Uso del suelo a tener en cuenta en la zonificación acústica: ¿el actual o el previsto en el planeamiento?

Tribunal Supremo , 15-01-2020
, nº 21/2020, rec.3835/2018,  

Pte: Fernández Valverde, Rafael

ECLI: ES:TS:2020:73

ANTECEDENTES DE HECHO 

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, se ha seguido el Recurso contencioso administrativo 130/2015, promovido por la entidad POSTES Y MADERAS, S. A., (PYMSA) contra el Acuerdo del Pleno del citado Ayuntamiento de Manresa, adoptado en su sesión de 19 de marzo de 2015, por el que se aprobó definitivamente el Mapa de capacidad acústica de Manresa, elaborado por la Diputación de Barcelona e informado favorablemente por los Servicios Técnicos Municipales.

La Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia 135/2018, de 20 de febrero del tenor literal siguiente:

"Desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto en nombre y representación de "POSTES Y MADERAS, S.A." contra el acuerdo del Pleno Municipal del Ayuntamiento de Manresa de 19 de marzo de 2015, aprobando definitivamente el Mapa de Capacidad Acústica de Manresa. Sin imposición de costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la entidad "POSTES Y MADERAS, S. A." formalizó escrito de preparación del recurso de casación en los términos previstos en el artículo 89 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la jurisdicción contenciosa administrativa (LRJCA), en la redacción dada por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, el cual, fue tenido por preparado en Auto de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de fecha 11 de mayo de 2018, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia dentro del plazo de treinta días ante esa Sala Tercera del Tribunal Supremo, y la remisión de los autos originales y del expediente administrativo.

Recibidas las actuaciones y personadas las partes ante este Tribunal, por la Sección de Admisión de la Sala de lo Contencioso Administrativo se dictó Auto el 29 de octubre de 2018, acordando:

"1º) Admitir a trámite el recurso de casación nº 3835/2018 preparado por la representación procesal de la entidad mercantil "POSTES Y MADERAS, S. A." contra la sentencia, de fecha 20 de febrero de 2018, dictada por la sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña , desestimatoria del recurso contencioso-administrativo registrado con el número 130/2015 deducido frente al acuerdo, de 19 de marzo de 2015, del Pleno Municipal del Ayuntamiento de Manresa, de aprobación definitiva del Mapa de Capacidad Acústica de Manresa.

2º) Precisar que la cuestión sobre la que se entiende existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar cuál debe ser el criterio a tomar en consideración cuando se trate de clasificar acústicamente un sector del territorio y exista incompatibilidad entre el uso predominante actual y el uso predominante previsto para dicho suelo en el planeamiento urbanístico.

3º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, el artículo 7.1 de la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido así como el artículo 5 y el Anexo V del Real Decreto 1367/2007, de 19 de octubre, por el que se desarrolla la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido, en lo referente a zonificación acústica, objetivos de calidad y emisiones acústicas.

4º) Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.

5º) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.

6º) Para la tramitación y decisión del recurso, remitir las actuaciones a la Sección Quinta de esta Sala, a la que corresponde el enjuiciamiento del recurso con arreglo a las normas sobre reparto de asuntos".

Por diligencia de ordenación de 29 de octubre de 2018 se dio traslado por treinta días a la parte recurrente para formalizar la interposición del recurso de casación, presentando su escrito el 12 de diciembre de 2018, en el que, tras exponer los motivos que consideró oportunos, solicitó a la Sala se dicte sentencia por la que "estimando el recurso, case y anule la sentencia objeto del mismo, conforme los términos interesados por esta parte en el presente escrito de interposición de recurso".

Por providencia de 17 de diciembre de 2018 se tuvo por interpuesto el recurso de casación, y se acuerda dar traslado del escrito de interposición por treinta días a la parte recurrida (Ayuntamiento de Manresa), que presentó su escrito de oposición en fecha de 5 de febrero de 2019, oponiéndose al recurso de casación y solicitando a la Sala sentencia por la que "desestimando totalmente el recurso de casación interpuesto de contrario, se declare la firmeza de la sentencia recurrida, con expresa imposición de las costas a la parte recurrente".

Ninguna de las partes solicitó la celebración de vista y, como la Sala no la consideró necesaria, por providencia 30 de septiembre de 2019 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 27 de noviembre de 2019, fecha en la que, efectivamente, tuvo lugar.

OVTAVO.- En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Se impugna en este Recurso de casación 3835/2018 la sentencia 135/2018, de 20 de febrero, de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, dictada en Recurso contencioso administrativo 130/2015, seguido contra el Acuerdo del Pleno del citado Ayuntamiento de Manresa, adoptado en su sesión de 19 de marzo de 2015, por el que se aprobó definitivamente el Mapa de capacidad acústica de Manresa, elaborado por la Diputación de Barcelona e informado favorablemente por los Servicios Técnicos Municipales.

En concreto, la sentencia de instancia impugnada, como se ha expresado, desestimó el recurso contencioso administrativo, sin imposición de costas.

