Validez de los acuerdos de las entidades locales que prevén gratificaciones por jubilación anticipada de funcionarios

Tribunal Supremo , 2-03-2023
, nº 263/2023, rec.8135/2021,  

Pte: Pico Lorenzo, Celsa

ECLI: ES:TS:2023:593

ANTECEDENTES DE HECHO 

En el recurso de apelación número 215/2021, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, dictó sentencia el 24 de septiembre de 2021, cuyo fallo dice literalmente:

"Desestimar el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Ceutí contra la sentencia nº 54/2021, de 23 de febrero, del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 4 de Murcia, dictada en el recurso contencioso administrativo nº 380/2020, con imposición de costas a la parte apelante."

Contra la referida sentencia preparó la representación procesal del Ayuntamiento de Ceutí recurso de casación, que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, tuvo por preparado mediante auto de 15 de noviembre de 2021 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Recibidas las actuaciones y personadas las partes, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, dictó auto el 13 de julio de 2022, cuya parte dispositiva dice literalmente:

" PRIMERO. - Admitir a trámite el recurso de casación preparado por el Ayuntamiento de Ceutí contra la sentencia de 24 de septiembre de 2021 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, dictada en el recurso de apelación núm. 215/2021.

SEGUNDO. - Precisar que las cuestiones en la que entendemos que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia son las siguientes:

Determinar la naturaleza de los incentivos a la jubilación anticipada de los empleados públicos municipales acordados por las Corporaciones Locales, que tienen reconocidos un coeficiente reductor de la edad de jubilación por razón de su actividad y si, en el caso concreto, ha lugar a su percepción.

TERCERO.- Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación las contenidas en los artículos 67.2, 3 y 4 del R.D. legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se regula el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del empleado Público (TREBEP), y los artículos 206.1 y 208 del R.D. legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se regula el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, así como el artículo 2 del RD 383/2008, de 14, de marzo, por el que se establece el coeficiente reductor de la edad de jubilación en favor de bomberos al servicio de administraciones y organismos públicos.

Todo ello, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras normas o cuestiones jurídicas, si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso.

CUARTO. - Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.

QUINTO. - Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.

SEXTO. - Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto."

Admitido el recurso, por diligencia de ordenación de 15 de julio de 2022, se concedió a la parte recurrente un plazo de treinta días para presentar el escrito de interposición, lo que efectuó la representación procesal del Ayuntamiento de Ceutí por escrito de 23 de julio de 2022, en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

"dicte Sentencia por la que acuerde revocar la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia impugnada y se desestime el Recurso Contencioso-administrativo origen de las presentes actuaciones."

Por providencia de 12 de septiembre de 2022, se acordó dar traslado del escrito de interposición a la parte recurrida a fin de que, en el plazo de treinta días, se opusiera al recurso, lo que efectuó la representación procesal de don Luis María en escrito de 27 de octubre de 2022, en el que tras efectuar las manifestaciones que consideró oportunas terminó suplicando:

"dice sentencia por la que, en atención a los argumentos expuestos, DESESTIME el recurso de casación interpuesto por el Excmo. Ayuntamiento de Ceutí, con expresa condena en costas, confirmando en todos sus extremos la Sentencia de instancia.; subsidiariamente, si ha lugar a la casación de la sentencia dictada por el TSJ, que ello no perjudique al derecho de mi mandante a percibir la cantidad reclamada, en atención a los argumentos expuestos en el último motivo de impugnación expuesto."

De conformidad con el artículo 92.6 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por providencia de 9 de enero de 2023 se señaló este recurso para votación y fallo el día 28 de febrero de 2023, fecha en que tuvo lugar el acto y se designó Magistrada Ponente a la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Planteamiento del recurso y sentencia de apelación.

La representación procesal del Ayuntamiento de Ceutí interpone recurso de casación contra la sentencia desestimatoria del recurso de apelación número 215/2021, resuelto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, el 24 de septiembre de 2021, frente a la sentencia de 23 de febrero de 2021, del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 4 de Murcia, recaída en el recurso contencioso administrativo número 380/2020 deducido por don Luis María contra el Decreto del Alcalde presidente del Ayuntamiento de Ceutí de 14 de octubre de 2020, por el que se desestimaron las solicitudes formuladas por aquel de reconocimiento del derecho al cobro de la indemnización por jubilación anticipada establecida en el artículo 10.4 del Acuerdo Marco que regula las condiciones de trabajo para el personal del Ayuntamiento. El Juzgado estimó el recurso contencioso administrativo.

La sentencia de apelación, que confirmó la de instancia, se apoya en el artículo 37 del Acuerdo Marco del Ayuntamiento de Ceutí.

