4 de la Ley de la Jurisdicción, la Sala fija como límite máximo a que pueden ascender esas costas por todos los conceptos la cantidad de 2.000€ más IVA, si procede.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido de acuerdo con la interpretación de las normas establecida en el fundamento sexto,

(1.º) Dar lugar al recurso de casación n.º 6004/2017 interpuesto por doña María Dolores contra la sentencia n.º 464/2017, de 21 de julio, dictada por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso y anularla.

(2.º) Desestimar el recurso de apelación n.º 962/2016 interpuesto por el Ayuntamiento de Madrid contra la sentencia dictada el 14 de junio de 2016 por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º 14 de los de Madrid y recaída en el recurso n.º 476/2014.

(3.º) Estar respecto de las costas a los términos del último de los fundamentos.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo, lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.