La sentencia impugnada se basó, en síntesis, y en lo que interesa en el presente recurso de casación, en las siguientes razones:

1º. En su Fundamento de Derecho Primero la sentencia concreta el ámbito territorial al que se contrae la pretensión anulatoria, la cual afecta, exclusivamente, a las dos parcelas catastrales ocupadas (1) por la entidad recurrente PYMSA (a la que se considera zona de sensibilidad acústica moderada de la clase B-1), y (2) por los edificios de viviendas de la calle Jorbetes, 34, 36 y 38-42 (parcela a la que se considera zona de sensibilidad acústica alta de la clase A-4). Pues bien, la pretensión de la recurrente fue que, la parcela catastral ocupada por ella misma, fuese considerada zona de sensibilidad acústica baja de la clase C-2, y, que la de las viviendas, lo fuere como zona de sensibilidad acústica moderada de la clase B-3.

2º. En los Fundamentos Jurídicos Segundo y Tercero se resume la demanda de la recurrente, con la pretensión antes expresada; se deja constancia de los antecedentes urbanísticos de la zona, apuntando la existencia de un conflicto vecinal, y destacando los motivos de impugnación en los que se fundamenta la demanda.

3º. En el Fundamento Jurídico Quinto la sentencia de instancia parte de lo establecido en la Ley autonómica 16/2002, de 28 de junio, de Protección contra la contaminación acústica, de la que se deduce que a la Generalidad de Cataluña le corresponde la ordenación general de la materia, y, a los Ayuntamientos las actuaciones en los respectivos ámbitos territoriales; igualmente señala la sentencia que el artículo 5 de la citada ley delimita tres zonas de sensibilidad acústica: La alta (A), que comprende sectores que requieren una alta protección contra el ruido; la moderada (B), que incluye sectores que admiten una percepción elevada del ruido; y la baja (C), con sectores que admiten una percepción alta de ruido. Por su parte ---sigue la sentencia--- el artículo 9.1 de la ley dispone que los Ayuntamientos deben elaborar un mapa de capacidad acústica concretando los niveles de inmisión de los emisores acústicos; preceptos que son desarrollados por el Reglamento de desarrollo de la Ley, aprobado por Decreto 176/2009, de 10 de noviembre, sin que se determine por los anteriores textos normativos el procedimiento a seguir para la elaboración y aprobación del mapa de capacidad acústica, que ha de ser distinto según que tenga la consideración de disposición general o de acto administrativos.

4º. Con tales antecedentes, la ratio decidendi de la sentencia se contiene en su Fundamento Jurídico Sexto, que se expresa en los siguientes términos:

"Pues bien, ni en la demanda se indica qué precepto o preceptos concretos de la indicada normativa, de su homónima estatal o de la más genérica representada pro la Ley catalana 20/2009, de 4 de diciembre, sobre Prevención y Control de las Actividades, pudiera verse vulnerado por el mapa impugnado, ni la prueba practicada en autos permite a esta Sala alcanzar convicción alguna al respecto, siendo de señalar con carácter general que todas las actividades y usos futuros y preexistentes, deben ser contemplados en el mapa, y el hecho de que la actividad de la actora se encuentre en un ámbito aún no desarrollado urbanísticamente no impide al mapa contemplar su necesario desarrollo futuro ni, desde luego, la existencia de ámbitos contiguos e inmediatos ya consolidados como residenciales a los que la actividad desarrollada por la actora puede afectar en forma directa por consecuencia de su misma proximidad.

Así, además de la genérica demanda formulada, sin concreción alguna de preceptos normativos impugnados, se ha practicado en autos una prueba pericial contradictoria por un ingeniero industrial que presenta la misma genericidad e inconcreción pues, tras hacer referencia a cierta medición sonora efectuada en una sola vivienda de la calle Jorbetes en el año 2.015, al objeto de comprobar la intensidad de ruido de la actividad de la actora (medición posterior en varios meses a la aprobación definitiva del mapa y que no aparece ratificada o sujeta a contradicción en forma alguna den esta sede judicial), efectúa una serie de consideraciones subjetivas e infundadas, carentes de capacidad para llevar a este tribunal a cualquier convicción al respecto.

Sí que figura como documental aportada a la demanda la intervención de la empresa "TÜV RHEILAND", autora de la medición sonora que cita el perito procesal, siendo de ver a partir de los documentos 23 y siguientes cómo la misma se produjo ya a raíz de los requerimientos municipales efectuados a la actora para que redujese sus inmisiones sonoras mediante la aplicación de medidas correctoras que la adaptasen al mapa acústico, y en ningún caso con carácter previo o coetáneo a la aprobación de este. Careciendo de parangón la actuacioón de tal empresa privada con las mediciones sonoras realizadas por técnicos municipales y aportadas a su instancia por vía de informe al ramo de prueba de la parte actora.