Y se remite a que dicha Sala ya se ha pronunciado sobre supuestos similares respecto de personal del Ayuntamiento de Molina de Segura y de Torre Pacheco. Así, en relación con el primero, en la sentencia número 252/2021, de 28 de mayo, dictada en el rollo de apelación 68/2021.

La cuestión de interés casacional en el auto de 13 de junio de 2022.

Entiende que se trata de:

"Determinar la naturaleza de los incentivos a la jubilación anticipada de los empleados públicos municipales acordados por las Corporaciones Locales, que tienen reconocidos un coeficiente reductor de la edad de jubilación por razón de su actividad y si, en el caso concreto, ha lugar a su percepción."

Identifica como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación las contenidas en los artículos 67.2, 3 y 4 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se regula el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP), y los artículos 206.1 y 208 del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se regula el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, así como el artículo 2 del Real Decreto 383/2008, de 14 de marzo, por el que se establece el coeficiente reductor de la edad de jubilación en favor de bomberos al servicio de administraciones y organismos públicos.

También señala que se han dictado las sentencias número 421/2022, de 5 de abril, estimatoria del recurso de casación 850/2021 y la de 16 de marzo de 2022 (recurso de casación 4444/2020).

La posición de las partes.

i) El Ayuntamiento de Ceutí.

Aduce que la sentencia impugnada supone infracción de lo dispuesto en la siguiente normativa:

1.- El artículo 9 de la Constitución Española, en cuanto al principio de legalidad y jerarquía normativa, singularmente en cuanto a la improcedencia de que se admita la aplicación de una norma reglamentaria con un contenido contradictorio con el de disposiciones de rango legal en vigor.

2.- Los artículos 92 y 93 de la Ley reguladora de las Bases del Régimen local, 153 del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, y 1.2 del Real Decreto 861/1986, en cuanto a las retribuciones legalmente previstas a los empleados públicos.

3.- El artículo 18.8 de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, en cuanto a la prohibición legal de aplicar aquellos convenios o pactos que impliquen crecimientos retributivos por encima o superiores a los previstos.

4.- El artículo 47.2 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común, en cuanto a la nulidad de pleno Derecho de aquellas disposiciones generales -como lo es el Acuerdo Marco o Convenio Colectivo en cuestión- que resulten contrarias a la ley o a la Constitución.

5.- El artículo 1.2 del Real Decreto-Ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, en el que se prohíbe el abono de "premios de jubilación".

6.- El artículo 3.1 del Código Civil sobre la interpretación literal de las normas jurídicas.

7.- Los artículos 67.2, 3 y 4 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se regula el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, dónde se regulan los diferentes tipos de jubilación de los funcionarios públicos.

8.- Los artículos 206.1 y 208 del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se regula el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, sobre jubilación anticipada, así como el Real Decreto 1449/2018, de 14 de diciembre, por el que se establece el coeficiente reductor de la edad de jubilación en favor de policías locales al servicio de administraciones.

Alega la vulneración de la doctrina jurisprudencial existente en la materia y recogida por las sentencias del Tribunal Supremo de 5 de abril de 2022 (recurso de casación 850/2021); de 16 de marzo de 2022 (recurso de casación 4444/2020); la número 1183/2021, de 29 de septiembre; la número 347/2019, de 14 de marzo ( recurso de casación 2717/2016); y la número 459/2018, de 20 de marzo ( recurso de casación 2747/2015).

ii) La parte recurrida don Benigno.

Defiende la sentencia impugnada e invoca el principio de confianza legítima.

La posición de la Sala. Reiteración de lo vertido en sentencias de 5 de abril de 2022 ( recurso de casación 850/2021), de 20 de julio de 2022 ( recurso casación 7446/2020), de 30 de noviembre de 2022 ( recurso de casación 2417/2021 ) y de 11 de enero de 2023 ( recurso de casación 7900/2020 ).

Por razones derivadas de los principios de seguridad jurídica y de tutela judicial efectiva - artículos 9.3 y 24 de la Constitución Española- y de la necesaria coherencia de nuestra jurisprudencia damos la misma respuesta, transcribiendo los argumentos empleados en las sentencias más arriba citadas:

"CUARTO.- La determinación del tipo de jubilación

La respuesta a la cuestión de interés casacional pasa por determinar, antes de cualquier otra consideración, la naturaleza de la jubilación que ha servido de presupuesto para la solicitud del cobro de incentivos cuya denegación se impugnó en el recurso contencioso-administrativo.

El artículo 19 del Plan Estratégico de Generación de Empleo del Ayuntamiento de Bilbao prevé, bajo el rótulo de "jubilaciones voluntarias anticipadas", que "el Ayuntamiento indemnizará con cinco mensualidades brutas por cada año que el funcionario/a anticipe la edad de jubilación".