Otro tanto ocurre con el informe pericial de parte aportado por actora junto con su demanda, al que debe otorgar una bien limitada relevancia, al carecer de la cualidad técnica, garantías procesales e imparcialidad que asisten a una regular prueba pericial procesal por insaculación que pudiera apoyar las pretensiones deducidas en la demanda cuando además, lejos de hallarnos en presencia de una mera controversia privada, nos encontramos en el ámbito de los derechos e intereses jurídico públicos.

En cualquier caso, tal pericial de parte, tras relatar una serie de antecedentes y describir las instalaciones de la actora, su actividad, el entorno que la rodea y el uso predominante de la zona acústica, pasa a indicar los valores límite de inmisión establecidos en el anexo a del Decreto 176/2009 para las zonas de sensibilidad acústica de que se trata, y a proponer (sin duda por rebasarlos la actividad de autos) una serie de medidas correctoras (quizá ya impuestas por el ayuntamiento en expediente ajeno a este recurso para adaptarla al mapa) para limitar los niveles de inmisión a los correspondientes a una zona B-1 (confinación de las operaciones de carga y descarga de reactores, mejora de aislamiento de las naves de producción y mejora de la maquinaria) para , una vez valoradas tales medidas y siempre en consideración a las mismas concluir, entre otras cuestiones y sin mayores explicaciones, que al área donde se desarrolla la actividad le correspondería una zona de sensibilidad acústica baja, C-2. No dejando tampoco de señalar que las obras necesarias para la confinación de las operaciones de carga y descarga, es decir, para un de las medidas sustanciales que en la propia pericia se proponen como correctoras del ruido, no viene admitida en la normativa urbanística vigente (por lo que será irrealizable).

Disconforme el recurrente con la citada sentencia de instancia, prepara el recurso de casación, en cuyo escrito considera que se ha infringido el artículo 7.1 de la Ley estatal 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido (LR), que establece la clasificación de las áreas acústicas en atención al uso predominante del suelo, así como el artículo 5 y Anexo V del Real Decreto 1367/2007, de 19 de octubre de desarrollo de la LR, en lo referente a los criterios fijados para la zonificación acústica del suelo.

En síntesis, se plantea por la recurrente que cuando se está en presencia de áreas urbanísticamente consolidadas, se debe atender al uso predominante actual del suelo, y no al uso predominante previsto para dicho suelo en el planeamiento urbanístico vigente, pendiente de ejecución. Por otra parte, recuerda la recurrente que el área acústica cuestionada cuenta con una superficie de 11.177 m2, de los cuales 9.301 m2 (o sea, el 81,03 %) corresponden al uso industrial, que es la parte ocupada por la recurrente, mientras que el resto de la superficie (2.177 m2) corresponde a uso residencial propiedad de terceros; en consecuencia, que en la misma área acústica delimitada por el Mapa aprobado por el acuerdo impugnado coexisten ambos usos, si bien con predominio absoluto del uso industrial.

Pero ello, sin embargo, se expone por la recurrente, no se ha tenido en cuenta por la sentencia este criterio del uso predominante actual del área acústica en la que han quedado integrados los terrenos de la recurrente, de carácter industrial, y no residencial; pues, por el contrario, ha contemplado el uso previsto en el planeamiento urbanístico, aunque no esté ejecutado, así como los usos de la zonas acústicas limítrofes, sin dar preferencia al uso actual, lo cual se aparta del criterio legal del "uso predominante actual".

Una vez se tuvo por preparado el recurso de casación por Auto de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de fecha 11 de mayo de 2018, y tras la remisión de las actuaciones a esta Sala, por ATS de su Sección Primera de 29 de octubre de 2018, fue el mismo admitido a trámite en los términos ya trascritos en los Antecedentes de Hecho de esta misma sentencia.

En el escrito de interposición sostiene el recurrente la infracción del ya citado artículo 7.1 de la Ley estatal 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido (LR), así como del artículo 5 y Anexo V del Real Decreto 1367/2007, de 19 de octubre de desarrollo de la LR, en lo referente a los criterios fijados para la zonificación acústica del suelo, insistiendo en el criterio del uso predominante actual del suelo, y no al previsto en el planeamiento urbanístico. A tal efecto cita y reproduce, parcialmente, la STS de 20 de junio de 2010 (RC 202/2007), así como la STSJ de Navarra de 134/2016, de 17 de marzo (RCA 38/2015), y la STSJ de Cataluña 86/2015, de 16 de febrero (RCA 492/2010).

Para concluir, por todo lo anterior, solicita la revocación de la sentencia de instancia, anulado parcialmente el Mapa Acústico de Manresa aprobado por el acuerdo del Pleno del citado Ayuntamiento, adoptado en su sesión de 19 de marzo de 2015, debiendo ser consideradas las parcelas de referencia como sector de predominante uso industrial, es decir, área acústica tipo B, conforme a la nomenclatura de la LR.

Debemos, pues, proceder a interpretar los preceptos de precedente cita, tal y como hemos sido requeridos al efecto por el ATS de la Sección de Admisión de esta Sala de 29 de octubre de 2018; esto es, del artículo 7.1 de la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido, así como del artículo 5 y del Anexo V del Real Decreto 1367/2007, de 19 de octubre, por el que se desarrolla la citada Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido, en lo referente a zonificación acústica, objetivos de calidad y emisiones acústicas.

En relación con tales preceptos lo que debemos decidir es el criterio a tomar en consideración cuando se trate de clasificar acústicamente un sector del territorio y exista incompatibilidad entre el uso predominante actual y el uso predominante previsto para dicho suelo en el planeamiento urbanístico, tratándose de un planeamiento no ejecutado.

A) Del artículo 7 de la LR debemos destacar tres aspectos, al objeto de su posterior interpretación:

1º. Los tipos de áreas acústicas en los que las respectivas comunidades autónomas pueden clasificar su territorio; a tal efecto, el precepto legal contempla que, como mínimo, las comunidades autónomas habrán de prever los siguientes sectores: de uso residencial; de uso industrial; de uso recreativo y de espectáculos; de uso sanitario, docente y cultural; afectados a sistemas generales de infraestructuras de transporte u otros equipamientos; y espacios naturales requeridos de especial protección contra la contaminación acústica.

2º. Que el elemento o criterio determinante para proceder a tal clasificación territorial en las áreas acústicas que se establezcan es el del "uso predominante de suelo" . Así se establece, de forma expresa, en el inciso inicial del precepto, e ---igualmente de forma expresa--- se reitera en los cinco primeros apartados del precepto cuando se hace referencia a los diversos sectores "con predominio de suelo de uso ..." . Y,

3º. Que, para proceder a la determinación de "los criterios para la delimitación de los distintos tipos de áreas acústicas" el artículo 7.2 de la LR habilita al Gobierno para el uso de su potestad reglamentaria.

B) Pues bien, en uso de tal potestad reglamentaria, el Gobierno aprobó el Real Decreto 1367/2007 , de 19 de octubre, por el que se desarrolla la citada Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido, en los aspectos que nos ocupan, dedicando su artículo 5 a la "Delimitación de los distintos tipos de áreas acústicas", insistiendo en el expresado criterio legal para la clasificación de las áreas acústicas esto es, el criterio de la "atención al uso predominante del suelo", tanto como principio general, como en relación con los diferentes sectores.

De entre los aspectos que este precepto reglamentario añade, al precepto legal que desarrolla, debemos destacar:

1º. Que tal delimitación territorial y su correspondiente clasificación "se basará en los usos actuales o previstos del suelo" .

2º. Que tal proceso de zonificación, como regla general, "afectará ... a las áreas urbanizadas y a los nuevos desarrollos urbanísticos".

3º. Que, realizando una remisión interna, el apartado 2 del mismo artículo 5 del Decreto de desarrollo, dispone que "[p]ara el establecimiento y delimitación de un sector del territorio como de un tipo de área acústica determinada, se tendrán en cuenta los criterios y las directrices que se describen en el anexo V" del mismo Decreto. En el mismo sentido el párrafo segundo del apartado 4 del mismo artículo 5 añade: "Si concurren, o son admisibles, dos o más usos del suelo para una determinada área acústica, se clasificará ésta con arreglo al uso predominante, determinándose este por aplicación de los criterios fijados en el apartado 1, del anexo V".

C) A su vez, del examen de este anexo V, del mismo Decreto , debemos destacar:

1º. La insistencia en que el procedimiento de asignación, de un sector del territorio, a uno de los tipos de áreas acústicas "depende del uso predominante actual o previsto para el mismo en la planificación general territorial o el planeamiento urbanístico".

2º. Y, acercándonos a la cuestión que se suscita en autos, en el apartado 1.2 del anexo ( "Asignación de áreas acústicas" ) se dispone: "Cuando en una zona coexistan o vayan a coexistir varios usos que sean urbanísticamente compatibles, a los solos efectos de lo dispuesto en este real decreto se determinará el uso predominante con arreglo a los siguientes criterios: a) Porcentaje de superficie del suelo ocupada o a utilizar en usos diferenciados con carácter excluyente" .

D) Por su parte, la sentencia de instancia hace referencia a la normativa autonómica; en concreto al Decreto 176/2009, de 10 de noviembre , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 16/2002, de 28 de junio, de Protección contra la contaminación acústica, y se adaptan sus anexos. En su artículo 2º el Decreto autonómico dispone que "[d]e acuerdo con la habilitación prevista en la disposición final primera de la Ley 16/2002, de 28 de junio, se procede a la adaptación de los anexos de esta Ley, que constan a continuación de los anexos del Reglamento".