Para el acceso a la indemnización que establece dicho artículo 19, resulta capital determinar, por tanto, si concurre o no el supuesto de hecho al que se anuda la indemnización allí prevista, esto es, si la jubilación ha sido o no anticipada por voluntad del afectado. Procede determinar, en definitiva, si estamos ante una jubilación ordinaria de este concreto colectivo, el de los bomberos, que tiene adelantada su edad de jubilación ordinaria por una norma específica, o si, por el contrario, se trata simplemente de una anticipación voluntaria de la jubilación general prevista legalmente. Repárese en que el citado artículo 19 se refiere al funcionario que "anticipe la edad de jubilación", de ahí la relevancia por determinar si ha tenido lugar uno u otro tipo de jubilación.

Adelantando la conclusión, consideramos que en el caso examinado no ha tenido lugar una jubilación anticipada por voluntad de interesado, en los términos que se regula en el artículo 67 del Estatuto Básico del Empleado Público y en el artículo 208 del Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social, atendidas las razones que seguidamente expresamos.

La singularidad del caso radica en que los miembros de este colectivo se jubilan a los 59-60 años, según el tiempo de cotización, y pasan a percibir íntegramente la pensión de jubilación, sin la tradicional merma que tienen, con carácter general, el resto de los funcionarios públicos. Así se regula en el Real Decreto 383/2008, de 14 de marzo, por el que se establece el coeficiente reductor de la edad de jubilación en favor de los bomberos al servicio de las administraciones y organismos públicos.

En el preámbulo del citado Real Decreto se indica la concreta habilitación legal ofrecida por el entonces artículo 161 bis.1 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, incorporado por la Ley 40/2007, de 4 de diciembre, de medidas en materia de Seguridad Social, que preveía que la edad mínima de 65 años exigida para tener derecho a pensión de jubilación en el Régimen General de la Seguridad Social podría ser rebajada por real decreto, a propuesta del Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales, en aquellos grupos o actividades profesionales cuyos trabajos sean de naturaleza excepcionalmente penosa, tóxica, peligrosa o insalubre y acusen elevados índices de morbilidad o mortalidad, siempre que los trabajadores afectados acrediten en la respectiva profesión o trabajo el mínimo de actividad que se establezca. Añadiendo que en relación con el colectivo de bomberos, de los estudios llevados a cabo se desprende que existen índices de peligrosidad y penosidad en el desarrollo de su actividad, y que los requerimientos psicofísicos que se exigen para su ingreso en el colectivo y el desarrollo de la actividad no pueden cumplirse a partir de unas determinadas edades, dándose de esta forma los requisitos exigidos en la legislación para la reducción de la edad de acceso a la jubilación, como consecuencia de la realización de trabajos de naturaleza excepcionalmente penosa, tóxica, peligrosa o insalubre. Téngase en cuenta, además, la vigente habilitación en el artículo 206, que regula la jubilación por razón de la actividad, del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre (TRLGSS).

Pues bien, el citado Real Decreto 383/2008, de 14 de marzo, establece en el artículo 2 la reducción de la edad de jubilación por aplicación del coeficiente reductor, fijando que, en virtud de dicha reducción, la edad de jubilación pasa a ser a los 60 o 59 años, según se acrediten 35 años o más de cotización efectiva, sin que pueda accederse, se añade, a la pensión de jubilación con una edad inferior a la señalada. La jubilación a dicha edad de 59 o 60 años comporta, como antes adelantamos, el cobro integro de pensión de jubilación.

Se establece, en consecuencia, un régimen específico para este colectivo, atendida la naturaleza de la actividad que desempeñan, que impide, entre otras cosas, acceder al régimen general para alcanzar la jubilación anticipada que establecen los artículos 67.2 del Estatuto Básico del Empleado Público y 208 del texto refundido de la Ley General de Seguridad Social, pues debe haberse cumplido una edad que sea inferior en dos años a la edad que resulte de aplicación en cada caso.

Conviene recordar al respecto que entre los tipos de jubilación que prevé el citado artículo 67 del Estatuto Básico junto a la voluntaria, la forzosa y la que tiene lugar por incapacidad, se hace mención también a la que tiene lugar por razón de la actividad, toda vez que el apartado 3 "in fine", del indicado artículo 67, señala que de lo dispuesto en los dos párrafos anteriores, que regulan la edad de jubilación forzosa, quedarán excluidos los funcionarios que tengan normas estatales específicas de jubilación, como acontece en este caso mediante el Real Decreto 383/2008.