Por lo que aquí interesa, en el artículo 10 del Reglamento se establecen los Criterios generales para proceder a la zonificación acústica del territorio, la cual debe incluir las diferentes zonas acústicas (Alta, Moderada, Baja, de Ruido, de Especial protección de calidad acústica y de Régimen especial) de acuerdo a lo establecido en el Decreto 245/2005, de 8 de noviembre, de 8 de noviembre , por el que se fijan los criterios para la elaboración de los mapas de capacidad acústica.

En el apartado 5 del citado artículo 10 se insiste en el criterio del uso predominante: "La zonificación del territorio debe mantener la compatibilidad entre zonas. Si son admisibles o concurren dos o más usos del suelo, la clasificación se debe hacer según el uso predominante" .

La doctrina mantenida por la Sala de instancia vulnera los preceptos de preferente cita, por las razones que a continuación expondremos.

Obviamente no vamos a poner en cuestión ---entre otros extremos, por que no nos corresponde--- la valoración probatoria llevada a cabo por la sentencia de instancia en relación con las periciales y documentales analizadas concernientes a los niveles sonoros de la zona, pues lo que en el recurso contencioso administrativo se impugnó es el criterio de zonificación acústica adoptado en el Mapa Acústico de Manresa, en relación con las dos parcelas catastrales ya citadas. Esto es, lo que en el recurso contencioso administrativo se dilucidaba es la corrección de la delimitación acústica realizada por el Ayuntamiento de Manresa, al aprobar el Mapa de referencia, en el concreto ámbito del área acústica que nos ocupa, integrada por las dos parcelas catastrales reseñadas.

Las circunstancias físicas y urbanísticas de ambas parcelas son esenciales para la adopción del criterio que vamos a seguir, debiendo, pues, destacarse:

1º. Desde una perspectiva física las dos parcelas integran una misma área acústica del Mapa impugnado, con una dimensión de 11.478 m2; la parcela de la entidad recurrente, de 9.301 m2 (81,03% del total) cuenta con un actual uso industrial, y la otra parcela, de 2.177 m2 (18,97%), con un uso residencial.

2º. El ámbito al que se extiende el área acústica, desde una perspectiva urbanística, de conformidad con el Plan General de Manresa, desarrollado por el Plan de Mejora Urbana (P3, 13, MOSSEN VALL), tiene la consideración de suelo urbano, de uso predominantemente residencial, aunque el mismo no se encuentra consolidado por estar pendiente de ejecución.

3º. Esto es, que el planeamiento urbanístico mismo no se encuentra desarrollado, pese a encontrarse también aprobado un Plan de Mejora Urbana, desde el año 2008, en el que se contemplaba la indemnización a la entidad recurrente por el cese y traslado de su actividad industrial.

4º. La realidad física de la parcela de la recurrente es distinta, pues, en la actualidad, del destino contemplado en el planeamiento vigente aprobado, aunque no desarrollado, pues es el uso industrial el que se lleva ---se sigue llevando--- a cabo en la parte del área acústica ocupada por las instalaciones de la recurrente.

5º. Esto es, dicho de otra forma, el uso futuro previsto por el planeamiento es el residencial, pero la ausencia de desarrollo del mismo determina ---de forma claramente predominante--- que el actual destino del sector siga siendo el industrial.

En síntesis, la recurrente apuesta porque el Mapa Acústico se atenga al uso actual predominante del área ---industrial---, mientras que la sentencia se inclina, para considerar que el Mapa se ajusta a la anterior normativa, por tomar en consideración exclusivamente el uso futuro ---residencial---, desdeñando la realidad física actual de carácter industrial.

La ratio decidendi de la sentencia es clara: "siendo de señalar con carácter general que todas las actividades y usos, futuros y preexistentes, deben ser contemplados en el mapa, y el hecho de que la actividad de la actora se encuentre en un ámbito aun no desarrollado urbanísticamente no impide al mapa contemplar su necesario desarrollo futuro ni, desde luego, la existencia de ámbitos contiguos e inmediatos ya consolidados como residenciales a los que la actividad desarrollada por la actora puede afectar en forma directa por consecuencia de su misma proximidad" . En síntesis, lo que la sentencia de instancia considera necesario para llevar a cabo correctamente, por parte de la administración competente, la zonificación acústica de una determinada área, es lo siguiente:

1. Que la administración debe proceder a tomar en consideración todos los usos ---preexistentes y futuros--- que se desarrollen en la misma, o bien esté previsto desarrollar por el planeamiento urbanístico en vigor.

2. Que no incide en dicha delimitación acústica la circunstancia de que el planeamiento urbanístico vigente no haya sido desarrollado, y, en consecuencia, que no exista una coincidencia o correlación entre el uso previsto por el dicho planeamiento, y el uso real en la actualidad. Como dice la sentencia, ello "no impide al mapa contemplar su necesario desarrollo futuro" previsto en el planeamiento. Y,

3. Que, para la correcta zonificación acústica, debe, igualmente, tenerse en cuenta la existencia de zonas colindantes, contiguas o inmediatas, urbanísticamente consolidadas como residenciales, a las que la actividad industrial actual ---que no futura--- pudiera afectar de forma directa como consecuencia de su proximidad.

Como decíamos, no podemos aceptar la interpretación que se realiza por la Sala de instancia y que acabamos de sintetizar. Y ello por cuanto no existen argumentos consistentes para hacer declinar el criterio reiterado en todos los preceptos ---legales y reglamentarios--- que hemos examinado en los Fundamentos Jurídicos anteriores. El criterio esencial que, como regla general, debe sostener el Mapa de capacidad acústica municipal ha de ser el criterio de la "atención al uso predominante del suelo" .

El problema interpretativo que en supuestos como el de autos se suscita es el de la procedencia ---o no--- del mantenimiento y aplicación de tal indiscutido criterio cuando, como en el supuesto de autos, existe una discrepancia entre el uso predominante actual (industrial, a extinguir) y el uso previsto en el planeamiento que no ha sido desarrollado (residencial). Si bien se observa, el artículo 5 del Real Decreto 1367/2007, de 19 de octubre, por el que se desarrolla la citada Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido, no resuelve la cuestión, por cuanto en el mismo se hace referencia a "usos actuales o previstos del suelo" . Tampoco con la remisión que en el precepto se realiza al anexo V del mismo Real Decreto se soluciona la cuestión. El apartado 2 del artículo 5 impone que se tendrán en cuanta "los criterios y las directrices que se describen en el anexo V" del Real Decreto; y, en la misma línea, el párrafo segundo del apartado 4 del mismo artículo añade: "Si concurren, o son admisibles, dos o más usos del suelo para una determinada área acústica, se clasificará ésta con arreglo al uso predominante, determinándose este por aplicación de los criterios fijados en el apartado 1, del anexo V".

Pues bien, el anexo V ---tras insistir en que la asignación, de un sector del territorio, a uno de los tipos de áreas acústicas "depende del uso predominante actual o previsto para el mismo en la planificación general territorial o el planeamiento urbanístico"---, resuelve la cuestión relativa al criterio para concretar la predominancia de un uso, señalando en el apartado 1.2.a) que el criterio fundamental, a tal efecto, es el siguiente: "Porcentaje de superficie del suelo ocupada o a utilizar en usos diferenciados con carácter excluyente" . Pero no resuelve la cuestión relativa a la discrepancia entre los usos actuales o futuros.

En consecuencia, debemos interpretar los preceptos que nos ocupan en el sentido de que el Mapa de Capacidad Acústica, para proceder a la zonificación acústica de un área, debe tomar en consideración el uso predominante actual de la zona, pues la Administración no puede abstraerse de la realidad física que zonifica, pero que no planifica; esa es otra potestad, cual es la del planeamiento urbanístico.

No resulta jurídicamente aceptable la actitud de no proceder al desarrollo y ejecución de lo decidido por el planeamiento urbanístico ---que, en el supuesto de autos, contemplaba la eliminación, por traslado, de las instalaciones de uso industrial de la recurrente establecida en la zona desde 1905--- y, al mismo tiempo, introducir en el Mapa Acústico una zonificación acústica correspondiente al uso previsto en el planeamiento vigente ---y no el existente en la actualidad--- siendo la misma Administración la que no ha procedido ---desde hace tiempo--- a la adecuada implementación de sus propios mandatos urbanísticos, dando lugar al conflicto vecinal que subyace en el supuesto de autos, utilizando, de esta forma, las potestades de manera inadecuada y no encajando tal actuación municipal en lo que la jurisprudencia y las normas jurídicas nacionales e internacionales vienen considerando el derecho a la buena administración. El permitir el crecimiento y desarrollo urbanístico residencial ---sin duda previsto y razonable--- en las inmediaciones de una zona industrial, cuyo traslado contemplaba el mismo planeamiento, pero sin articular los mecanismos adecuados para la efectividad de lo acordado, constituye una inestimable colaboración municipal al anunciado conflicto vecinal, y, como decíamos, se nos presenta como una actuación contraria al principio de Derecho de la Unión Europea del "derecho a una buena administración" que la jurisprudencia viene imponiendo como necesidad y exigencia ---entre otros--- en el ámbito del planeamiento urbanístico. Así, en la STS 1683/2017, de 7 de noviembre (RC 2228/2016) expresamos:

"Hoy, en mismo el ámbito europeo, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada por el Consejo Europeo de Niza de 8/10 de diciembre de 2000 dedica su artículo 41 al denominado "Derecho a una buena Administración". Tal precepto se integra hoy en el Tratado de la Unión Europea (Tratado de Lisboa), de 13 de diciembre de 2007, ratificado por Instrumento de 26 de diciembre de 2008, que en su artículo 6 señala que, en su artículo 6 dispone que "La Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 7 de diciembre de 2000, tal como fue adaptada el 12 de diciembre de 2007 en Estrasburgo, la cual tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados". Se trata, dicho sea en síntesis, de la tradicional idea del "buen gobierno" en la gestión pública, adelantándose a los hechos, ante la duda de que de una determinada actividad puedan deducirse ciertos riesgos, siendo preferible el error en la previsión de futuro a la pérdida de seguridad; obviamente, como en el supuesto de autos, aun no se ha producido un daño -lo cual, sin duda alguna, condicionaría la libertad discrecional propia del planeamiento urbanístico-, pero existen datos que acreditan que no existe certeza científica absoluta, sino por el contario evidencias de que el mismo puede llegar a producirse; ante tales situaciones la Administración pública no puede permanecer impasible y debe actuar con la diligencia debida propia del derecho a una buena administración".