La jubilación de este colectivo a los 59 o 60 años, según el tiempo de cotización, con la pensión de jubilación íntegra, es, por tanto, una excepción al régimen general, que, por lo que ahora interesa, no prevé una jubilación voluntaria por voluntad del interesado, sino un adelanto o reducción de la edad de jubilación. Este adelanto de la edad de jubilación tiene lugar por la aplicación del Real Decreto 383/2008, que, mediante la correspondiente habilitación legal, establece un régimen jurídico especifico al respecto.

Sin que, por lo demás, podamos establecer singulares composiciones, por referencia a la finalidad del plan estratégico, que puedan distorsionar el sistema, situando a dicho plan por encima del régimen jurídico de aplicación para determinar si el solicitante ha anticipado por su mera voluntad, en cumplimiento de las exigencias legales, la edad de jubilación, que no es el caso.

En definitiva, la jubilación no ha sido anticipada por la voluntad del afectado, ha sido la fijación de la edad de jubilación lo que ha resultado anticipada por la norma reguladora de ese colectivo.

QUINTO.- La jurisprudencia de esta Sala Tercera

La conclusión que hemos expuesto es la que resulta compatible con los precedentes de esta Sala Tercera sobre asuntos similares al examinado, respecto de análoga cuestión de interés casacional. Nos referimos a la reciente sentencia de 16 de marzo de 2022 (recurso de casación n.º 4444/2020), relativo a las gratificaciones por jubilación anticipada de agentes de policía local, para el rejuvenecimiento de la plantilla. Pues bien, en dicha sentencia declaramos que: "El problema de fondo que late en este recurso de casación ha sido ya resuelto por esta Sala en una pluralidad de sentencias, incluida la citada en la sentencia de primera instancia. Es criterio jurisprudencial claramente establecido que las gratificaciones - cualquiera que sea su denominación en cada caso- por jubilación anticipada previstas en acuerdos de entidades locales tienen naturaleza de retribución y, por consiguiente, sólo pueden considerarse ajustadas a Derecho en la medida en que tengan fundamento en alguna norma legal de alcance general, relativa a la remuneración de los funcionarios de la Administración local. Dado que en los casos resueltos hasta la fecha no se había identificado ninguna norma de cobertura, la conclusión fue que dichos acuerdos de las entidades locales eran inválidos. Véanse a este respecto, entre otras, nuestras sentencias n.º 2747/2015, n.º 2717/2016, n.º 459/2018 y n.º 1183/2021. (...) A este mismo criterio debe ahora estarse, pues en este caso no se aprecia ninguna diferencia relevante. En este orden de consideraciones, debe señalarse que la arriba mencionada disposición adicional 21ª de la Ley 30/1984, aun previendo medidas de incentivación de la jubilación anticipada, no hizo una regulación precisa para el supuesto de que dichas medidas tuvieran carácter retributivo y, por ello, no satisface la exigencia de que las gratificaciones por jubilación anticipada tengan cobertura en una norma legal de alcance general. (...) Por todo lo expuesto, en respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo, procede reiterar el criterio jurisprudencial establecido por esta Sala en los términos que se han descrito. Ello conduce a desestimar el recurso de casación, confirmando la sentencia impugnada".

Por cuanto antecede procede estimar el recurso de casación interpuesto contra la sentencia impugnada, anulando las sentencias dictadas por la Sala y por el Juzgado, y desestimar el recurso contencioso administrativo."

A la vista de lo expuesto, debemos estimar el recurso de casación y anular la sentencia dictada por la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, estimar el recurso de apelación del Ayuntamiento de Ceutí y, tras la anulación de la sentencia del Juzgado Contencioso-Administrativo número 4 de Murcia, desestimar el recurso contencioso administrativo.

Costas.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.3, en relación con el artículo 93.4, de la LJCA, cada parte abonará las costas de la casación causadas a su instancia y las comunes por mitad. Respecto de las costas procesales del recurso contencioso-administrativo y de apelación, no se hace imposición por las dudas de Derecho que pudieron surgir.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

PRIMERO.- Estimar el recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Ceutí contra la sentencia de 24 de septiembre de 2021, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia y anularla; estimar el recurso de apelación número 215/2021, deducido, a su vez, contra la sentencia, de 23 de febrero de 2021, del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 4 de Murcia y anularla.

SEGUNDO.- Desestimar el recurso contencioso administrativo número 380/2020 interpuesto por la representación procesal de don Luis María contra el Decreto del Alcalde presidente del Ayuntamiento de Ceutí de 14 de octubre de 2020, por el que se desestimaron las solicitudes formuladas por aquel de reconocimiento del derecho al cobro de la indemnización por jubilación anticipada establecida en el artículo 10.4 del Acuerdo Marco que regula las condiciones de trabajo para el personal del Ayuntamiento.

TERCERO.- En cuanto a las costas estar a los términos señalados en el último fundamento de Derecho.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.