El Mapa de Capacidad Acústica es ---como regla general--- el reflejo de la realidad sonora de una zona, pero no constituye un mecanismo de anticipo e imposición de niveles acústicos correspondientes a unos usos que la propia administración no ha posibilitado desarrollar; la conexión entre la realidad sonora de una zona y las previsiones urbanísticas previstas resultan imprescindibles y necesarias, pero la aprobación del Mapa acústico no puede convertirse en un mecanismo o instrumento de ejecución del planeamiento, para lo cual la Administración cuenta con otros instrumentos adecuados y específicos. Como decíamos, estaríamos, posiblemente, ante una inadecuada alteración de potestades administrativas. Esto es, que la falta de consolidación del desarrollo urbanístico no permite adelantar unos niveles acústicos previstos para el futuro y correspondientes a un uso diferente. La consideración de las potestades administrativas sobre ordenación del territorio y urbanismo (hoy en el artículo 4 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre de planea) como "funciones públicas no susceptibles de transacción", no son un mero principio programático sino un mandato legal de obligatorio cumplimiento.

Es evidente que la gestión urbanística constituye un proceso complejo con presencia de muchos intereses enfrentados, pero, el incumplimiento prolongado de los mandatos previstos por el planeamiento urbanístico, no habilitan para tratar de solventar un conflicto vecinal con la utilización de potestades tendentes a la ejecución de otras necesarias y deseables políticas municipales como son las de la adecuada gestión del ruido. Se trata, el de la gestión urbanística, de un proceso, además de complejo, necesitado de una flexible transitoriedad, en el que también han de tomarse en consideración las colindancias físicas actuales mediante una adecuada programación de actuación, como bien reconoce la sentencia de instancia, pero tal gestión no puede implicar paralización absoluta. Y todo ello, obviamente, dejando al margen la utilización de los controles urbanísticos precisos ante ausencia ---o incumplimiento--- de las autorizaciones precisas para la actuación industrial.

Algo sobre esto ya adelantamos en la STS de 20 de julio de 2010 (RCA 202/2007, ECLI:ES:TS:2010:4191) en la que resolvimos el recurso contencioso administrativo interpuesto contra determinados preceptos del Real Decreto 1367/2007, de 19 de octubre, por el que se desarrolla la citada Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido. Pues bien, en su Fundamento Jurídico Décimo, analizado el artículo 7.2, decíamos:

"Por la recurrente se pretende la exclusión absoluta de las mismas ---de las servidumbres determinantes de ruidos--- con base en el desarrollo de los expresados derechos fundamentales en las zonas residenciales. Obvio es, como venimos poniendo de manifiesto con apoyo de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que tal planteamiento de exclusión absoluta no resulta posible, por cuanto también existen otros intereses generales en los sistemas generales de transporte. La vía, pues, de la compatibilidad que en el Reglamento se establece se nos presenta como correcta y adecuada.

A ella responde la filosofía de la Ley del Ruido, 37/2003, de 17 de noviembre (LR ), tal y como lo explica la doctrina mas novedosa y actualizada.

Efectivamente, el artículo 7 LR en su apartado primero ofrece una enumeración de los tipos de áreas acústicas que en atención al uso predominante del suelo han de reconocerse como mínimo por las legislaciones correspondientes autonómicas. En este punto radica uno de los aspectos más novedosos de la LR, pues introduce o, mejor, potencia un criterio de diferenciación, ordenación o vacación de usos del suelo: las previsiones estrictamente acústicas. Por tal motivo, desde la perspectiva urbanística, la LR aboga por realizar la división del territorio en áreas acústicas tomando como referencia el uso predominante previsto para cada sector de suelo.

La idea que subyace a la adopción de esta medida consiste en intentar preservar de la contaminación acústica los que, en atención a las actividades que acogen, se consideran usos más sensibles del suelo. De tal suerte que se exige proceder a una zonificación acústica de los usos del suelo. Esta primera técnica preventiva de planificación acústica actúa controlando y direccionando el ruido, lo que, desde luego, tiene trascendencia respecto del modelo consolidado de ciudad, pero, sobre todo, adquiere relevancia atendiendo a la dimensión prospectiva, futura, del planeamiento.

En concreto, los tipos de áreas acústicas que establece la LR son los siguientes: a) sectores del territorio con predominio de suelo de uso residencial; b) sectores del territorio con predominio de suelo de uso industrial; c) Sectores del territorio con predominio de suelo de uso recreativo y de espectáculos; d) sectores del territorio con predominio de suelo de uso terciario distinto del contemplado en el párrafo anterior; e) sectores del territorio con predominio de suelo de uso sanitario, docente y cultural que requiera de especial protección contra la contaminación acústica; f) sectores del territorio afectados a sistemas generales de infraestructuras de transporte, u otros equipamientos públicos que los reclaman; g) espacios naturales que requieran una especial protección contra la contaminación acústica.

No obstante, hay que precisar que la lista de los tipos de áreas acústicas realizada por el artículo 7 LR contempla sectores con predominio de usos que pueden superar el ámbito autonómico de decisión. Al referirse, por ejemplo, en su letra f) a los sistemas generales de infraestructuras de transporte, está permitiendo un salto de ámbito de la ordenación territorial que para estos sistemas realizan el Estado o las CCAA en función de quien ostente la competencia sobre los mismos. En tales supuestos, la labor de coordinación entre los distintos niveles administrativos se hace imprescindible, de tal suerte que el planeamiento urbanístico no puede más que acatar las decisiones acordadas al respecto desde los niveles territoriales superiores y acomodarlas en su planeamiento. Cuando realicen la división del suelo en áreas acústicas, han de tener en cuenta la existencia en el mismo de infraestructuras y/o equipamientos públicos de competencia de Administraciones distintas (tales como los aeropuertos, mencionados en la Disposición Adicional 3ª LR), de las servidumbre acústicas asociadas a los mismos, así como de las reservas de sonido de origen natural (a las que se refiere el artículo 21 LR ), y ello al efecto de las restricciones que las mismas pudieran suponer para implantar determinados usos del suelo a nivel municipal.

En buena lógica, la fijación de los distintos tipos de áreas acústicas se hará sobre la base de los usos actuales (áreas urbanísticamente consolidadas) o que estando previstos en el planeamiento vigente, aún no se han desarrollado. Además no cabría admitir que una misma zona del suelo pueda incluirse simultáneamente en dos categorías distintas de áreas acústicas y, en todo caso, debe exigirse el mantenimiento de una cierta compatibilidad acústica entre áreas contiguas, que vendrá definido por los objetivos de calidad fijados para cada una de ellas. Si bien las modificaciones y revisiones del planeamiento urbanístico que puedan llevarse a cabo abren la posibilidad de modificar la calificación de las áreas acústicas incluidas en el ámbito correspondiente".

Establecida la anterior doctrina jurisprudencial, en el concreto caso enjuiciado debemos proceder a estimar el recurso de casación 130/2015 formulado contra la sentencia impugnada 135/2018, de 20 de febrero, dictada por la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, anulando el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Manresa, adoptado en su sesión de 19 de marzo de 2015, por el que se aprobó definitivamente el Mapa de Capacidad Acústica de Manresa, en el particular relativo a la calificación acústica de la parcela catastral ocupada por las instalaciones industriales de la entidad recurrente; zonificación que deberá ser la de Zona Acústica Tipo B), de conformidad con el artículo 7.1 de la Ley estatal 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido (LR), así como del artículo 5 y Anexo V del Real Decreto 1367/2007, de 19 de octubre de desarrollo de la LR, que se corresponde con el Tipo C) de la Ley autonómica Ley 16/2002, de 28 de junio, de Protección contra la contaminación acústica.

SEPTIMO .- No ha lugar a la imposición de las costas de este recurso al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes, de manera que, como determina el artículo 93.4 de la LRJCA, cada parte abonara las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo lo expuesto, de conformidad con la doctrina establecida por la Sala, en nombre de Su Majestad el Rey, y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

1º. Declaramos haber lugar, y, por tanto, estimamos el recurso de casación 3835/2018 interpuesto por la entidad POSTES Y MADERAS, S. A., promovido contra la sentencia 135/2018, de 20 de febrero, de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, desestimatoria del Recurso contencioso administrativo 130/2015, seguido contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Manresa, adoptado en su sesión de 19 de marzo de 2015, por el que se aprobó definitivamente el Mapa de capacidad acústica de Manresa

2º. Anulamos y casamos dicha sentencia.

3º. Estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la entidad POSTES Y MADERAS, S. A., promovido contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Manresa, adoptado en su sesión de 19 de marzo de 2015, por el que se aprobó definitivamente el Mapa de Capacidad Acústica de Manresa; Acuerdo y Mapa que anulamos en el particular relativo a la parcela catastral ocupada por las instalaciones de la entidad recurrente

4º. No imponer las costas del recurso.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

D. José Manuel Sieira Míguez D. Rafael Fernández Valverde

D. Octavio Juan Herrero Pina Dª. Inés María Huerta Garicano

D. César Tolosa Tribiño D. Fco. Javier Borrego Borrego

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Rafael Fernández Valverde, estando la Sala celebrando audiencia pública, de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.